Programa de mejoramiento de acceso a la justicia del Perú

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
PANEL: LA EXPERIENCIA DEL BID EN REFORMA DEL ESTADO: ESTUDIOS DE CASO Y FUNCIÓN CATALIZADORA
Programa de mejoramiento de acceso a la justicia del Perú
Pablo Alonso
Especialista Senior en Modernización del Estado – BID
Panamá, Octubre 2003
I. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este documento es presentar el Programa de Mejoramiento de Acceso a la Justicia del
Perú a manera de muestra de la acción del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el campo de la
reforma de la justicia en la región.
El proyecto, de carácter experimental, tenía dos objetivos distintos. Por un lado, pretendía desarrollar e
implantar un diseño original de provisión de servicios de justicia integrados y descentralizados a una
realidad rural donde la mayoría de los ciudadanos carecían de acceso efectivo a la justicia.
Por otro, el proyecto pretendía coadyuvar a la defensa de los derechos de la mujer y los niños en la
justicia llamada de Paz no letrada. Distintos estudios de los patrones de votación en el Congreso de los
EE.UU. habían demostrado la correlación positiva entre ser mujer congresista y votar a favor de leyes y
normas que tendían a proteger los derechos de las mujeres y de los niños. Con base en ello, el Banco
pensó que si se potenciaba el acceso de mujeres a la posición de Juez de Paz no letrado, los derechos de
las mujeres y los niños en casos de violencia doméstica y juicios por alimentos se verían mejor
protegidos. Para ello, el programa proponía una serie de acciones experimentales para promocionar el
acceso de la mujer a la posición de Juez de Paz.
Dado que tanto el diseño del programa como su ejecución han sido considerados un éxito, a pesar de
los mucho problemas encontrados durante la ejecución, y que encierra un gran potencial para ser
replicado, con las correcciones y ajustes necesarios, a las realidades de otros países de la región, su
presentación en este foro se estima pertinente. 1
II. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
A. Situación Política y decisiones estratégicas.
Durante el período de preparación de la operación el Gobierno de Fujimori estaba dando señales
contradictorias sobre sus intenciones de reformar el sistema judicial peruano. Por un lado, se había
creado un entramado institucional para regentar la administración de justicia que se insinuaba moderno.
Así se crearon las auspiciosa Secretarías Ejecutiva del Poder Judicial y del Ministerio Público y se
estaba ejecutando un presupuesto plurianual de inversión en el Poder Judicial que sobrepasaba los
US$150,000,0000. Desde 1996 se exigía que los postulantes a jueces y fiscales hubiesen aprobado
programas de formación en la Academia de la Magistratura.. El Ministerio de Justicia había comenzado
a prestar asistencia jurídica gratuita a los litigantes con menores recursos económicos. A través de los
Juzgados Corporativos se inició la implantación de un sistema de organización y gestión de despachos
judiciales modernos.
1
La Asociación Interamericana de Colegios de Abogados, en un estudio publicado en 1999, (Barreto 1999) valoró
positivamente el diseño del programa. Asimismo, diversas evaluaciones internas del Banco y del propio gobierno peruano
consideran que tanto la conceptualización de la operación como los objetivos de la misma respondían directa y
adecuadamente a parte de los problemas a los que se enfrentaba la justicia peruana.
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Entre 1995 y 1997, el Poder Judicial inició una campaña de reducción de personal, por medio de
incentivos al retiro, que redujo aproximadamente en 1.950 el número de funcionarios administrativos.
Por otro lado, el número de jueces fue aumentado en 2.8% mientras sus salarios fueron
substancialmente incrementados. Los salarios de los jueces de paz letrado, jueces especializados y
vocales superiores se vieron incrementados en el 82%, 75% y 57% respectivamente.
Los resultados iniciales eran prometedores. En 1995, el 81,58% de los casos ingresados no fueron
resueltos durante ese año. Al año siguiente se legaron a resolver aproximadamente 65% de los casos
nuevos. Es decir, hubo un incremento substancial en la productividad judicial. Además, la organización
interna de la Secretaría Ejecutiva del Poder Judicial se ceñía a principios de racionalidad, funcionalidad
y economía y su personal era profesional y dedicado.
Sin embargo, el gobierno de Fujimori ya llevaba un tiempo intentando mermar la independencia del
Poder Judicial.
En este contexto, el Banco Mundial y el BID fueron invitados por el Gobierno del Perú para apoyar su
programa de reformas judiciales. El Banco Mundial preparó un proyecto de gran envergadura cuyos
objetivos tendían a fortalecer la alta dirección y las estructuras institucionales del Poder Judicial, y las
funciones administrativas básicas (i.e., manejo financiero y presupuestario, administración estratégica
de personal, carrera judicial y capacitación de jueces, etc.) Todo ello apuntaba a fortalecer la
independencia del Poder Judicial y a la mejora de la eficacia y eficiencia de la administración de
justicia. A mi juicio, el programa era sólido y de haberse ejecutado en cabalidad hubiese supuesto un
importante punto de inflexión en la trayectoria del Poder Judicial de la hermana República.
Desdichadamente, en las fases finales de aprobación del proyecto, el Gobierno de Fujimori tomó una
serie de medidas s que atentaban inequívocamente contra la independencia del Poder Judicial. En este
contexto y después de varios avatares, el Banco Mundial decidió cancelar la operación.
