Principales fundamentos teóricos del ajuste Económico en

Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe
Latin American and Caribbean
Economic System
Sistema Econômico
Latino-Americano e do Caribe
Système Economique
Latinoaméricain et Caribéen
Principales fundamentos teóricos del ajuste
Económico en América Latina y el Caribe
Documento de Apoyo
II Cumbre Europea-América Latina y el Caribe
Madrid, España
17 – 18 de mayo de 2002
SP/II-CUEALC/Di No.1 - 02
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reproducción.
Principales fundamentos teóricos del ajuste económico
en América Latina y el Caribe
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PRESENTACIÓN
I.
CONDICIONES GENERALES
II.
PRINCIPALES FUNDAMENTOS TEÓRICOS DEL AJUSTE
ECONÓMICO
III.
IV.
V.
3
3
ÁREAS DE DIAGNÓSTICO Y “PRESCRIPCIÓN” DE POLÍTICA
MACROECONÓMICA
5
RESULTADOS Y COSTO SOCIAL DEL AJUSTE
7
BIBLIOGRAFÍA
9
Secretaría Permanente
Relaciones Extrarregionales
Principales fundamentos teóricos del ajuste económico
en América Latina y el Caribe
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El presente documento ha sido preparado por el
Dr. Giovanni E. Reyes, Director de Desarrollo y
Cooperación Regional del SELA.
La Secretaría Permanente presenta este estudio
como parte de los elementos de criterio que
pueden ser utilizados por los Estados Miembros
del SELA en la II Cumbre Unión Europea-América
Latina y el Caribe, que tendrá lugar en Madrid,
España, los días 17 y 18 de mayo de 2002.
Principales fundamentos teóricos del ajuste económico
en América Latina y el Caribe
I.
SP/II-CUEALC/Di No. 1 - 02
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CONDICIONES GENERALES
A finales de la década de los setenta existía la base ambiental social y
económica para llevar a cabo los programas de ajuste económico en muchos países de
ingreso medio. En 1979, muchas naciones pequeñas enfrentaron dificultad para
sobrevivir al segundo aumento en los precios del petróleo, después del incremento inicial
en octubre de 1973. Para finales de los setenta, se disponía de menos recursos financieros
en el sistema bancario internacional como para continuar el ciclo de préstamos, que
para 1974 habían crecido vertiginosamente en muchos países en desarrollo hasta
convertirse en enormes deudas nacionales.1
A comienzos de la década de los setenta, a consecuencia del incremento de precios
orquestado por la Organización de Países Exportadores de Petróleo en octubre de 1973,
aquellas naciones que carecían de capacidad para producir petróleo disponían de
suficientes recursos financieros internacionales para evitar las penurias del ajuste
económico. En ese momento, los bancos internacionales privados mantenían niveles
significativos de liquidez y estaban dispuestos a hacer préstamos a las naciones en
desarrollo. Estos recursos generaron el problema de la deuda externa aunque, en
términos inmediatos, resolvieron el problema de la falta de dinero en muchas naciones
subdesarrolladas.2
A finales de los setenta, el escenario internacional se caracterizaba por el hecho de que
no había recursos financieros internacionales a disponibilidad inmediata, los países más
desarrollados estaban enfrentando recesiones en sus sistemas económicos y en los
mercados internacionales estaban cayendo los precios internacionales de los productos
básicos, que constituyen las exportaciones más importantes de muchas naciones en
desarrollo.3
En resumen, la situación general de los países con ingresos medios en todo el mundo a
comienzos de los años ochenta se caracterizaba por: a) el peso de la recesión en las
naciones más desarrolladas; b) la carencia de recursos financieros en el sistema bancario
internacional para mantener las mismas oportunidades de préstamos; y c) la necesidad
de fondos monetarios para compensar el segundo aumento en los precios del petróleo y
las obligaciones ya contraídas con la deuda externa.4
II.
