CORTE SUPREMA DEJUSTICIA-SALA DE LO CONTENCIOSO

REPUBLICA
DE PANAMA
ORGANO JUDICIAL
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-SALA
Panamá,
veinticuatro
DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
(24) de abril de dos mil siete (2007)
VISTOS:
El señor
apoderado
Justicia
Contralor
judicial,
General
ha solicitado
se pronuncie
respecto
junio de 2006, dictada
de
la República
a la Sala Tercera
a la validez
por el Comandante
de
de la Corte
de la Resolución
Primer
Panamá,
mediante
Suprema
N° 035-06
Jefe del Cuerpo
de
de 26 de
de Bomberos
de Panamá.
1. OBJETO DE LA CONSULTA DE APRECIACiÓN DE VALIDEZ:
De acuerdo
Contralor
General
con
el contenido
de la República,
de la consulta
formulada
por el señor
se pide a la Sala que dictamine
sobre la
legalidad o no del requerimiento que le ha remitido el Director de Administración
y Finanzas del Cuerpo de Bomberos de Panamá, consistente en que suspenda
el descuento de las aportaciones de jubilación especial de los miembros del
Cuerpo de Bomberos de Panamá, constituido por las cuotas que a estos
servidores públicos se le retienen para constituir el Fondo Complementario
de
Prestaciones Sociales, equivalente al 2% de su salario.
En su opinión, el acto administrativo en cuestión desconoce que los
miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá al estar excluidos
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del Sistema de Ahorro y Capitalización
(SIACAP),
de Pensiones
de los Servidores
se rigen en base a un sistema especial de jubilación
Públicos
dispuesto
en su
ley orgánica, lo que implica que tienen que continuar aportando al Fondo
Complementario de Prestaciones Sociales, de allí que la petición de suspender
el descuento del 2% de su salario en concepto de Fondo Complementario
por
parte de la entidad bomberil contraría el contenido del artículo 21 de al Ley N° 8
de 6 de febrero de 1997.
Agrega el funcionario consultante que por las repercusiones que para el
patrimonio del Estado implicaría la ejecución de la Resolución N° 035-06 de 26
de junio de 2006, dictada por el Comandante
Bomberos de Panamá,
Primer Jefe del Cuerpo de
-tales como la suspensión de los descuentos en
referencia y la eventual devolución de las cantidades retenidas en concepto del
2% del Fondo Complementario,-
las mismas supondrían un desembolso de
millones de balboas de fondos y bienes públicos, sobre los cuales corresponde a
esa entidad ejercer las funciones de fiscalización.
Por tales motivos solicita al
Tribunal Contencioso determine la legalidad o no del acto en cuestión.
Indica además,
el señor Contralor que el acto administrativo
cuya
legalidad consulta, al constituir un acto de carácter general, su eficacia está
supeditada a que sea promulgado en la Gaceta Oficial, de conformidad con el
contenido del artículo 46 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, por lo que al no
existir constancia de su publicación en este medio oficial de comunicación del
Estado, se ha infringido la disposición en referencia, no siendo por tanto factible
que el acto emitido sea aplicado.
11. CONTESTACiÓN
DE LA CONSULTA
CONTENCIOSA:
El señor Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá,
mediante escrito presentado
ante la Sala el 28 de agosto de 2006, dio
contestación a la consulta contenciosa, tal y como se advierte a fojas 22-29,
indicando básicamente lo siguiente:
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1. Que de conformidad con el artículo 22 de la Ley N° 8 de 1997, es al
Estado, por vía de excepción, al que le corresponde sufragar el costo de
jubilaciones
especiales de los miembros permanentes del Cuerpo de
Bomberos.
