Informe organo competente designación representantes Ayto

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Asunto: Órgano competente para la designación de
representantes del Ayuntamiento de Madrid en órganos colegiados.
los
1. Antecedentes.
Por la Secretaria General Técnica de la Gerencia de la Ciudad se solicita
informe a esta Dirección General acerca del órgano competente para la
designación de los representantes del Ayuntamiento de Madrid en los órganos
colegiados de los entes, sociedades o fundaciones de los que forme parte .
La cuestión planteada consiste en determinar si esta competencia de
designación de representantes del Ayuntamiento de Madrid corresponde al
Alcalde, en virtud de su función de representación del Ayuntamiento recogida
en el artículo 14.2 de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de
Régimen Especial de Madrid (LCREM)1 o, por el contrario, corresponde a la
Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, al amparo de la competencia del
artículo 17.1 n) LCREM 2 , teniendo en cuenta que en los municipios de gran
población del Titulo X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local (LBRL), esta competencia se ha atribuido expresamente a
la Junta de Gobierno Local en el articulo 127.1 m)3, introducido por la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local (LRSAL).
De conformidad con el apartado 7°.1.1 e) 9° del Acuerdo de 29 de
octubre de 2015 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de
Organización y Competencias de la Gerencia de la Ciudad, corresponde a esta
Dirección General de Organización, Régimen Jurídico y Formación el informe
respecto de cualesquiera actos, acuerdos o disposiciones adoptados en el
ámbito del Ayuntamiento de Madrid o de sus organismos públicos , que tengan
incidencia en la organización o competencias municipales.
1 "El Alcalde ostenta la máxima representación de la ciudad, sin perjuicio de las facultades de
representación que puedan otorgarse a los titulares de otros órganos".
2 "Corresponde a la Junta de Gobierno: [ ... )
n) Las demás atribuciones que le correspondan de acuerdo con las disposiciones legales
vigentes, y aquellas que la legislación del Estado o de la Comunidad de Madrid asignen al
municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales ".
"1. Corresponde a la Junta de Gobierno Local: [. . .]
m) Designar a los representantes municipales en los órganos colegiados de gobierno o
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administración de los entes, fundaciones o sociedades, sea cual sea su naturaleza, en los que
el Ayuntamiento sea partícipe".
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2. Normativa vigente hasta la aprobación de la LRSAL.
La competencia para el nombramiento de representantes del
Ayuntamiento en los órganos colegiados de las organizaciones de las que
forme parte, no se atribuía expresamente en la LBRL a ningún órgano, ni en los
municipios de régimen común, ni en los de gran población.
En idéntico sentido la LCREM atribuye únicamente al Pleno la
competencia para acordar la participación en organizaciones supramunicipales
(artículo 11.1 f)4), pero la competencia para el nombramiento de representantes
no se atribuye expresamente al Pleno, al Alcalde (artículo 14.2) o a la Junta de
Gobierno (artículo 17.1).
Ante esta falta de concreción en la legislación aplicable, han convivido
tres líneas interpretativas, que consideraban que esta competencia estaba
atribuida bien al Alcalde, bien al Pleno:
1. Una primera línea de interpretación considera que, en defecto de
previsión de los estatutos o normas reguladoras de la organización
supramunicipal (en los que puede determinarse el órgano competente para el
nombramiento de los representantes municipales y que son aprobados por el
Pleno), la competencia correspondería al Alcalde por aplicación de la
competencia residual del artículo 21.1 s) LBRL, que le atribuye cualquier
competencia que corresponda al Ayuntamiento y que no esté atribuida a ningún
otro órgano municipal. En este sentido las sentencias del Tribunal Supremo de
10 de noviembre de 1992 y de 22 de noviembre de 1993 y al amparo de las
mismas las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 26 de
junio y de 11 de diciembre de 2003.
En los municipios de gran población del Título X LBRL, esa competencia
residual se atribuye a la Junta de Gobierno Local en el artículo 127.1 m)5 y en
similar sentido para el Ayuntamiento de Madrid el artículo 17.1 n) LCREM.
2. Una segunda interpretación considera que, por el contrario, esta
competencia corresponde al Pleno ya que "cuando la corporación local, como
entidad, deba ser representada, cual sucede en el caso actual, la voluntad
corporativa se forma con arreglo al procedimiento establecido o en la
legislación de régimen local, donde las decisiones se adoptan por votación
mayoritaria" (Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2008 y en
sentido idéntico las de 2 de febrero de 1988, 15 de febrero de 1989 y 1 de
febrero de 1990). Entendiendo la citada jurisprudencia que en este caso, la
designación de representantes por el Ayuntamiento como "corporación"
corresponde al órgano depositario de la voluntad general, es decir el Pleno, y
"Corresponde al Pleno: [. . .]
f) Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales".