PRINCIPALES FUNDAMENTOS TEÓRICOS DEL AJUSTE ECONÓMICO
Estos factores obligaron a muchas naciones a negociar con las instituciones
internacionales para conseguir asistencia financiera de ellas, en especial con el Banco
1 Bulmer-Thomas, V. Studies in the economics of Central America. (Londres: MacMillan Press, 1992).
2 Torres-Rivas, E. Interpretación del desarrollo social centroamericano. (San José, Costa Rica: EDUCA, 1993).
3 Los Países Menos Adelantados (PMA) también sospechan que las naciones desarrolladas utilizan las normas
laborales como pretexto para restringir las exportaciones de los PMA. Es comprensible que, debido a que los
PMA son más pobres, los sueldos directos ajustados a la tasa de cambio continuarán siendo mayores en los
países desarrollados que en los PMA. A los partidarios de la propuesta de establecer normas laborales, como la
AFL-CIO en EE.UU., no les preocupan los sueldos directos solamente, sino que también proponen mejorar las
condiciones laborales en todo el mundo. Su objetivo es crear normas mínimas respecto a las horas de trabajo,
seguridad ocupacional, vacaciones, atención médica, pensiones y demás beneficios y protecciones a los
trabajadores. Aunque aparentemente son bien intencionadas, estas reglas pueden tener repercusiones
negativas sobre los PMA, porque provocan costos de producción en las naciones pobres, las vuelven menos
competitivas y las mantienen en sus condiciones de pobreza. Véase Walther Ted. The world economy. (Nueva
York: John Wiley & Sons, Inc. 1997).
4 Martínez, M. Democracias de fachada. (San José, Costa Rica: FLACSO, 1991).
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Relaciones Extrarregionales
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Internacional para el Desarrollo y la Reconstrucción, el Banco Mundial (BM) y el Fondo
Monetario Internacional (FMI). Estas organizaciones internacionales formularon varios
términos para prestar dinero a esas naciones. Dichos términos fueron conocidos como
“condicionalidad” y establecieron el marco principal para las decisiones
macroeconómicas que debían instrumentarse a nivel nacional. Esta condicionalidad era
un prerrequisito que se debía cumplir para que una nación tuviera opción a pedir
recursos financieros en préstamo y era un medio para garantizar el pago de la deuda
contraída previamente.
En términos generales, y sobre la base de los fundamentos teóricos de la
macroeconomía, las principales características de las naciones acreedoras eran las
siguientes:
a) Un déficit significativo en la balanza de pagos, principalmente debido a los
desequilibrios sufridos en la balanza comercial (más importaciones que
exportaciones). Uno de los principales factores que influyó en esta situación
fueron los bajos precios de las exportaciones debido a la recesión económica en
los países más desarrollados. Además, el aumento de las tasas de interés en
Estados Unidos automáticamente incrementó las obligaciones de la deuda. Al
respecto, es importante considerar como factor coadyuvante aunque no menos
significativo el hecho de que muchos países de ingreso medio necesitan importar
equipos y varios medios de producción de las naciones más desarrolladas.5
b) Altos niveles de desempleo derivados no solo de las limitaciones económicas
estructurales dentro de cada país, sino también del hecho de que las inversiones
en los sectores públicos y privados se encontraban en niveles más bajos que en
años anteriores.6
c) Altos niveles de inflación, que a su vez no permitían estabilidad en la
instrumentación de procesos productivos en los sectores públicos y privados. Esto
tampoco contribuyó a aumentar la confianza en las transacciones
internacionales, sino que creó un ambiente de incertidumbre. Además, muchas
naciones estaban enfrentando niveles cada vez más bajos en sus reservas
monetarias internacionales.
d) Niveles significativos de déficit fiscal gubernamental, que fue uno de los
principales factores que causó el incremento en las tasas de inflación en los
mercados nacionales. Debido a que los gobiernos estaban percibiendo menores
ingresos por concepto de impuestos, comenzaron a imprimir sus monedas,
inorgánicamente, y crearon el problema de la deuda interna, lo cual a su vez
incrementó los niveles de dinero circulante a nivel local y por lo tanto incrementó
las tasas de inflación.7
5 Véase Krauss, C. Inside Central America. (Nueva York: Summit Books, 1992), pp. 17-24; 32-43; 210-215; 221-223.
Kissinger, H. Report of the national bipartisan commission on Central America. (Washington, D.C.: U.S.
