Sentencia 6413-12 - Poder

*100084270007CO*
Exp: 10-008427-0007-CO
Res. Nº 2012-06413
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y siete minutos del dieciséis
de mayo del dos mil doce.
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD contra el
Decreto Ejecutivo No. 22072-MEP del 25 de abril de 1993. Intervienen en
el proceso
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 24 de junio de
2010, la accionante interpone acción de inconstitucionalidad contra el
Decreto Ejecutivo No. 22072-MEP del 25 de abril de 1993, por estimarlo
contrario a los artículos 6 y 7 del Convenio
N° 169, sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado
por la
Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo;
considera que el Decreto Ejecutivo número 22072-MEP de 25 de abril de
1993 se impugna por cuanto dicha disposición no fue consultada a los
pueblos indígenas de Costa Rica. La recurrente manifiesta que las normas
del Decreto vulneran abiertamente el conocimiento tradicional de estas
comunidades y además la "Política Operativa sobre Pueblos Indígenas",
pues esta iniciativa del Ministerio recurrido se elaboró a espaldas de las
comunidades afectadas, violando así los artículos 6 y 7 del Convenio
Internacional de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes N° 169. La accionante considera que la consulta en cuestión
debió realizarse, en principio, a través de la Asociación Integral
correspondiente, ya que estas entidades son las encargadas de representar
judicial y extrajudicial a las comunidades indígenas. Por otra parte, el
decreto es aplicado por el Ministerio recurrido dieciséis años después de su
promulgación, pese a que nunca se les informó - a los pueblos indígenassobre el contenido del mismo, sus implicaciones beneficios, perjuicios,
alcances, dimensiones, lo que está causando un grave daño a la población
indígena en materia educativa, cultural de convivencia, laboral,
organizacional, entre otros. Por ejemplo, en este momento existen
conflictos entre los pueblos indígenas por simples nombramientos de
personal, sin que a la fecha el Ministerio de Educación Pública esté
realizando un solo acto tendente a desarrollar el contenido curricular del
decreto. El artículo 5 indica que en las reservas indígenas en las que se
mantiene el uso del idioma indígena, la enseñanza será bilingüe siempre y
cuando así lo decidan sus respectivos consejos directivos. Sin embargo, la
norma carece de vigencia social porque tales Consejos Directivos no
existen en las comunidades indígenas, y nunca han existido, por lo que no
sabe de dónde obtiene el MEP el visto bueno o decisión de los pueblos
indígenas para impartir o no la lengua materna en los centros educativos. Si
el Ministerio sabe que no existen tales consejos, se pregunta cuándo reunió
o convocó debidamente a los pueblos para que decidan libre e
informadamente si quieren o no que se imparta tal materia? Pero no cuenta
con ningún acuerdo, como lo establece la legislación internacional y
nacional vigente, de parte de los pueblos indígenas en este sentido. Por
todo lo anterior, todos los artículos de este Decreto son inconstitucionales y
violatorios de los convenios y declaraciones internacionales que versan
sobre los derechos humanos de los pueblos indígenas.2.- La presente acción tiene como asunto previo pendiente de
resolver el recurso de amparo que se tramita en el expediente número 09016214-007-CO, en el cual la recurrente impugna por inconstitucional el
citado Decreto, con lo cual, por sentencia 04238-2010 de las trece horas y
veinticinco minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez, se le
concedió plazo para interponer la presente acción, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.3.- Por resolución de 15:30 hrs. de 28 de julio de 2010 se da curso a
la acción; se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, a
CONAI y al Ministerio de Educación Pública (fs. 46 y 47).4.- El Ministro de Educación Pública, Leonardo Garnier Rímolo,
contesta la audiencia y considera que el Decreto No. 22072-MEP, que crea
el Subsistema de Educación Indígena es conforme con el Convenio No.