El BID de manera premeditada e intuyendo desde un principio la alta probabilidad de que este
escenario se produjese, diseñó un proyecto que reducía el riesgo de captura política. El BID pensaba
que dado que el proyecto se enfocaba en la justicia de base, que tanto por materia como por cuantía, se
mantenía alejada de las grandes decisiones de política no parecía probable que el gobierno de Fujimori
fuese a iniciar un ataque premeditado contra la independencia judicial de la justicia de base, más allá de
lo que era común en Perú. Asimismo, el proyecto se diseñó con un marcado carácter social. Por todo
ello, el BID pensó que a pesar de todos los riesgos, el país, y en particular los más necesitados, tendría
un beneficio neto como consecuencia de la implementación del proyecto diseñado. El tiempo parece
habernos dado la razón.
B. El acceso a la justicia en Perú en 1996. Diagnóstico
Una tercera parte de la población (aproximadamente 7,3 millones de peruanos) carecía de adecuado
acceso a la justicia2. El número de jueces de paz letrados (que atendían juicios de menor cuantía y
delitos menores) y jueces especializados (que atendían juicios de mayor cuantía y delitos mayores) en
2
Ésta parte de la población, sólo tenía acceso adecuado a la justicia de paz no letrada cuya competencia se limita a conciliar
disputas cuyo valor en litigio no exceda las diez unidades de referencia procesal (aproximadamente US$800). En materia
penal los jueces de paz no letrados sólo tienen competencia para conocer faltas (misdemeanor). Para resolver cualquier otro
tipo de litigio, esta tercera parte de la población tiene que acudir a la justicia de primera instancia que tiene poca presencia
en el territorio nacional.
2
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el país era de 345 y 746 respectivamente. Es decir, en Perú había un juez de paz letrado y/o
especializado por cada 22.000 habitantes. En la mayoría de los países industrializados este ratio tiende
a ser aproximadamente de un juez por cada 10.000 habitantes.
Además, los jueces de paz letrados no estaban distribuidos proporcionalmente y equitativamente en las
poblaciones que deben atender. Sesenta y nueve de los trescientos cuarenta y cinco jueces de paz
letrados estaban radicados en Lima, y 112 en las Sedes de Cortes de los Distritos Judiciales. Los 164
jueces de paz letrados restantes, se repartían entre 1.600 distritos políticos. Es decir, un juez de paz
letrado por cada 9,7 distritos políticos. La presencia de fiscales, médicos legistas, defensores de oficio y
abogados gratuitos en estas zonas era aun más precaria. En las zonas fronterizas, la ausencia de jueces
de paz letrados provocaba que los peruanos acudiesen a los jueces brasileños para remediar sus
conflictos.
La carga procesal del juez de paz letrado no era excesiva (e.g. un promedio 250 casos por juez y por
año). Esto reflejaba más la falta de acceso y de credibilidad en el sistema que eficiencia judicial. La
carga procesal por juez de paz letrado debería situarse alrededor entre los 800 y los 1.000 casos por
año, que es un promedio considerado adecuado.
El acceso a la justicia en Perú, además de verse afectado por el insuficiente número de jueces de paz
letrados y la excesiva concentración de jueces especializados, se dificultaba como consecuencia de: (i)
factores físicos tales como la topografía accidentada del país, las distancias entre las poblaciones, las
condiciones climatológicas, y la insuficiencia de vías adecuadas de comunicación y de medios de
transporte; (ii) el relativo costo de los litigios; (iii) las barreras culturales; (iv) la concentración de las
instancias de apelación en las capitales de provincia; (v) la fragmentación en la prestación del servicio
de justicia; y (vi) la baja productividad del sector.
Como consecuencia de la dificultada topografía y climatología del país, y la inadecuación de las vías y
medios de transportes, las distancias en kilómetros no se traducen homogéneamente en distancias
equivalentes en unidades de tiempo. En épocas de lluvias, los caminos desaparecen en algunas zonas
haciendo la comunicación entre poblaciones imposible por cercanas que estén las unas de las otras.
Tanto en las zonas de selva como en las andinas, unos pocos kilómetros pueden requerir días de viaje.
Por ejemplo, por aquellos entonces, para ir de la ciudad de Asunción a la de Chachapoyas (capital del
departamento de Amazonas) para hacer una diligencia judicial, se necesitaba invertir aproximadamente
11 días para cubrir una distancia de 96 kilómetros. Asimismo, en la zona andina, para ir de Quince Mil,
en el distrito de Camanti, al juzgado de apelación de Cuzco era necesario invertir dos días para cubrir
243 kilómetros. Finalmente, la ausencia o baja frecuencia del transporte público entre poblaciones, las
mantenía prácticamente incomunicadas. El camión que transporta provisiones de Cuzco a Quince Mil,
a parte de ser entonces el único medio de movilización entre las dos localidades, hacía el recorrido no
más de una vez a la semana.
Para que un ciudadano pudiese, en muchos casos, acceder a la justicia tenía que emplear días de trabajo
e incurrir en elevados costos relativos de transporte. El costo del recorrido Quince Mil/Cuzco se
elevaba a unos 5 soles (US$2 aproximadamente de entonces). Este gasto era prohibitivo habida cuenta
de que el viajante solía vivir del trueque, y por lo tanto, no disponía de soles. Asimismo, 5 soles
equivalen al valor de las ganancias de un día de trabajo. Estos costos del litigio se hacían aun más
prohibitivos cuando las diligencias judiciales no se cumplían en los tiempos esperados y el litigante
debía incurrir en más gastos de transporte y días de trabajo perdidos.
