Tema 16 LA ACTIVIDAD PROMOCIONAL O DE FOMENTO 16.1

Tema 16
LA ACTIVIDAD PROMOCIONAL O DE FOMENTO
16.1 Concepto y evolución.
Frente a las actividades de limitación o de ordenación surgen actividades
que tienen como finalidad la de fomentarla o favorecerla.
Esta actividad surge como un modo de intervención en la economía de los
siglos XVII y XVIII.
Más son actividades de reforma estructural destinadas a modificar la
estructura económica.
Junto a estas actividades comienzan a producirse otras destinadas a estimar
de manera más o menos individualizada la actividad económica de los súbditos que
se centrarán en el ámbito de la producción industrial.
A) El Estado social e intervencionista
-
Auxilio para obras públicas
Desarrollo de regadíos.
B) Planes de desarrollo (s. XX):
Instrumento fundamental son precisamente las ayudas públicas de todo
tipo: subvenciones y desgravaciones fiscales , aportación de terrenos urbanizados ,
crédito oficial y subvencionado, campañas públicas de promoción.
C) La Constitución:
Recoge la actividad de fomento
D) Crisis del Estado del Bienestar:
Sectores que siguen teniendo ayudas: agricultura , pesca, vivienda,
artesanía.
E) Unión Europea: Nuevas preocupaciones:
-
Legalidad presupuestaria
Libre competencia.
16.2 Principios reguladores de la actividad promocional
A) Publicidad y transparencia
Éste es el primer principio recogido en el art. 8.3 a) de la LGSubv.
Estima, ante todo, la obligación de aprobar y publicar previamente las bases
reguladoras de las ayudas o subvenciones . Si las ayudas se regulan por una norma
jurídica , la publicidad de las ayudas es la propia de las normas jurídicas mediante
las que se aprueban o convocan. Pero, incluso si se trata de ayudas singulares, las
ayudas concedidas deben hacerse públicas, por regla general , con expresión de la
convocatoria, el programa y el crédito presupuestario al que se imputen, el
beneficiario, la cantidad concedida y la finalidad de la subvención (art. 18). Tan sólo
pueden exceptuarse de la regla aquellos casos en que la publicación de datos del
beneficiario de la subvención pueda ser contraria al respeto y salvaguarda de su
honor o de su intimidad personal y familiar y así “ haya sido previsto por su
normativa reguladora”.
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La publicidad debe realizarse mediante publicación en el diario oficial
correspondiente , o en el tablón de anuncios de la Administración competente , si
son concedidas por las entidades locales de menos población, o por otros
procedimientos si se trata de subvenciones de menos de 3.000 euros. Estas reglas
no son de aplicación a las ayudas no contempladas por la citada Ley General. Pero
sí lo es el principio de transparencia, que impone en todo caso una forma de
publicidad adecuada.
B) Principios de concurrencia y objetividad
Estos principios obligan a otorgar las ayudas y subvenciones mediante un
procedimiento abierto o de concurrencia competitiva y de conformidad con criterios
de prelación para la valoración de las solicitudes presentadas previamente fijados
por las normas o bases reguladoras. Las subvenciones sólo pueden concederse de
forma directa, esto es, sin concurrencia, las previstas nominativamente en los
presupuestos del Estado, Comunidades Autónomas o entidades locales, aquellas
cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de
rango legal y, con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que “se
acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario u otras
debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública”.
En garantía de la objetividad, la Ley General de Subvenciones que la
concesión de las subvenciones en régimen de concurrencia sea propuesta al órgano
concedente por un órgano colegiado. En todo caso, la resolución debe ser
motivada.
C) Principio de igualdad y no discriminación
No sólo supone que la Administración no pueda discriminar u otorgar un
trato discriminar u otorgar un trato diferente, sin justificación objetiva, ya se
conceda en un subvención establecida, ya se conceda en un procedimiento de
concurrencia o no. Además, cuando se decide otorgar una ayuda a personas o
entidades determinadas o bien se establecen modalidades o tipos de ayuda con
carácter general para ciertas actividades o producciones en lugar de otras, hay que
ser consciente de que se da un trato de favor, preferente o de privilegio a los
receptores de las mismas. Ya que no es posible, sufragar cualquier tipo de
necesidad o de iniciativa con cargo a los fondos públicos, las medidas de fomento
son selectivas por naturaleza.
Una de esas consecuencias se conecta con las reglas de garantía de la libre
competencia económica, que figuran en el TCE. Dichas reglas prohíben otorgar un
trato de favor a unas empresas o producciones en perjuicio de otras cuando ello
implique situar a éstas en desventaja y falsear la competencia. La regla tiene, sin
embargo excepciones.