Government Printing Office, 1984), en especial el primer capítulo.
6 Para mayores detalles sobre las relaciones entre las capacidades de exportación y el índice de empleo,
véase Stirton, F. Inside the volcano: The history and political economy of Central America. (Boulder, Colorado,
USA: Westview Press, 1994), pp. 79-92, 160-163.
7 Torres-Rivas, E. Centroamérica: las democracias posibles. (San José, Costa Rica: FLACSO, 1990).
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Este panorama general y la interacción de sus elementos pueden ser analizados desde
una perspectiva macroeconómica. Desde ese punto de vista, es posible afirmar que
mientras más alto es el nivel de producción de un país en particular, mayor es la
tendencia a incrementar sus importaciones. Cuando el crecimiento económico es bajo,
las importaciones muestran una tendencia a ser bajas también. Con un nivel bajo de
crecimiento económico, se puede observar una situación positiva en la balanza
comercial, porque las exportaciones usualmente son más altas que las importaciones; no
obstante, en el caso de una economía estancada, resultan inevitables los altos niveles
de desempleo. Es evidente que ocurre la situación contraria cuando hay mayores niveles
de crecimiento económico. En este último caso, hay niveles de desempleo más bajos,
pero usualmente esta condición tiene efectos negativos en la balanza comercial, ya que
las economías más fuertes tienden a presentar más importaciones que exportaciones.8
III.
ÁREAS DE DIAGNÓSTICO Y “PRESCRIPCIÓN” DE POLÍTICA
MACROECONÓMICA
Cuando un país sufre una de las dos condiciones “extremas” – crecimiento
económico de alto nivel o producción económica de bajo nivel – existen opciones
claras en términos de prescripciones macroeconómicas. Cuando los niveles de
producción nacional son bajos, hay resultados positivos en la balanza comercial y
efectos negativos en la variable del empleo. En este caso, es necesario poner en
práctica políticas monetarias y fiscales expansivas, que disminuirán, por lo menos
temporalmente, el nivel de imposiciones tributarias y suministrarán más dinero al sistema
nacional. Lo que se hace en este caso es “impulsar” la economía. Como resultados de
estas medidas, se espera que la balanza comercial disminuya, pero también que los
niveles de empleo aumenten.9
Cuando la economía de un país está experimentando altos niveles de crecimiento
económico, presenta cifras negativas en la balanza comercial y cifras favorables en
términos del índice de empleo. En este caso, es importante instrumentar políticas
monetarias y fiscales de contracción, como aumento de los impuestos y reducción de la
cantidad de dinero disponible en el sistema económico nacional. Hay otra medida que
consiste en aumentar las tasas de interés, lo cual dificulta los préstamos y reduce la
producción total de la economía nacional. Como resultado de esta política, las cifras de
la balanza comercial mejorarán, incluso cuando podemos prever un nivel de desempleo
relativamente mayor. Las políticas monetarias y fiscales de contracción están dirigidas a
evitar un “sobrecalentamiento” de la economía.10
En los casos de estas dos condiciones “extremas”, no existen controversias con respecto
a las medidas macroeconómicas. Sin embargo, los problemas surgen en los casos en
que se presenta un sistema económico como el de las economías pequeñas de ciertos
países en desarrollo, que pueden caracterizarse de la siguiente manera:
a) Economías pequeñas en las cuales los mecanismos del mercado no están
funcionando “normalmente” según los modelos macroeconómicos de las
naciones más desarrolladas.
8 Coatsworth, J. Central America and the United States. (Nueva York: Twayne Publishers, 1994), pp.163-172.
Moreno, D. The struggle for peace in Central America. (Gainsville, Florida: University Press of Florida, 1994), pp.
152-155; 202-207.