La justicia de primera instancia no era, asimismo, tan atractiva para la población objeto del programa
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por otras muchas razones. Los jueces no solían hablar el idioma de la localidad donde ejercen su
profesión, si bien esta tendencia estaba siendo cambiada por las autoridades. Asimismo, las ciudades en
donde se ubicaban los juzgados, solían ser lugares inhóspitos para los que venían a buscar justicia
desde las zonas rurales, altoandinas y selváticas, como consecuencia de las diferencias culturales, y la
discriminación a que los visitantes eran sometidos por los habitantes de la ciudad. Finalmente, el
ciudadano de las zonas en donde intervendría el programa desconocía los beneficios de la justicia
formal y, aún, sus propios derechos como ciudadanos.
La apelación de cualquier decisión judicial adoptada por los jueces de paz letrados debía ser resuelta en
las capitales de provincia. Por ello, aún en aquellas ciudades donde había jueces de paz letrados, el
acceso a la justicia era difícil, dado que rara vez un conflicto se resuelve en una sola instancia. La
concentración judicial llevaba aparejada, asimismo, una concentración de los abogados en las capitales
de provincia. Por ello, los habitantes de las zonas utbano/marginales, selváticas y altoandinas no solían
tener acceso a asistencia o defensa letrada.
Los jueces, fiscales, abogados, médicos forenses, y policías estaban dispersos y mal coordinados entre
sí, lo que generaba graves deficiencias en la prestación del servicio y dificultaba aún más el acceso al
mismo.
Los juzgados adolecían de una organización y funcionamiento obsoletos que afecta su productividad
gravemente. Por un lado, no existía separación de funciones jurisdiccionales y administrativas. El juez
era el encargado tanto de resolver los problemas judiciales per se como los administrativos de su
juzgado. Esta situación hacía que el juez soliese dedicar más del 80% de su tiempo disponible a
cuestiones administrativas en detrimento de su función jurisdiccional. Asimismo, el funcionamiento
interno de los juzgados, al estar dirigido por personas sin preparación específica para ello (e.g., el juez),
se caracterizaba por la improvisación, la desorganización, y la ineficiencia.
La justicia era, por lo tanto, prácticamente inaccesible para esta parte de la población que se
caracterizaba por ser de menores recursos económicos y residente en las zonas periféricas, urbano
marginales, selváticas y altoandinas. Ello suponía una desprotección de sus derechos individuales y
limitaba la capacidad de los ciudadanos de sus derechos individuales y mermaba la capacidad de los
ciudadanos de estas zonas para incorporarse plenamente a la vida económica, política y social del país.
Por otro lado, la justicia de paz no letrada (aquella a la que generalmente tiene acceso la población
pero que se limita a medir asuntos de menos de US$800) era básicamente efectiva y eficiente. Sin
embargo, la desinformación, la existencia de una cultura “machista” y el reducido número de mujeres
que ejercían de jueces de paz no letrados, causaban que los derechos de la mujer y del menor no fueran
tenidos en cuenta debidamente. En particular, los jueces de paz no letrados tendían a actuar en perjuicio
de los derechos de las mujeres en los casos de violencia doméstica, y en perjuicio los derechos de las
mujeres y los niños en juicios por alimentos.
III. OBJETIVO Y DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA
A. Objetivo
El objetivo general del programa era apoyar a las autoridades del Perú en sus esfuerzos para ampliar el
acceso a la justicia y mejorar su calidad. El objetivo específico del programa era fortalecer los primeros
niveles de administración de justicia en aquellos lugares de mayor pobreza, donde hubiese mayores
problemas de congestión judicial y menores ratios de cobertura (juez/población). En particular, se
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pretendía aumentar la calidad y la cobertura de los primeros niveles de la administración de justicia y
racionalizar su distribución geográfica.
B. Descripción
Las reformas realizadas hasta entonces por el Poder Judicial, incluyendo las que serían financiadas por
el Banco Mundial, se habían concentrado en fortalecer los órganos de Gobierno del Poder Judicial y la
administración de justicia impartida desde los centros urbanos. El programa propuesto complementaba
estas acciones, llevando la reforma a la administración de justicia periférica y básica que afectaba a la
población de menores recursos económicos. Para ello, se planteaba ejecutar los siguientes tres
proyectos: (i) construcción e implantación de aproximadamente 83 Módulos Básicos de Justicia (MBJ);
(ii) proyecto para la mejora de la protección de los derechos de las mujeres y menores por medio de la
Justicia de Paz no letrada en los distritos judiciales de Loreto, San Martín, Ancash y Puno; y (iii)
desarrollo e implementación de un plan de comunicación y difusión del programa.
Implantación de aproximadamente 83 Módulos Básicos de Justicia (MBJ) (US$21.533.150)
Los objetivos de este proyecto eran: (i) mejorar la cobertura judicial a poblaciones alejadas de los
centros urbanos (sedes de corte), reduciendo el tiempo de acceso a los juzgados, y aumentando el ratio
de juez por habitante; (ii) implantar un modelo moderno y transparente de organización,
administración, de gestión tribunalicia y de servicio al público para primer nivel de administración que
redujese el retraso, aumentase la productividad de los juzgados, redujese las barreras culturales al
acceso y mejorase la protección efectiva de los derechos y libertades; (iii) descentralizar la
administración de los juzgados para que puediesen dar mejor respuesta a las necesidades locales; e (iv)
incentivar el desplazamiento de abogados a las poblaciones beneficiarias de este programa.