Otra consecuencia es la que deriva del art. 138.2 de la CE, que prohíbe
establecer privilegios económicos y sociales en virtud de los Estatutos de
Autonomía o, entre las Comunidades Autónomas o en razón de la actividad de
éstas. Esta prohibición es compatible al principio de solidaridad. En cambio, no es
lícito establecer beneficios en función de la localización de las actividades
económicas que carezcan de justificación objetiva y razonable,
D) Principio de eficacia y eficiencia
El principio de eficacia obliga a establecer y regular las ayudas públicas en
atención al cumplimiento de los objetivos que con ellas se pretenden. El de
eficiencia persigue la mejor asignación y utilización de los recursos públicos. Han de
tenerse en cuenta los requisitos y obligaciones de los beneficiarios de las ayudas y
los criterios de reparto, así como en caso de revisión judicial de las normas, bases y
decisiones correspondiente.
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Además , por lo que se refiere a las subvenciones , la Ley General de
Subvenciones (art. 8.1) obliga a elaborar planes estratégicos de objetivos, costes y
financiación , con observancia de los criterios de estabilidad presupuestaria.
E) Ayudas Públicas en la Unión Europea (sólo leer)
1) Ayudas Públicas y Fondos estructurales
a) Sostenimiento de rentas agrarias
b) Fondos estructurales:
-
Ferder ( Fondo Europeo de Desarrollo Regional).
Fse ( Fondo Social Europeo)
c) Iniciativas comunitarias:
-
Urban (de rentabilización de áreas urbanísticas)
Life ( de medio ambiente)
2) Ayudas otorgadas por el Estado y Defensa de la competencia
-
Regla General: Salvo que el Tratado disponga otra cosa, son incompatibles
con el mercado común y quedan prohibidas, en la medida en que afecten a
los intercambios comerciales entre los Estado miembros, “ las ayudas
otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier
formar, que falseen o amenacen con falsear la competencias, favoreciendo a
determinadas empresas o producciones”.
-
Excepciones:
Se exceptúan directamente su aplicación cuando:
a) Se trate de ayudas que carácter social concedidas a consumidores
individuales , siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en
el origen de los productos.
b) Sean ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres
naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional
c) Se refiere también a las ayudas que se destinen a ciertas regiones de
Alemania para compensar las desventajas económicas que resultan de la
antigua división del país.
Pueden considerarse también compatibles con él según los casos:
a) Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones
con un nivel de vida anormalmente bajo o en las que exista una grave
situación de desempleo.
b) Las destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de
interés general europeo o a poner remedio a una grave perturbación de
la economía de un Estado miembro.
c) Las destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o
regiones económicas , siempre que no alteren las condiciones de los
intercambios en forma contraria al interés común.
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d) Las destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio,
cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la
competencia de la Comunidad en contra del interés común.
e) Las demás categorías de ayudas que determine el Consejo , por mayoría
cualificada, a propuesta de la Comisión. (art. 87.3 TCE)
16.3 Técnicas de fomento : clases
Medidas de fomento:
1) Medidas reales: Implican una aportación de bienes a personas , empresas
o entidades con cargo a recursos o patrimonios públicos, pero no dineraria.
2) Medidas fiscales: Con ellas se trata de estimular la inversión pata fines
específicos o la colaboración de las personas físicas y las empresas para
fines de interés público.
3) Medios crediticios: Esto significa que la financiación , muchas veces
privilegiada o a bajo coste, por parte de entidades oficiales de crédito, que
debe diferenciase de aquellos supuestos en que la Administración
subvenciona la totalidad o parte de los intereses de operaciones de crédito
privadas, supuesto éste que constituye una forma de subvención.
4) Medios económicos en sentido estricto: Son ayudas públicas aquellas
que consisten en una aportación dineraria con cargo a fondos públicos
realizada a favor de personas públicas o privadas , sin contraprestación
directa por quien la recibe y para fines de interés público. Este tipo de
ayudas es lo que se denomina habitualmente subvención.
5) Finalmente, mencionar que existen ayudas indirectas, puesto que suponen
un estímulo o ventaja económica para quien se beneficia de ellas. Podemos
mencionar aquí las actividades públicas de propaganda o publicidad de
productos o servicios de carácter privado, la organización de exposiciones,
ferias y eventos similares etc..
16.4 En particular, subvenciones: concepto y sujetos. Procedimiento y
contenido.
A) Regulación legal
-
Ley General Subvenciones
Ley 38/2003 de 17 de noviembre
Reglamento de desarrollo.
B) Concepto , naturaleza y caracteres.