9 Rosa, H. AID y las transformaciones globales en El Salvador. (Managua, Nicaragua: CRIES, 1993).
10 Samuelson, P. Principios de economía. (México: Fondo de Cultura Económica, 1990).
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Relaciones Extrarregionales
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b) Altos niveles de inflación, principalmente debido a la impresión de nueva
moneda por parte del gobierno.11
c) Altos niveles de desempleo, combinados con una situación negativa en la
balanza comercial.
Debido a estas características, muchos países subdesarrollados enfrentaron un ambiente
de estagflación, es decir, inflación con recesión económica y, en consecuencia,
desempleo. Además, presentaban cifras negativas en sus balanzas comerciales. Es en
este caso donde nos topamos con el dilema. Si se aplican políticas monetarias y fiscales
expansivas, se “impulsa” la economía, con lo cual se resuelve el problema del
desempleo en cierta medida, sin embargo, se causa un deteriore en la balanza
comercial. Si se ponen en práctica políticas monetarias y fiscales de contracción, se
soluciona el problema de la balanza comercial, pero se genera un aumento del
desempleo.12
A fin de resolver este problema, es importante darse cuenta de las significativas
limitaciones de los enfoques monetarios y fiscales tradicionales. La solución suministrada
a través de los términos de condicionalidad de las organizaciones internacionales
consistía, principalmente, en los siguientes aspectos:
a) Promover las exportaciones como medio de mejorar tanto la balanza de
pagos como los niveles actuales de empleo, con lo que se evita el enfoque
unilateral que involucraba la aplicación exclusiva de políticas monetarias y
fiscales tradicionales.
b) Reducir cualquier déficit fiscal gubernamental. De hecho, a comienzos de los
años ochenta, el FMI estableció un límite para el déficit gubernamental de 3
por ciento del producto nacional bruto, en el caso de un país en particular.
c) Generar ingresos para el gobierno, basados en impuestos indirectos, es decir,
impuestos sobre el consumo en lugar de impuestos sobre la renta y las
propiedades. Al poner en práctica esta medida, se puede anticipar una
reducción de las importaciones, incluso más grande que con el enfoque
tradicional.
d) Depreciar y devaluar las monedas nacionales a fin de estimular las inversiones
y mejorar las condiciones de las reservas internacionales.13
11 Keith, N. New perspectives on social class and socioeconomic development in the periphery. (Nueva York:
Greenwood Press, 1990), pp.167-171; 178-181. Sethuraman, V. The urban informal sector in developing countries.
(Ginebra: International Labour Office, 1991), pp. 12-21.
12 Fisher, S. Macroeconomics. (Nueva York: MacMillan, 1994).
13 Ragan, J. Principles of economics. (Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich, Publs., 1991), pp.200-205; 235237; 267-270. Hailstones, T. Viewpoints on supply-side economics. (Reston, Virginia: Reston Publs., 1984).
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IV.
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RESULTADOS Y COSTO SOCIAL DEL AJUSTE
Todos estos términos fueron factores decisivos para la generación de resultados
positivos en cuanto al control de la inflación; además, se obtuvieron mejores resultados
en la balanza comercial y se incrementaron los niveles de empleo en algunos sectores
de la actividad económica. El principal problema que se puede identificar es un
incremento en el número de personas que viven por debajo del nivel de pobreza y en
condiciones de marginalidad social, mayormente debido a las razones principales que
exponemos a continuación. En primer lugar, el mayor peso del incremento de los
impuestos recayó sobre sectores sociales que dependían de sueldos y salarios, porque no
tenían niveles significativos de propiedades en factores fijos de producción. Además de
esta circunstancia, es necesario tener presente que, incluso antes del proceso de ajuste,
una parte significativa de la sociedad ya vivía en condiciones de elevados niveles de
desempleo.14
En segundo lugar, con respecto a los procesos de liberalización comercial, la reducción
en los niveles de importación tendió a elevar los precios de los productos básicos,
principalmente debido a que las importaciones no sólo consistían en productos de lujo,
sino también en productos tecnológicos que resultaban indispensables en muchos casos
dentro de las esferas de producción nacional.15 En muchos países subdesarrollados, la
capacidad industrial usualmente es dirigida a la manufactura de productos terminados,
en vez de productos intermedios, como fertilizante, maquinaria y repuestos de equipos.