Para cumplir con estos objetivos, el Poder Judicial, con recursos del Banco (ATN/SF-5132-PE), ya
había diseñado un Módulo Básico de Justicia que es un modelo de juzgado integrado y descentralizado
con una moderna organización, administración y gestión tribunalicia.
Los MBJ conllevaban una reingeniería de los procesos existentes, una reorganización administrativa, y
una resignación de funciones para hacer los juzgados más efectivos y eficientes. En particular, se
separaban las funciones administrativas de las judiciales, permitiendo al juez dedicarse completamente
a las funciones jurisdiccionales. Las funciones administrativas se transferían a profesionales
capacitados y debidamente organizados obteniéndose mejoras substantivas en los tiempos de duración
de los procesos y en la atención al público.
Los agentes que participaban del proceso de justicia, ej.: juez, fiscal, abogado, defensor de oficio,
defensor del pueblo, médico legista, policía serían concentrados en un mismo edificio y sus tareas se
coordinarían con base en un reglamento de organización funcionamiento y régimen interno común.
Consecuentemente, se agilizaría el servicio de la justicia, las necesidades de personal administrativo
por personal profesional.
De conformidad con los estudios realizados por la Gerencia Ejecutiva de Proyectos del Poder Judicial,
se necesitaría la construcción de 250 MBJs para cubrir las necesidades en el ámbito nacional. Tanto por
razones presupuestarias como por costos de oportunidad, el Banco sólo propuso financiar, en esa
primera etapa, la construcción de 83 módulos en aquellas zonas de más urgente necesidad.
Para asegurar la mayor y mejor cobertura posible de los MBJ, la ubicación de éstos se definió de
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conformidad con criterios de población, carga procesal, nivel de vida, índice de necesidades básicas
insatisfechas, alejamiento (en tiempo) de los juzgados, e índice de pobreza. Con la misma intención, el
diseño de MBJ previó que los jueces, fiscales y médicos legistas adscritos a cada MBJ sirviesen,
asimismo, con carácter de itinerancia a las poblaciones aledañas. 3
Asimismo, los MBJ fueron diseñados organizativa, funcional, y arquitectónicamente, para ofrecer
justicia de segunda instancia (e.g., apelación). Se esperaba que, con frecuencia razonable, los MBJ
fueran visitados por magistrados de las instancias correspondientes, para resolver las apelaciones
producidas.
Se diseñaron tres tipos distintos de MBJ. De 83 MBJ planeados, de los cuales 34 MBJ serían del Tipo I
(para poblaciones de más de 100.000 habitantes), 20 del Tipo II (para poblaciones de entre 40.000 y
100.000 habitantes) y 29 del Tipo III (para poblaciones con menos de 40.000 habitantes).
Este componente comprendería: (i) la construcción4 de edificios para albergar los 83 MBJ; (ii) la
adquisición de instalación del equipo mobiliarios y materiales necesarios para poner en funcionamiento
los 83 MBJ; (iii) el diseño y desarrollo de un plan informático y de las aplicaciones informáticas
específicas para los MBJ; (iv) la adquisición de equipo informático para los 83 MBJ; (v) el diseño e
implantación de un programa de capacitación del personal adscrito, aproximadamente – 230 jueces,
166 fiscales, 40 médicos legistas, 166 defensores de oficio, 166 abogados, y 2.2436 auxiliares--; (vi) la
asistencia técnica necesaria para la revisión y preparación de documentos, planos, etc., y la supervisión
facultativa de las obras.
Proyecto para la mejora de la protección de los derechos de las mujeres y menores por medio de la
Jurisdicción de Paz no letrada en los distintos judiciales de Loreto, San Martín, Ancash y Puno.
(US$254.450)
Los objetivos de este proyecto eran: (i) sensibilizar a los jueces de paz no letrados de los Distritos
Judiciales de dos ciudades principales, Loreto y San Martín, y dos distritos judiciales accesitarios,
Ancash y Puno, en temas de género y menores; y (ii) fomentar el acceso de mujeres a la posición de
juez de paz como mecanismo para reducir la desprotección de mujeres y menores ante los juzgados de
paz no letrados, dentro de los mismos Distritos Judiciales mencionados.
En particular, este proyecto comprendería: (i) la capacitación de aproximadamente 820 jueces de paz
en materia de género y menores; (ii) la identificación, por intermedio de ONGs previamente
seleccionadas, que tuviesen demostrada competencia en el sector, de actividades específicas de carácter
experimental para fomentar el acceso de la mujer al cargo de juez de paz en los distritos judiciales
seleccionados; y (iii) la elaboración, con base en la experiencias citadas, de recomendaciones de
política de alcance nacional.
Desarrollo e implementación de un plan de información, comunicación y difusión del programa
(US$585.200).
Los objetivos generales de este proyecto eran mejorar el acceso a la justicia y aumentar la probabilidad
de éxito del programa. Los objetivos específicos eran: (i) divulgar el alcance del programa; (ii) educar a
3
En los archivos técnicos del Banco se encuentra las tablas descriptivas de las 83 poblaciones elegidas con base a los
criterios antes citados.