De forma sintética y meramente aproximativa, la subvención podría
describirse como una donación dineraria de carácter modal destinada a promover
fines o actividades de interés público.
Dada su extrema diversidad, no es fácil señalar caracteres comunes a todo
tipo de subvenciones. Pueden, quizá , destacarse tres, de muy diversa complejidad
e importancia:
1) Necesidad de cobertura presupuestaria.
2) Carácter no lucrativo.
3) No deben afectar a la situación de competencia en el mercado.
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B) Requisitos y bases para el otorgamiento de las subvenciones
La Ley General de Subvenciones da un giro de 180 grados , estableciendo un
proceso formalizado y riguroso. Dicho procedimiento está integrado por tres
trámites:
a) La aprobación de un plan denominado estratégico o de subvenciones.
b) La comunicación previa del proyecto de creación de una subvención a la
Comisión Europea.
c) La aprobación y publicación de las bases reguladoras de el tipo de
subvención.
C) La Administración competente para otorgar subvenciones
Son las normas reguladoras de cada subvención las que determinan la
Administración o entidad y el órgano competente para concederla o gestionarla y
para controlar su destino, de acuerdo con las leyes.
Esta cuestión se ha suscitado particularmente en relación con las
subvenciones que se otorgan con cargo las PGE , pero en materias sobre las que
ostentan competencias, ya sean exclusivas o compartidas , las Comunidades
Autónomas.
El Tribunal Constitucional rechazó pronto aquel planteamiento y mediante
una seria de copiosas sentencias declaró que el poder de gasto no es concepto que
en nuestro sistema constitucional delimite competencias, de manera que el régimen
jurídico de las subvenciones debe atenderse a las normas de competencia material
de la Constitución y los Estatutos. Eso supone que el Estado sólo puede establecer
y regular ayudas en materia de su competencia y, cuando carezca de ella, debe
limitarse a poner los fondos correspondientes a disposición de las Comunidades
Autónomas, que habrían de regularlas y gestionarlas como lo estimen oportuno.
Si la Administración del Estado es competente, corresponde por regla
general conceder las subvenciones a Ministros y Secretarios de Estado y a los
presidentes o directores de los organismos y entes públicos encargados de su
gestión , si bien la concesión de subvenciones de más de 12 millones de euros
requiere autorización del Consejo de Ministros o de la Comisión Delegada de
Asuntos Económicos.
D) Gestión indirecta de las subvenciones
La Ley General de Subvenciones ha previsto también que la entrega o
distribución de la subvención y la colaboración en su gestión pueda encomendarse,
mediante convenio , a otras entidades públicas o privadas distintas de la
Administración competente (arts 12, 13, 15 y 16 ), que la Ley denomina entidades
colaboradoras.
E) El beneficiario
La contraparte de la relación subvencional es, naturalmente, el beneficiario o
preceptor de la misma, esto es, “ la persona que haya de realizar la actividad que
fundamentó su otorgamiento a que se encuentre en la actuación que legitima su
concesión” (art. 11.1)
Los beneficiarios de la subvención art. 13.2 deben reunir los requisitos
específicos previstos en las bases reguladas y en la convocatoria. Además, no
pueden obtener la condición de beneficiario las personas o entidades que incurran
en las causas del art. 13.2.
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F) Financiación de la subvención
- La normativa de cada subvención determina el origen de los fondos.
- Una misma actividad puede obtener varias.
- El beneficiario está obligado a comunicar al órgano concediente la obtención de
otras ayudas o recursos para la actividad.
- El importante de las subvenciones nunca puede superar el coste la actividad
subvencionada.
- Toda alteración de las condiciones tenidas en cuenta para otorgar la concesión así
como la obtención de otras aportaciones fuera de los casos permisos puede dar
lugar a la modificación de la resolución de concesión, en los términos establecidos
por la normativa aplicable en cada caso (art. 19.4)
- Los beneficiarios pueden incrementar la subvención concedido con el rendimiento
financiero de los fondos librados.
G) El procedimiento de concesión
Como regla general, las subvenciones se otorgan en régimen de
concurrencia competitiva. En tal caso, debe tramitarse un procedimiento que se
inicia de oficio y mediante convocatoria pública. Presentadas las solicitudes en plazo
y forma establecidos en cada caso, la instrucción del procedimiento corresponde , a
un órgano instructor colegiado distinto del órgano concedente. El órgano instructor
debe realizar de oficio las actuaciones y solicitar los informes que considere
necesarios, ha de evaluar las solicitudes conforme a los criterios de valoración y
prioridades establecidas por la normativa reguladora aplicable en cada caso y emitir
un informe en que se concrete el resultado de la evaluación efectuada. En virtud de
ello se aprueba una propuesta de resolución motivada (en seis meses como
máximo) , que se somete, por regla general , al trámite de audiencia pública, antes
de adoptar la propuesta definitiva y la resolución, igualmente motivada. En caso de
silencio será negativo.