169 de la OIT y con la Constitución Política. Considera que el Decreto
desarrolla los alcances del Convenio que establecen la posibilidad de
organización de los pueblos indígenas y la obligación de respetar su cultura
por parte de los estados, haciendo la consulta a los pueblos cuando afecten
de algún modo sus derechos. Sin embargo, ni el Convenio ni la Ley
Indígena No. 6172 establecen el medio para realizar dichas consultas,
específicamente, en cómo brindar el servicio educativo. El Decreto
impugnado es una norma creadora de procedimientos, que obliga al
Ministerio de Educación Pública a seguir las pautas ordenadas por el
Convenio 169. Ese decreto reconoce los derechos indígenas, da contenido
al Convenio y obliga al Ministerio a brindar los servicios educativos a los
pueblos indígenas, al mismo tiempo que crea mecanismos de consulta; se
reconoció formalmente la educación bilingüe y bicultural de las reservas
oficialmente
reconocidas,
promoviendo su práctica.
preservando
los
idiomas
indígenas
y
Se trata de un instrumento que reconoce y
establece el respeto a la autodeterminación de las comunidades indígenas,
así como la promoción de sus derechos. El Decreto no impone obligaciones
a los pueblos indígenas ni los perjudica, ni tiene como finalidad regular una
actividad propiamente indígena y en el año 1993, las autoridades de
ecuación se reunieron con los representantes indígenas y realizaron la
consulta respectiva para dar a conocer la propuesta de decreto (f. 71). La
Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y los consejos directivos de las
siete reservas indígenas Cabécares, las cuatro Guaymíes, la Maleku de
Guatuso, las dos Huetares de Quitirrisí y Zapatón, expresaron su total
apoyo y adhesión al Decreto. No se constató si existió apoyo de las
reservas de Bribrí o Boruca, porque no fue posible ubicar archivos que
acreditaran su adhesión ni oposición.5.- La Procuraduría General de la República considera que el
Decreto no es contrario a la Constitución ni al Convenio 169 de la OIT, en
la medida en que se trata de un instrumento de carácter procedimental, que
viene más bien a proteger el derecho de consulta de los pueblos indígenas,
fortaleciendo su amplia participación en la gestión del Subsistema de
Educación Indígena.
6.- En los procedimientos se han observado las prescripciones
legales.Redacta la Magistrada Abdelnour Granados; y,
Considerando:
I.- OBJETO DE LA ACCION: La
accionante considera
inconstitucional la totalidad del Decreto Ejecutivo No. 22072-MEP del 25
de abril de 1993, porque según su dicho, no fue consultado a los pueblos
indígenas, conforme lo prescrito en el artículo 6 del Convenio 169 de la
OIT.II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCION:
La
legitimación de la accionante y la admisibilidad de la presente acción, que
no han sido objetadas por ninguna de las partes intervinientes, se originan
en el recurso de amparo que se tramita bajo expediente número 09-016214007-CO, en el cual por auto número 4238-2010 de las trece horas y
veinticinco minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez, esta Sala
concedió plazo a la accionante para interponer la acción, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional.III.- SOBRE EL FONDO: La acción se fundamenta en lo dispuesto
en el artículo 6 del Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes (Convenio 169 de la OIT), invocado por la recurrente como
norma que invalida el Decreto impugnado, en la medida en que esa
disposición convencional dispone que:
“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los
gobiernos deberán:
a)
consultar
a
los
pueblos
interesados,
mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas
o
administrativas
susceptibles
de
afectarles
directamente; (...)
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio
deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.”
Por su parte, el artículo 7 del mismo Convenio establece que:
“1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir
sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en
la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera, y de controlar, en la medida de los posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos
deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los
planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles
de afectarles directamente. (...)”
Asimismo, en diversos pronunciamientos de la Sala se ha abordado el
tema de la consulta y autodeterminación de los pueblos indígenas sobre
temas que los afecten. Por ejemplo, en la sentencia #1786-93 de las 16:21
horas del 21 de abril de 1993 se estableció:
“Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y
aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo
independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica,
sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la
conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser
desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de
la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas.”