2. Que el artículo 31 de la Ley 15 de 1975, que establecía que los recursos
para el financiamiento
del Fondo Complementario
de Prestaciones
Sociales se obtendrían de las cuotas de los servidores públicos, fue
derogado por el artículo 23 de la mencionada Ley N° 8 de 1997, por lo
que al perder vigencia dicha norma y en su lugar disponer esta misma
Ley que es el Estado el encargado de sufragar las referidas jubilaciones
especiales,
la
Complementario
obligación
de
continuar
aportando
al
Fondo
que tenían los miembros permanentes del Cuerpo de
Bomberos, dejó de existir.
3. Que la devolución de los cuotas pertenecientes al Cuerpo de Bomberos
de Panamá, no debería repercutir en el patrimonio del Estado como
señala el Contralor, ya que el Fondo Complementario
se creó con las
cuotas que fueron descontadas de los salarios de cada uno de los
miembros permanentes de esta entidad bomberil, por lo que mal puede
afectar a fondos y bienes públicos.
11. CONCEPTO
DE LA PROCURADURíA
DE LA ADMINISTRACiÓN:
El señor Procurador de la Administración mediante la Vista N°894 de 18
de diciembre
de 2006, solicitó a la Sala se sirva declarar que el acto
administrativo consultado no es ilegal, por lo siguiente:
1. Que a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 8 de 6 de febrero de
1997, "Por la cual se crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de
Prestaciones
Complementario
Sociales
de
los
Servidores
Públicos..",
el
Fondo
dejó de existir, en razón de que el artículo 23 de la
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citada Ley 8 de 1997, expresamente derogó el artículo 31 de la Ley 15 de
1975, que establecía el referido fondo.
2. Que este mismo instrumento legal en su artículo 21 es claro en disponer
que los miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá se
encuentran
excluidos
del Sistema
de Ahorro
y Capitalización
de
Pensiones, quedando sujetos en materia de jubilaciones a lo dispuesto
en su Ley Orgánica.
3. En adición a lo anterior el artículo 22 del instrumento legal en referencia
dispuso que a partir de su entrada en vigencia, el Estado no sufragaría el
costo de ningún régimen especial de jubilación, estableciendo algunas
excepciones, dentro de las que se cuales se incluyó, el caso de los
miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá, por lo que
claramente se infiere que es al Estado al que le compete sufragar el
costo de este régimen especial de jubilación.
4. Finalmente con relación a la supuesta infracción del artículo 46 de la Ley
38 de 2000, esgrime el Procurador que la supuesta violación no se ha
producido,
en razón de que en su opinión, el acto consultado no
constituye un acto general que deba ser publicado en la Gaceta Oficial
para que pueda ser aplicado, sino que se trata de un acto particular que
afecta exclusivamente
pertenecientes
está
realizando
los intereses de aquellos servidores públicos
al Cuerpo de Bomberos de Panamá, a quienes se les
el cobro
del 2% del Fondo
Complementario
de
Prestaciones Sociales.
DECISiÓN
DEL TRIBUNAL:
Cumplidos los trámites de rigor, el expediente se encuentra en estado de
decisión, tarea que, pasa a desarrollar la Sala seguidamente.
El señor Contralor de la República consulta a la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia a efecto de que determine si es legal o no la Resolución N°
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035-06 de 26 de junio de 2006, expedida por el Comandante Primer Jefe del
Cuerpo de Bomberos de Panamá, en la que se decidió suspender el cobro del
2% del salario de los funcionarios de esa institución, que en concepto de Fondo
Complementario se le descontaba.
En esta tarea resulta obligante que el análisis de la materia discutida
tome
en
consideración,
a título
de
referencia,
el
origen
del
Fondo
Complementario y los cambios que con relación a esta figura se han producido,
en el caso de los miembros permanentes el Cuerpo de Bomberos de Panamá.
1. En primer termino, debe indicarse que el Fondo Complementario de
Prestaciones Sociales se creó mediante Ley N° 15 de 31 de marzo de 1975,
reglamentada por la Ley N° 16 de 31 de marzo de ese mismo año.