4
La remodelación de edificios se podrá realizar cuando los mismos cumplan con los requisitos establecidos en el Plan de
Infraestructuras y sean susceptibles de ajustarse a los modelos de MBJ tipo.
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los ciudadanos de las zonas beneficiarias del programa en materia de derechos y libertades
individuales; y (iii) ejecutar acciones dirigidas a reducir potenciales resistencias de algunos sectores de
las comunidades afectadas o de otras instituciones (i.e., colegios de abogados).
En particular, este proyecto comprendería: (i) el diseño e implementación de un plan de divulgación del
alcance del programa en las comunidades afectadas por intermedio de campañas de radiodifusión,
materiales publicitarios, realización de seminarios y otras actividades similares; (ii) el diseño e
implementación de un programa educativo sobre derechos y libertades para las comunidades afectadas
por intermedio de materiales publicitarios, realización de semanarios y otras actividades similares; y
(iii) la realización de aproximadamente 332 (cuatro por cada MBJ) seminarios, talleres y encuentros
para obtener el apoyo político y social de las comunidades al programa, y la cooperación de otros
organismos o instituciones (i.e., colegios de abogados).
IV. HIPÓTESIS DE TRABAJO
Como se ha dicho antes, el proyecto tenía y tiene una naturaleza experimental. En su diseño y con base
en el diagnóstico antes expuesto, se barajaron una serie de hipótesis a tener en cuenta:
Concepto de oficinas comunes. Las mejoras en la eficiencia, eficacia, economía, productividad judicial
y el acceso en la prestación del servicio dependían, de conformidad con el diseño de la operación, (ver
párfs. 2.6 y 5.21-5.24 del Documento de Proyecto) dependía en gran medida de la exitosa implantación
del concepto de servicios comunes (i.e., grado de integración de los procedimientos de los distintos
actores del MBJ). En particular, se esperaba un 30% de mayor eficiencia judicial (pár. 5.23 del DP).
Itinerancia. La itinerancia, tanto de primera instancia (pár. 2.8 del DP) y de apelación (pár. 1. 21 y 2.9
del DP) eran considerados vitales para asegurar un mayor (itinerancia de 1ª instancia) y efectivo
(itinerancia de apelación) acceso a la justicia. En el primer caso, se esperaba comprobar que si
funcionaba adecuadamente, la necesidad construir nuevos MBJ en poblaciones de escasa población no
sería urgente en el medio plazo. En el segundo caso, se estimaba que la existencia de justicia de
apelación itinerante era una condición sine qua non para asegurar el verdadero acceso.
Criterios de Ubicación. El proyecto asumía una adecuada aplicación de los criterios para la selección y
ubicación de MBJ (ver pár. 2.8 del DP) para que los objetivos de focalización, impacto y costo /
eficiencia se cumpliesen. Si los criterios citados no fueron cabalmente observados, se corría el riesgo
de dimensionar erróneamente el proyecto y de limitar seriamente su potencial impacto. De hecho,
durante las primeras fases de diseño se consideró preparar un proyecto con 5 tipos de MBJ, pero se
decidió dejarlo en tres bajo el entendido de que sólo se cubrirían poblaciones suficientemente grandes.
Justicia bilingüe. Asimismo, el proyecto asumía que para poder garantizar un acceso real, los MBJ
deberían contar con personal bilingüe y culturalmente representativo de la población objeto (ver pár.
1.21 y 3.12 del DP).
Campaña informativa. Durante la fase de diagnóstico aprendimos que una gran limitante al acceso a la
justicia era el desconocimiento por parte de la población de sus derechos y obligaciones. Por ello, el
proyecto incluía el financiamiento de una campaña de educación jurídica (ver pár. 2.14 del DP).
Capacitación. Si bien, el proyecto no estuvo orientado a lograr un mejor desempeño de los jueces [en
cuanto a la calidad de su desempeño se refiere dado que se suponía que de esto se encargaría
directamente el programa del Banco Mundial e indirectamente nuestro proyecto mediante mejoras en la
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eficiencia y productividad], el proyecto consideraba el componente de capacitación (ver pár. 2.10 del
DP) como una pieza indispensable para logra los objetivos de desarrollo.
Efecto de Género. Como se ha argumentado antes, se esperaba que el acceso a la mujer tendría un
impacto favorable sobre las mujeres y los niños en la resolución de asuntos de violencia doméstica y
alimentos.
Impacto esperado. Tal y como indicaba el pár. 3.20 del Documento de Proyecto (DP) la obtención de
información empírica es vital para evaluar el éxito de esta operación y la preparación de etapas
sucesivas. Por ello, se enfatizó en la necesidad de obtener al menos la siguiente información empírica
durante las evaluaciones intermedia y final con base en sendos muestreos (pár. 3.21 del DP), a saber: (i)
el número de población servida por los MBJ; (ii) la reducción promedio de tiempo de acceso a los
juzgados; (iii) la reducción promedio de tiempo de costos asociados a litigio; (iv) el incremento de la
tasa de jueces por habitante; (v) el incremento de la demanda judicial; (vi) el incremento en la
producción judicial; (vii) la capacidad para proveer el servicio en la lengua materna de los litigantes;
(viii) el aumento de la presencia de abogados alrededor de los MBJ; (ix) el acceso a estadísticas
judiciales por parte del público; y (x) el índice de satisfacción del usuario.