Y, en general, ha sido el criterio de la Sala que en temas
inmediatamente conexos con los intereses de estos pueblos, principalmente
respecto de aquellos que repercutan negativamente sobre una generalidad
de sus miembros (decisión #1999-4489 de las 11:33 horas del 11 de junio
de 1999), debe establecerse medios de contacto con ellos, partiendo de la
noción que las Asociaciones de Desarrollo Integral son el órgano de
representación central de las diversas comunidades indígenas (sentencias
#2003-03485 de las 14:07 horas del 2 de mayo de 2003 y #2006-14545 de
las 10:30 horas del 29 de septiembre del 2006).
IV.- Es necesario tomar en consideración que el Decreto impugnado en un
instrumento normativo pionero en su género. Este Decreto, de 25 de abril
de 1993, fue publicado en La Gaceta No. 78 de 26 de abril de 1993. La
aprobación legislativa del Convenio se había publicado en La Gaceta No.
234 de 4 de diciembre de 1992; es decir, que fue adoptado a escasos cuatro
meses después de la aprobación legislativa del Convenio 169 de la OIT. Se
trata de un instrumento que no impone obligaciones a los pueblos
indígenas, ni tiene como finalidad regular una actividad propiamente
indígena. El Ministro de Educación Pública asegura que en el año 1993, las
autoridades de ecuación se reunieron con los representantes indígenas y
realizaron la consulta respectiva para dar a conocer la propuesta de decreto
(f. 71). La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y los consejos
directivos de las siete reservas indígenas Cabécares, las cuatro Guaymíes,
la Maleku de Guatuso, las dos Huetares de Quitirrisí y Zapatón, expresaron
su total apoyo y adhesión al Decreto (ver documentos a folios 81 a 103). El
Ministro indicó que no se constata apoyo ni oposición de las reservas de
Bribrí o Boruca, porque no fue posible ubicar archivos que acreditaran su
adhesión ni oposición, pero la carencia de esa información no produce un
vicio sustancial en la legitimidad del Decreto.
V.- La Sala considera que el Decreto impugnado es un cuerpo normativo
que viene a reglar los procedimientos para efectuar las consultas en materia
de
educación,
estableciendo
como
obligatoria
la
consulta
en
nombramientos de personal docente, cierre y creación de instituciones
docentes, así como la creación y modificación de planes de estudio,
respetando la autodeterminación concedida a las comunidades indígenas y
que, en su proceso de formación, contó con la adhesión de las poblaciones
indígenas, de acuerdo con los documentos que se aportan como prueba a
folios 81 a 103); la afirmación de la accionante de que el Decreto produce
un grave daño a la población indígena en materia educativa, cultural de
convivencial, laboral y organizacional es una apreciación subjetiva, carente
de elementos de juicio que pudieran conducir a este Tribunal a considerarlo
contrario a la Constitución y al Convenio 160 de la OIT.VI.- Cabe agregar, sin que forme parte de la razón de la decisión, que este
tipo de instrumentos sirven para marcar los primeros trazos en una materia
que puede y debe ser objeto de análisis, revisión y que está abierta a toda
clase de modificaciones, que deben promover las partes y comunidades
interesadas mediante mecanismos y procedimientos democráticos, dentro
de los marcos normativos actuales y con vistas a ulteriores desarrollos que
refuercen, aún más, la autonomía de las comunidades indígenas, tanto en
materia educativa cuanto en otras materias. La anulación del Decreto,
pretendida por la recurrente, no contribuiría a esos procesos sino que, por el
contrario, crearía una laguna que propiciaría conflictos aún mayores en
perjuicio de la educación de las comunidades indígenas.Por tanto:
Se declara sin lugar la acción.-
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i.
Luis Paulino Mora M.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S.
G.
Rosa Maria Abdelnour