H) El procedimiento de concesión directa
La concesión directa de subvenciones, es decir, sin procedimiento de
concurrencia, sólo procede en casos tasados:
a) Si está prevista nominativamente en los Presupuestos de las distintas
Administraciones públicas o en un convenio o en la normativa reguladora de
la subvención.
b) Si su otorgamiento viene impuesto por una norma de rango legal.
c)
Con carácter excepcional, “ aquellas otras subvenciones en que se acrediten
razones de interés público , social, económico o humanitario, u otras
debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pública”.
I) El contenido de la relación subvencional.
El otorgamiento de la subvención hacer nacer entre las partes de la relación
un conjunto de situaciones jurídicas que la Ley de Subvenciones desarrolla y que
poseen, por lo demás, un contenido bastante obvio.
a) Por lo que se refiere a la posición jurídica del beneficiario, sus derechos se
ciñen a la percepción de la cantidad en que la subvención concedida
consiste: el acto o convenio mediante el que la subvención se otorga crea a
favor de aquél un derecho subjetivo perfecto, no una mera expectativa de
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liberalidad, lo que convierte al pago de la subvención en una obligación
plenamente exigible.
Las obligaciones del beneficiario se encuentran numeradas en el art.
14 de la LSubv. Entre ellas destaca, claro está , la de realización de la
actividad que constituye el fundamento de la subvención que le fue
concedida. Esta obligación se refuerza con otras de carácter instrumental ,
como son las de justificar ante la Administración la efectiva realización de la
actividad subvencionada, sometiéndose a las actuaciones de comprobación
que puedan acordarse; y comunicarle, si es el caso, la obtención de otras
subvenciones o ayudas para la misma finalidad.
b) Por su parte , la posición jurídica de la Administración concedente se
concreta en un amplio conjunto de derechos y potestades, que pueden
resumirse del siguiente modo:
1) Ante todo, la Administración ostenta el derecho de exigir al
beneficiario la completa realización de la actividad en base a la cual
fue concedida la subvención. A tal efecto, los arts. 32 y 33 LSubv
otorgan al órgano concedente un amplio poder de comprobación
sobre todas las actividades del beneficiario.
2) La Administración también ostenta una potestad de modificación de
la subvención; un poder que opera exclusivamente en los casos de
alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de
la subvención, así como en los casos de obtención concurrente de
subvenciones o ayudas otorgadas por otras Administraciones o Entes
Públicos o Privados, nacionales o internacionales.
3) La potestad antes mencionada se completa con un poder de
revocación en los caos de incumplimiento , por parte del beneficiario
, de sus deberes (art.37); la revocación conlleva, obviamente, el
deber de reintegro de las cantidades percibidas más el interés legal
devengado; reintegro que, en caso necesario , puede hacerse
efectivo por el procedimiento de apremio.
4) Y, por fin, se otorga y regula una amplia potestad sancionadora para
los casos de incumplimiento por el beneficiario de sus obligaciones
antes mencionadas.
J) Reintegro de la subvención
La declaración de nulidad o anulación del acto administrativo de
otorgamiento de la subvención, ya sea en vía administrativa de recurso o revisión
de oficio, conforme a las reglas generales de la LRJPAC, ya sea en la vía judicial,
lleva consigo la obligación del beneficiario de devolver las cantidades percibidas
(art. 36.4 LSubv).
Además, procede el reintegro en caso de obtención fraudulenta de la
subvención, esto es, cuando se haya obtenido falseando las condiciones requeridas
para ello u ocultando otras que lo hubieran impedido, y en el caso de
incumplimiento de las obligaciones esenciales del beneficiario señaladas en el art.
37.1 LSubv.
También procede el reintegro , sin necesidad de anulación o revisión de
oficio del acto administrativo interno de concesión, cuando por la Unión Europea se
haya adoptado una decisión que ordene la devolución de las ayudas recibidas , de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 87 a 89 del TCE.
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La obligación del reintegro recae sobre los beneficiarios y, en su caso , las
entidades colaboradoras. En el caso de las personas jurídicas y de las uniones o
agrupaciones sin personalidad, los miembros de las mimas responden
solidariamente en relación a las actividades subvencionales que se hayan
comprometido a efectuar y, en todo, caso si se trata de miembros o partícipes de
comunidades de bienes o cualquier tipo de unidad económica o patrimonio
separado, así como los representantes de los beneficiarios que carezcan de
capacidad de obrar (art. 40.2)
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