Desconcentración de los servicios jurídicos. Se esperaba que como consecuencia de la
desconcentración de los servicios judiciales, los servicios complementarios tales como asistencia
letrada y defensa judicial, notaría, etc., también experimentarían una desconcentración.
Aumento del Sentimiento Ciudadano. Durante la preparación del proyecto habíamos recibido multitud
de quejas de parte de la población objeto del proyecto de sentirse desamparadas y d no sentir que
pertenecían a ningún Estado en particular, dado que éste no ostentaba presencia alguna o remota en las
áreas de referencia. Sobre todo en las zonas fronterizas con Brasil, donde los ciudadanos peruanos
hacían uso de la justicia brasileña para resolver sus disputas. Se esperaba que la implantación de los
MBJ, cambiaría esta situación y coadyuvaría a fomentar la presencia del Etado Peruano y el
sentimiento de ciudadano y pertenencia al estado.
V. IMPACTO
La evaluación formal del proyecto aún no ha concluido. En estos momentos se está procediendo a
analizar profundamente la validez de las hipótesis antes citadas, identificar los factores que las afectan,
y proponer medidas para mejorar su efectividad. Asimismo, se está procediendo a realizar un estudio
de impacto social y económico. Se espera que con esta evaluación se pueda calibrar y ajustar el diseño
de un proyecto para una segunda etapa.
Si bien la evaluación formal del Banco no ha concluido, con base a los informes existentes se puede
concluir que el proyecto ha sido exitoso.
Todos los expertos coinciden en aseverar que la descentralización focalizada en zonas pobres con gran
demanda judicial y en zonas alejadas ha tenido un impacto social y judicial importante. Esperamos en
breve contar con datos empíricos precisos al respecto para poder sustentar esta afirmación. El concepto
de MBJ ha sido muy bien recibido por las poblaciones afectadas y se ha notado un incremento
importante de la actividad económica en general y jurídica, en particular. Según distintos relatos,
alrededor de los MBJ se ha generado una economía complementaria de abogados, notarios, escribanos,
etc. Importante. Asimismo, los valores de los predios aledaños han aumentado y, consecuentemente, la
recaudación municipal se ha visto positivamente afectada.
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Asimismo, se ha notado una importante captura de la demanda latente por parte de los MBG. Es decir,
el número de casos ha aumentado dado que ahora existe la posibilidad de dar respuesta judicial a
conflictos que antes no obtenían este tipo de solución.
También se ha reportado un aumento en la productividad judicial, evidenciado por el hacho de que la
acumulación de carga judicial en estos juzgados es casi nula.
Si bien existe la impresión generalizada de que el proyecto ha hecho mucho bien y que tiene un gran
potencial como vehículo para mejora el acceso a la justicia, acercarla a las poblaciones más pobres y
mejorar la eficacia y la eficiencia de la misma, se ha llegado a la conclusión de que un claro e
inequívoco liderazgo y voluntad verdadera de reforma, son condiciones necesarias para asegurar la
optimización de su impacto.
Durante el diseño del proyecto, se realizó un extensivo y profundo análisis institucional de la Secretaría
Ejecutiva del Poder Judicial (Organismo Ejecutor). De este análisis de la realidad imperante en el
momento, se sacó la indefectible conclusión de que el OE estaba capacitado para manejar con grandes
visos de éxito esta operación. Todos los datos apuntaban a ello. El presupuesto que el GOP había
venido asignado a la reforma judicial ascendía a US$150,0 millones lo que suponía un incremento
substancial y un indicador de inequívoca voluntad política (ver pár. 4.2 y 5.8 del DP). Asimismo,
previo a la preparación del proyecto, el GOP había erigido un importante entramado institucional (i.e.,
marco normativo) y organizacional que, sobre el papel, excedía las expectativas más optimistas y
garantizaban una formidable capacidad ejecutora. La Comisión Ejecutiva del Poder Judicial gozaba de
un abundante presupuesto y apoyo político, contaba con un número suficiente, en calidad y cantidad, de
funcionarios y exhibía una organización interna adecuada a los parámetros internacionales
generalmente aceptados (estos habían sido definidos con apoyo de la USAID y emulaban, en gran
medida, al modelo utilizado por la Justicia de California, USA). Además, por aquellos entonces, el
Banco preconizaba que la creación de unidades ejecutoras independientes deberían, en la medida de lo
posible, evitarse dado que debilitaban la formación de capacidad institucional de los países prestarios y
que, también en la medida de lo posible, se debería utilizar la capacidad instalada. Por ello, el diseño
del proyecto hizo, desde un punto de vista técnico y siguiendo las lecciones aprendidas del Banco, lo
que tenía que hacer.