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Tras la entrada en vigor de la LRSAL, esta letra pasó a ser la n) .
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no a quien asume su representación legal -el Alcalde- pues en tal caso se
estaría ante meros representantes del representante.
3. Finalmente, ante la falta de claridad en la doctrina y en la
jurisprudencia y vista la ausencia de regulación expresa en la LCREM, hasta la
aprobación de la LRSAL en el Ayuntamiento de Madrid se ha venido
considerando que la competencia para la designación de los representantes
municipales en los órganos colegiados de los entes en que participara ,
correspondía al Alcalde. Dicha interpretación parte de la consideración de que
el artículo 14.2 LCREM atribuye al Alcalde la máxima representación del
Ayuntamiento, estimándose , en consecuencia , que esta competencia
representativa se extiende también a la designación de los representantes de la
ciudad en otros entes, sociedades o fundaciones de los que forme parte.
3. Situación tras la aprobación de la LRSAL.
Como ya se indicó, tras la entrada en vigor de la LRSAL, la competencia
para el nombramiento de representantes de los municipios de gran población
queda atribuida a la Junta de Gobierno Local, al prever el artículo 127.1 m)
como atribución de este órgano la de "designar a los representantes
municipales en los órganos colegiados de gobierno o administración de los
entes, fundaciones o sociedades, sea cual sea su naturaleza, en los que el
Ayuntamiento sea partícipe".
Tras la entrada en vigor de este precepto, en los municipios de gran
población , ha de distinguirse entre el acto de adhesión o participación en una
organización supramunicipal -atribución del Pleno según el artículo 123.1 f)
LBRL- Y el acto de designación de los representantes del Ayuntamiento,
cualquiera que fuera la forma jurídica de esas organizaciones -atribución de la
Junta de Gobierno por el artículo 127.1 m)-.
De esta forma, queda claramente establecida la diferenciación entre la
adhesión al ente, fundación o sociedad , que ha de instrumentarse mediante un
acuerdo plenario, y la designación de los representantes municipales en los
órganos colegiados de tales entes, que ha de acordarse por la Junta de
Gobierno, por lo que ya no es posible, en lo sucesivo , considerar esta
competencia de designación integrada en la función representativa de los
Alcaldes de los municipios sujetos al régimen especial de gran población del
título X LBRL.
Con anterioridad , esta distinción había sido ya apuntada por el Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Gijón en la Sentencia de 30 de
octubre de 2012 al señalar que:
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"lo que el artículo 22.2.b) de la Ley 7/85 atribuye al Pleno son los
acuerdos relativos a la participación en organizaciones supra municipales, esto
es la decisión de participar o no participar en tales organizaciones pero no
atribuye a dicho órgano la competencia para designar a los representantes
municipales, una vez que el Pleno del Ayuntamiento ha tomado la decisión de
participar en dichas organizaciones".
4. Regulación de la LCREM.
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4.1. Interpretación tras la entrada en vigor de la LRSAL.
Tal y como se apuntó anteriormente, la LCREM atribuye expresamente
al Pleno del Ayuntamiento de Madrid la competencia para acordar la
participación en organizaciones supramunicipales en su articulo 11 .1 f) , pero no
recoge expresamente, como atribución de ningún órgano, la designación de los
representantes municipales en esas organizaciones a las que se ha adherido
por Acuerdo plenario.
La LRSAL no ha procedido a introducir en la LCREM ningún precepto
similar al artículo 127.1 m) LBRL, únicamente ha previsto como regla general
en la disposición adicional quinta, relativa a los regímenes especiales de
Madrid y Barcelona, que "Las disposiciones de esta Ley son de aplicación a los
municipios de Madrid y Barcelona, sin perjuicio de las particularidades de su
legislación específica y con estricta sujeción a los principios de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera ."
De esta forma, ante la previsión expresa en la LBRL y la falta de
regulación de esta competencia en la LCREM , en el momento de entrada en
vigor de la LRSAL se planteó la posibilidad de que la LBRL resultase de
aplicación supletoria en este aspecto ya que, tal y como indica el artículo 1.2
LCREM "En las materias no reguladas en la presente Ley, será de aplicación a
la ciudad de Madrid: a) Lo dispuesto en la legislación estatal básica en materia
de gobierno y administración local, y, en su caso, en la legislación autonómica
de desarrollo".