El artículo 31 de la Ley 15 de 1975, con relación a este Fondo estableció,
fundamentalmente,
lo siguiente:
a. Que el Fondo Complementario
se creó de manera obligatoria y
exclusiva para todos los servidores públicos, con el propósito de mejorar las
pensiones que recibían, al establecerse que se les proporcionarían prestaciones
complementarias por las contingencias de la vejez o invalidez, de manera que la
cantidad que recibieran en concepto de pensiones de vejez o invalidez más las
concedidas por la Caja de Seguro Social fueran equivalentes al 100% del salario
promedio de los mejores cinco (5) años de labores en los últimos 15 años de
trabajo.
b. Los recursos para el financiamiento del Fondo Complementario
se
obtuvieron de un descuento obligatorio correspondiente al dos por ciento (2.0% )
mensual sobre el salario bruto de cada servidor público.
c. Quedó establecido además, que todas las jubilaciones
especiales
concedidas a partir de la vigencia de esta Ley serían pagadas con cargo al
Fondo Complementario.
2. Con la entrada en vigencia de la Lev No. 8 del 6 de febrero de 1997,
"Por la cual se crea el Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los
6
Servidores
Públicos
pues el artículo
articulo
y se Adoptan
23 de este instrumento
31 de la Le
Prestaciones
15 de 1975
Sociales,
el Fondo dejó de existir,
otras Medidas,
le al ex resamente
dero ó el
ue creó el Fondo Com lementario
v la Lev 16 de 1975 Que la desarrolla,
de
al disponer
expresamente lo siguiente:
"Artículo 23. Esta Lev deroQa el artículo 31 de la
Lev 15 de 1975, la Ley 16 de 1975, así como toda
disposición que le sea contraria;...".
Este nuevo Sistema de Ahorro y Capitalización de Pensiones de los
Servidores Públicos (SIACAP)
-que se crea con un sentido parecido al Fondo
Complementario, al otorgar beneficios adicionales a las pensiones de invalidez
permanente, incapacidad permanente absoluta por riesgo profesional y de vejez,
que se concedan a los servidores públicos de acuerdo a la Ley Orgánica de la
Caja de Seguro Social-,
es un régimen de aplicación
general para los
funcionarios, no obstante, se encuentran excluidos del mismo, entre otros, los
Miembros Permanentes del Cuerpo Bomberos.
Así, el artículo 21 de la Ley 8
del 6 de febrero de 1997 dispuso lo siguiente:
"Artículo 21. El SIACAP constituye un prOQrama
único de ahorro V capitalización de pensiones,
de aplicación
aeneral
para los servidores
públicos, incluidos los que, hasta la promulgación
de la presente Ley, se rijan por el Fondo
Complementario de Prestaciones Sociales, con
exclusión de los miembros de la Fuerza Pública,
quienes se reairán por lo que. al respecto,
disponQa su lev oraánica, y los casos
contemplados por el artículo 22 de esta Ley.
laualmente,
se excluve
a los miembros
permanentes
del Cuerpo de Bomberos
de
Panamá,
quienes,
tendrán
un réQimen de
jubilación iaual al de la Fuerza Pública."
De acuerdo con el texto legal transcrito,
miembros permanentes
al no estar afiliados
los
del Cuerpo de Bomberos del Sistema de Ahorro y
Capitalización de Pensiones de los Servidores Públicos (SIACAP), los beneficios
de las prestaciones relacionadas con las contingencias de la vejez o invalidez,
7
se regirán por un sistema de jubilación igual al de la Fuerza Pública, que no es
más que, la aplicación de lo que se disponga al respecto, la Ley Orgánica de la
entidad bomberil.
Sobre el particular la Ley Orgánica del Cuerpo de Bomberos de Panamá
establece que los miembros permanentes de este ente tendrán derecho a
jubilarse con el sueldo integro que devengaban.