Apenas unos meses después de que se aprobase el proyecto, los vientos políticos cambiaron de rumbo
el Director de la Secretaría Ejecutiva fue sustituido y todo el entramado institucional y organizativo
quedó en ruinas y fue objeto de captura política. Donde antes había ciertos criterios técnicos y de
racionalidad ahora habitaban los mezquinos intereses políticos. En seis meses la Unidad Ejecutora del
Proyecto que, ante la impresionante maquinaria institucional que exhibía la Secretaría Ejecutiva, se
había diseñado con funciones muy limitadas y específicas (ver. pár. 3.4 del DP) se convirtió en el único
organismo con responsabilidad sobre el programa. Es decir, la UE, que no se había diseñado para llevar
toda la responsabilidad de la ejecución, se quedó huérfana y no teníamos un plan de contingencia para
apoyarles. Además, la politización de la UE la debilitó aún más5. Los nombramientos de su personal
obedecieron a criterios políticos y su personal rotaba con excesiva asiduidad (durante los seis meses
siguientes a la aprobación del préstamo la UE cambió completamente de personal tres veces y los
archivos del proyecto fueron eliminados en dos ocasiones). Además, hay que notar que el Gobierno del
Perú siempre había dado más importancia al proyecto del Banco Mundial que le del BID. El proyecto
del BID entró un poco por la puerta de atrás y enseguida cayó en el olvido.
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Se nombró a un familiar de Montesinos como Director de la UE.
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Las presiones fiscales hicieron rebajar los objetivos físicos del proyecto. En noviembre del 2000 se
acordó reducir la meta de construcción de MBJ del Proyecto, de 83 a 43, dado que existían problemas
de financiamiento de la contrapartida nacional y dada la débil capacidad operativa del Organismo
Ejecutor para la ejecución de las metas originales del proyecto. Con ello se redujo el financiamiento del
Banco de US$20 millones a US$11.5 millones (cancelándose US$8.5 millones) y la Contrapartida
Nacional de US$8.6 millones a US$4.9 millones.
La pérdida de apoyo político y financiero, la falta posteriormente acaecida de liderazgo técnico y la
politización del manejo del proyecto, sin duda alguna impactaron negativamente en la ejecución del
proyecto imposibilitando la entrada en juego de la mayoría de las hipótesis barajadas en el diseño.
El Concepto de oficinas comunes nunca se llegó a aplicar, La Fiscalía se opuso sistemáticamente y la
carencia de liderazgo político y técnico impidieron su aplicación. Por las mismas razones, el concepto
de Itinerancia nunca se llegó a implementar. Los . Criterios de Ubicación parece ser no se respetaron y
los MBJ se ubicaron en localidades que cumplían algunos de los requisitos de carga procesal y pobreza
pero que tenían el potencial de rendir votos al partido. La capacitación no se pudo dejar su rastro dado
que el Gobierno no cumplió con ciertas condiciones previas tales como el Nombramiento del nuevo
personal necesario para la operatividad de los MBJ: magistrados (Jueces y fiscales) y personal auxiliar,
tanto jurisdiccional como administrativo; y la provisión de los recursos necesarios para los gastos
operativos de los MBJ, principalmente los salarios del nuevo personal, jueces, fiscales y personal
auxiliar.
Asimismo, la ejecución del componente experimental para fomentar el acceso de mujeres a la posición
de Juez de Paz, ante la carencia de liderazgo y capacidad técnica, se hizo de manera mecánica pero no
se hizo esfuerzo alguno para evaluarlo, recalibrarlo y sacar las lecciones aprendidas.
A pesar de todo ello, como se ha afirmado antes el proyecto es percibido como exitoso y ha tenido
hasta la fecha resultados tangibles. Asimismo, a juicio de los distintos expertos que han evaluado su
diseño y ejecución y se insinúa como uno con gran potencial para acercar efectiva y eficazmente la
justicia al ciudadano.
VI. LECCIONES APRENDIDAS
Viabilidad Política. Si bien el Banco acertó en prever que los problemas que acechaban la
independencia judicial a las altas estructuras del Poder Judicial no iban a afectar de la misma manera a
la justicia básica, no es menos cierto que el inestable y pernicioso contexto político afecto
negativamente el liderazgo técnico del Poder Judicial para conducir exitosamente el programa y le restó
del apoyo político y financiero para que se ejecutase cabalmente. Por ello, estimamos que es necesario
realizar un estudio específico de la economía política de la reforma e insertar debidamente sus
recomendaciones en el diseño del programa.
Participación de la sede durante la ejecución. El prestatario ha expresado varias veces que el Banco
modifique su normativa para que los que diseñen los proyectos sean los que ejecuten los mismos. El
motivo es loable: asegurar que no se pierda la memoria institucional y que se mantenga el espíritu del
diseño inicial. Creo, sin embargo, que los beneficios de realizar la ejecución desde el terreno son
superiores a los costos. Además, se pueden tomar medidas para asegurar que las preocupaciones del
prestatario sean suficientemente atendidas. En primer lugar, se necesitaría una participación más activa
y substancial del personal de la representación en la etapa de diseño. Finalmente, creo que el
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involucramiento del personal de la sede debe ser más asiduo y sustantivo, sobre todo en proyectos
como éste de gran contenido especializado y de carácter experimental. El Banco debe tomar medidas
para que así sea.
Asistencia Técnica al Banco durante la Ejecución. En este mismo contexto de complejidad y
experimentación, creo que el Banco debe hacer mayor uso de los consultores especializados que
ayudaron a la preparación del proyecto. Parece obvio que las dos semanas contempladas en el DP (ver
pár. 3.19) para supervisar la implantación de los 5 primeros MBJ fueron, a todas luces insuficientes. El
Banco debe asegurarse de tener los recursos financieros para contratar este tipo de asistencia de manera
suficiente y oportuna.
Productos del Programa Evidenciados hasta la fecha.
1. Nivel alcanzado de logro de los Componentes del Proyecto:
Componente: Implantación de 43 MBJ
Se han construido, equipado con mobiliario y equipo de informática, y están en funcionamiento 43
MBJ.