En tercer lugar, en las naciones en desarrollo no existen las mismas condiciones de alta
competitividad y economías de mercado abierto que hay en los países más
desarrollados. Esto hizo posible que ciertos monopolios funcionales pudieran actuar
dentro de las condiciones del mercado interno de un país en particular. Por lo tanto, la
especulación por parte de unos cuantos proveedores de un producto en especial causó
distorsión en los precios de varios productos. Esta situación representa una distorsión del
libre movimiento de precios, debida básicamente a los mecanismos de la oferta y la
demanda. Nuevamente, el resultado fue una contracción aun mayor en los niveles de
demanda interna efectiva y esto, a su vez, constituyó un factor que incrementó los
niveles de pobreza.16
La situación de marginalidad se define por el hecho de que hay sectores pobres que
viven al margen de los mecanismos económicos regulares del mercado nacional,
porque tienen necesidades pero no poseen la capacidad económica a fin de adquirir
los productos para satisfacerlas. Esta situación de marginalidad puede compensarse
mediante los mecanismos de la economía informal o marginal en los centros urbanos, o
mediante las actividades de la economía campesina en las áreas rurales, con las cuales
14 Alexander, R. Financiamiento externo, deuda y transformación productiva. (San Salvador, El Salvador: UCLA,
1990).
15 Hay otros factores que afectan la liberalización comercial. Por ejemplo, la carrera por adquirir bienes
importados después de que un gobierno pone en vigor una liberalización será particularmente intensa si los
compradores sospechan que en el futuro podrían volver a imponerse barreras comerciales. Véase Kouri, P.
Debt, stabilization and development. (Nueva York: Basil Blackwell, 1989).
16 Ragan, J. Op.Cit. pp.264-265.
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las familias en el interior de los países aprovechan el trabajo familiar y logran producir lo
suficiente para la auto-subsistencia en términos de producción de alimentos básicos.17
Sobre la base de los elementos arriba mencionados, resultan evidentes los fundamentos
básicos para explicar la puesta en práctica de programas de ajuste social en los países
en desarrollo. Estas medidas tuvieron como objetivo resolver problemas en las cuentas
nacionales, pero en realidad incrementaron las condiciones de pobreza en estas
naciones. Dichos programas de ajuste económico pueden ser analizados como
disposiciones “pragmáticas” y pueden ser interpretados en un sentido más concreto,
utilizando las teorías de los sistemas mundiales y la globalización. El presente análisis es
posible debido a que estos programas fueron adoptados en respuesta a condiciones
nacionales que, a su vez, recibieron una gran influencia de la condición económica
internacional.
Entre los factores atribuibles al escenario internacional, que incidieron en la aplicación
de las medidas de ajuste económico, se encuentran las presiones inflacionarias
derivadas de la devaluación de las monedas, el aumento de los precios del petróleo, el
grado significativamente alto de vulnerabilidad a los acontecimientos externos
(especialmente en las economías pequeñas) y el bajo nivel de valor agregado de las
principales exportaciones de productos agrícolas, las cuales, a su vez, se ven
enormemente afectadas por el hecho de que no son productos esenciales y su
producción depende de condiciones climatológicas.18 Estos elementos nos llevan a
considerar que a fin de lograr un mayor grado de éxito en relación con los resultados de
los procesos de ajuste económico, es importante cambiar la estructura de las
exportaciones en muchos países en desarrollo.
17 Saca, N. Politica de estabilizción y deuda externa. (San Salvador, El Salvador: UCA, 1991).
18 Vuskovic, P. Pequeños países periféricos en América Latina. (Managua, Nicaragua: CRIES, 1990), y TorresRivas, Las democracias posibles, Op. Cit.
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V.
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