El texto expreso del artículo 34
de la Ley N° 48 de 31 de enero de 1963, "Sobre Instituciones Bomberiles,
Oficinas de Seguridad y Sistemas de Alarmas" es del siguiente tenor:
"Articulo 34.
Los miembros
de la Guardia
Permanente de la Institución de Bomberos de la
República,
Sistema de Alarmas, Oficinas de
Seguridad, Bomberos de Aeronáutica Civil y
Bomberos
portuarios,
Que hayan
prestado
servicio activo durante veinticinco
25 años así
como
los Que tenaan
Que retirarse
por
enfermedad adquirida o por lesiones sufridas en
el servicio, Que los incapacite permanentemente,
tendrán derecho a ser iubilados con el sueldo
intearo Que devenaaban en la institución
al
adquirir el derecho." (Conforme fue reformado por
el artículo 12 de la Ley 21 de 18 de octubre de
1982)
En concordancia con lo dispuesto en la disposición transcrita el artículo
22 de la Ley No. 8 del 6 de febrero de 1997, establece de manera excepcional la
obligación del Estado de sufragar el costo de régimen especial de jubilación de
los Miembros Permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá.
El artículo
en referencia dice así:
"Artículo 22. A partir de la vigencia de la presente
Ley, el Estado no sufraaará el costo de ninaún
réaimen
de jubilación
especial,
salvo
lo
establecido en el artículo 1 de la misma y el
réaimen de jubilación de los miembros de la
Fuerza Pública y de los miembros permanentes
del Cuerpo de Bomberos de Panamá...".
En conclusión, una apreciación serena de la cuestión sometida al examen
de la Sala hace surgir el criterio de que al quedar derogada la disposición que
creó el Fondo Complementario que establecía un descuento obligatorio del 2%
8
mensual del salario bruto de todo servidor público, al mismo tiempo que se
dispuso la no aplicación
a los miembros permanentes
del Cuerpo de
Bomberos de Panamá del régimen establecido por el SIACAP -que establece
una contribución especial voluntaria por el monto del 2% de su salario mensual-,
y al atribuir al Estado la carga del financiamiento de las jubilaciones especiales
de esta categoría de funcionarios, desaparece la obligación de estos servidores
públicos de continuar aportando al Fondo Complementario
de Prestaciones
Sociales.
Por lo anterior la Resolución N° 035-06 de 26 de junio de 2006, dictada
por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de Bomberos de Panamá, en modo
alguno contraría el contenido del artículo 21 de al Ley N° 8 de 6 de febrero de
1997.
Finalmente, con relación a la violación del artículo 46 de la Ley 38 de 31
de julio de 2000 que estima el señor Contralor ha incurrido la Resolución N° 03506 de 26 de junio de 2006, dictada por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo
de Bomberos de Panamá, al no haberse publicado en la Gaceta Oficial, por
tratarse de un acto general que requiere de su publicación en este medio oficial
de comunicación
del Estado, la Sala comparte la posición plantada por el
Procurador de la Administración toda vez que el acto sometido a consulta será
aplicable a una categoría especial de servidores públicos, como lo son los
miembros permanentes del Cuerpo de Bomberos de Panamá a quienes se les
está descontando el 2% de su salario en concepto de Fondo Complementario, lo
que indica que no constituyen un número indeterminados de destinatarios, que
es el aspecto diferenciador entre los actos generales y los particulares, y que
obliga a que aquellos (los actos generales) sean promulgados en la Gaceta
Oficial para que comiencen a surtir efectos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley, DECLARA prejudicialmente que el contenido de la Resolución N° 035-06
J¡
I
9
de 26 de junio de 2006, dictada por el Comandante Primer Jefe del Cuerpo de
Bomberos de Panamá, es conforme con lo dispuesto en el artículo 21 de al Ley
N0 8 de 6 de febrero de 1997 y por tanto, el Contralor General de la República
de Panamá, deberá aplicar dicha resolución mientras se mantenga vigente.
NOTIFíQUESE.
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