No obstante, se consideró que las competencias de los órganos
municipales genéricamente consideradas (y su distribución entre Pleno, Alcalde
y Junta de Gobierno), sí eran una materia regulada en la LCREM, por lo que no
procedía la aplicación supletoria de la LBRL. Como consecuencia de lo
anterior, la interpretación del artículo 14.2 LCREM (que hacía derivar de la
cornpetencia representativa del Alcalde la competencia para la designación de
los representantes del Ayuntamiento en otros entes), era precisamente una de
esas particularidades a las que se refiere la disposición adicional quinta de la
LRSAL, que quedaban a salvo de la aplicación de sus previsiones.
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Por todo ello , la atribución de esta competencia a la Junta de Gobierno
en el artículo 127.1 m) LBRL, no se consideró de aplicación en el Ayuntamiento
de Madrid y los nombramientos de representantes realizados a partir de la
entrada en vigor de la LRSAL siguieron realizándose por el Alcalde al amparo
del artículo 14.2 LCREM.
4.2. Interpretacíón actual.
A juicio de esta Dirección General, la interpretación sostenida en el
momento de la entrada en vigor de la LRSAL debería ser corregida, por
considerarse más correcto interpretar que la competencia para la designación
de los representantes del Ayuntamiento en órganos colegiados de otros entes
corresponde a la Junta de Gobierno, por los motivos que a continuación se
expondrán.
En primer lugar, no se comparte el punto de partida de la interpretación
seguida en el momento de la entrada en vigor de la LRSAL, ya que si bien es
cierto que la LCREM regula las competencias de los órganos municipales,
también lo es que en el supuesto concreto de la competencia para la
designación de los representantes la LCREM no contiene ninguna
particularidad, más bien al contrario, lo que contiene es una ausencia de
regulación.
Dicha ausencia de regulación se venía integrando en el pasado
mediante la competencia representativa del Alcalde, al no haber ninguna
regulación supletoria en la LBRL. No obstante, dicha regulación ahora sí existe
y se considera de aplicación porque así lo indica expresamente la LRSAL,
cuando precisa que sus disposiciones son de aplicación al Ayuntamiento de
Madrid "sin perjuicio de las particularidades de su legislación específica".
El artículo 17.1 n) LCREM atribuye a la Junta de Gobierno las
competencias que le correspondan de acuerdo con las disposiciones legales
vigentes, y aquellas que la legislación estatal o autonómica atribuyan al
municipio pero no determinen el órgano municipal que ha de ejercerlas.
Si tomamos en consideración la primera de las competencias señaladas
(atribución por disposiciones legales vigentes), no cabe invocar sin más la
aplicación directa de la LRSAL en el ámbito del Ayuntamiento de Madrid,
porque precisamente una de las peculiaridades de su régimen especial es su
sistema de fuentes previsto en el artículo 1.2 LCREM, que declara de
aplicación preferente la LCREM respecto de la legislación básica de régimen
local, que se aplica con carácter supletorio en las materias no reguladas en la
LCREM.
En este sentido, se considera que este es precisamente uno de esos
supuestos, en los que no existe regulación expresa en la LCREM, debiéndose
aplicar supletoriamente las previsiones de la LBRL. En definitiva, puede
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concluirse, siguiendo este razonamiento , que al no existir previsión expresa en
la LCREM respecto de la competencia para designar a los representantes de
los órganos colegiados, procede la aplicación supletoria del artículo 127.1 m)
LBRL, correspondiendo a la Junta de Gobierno realizar tales nombramientos.
Como argumento adicional del anterior, a la vista de la nueva regulación
en la LRSAL, también podría invocarse la aplicación de la cláusula residual del
artículo 17.1 n) LCREM que, como ya se indicó, atribuye a la Junta de
Gobierno las competencias que la legislación estatal o autonómica atribuyan al
municipio pero no determinen el órgano municipal que ha de ejercerlas.
Por tanto, correspondiendo al Ayuntamiento de Madrid la designación de
sus representantes en los entes a los que se hubiera adherido o participara, y
no atribuyéndose esta competencia a ningún órgano en la propia LCREM ,
dicha competencia habría de residenciarse en la Junta de Gobierno . De esta
forma , incluso aunque se partiera de la premisa de que la regulación de la
distribución de competencias contenida en la LCREM impide la aplicación de la
LRSAL, el modo más correcto de razonar consistiría en atribuir esta
competencia a la Junta de Gobierno por la vía del artículo 17.1 n) LCREM , en
lugar de residenciarla en las funciones representativas del Alcalde .