Los MBJ cuentan con: Estudios Socio-Jurídicos de su circunscripción judicial; el Diseño Matriz y
el Diseño Personalizado con Cuadro de Asignación de Personal
Los MBJ cuentan con los documentos de Gestión Administrativa completos: Reglamento de
Organización y Funcionamiento; Reglamento Interno (diseño matriz); Manual de Organización y
Funciones (diseño matriz); Manual de Procedimientos Administrativos (Tomo I: Procedimientos
Administrativos; Tomo II: Procedimientos para los Juzgados Especializados en lo Civil, Laboral y
Familia; Tomo III: Procedimientos para los Juzgados de Paz Letrados; Tomo IV: Procedimientos para
los Juzgados Especializados en lo Penal).
Se suscribió el “Convenio de Colaboración y Coordinación Interinstitucional” con los diferentes
organismos involucrados en la prestación del servicio de justicia básica en los MBJ: Poder Judicial,
Ministerio Público o Fiscalía, Ministerio de Justicia y Defensoría del Pueblo. Este Convenio incluye los
compromisos de las partes en relación con los MBJ.
Se ha efectuado la capacitación del personal jurisdiccional y administrativo de los MBJ
(magistrados, fiscales, personal de apoyo jurisdiccional, personal administrativo, defensores de oficio,
abogados de consultorio jurídico gratuito, y médicos legistas), mediante la realización de cursos y
talleres en cada módulo. La capacitación en la gestión de los MBJ incluyó la temática organizacional,
normativa, de funcionamiento y de procedimientos. Se realizó en dos etapas; la primera fue realizada
en convenio con la Academia Nacional de la Magistratura y la segunda fue desarrollada por el Poder
Judicial.
Se ha desarrollado el Plan Informático y las aplicaciones informáticas específicas para el
funcionamiento de los MBJ.
En cuanto a las aplicaciones informáticas, se ha creado el Software Jurisdiccional para los MBJ
(SJMBJ), el cual está en permanente actualización de conformidad con los requerimientos de los
usuarios. El Ministerio Público ha desarrollado el Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal
(SIATF). Falta completar la integración entre ambos sistemas. Para el área administrativa, se ha
instalado el Software Administrativo MBJ (SAMBJ), desarrollado para las Cortes Superiores.
Adicionalmente, los MBJ son alimentados con información jurídica especializada y actualizada
proporcionada por el Sistema Peruano de Información Jurídica del Ministerio de Justicia.
Se ha adquirido e instalado el equipo de cómputo completo necesario para el funcionamiento de los
MBJ, lo que incluye, computadoras, impresoras, servidores, programas informáticos generales,
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instalación de cableado estructurado de voz y datos, equipos de aire acondicionado, extractores de aire
y transformadores de aislamiento. Asimismo se ha capacitado al personal jurisdiccional y
administrativo de los MBJ, en informática general y el uso de las aplicaciones informáticas específicas.
Se ha adquirido e instalado el mobiliario y equipo adicional necesarios para el adecuado
funcionamiento de los MBJ, lo que incluye: cercos eléctricos perimétricos, generadores de electricidad
para emergencias, equipos de pararrayos, y ventiladores.
Componente: Proyecto para la mejora de la protección de los derechos de las mujeres y menores por
medio de la Justicia de Paz no letrada.
Este componente, con carácter piloto, fue desarrollado exitosamente en los distritos judiciales de
Loreto, San Martín, Ancash y Puno y fue ejecutado por ONGs especializadas en la defensa de los
derechos de la mujer y del niño (Movimiento Manuela Ramos, Asociación de Comunicadores Sociales
Calandria, y Movimiento Flora Tristán). Se realizaron las siguientes actividades:
(1) Capacitación de jueces de paz en materia de género y menores:
11 Seminarios de capacitación para jueces de paz
9 Talleres de capacitación para jueces de paz
12 Programas radiales de capacitación transmitidos por 120 radioemisoras en el ámbito nacional, en
castellano, quechua y aymará.
(2) Actividades para fomentar el acceso de la mujer al cargo de juez de paz:
14 Talleres de capacitación para mujeres líderes
4 Seminarios-Encuentro de autoridades locales
2 Talleres-Encuentro Comunal
(3) Diagnósticos respecto a la problemática de género y de la justicia de paz en los cuatro distritos
judiciales.
(4) Materiales educativos producidos: diversos folletos, boletines y cartillas de sensibilización y
capacitación, afiches de difusión y, video-ficción de capacitación “La Justicia de Salomón”
(5) Elaboración de recomendaciones de política de alcance nacional
Componente : Información, Comunicación, y Difusión del Programa
57 Seminarios de presentación de los MBJ, con la participación de aproximadamente 15 mil
dirigentes y de 31 mil pobladores.
900 Brochures Institucionales
Plan de Medios y Divulgación: afiches, dípticos, volantes, perifoneo local, spots radiales, avisos en
prensa. Tanto en el ámbito de las localidades que cuentan con MBJ como en varios casos, en el ámbito
nacional.
Plan Educativo en Derechos, Obligaciones y Libertades Fundamentales: material educativo
(afiches, dípticos y cuadernillos educativos) y seminarios de capacitación en los MBJ, que permitieron
la capacitación de aproximadamente 3,000 autoridades locales.
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