En este sentido, aunque el artículo 127.1 m) LBRL no resultase de
aplicación , sí podría tomarse como un importante elemento interpretativo , ya
que tras la LRSAL, el legislador ha clarificado esta competencia, deslindando el
acto de adhesión o participación y el acto de designación de los
representantes , residenciando este último en la Junta de Gobierno y
desvinculándolo de las competencias representativas del Alcalde.
4.3. Nombramientos precedentes.
La consideración de la Junta de Gobierno como órgano competente para
el ejercicio de esta atribución implica una modificación en el criterio seguido
hasta ahora en el Ayuntamiento de Madrid . No obstante, ello no lleva consigo
aparejado que las designaciones adoptadas con anterioridad adolezcan de
algún vicio, pues los fundamentos y razonamientos jurídicos que les sirvieron
de base, aunque no se compartan en su totalidad, constituyen una
interpretación del ordenamiento jurídico absolutamente razonada y razonable ,
habida cuenta de las distintas líneas interpretativas que coexistían con
anterioridad a la LRSAL en esta materia y las distintas opciones interpretativas
que ha suscitado la LRSAL .
El precedente de estos nombramientos anteriores no ha de constituir un
obstáculo para la adopción del nuevo criterio interpretativo propuesto en el
presente informe, ya que el artículo 54.1 c) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, permite apartarse del criterio seguido en
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actuaciones precedentes siempre que los nuevos actos estén suficientemente
motivados .
Por tal motivo, el presente informe podrá servir de fundamento y
motivación a los próximos acuerdos de la Junta de Gobierno en los que se
realice la designación de representantes municipales en órganos coleg iados de
entes a los que se hubiera adherido o en los que participara.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que el Pleno no solamente acuerda
la adhesión a organizaciones supramunicipales, sino que aprueba el contenido
de los estatutos o normas por los que se regirá la actuación interna de la
organización supramunicipal. En · este sentido, al redactarse estas normas
internas debería recogerse el órgano competente del Ayuntamíento para la
designación de los representantes municipales en sus órganos colegiados, que
sería la Junta de Gobierno por aplicación de la competencia del artículo 17.1 n)
LCREM en relación con el artículo 127. 1 m) LBRL.
En el caso concreto de las fundaciones , los Estatutos deberán contener
las normas relativas a la composición del Patronato, las reglas para la
designación y sustitución de sus miembros , las causas de cese, sus
atribuciones y la forma de deliberar y adoptar acuerdos (artículo 11.1 c) de la
Ley 50/2002 ,de 26 de diciembre, de Fundaciones); concretamente, la Ley
prevé que cuando las personas jurídicas formen parte del Patronato, deberán
designar a las persona o personas físicas que las representen en los términos
establecidos en los Estatutos (art,15.2) es decir, en las normas fundacionales
ha de preverse el modo en que han de designarse los representantes de las
personas jurídicas en el Patronato, dentro de las cuales estaría el órgano
competente para acordar dicha designación .
Ello implica que en el acuerdo de adhesión a aprobar por el Pleno, se
haga constar expresamente que el nombramiento de los representantes del
Ayuntamiento de Madrid se realizará por la Junta de Gobierno de acuerdo con
la legislación de régimen local aplicable al Ayuntamiento de Madrid.
5. Conclusíones.
•
Corresponde a la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid la designación
de los representantes municipales en los órganos colegiados de los entes a
los que se hubiera adherido o en los que participe el Ayuntamiento de
Madrid, de conformidad con lo previsto en los artículos 1.2 y 17.1 n) LCREM
en relación con el artículo 127.1 m) LBRL y la disposición adicional quinta
de la LRSAL.
•
La conclusión anterior supone un cambio de criterio en relación con las
designaciones anteriores, lo que no afecta a la validez de tales precedentes,
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sirviendo el presente informe como fundamento y motivación de dicho
cambio, a los efectos del artículo 54.1 c) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre.
•
En los casos en que el Ayuntamiento se adhiera o participe en un ente
debería incorporarse en el Acuerdo del Pleno que apruebe la adhesión, una
previsión relativa a que el nombramiento de los representantes del
Ayuntamiento de Madrid se realizará por la Junta de Gobierno de acuerdo
con su normativa especifica.
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Ignaci , Malina Florido
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