0956 - Jurisprudencia Laboral

http://www.tsj.gob.ve/decisiones/scs/julio/167114-0956-23714-2014-14-522.HTML
Ponencia de la Magistrada CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA.
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del
estado Carabobo, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo de
recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de
efectos
del
acto
administrativo
el
cual
fue
propuesto
por
la
sociedad
mercantil CONSTRUCCIONES JUNCAL, C.A., representada judicialmente por los
abogados Luis Eduardo Pulido Canino, Carolina Daza Consuegra, Geraldine Delima
Jordán, Victoria Alejandra Oliveros Vargas, Luis Fernando Aldana Jiménez, Lissette
Carolina Pérez Chacón y María Eugenia Kattar, contra los actos administrativos
contenidos en certificación Nro. 120508 e informe pericial Nro. 002575, el primero del
25 de julio del año 2012 y el segundo del 29 de agosto del año 2012, emanados de
la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES CARABOBO
“Dra.
OLGA
MONTILLA”,
PREVENCIÓN, SALUD
Y
adscrita
al INSTITUTO
SEGURIDAD
NACIONAL
DE
LABORALES (INPSASEL),
sin
representación judicial acreditada en autos; en la cual calificó como accidente de trabajo
el padecimiento sufrido por el ciudadano Darwin José Hernández Escobar, que produce
una discapacidad parcial permanente, con limitación para desarrollar actividades que
impliquen levantar, halar, empujar cargas pesadas, bipedestación prolongada, subir y
bajar escaleras a repetición, mantenerse en superficies que vibren y adoptar posiciones
forzadas de articulación de cadera izquierda; y mediante el informe pericial se
determinó el monto mínimo a pagar por la prenombrada sociedad mercantil al
trabajador, por concepto de indemnización, de conformidad con lo establecido en el
artículo 130 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo.
La remisión se efectuó en razón del recurso de apelación que interpusiera la
parte accionante, contra el fallo emanado del Juzgado Segundo Superior del Trabajo de
la Circunscripción Judicial del estado Carabobo, en fecha 06 de marzo del año 2014,
conforme al cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad
del acto recurrido.
Recibido el expediente en fecha 13 de mayo del año 2014, se dio cuenta en
Sala, designándose la ponencia de la presente causa, a la Magistrada Dra. Carmen
Esther Gómez Cabrera, en fecha 26 de febrero del año 2013.
La parte actora consignó ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social,
en fecha 27 de mayo del año 2014, escrito contentivo de fundamentos del mecanismo
procesal de impugnación.
Mediante auto de fecha 06 de junio del año 2014, el Juzgado de
Sustanciación de esta Sala declaró concluida la sustanciación del presente asunto, por
cuanto había transcurrido el lapso previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Siendo la oportunidad, se pasa a decidir en los siguientes términos:
DE LA COMPETENCIA
La Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, prevé que la competencia para conocer los
recursos de nulidad contra los actos administrativos dictados por el Instituto Nacional
de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), corresponde a los Tribunales
del Trabajo, en tal sentido, establece:
Disposición séptima. Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema
de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos
administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores
con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en
donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que
dio origen al recurso inicial.
De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del
Tribunal Supremo de Justicia. (Negrillas de la Sala).
Esta competencia fue ratificada, tal como lo manifestó en su sentencia el
Juez de Primera Instancia, por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante
sentencia N° 27 del 26 de julio del año 2011, que señaló:
En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los
asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos
emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión
de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo.
No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta
concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del
hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo
deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las
condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y
exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia
relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las
decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención,
Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para
determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de
pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la
naturaleza jurídica de la relación.
Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la
Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la
jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del
hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo
derivan, por la relevancia que tiene el Estado Social de Derecho y de
Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de
competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos
jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la
de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide. (Destacado de
la Sala).
Del criterio jurisprudencial supra citado, se colige que para determinar el
juez natural debe atenderse a la materia objeto de la controversia o naturaleza jurídica
de la relación, y no al órgano que dicta el acto administrativo, por lo que la competencia
para el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos interpuestos contra
las actuaciones provenientes del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales (INPSASEL), con ocasión de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo, por tratarse de controversias que surgen del hecho social
trabajo, corresponderá en primera instancia a los Tribunales Superiores del Trabajo,
recurribles en apelación ante esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de
Justicia. En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la apelación
ejercida en el caso bajo estudio.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 01/02/2013, la representación judicial de la
sociedad
mercantil CONSTRUCCIONES
JUNCAL,
C.A.,
interpuso
recurso
contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar
de suspensión de efectos del acto administrativo, ante la Unidad de Recepción y
Distribución de Documentos (URDD) de los Tribunales Superiores del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del estado Carabobo, contra los actos administrativos
contenidos en certificación Nro. 120508 e informe pericial Nro. 002575, el primero del
25 de julio del año 2012 y el segundo del 29 de agosto del año 2012, emanados de
la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES CARABOBO
“Dra.
OLGA
MONTILLA”,
adscrita
al INSTITUTO
NACIONAL
DE
PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante la
certificación, en la cual calificó como accidente de trabajo el padecimiento sufrido por
el ciudadano Darwin José Hernández Escobar, que produce una discapacidad parcial
permanente, con limitación para desarrollar actividades que impliquen levantar, halar,
empujar cargas pesadas, bipedestación prolongada, subir y bajar escaleras a repetición,
mantenerse en superficies que vibren y adoptar posiciones forzadas de articulación de
cadera izquierda; y mediante el informe pericial se determinó el monto mínimo a pagar
por la prenombrada sociedad mercantil al trabajador, por concepto de indemnización, de
conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; alegando lo siguiente:
1. Nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la certificación
Nro. 120508 de fecha 25 de julio del año 2012, por estar emitido por un
funcionario manifiestamente incompetente, en extralimitación de sus
funciones.
2. Nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el informe pericial
Nro. 002575 de fecha 29 de agosto del año 2012, por incompetencia
manifiesta en usurpación de funciones del funcionario que lo emite.
3. Nulidad absoluta por violación del debido proceso y del derecho a la
defensa como consecuencia a la falta grave y omisión de fases esenciales
dentro del procedimiento administrativo para la formación del acto Nro.
120508 de fecha 25 de julio del año 2012, y una prescindencia manifiesta,
total y absoluta de un procedimiento administrativo lo cual derivó en el acto
Nro. 002575 de fecha 29 de agosto del año 2012.
4. Falta de relación de causalidad entre el accidente laboral y la
discapacidad que padece el ciudadano Darwin José Hernández Escobar.
Falso supuesto de hecho.
5. Solicitud de medida cautelar innominada de suspensión de efectos del
acto administrativo recurrido.
DECISIÓN APELADA
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del
estado Carabobo, mediante decisión de fecha 06 de marzo del año 2014, declaró sin
lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, expresando textualmente lo
siguiente:
El articulo (sic) 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo, preceptúa las competencias del referido Instituto y
establece lo siguiente:
Cito parcialmente:
“(…)
14. Investigar los accidentes y las enfermedades ocupacionales,
estableciendo las metodologías necesarias para ser aplicadas y
realizando los ordenamientos correspondientes.
15. Calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente.
16. Elaborar los criterios de evaluación de discapacidad consecuencia
de los accidentes de trabajo y las enfermedades ocupacionales.
17. Dictaminar el grado de discapacidad del trabajador o de la
trabajadora.
(Omissis).
El articulo (Sic) 76, ejusdem prevé que el Instituto Nacional de Prevención,
Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe
calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional.
Dicho informe tendrá el carácter de documento público. Todo trabajador o
trabajadora al que se haya diagnosticado una enfermedad ocupacional o
haya sufrido un accidente, deberá acudir al Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales para que se realicen las
evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación
de la misma.
Del Folio 267 al 268, riela copia certificada de la certificación Nro. 120508,
objeto del presente recurso de nulidad; en su contenido (Ver Folio 267) el
Funcionario (Sic) “América Milagros Jiménez Herrera”, titular de la cédula
de identidad Nro. 7.023.303, destaca que fue nombrada según la
Providencia Administrativa Nro. 01, de fecha 02/01/2012, emitida por la
Presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales.
Es oportuno destacar que, las Direcciones Estadales de Salud de los
Trabajadores (en adelante identificadas DIRESAT), son creadas por el
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, con el
objetivo de materializar el propósito del Instituto Nacional, orientado a
optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y
garantizar condiciones seguras y saludables en el entorno laboral.
Todo esto ha sido entendido para organizar la atribución territorial de
competencia entre las Oficinas de las Direcciones Estadales, de acuerdo a
los principios de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los
particulares, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 31 de la Ley
Orgánica de la Administración Publica (Sic).
En consecuencia de lo anterior, las competencias atribuidas al Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, han sido
desconcentradas territorial y funcionalmente a las Direcciones Estadales de
Salud de los Trabajadores.
(Omissis).
En conclusión, dichas Direcciones han sido provistas de competencia por la
materia y por el territorio conforme a los términos establecidos en el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración
Publica (Sic), por lo que se colige que sus funcionarios están calificados
para dictar el acto recurrido, en consecuencia no hay o no existe la
configuración de la extralimitación y la usurpación de funciones como
vicios delatados en la producción del acto administrativo. Y Así se Decide.
Respecto a la competencia para el cálculo de la Indemnización a la cual se
hace acreedor el trabajador; es oportuno destacar que, este es un derecho en
la esfera subjetiva de los derechos del trabajador titular del acto
administrativo “Certificación de Origen de Enfermedad”.
(Omissis).
Pues, el “informe pericial” al que se contrae el articulo (Sic) 130 ejusdem,
es a efectos de celebrar transacciones laborales en sede administrativa,
informe pericial que por imperio de la norma debe ser formado por el
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales; todo lo cual
recae en cabeza de las Diresat conforme a la desconcentración funcional y
territorial antes referida en esta sentencia. Siendo que, el criterio del
querellante implicaría incluso desconocer en primera instancia la fase de
mediación en la jurisdicción laboral, porque debería –según las palabras del
recurrente en nulidad- ser tramitada las pretensiones de Cobro de
Indemnizaciones, derivadas de Infortunios Laborales, conocidas únicamente
por el Juez de Juicio en atención a una decisión vinculante de la autoridad
administrativa; esto si efectivamente devendría en la violación de principios
y garantías constitucionales, desarrolladas en las leyes sustantivas, así como
de las normas de procedimiento establecidas legalmente. Y Así se
Establece.
Finalmente, en este orden de ideas se evidencia que, el Calculo (Sic) o
Informe Pericial formado en sujeción del articulo (Sic) 130 de la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en los
términos a los cuales se contrae el articulo (Sic) 9 del Reglamento de la
referida Ley, fue suscrito por: el T.S.U. Robert Peraza (Director de la
Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Carabobo, Dra. Olga Maria
(Sic) Montilla, designado según Providencia Administrativa Nro. ORH2011-030 del 28 de marzo del 2011, emanada de la Presidencia del Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por lo que se colige
que este funcionario está calificado para dictar el acto recurrido. Y Así se
Establece.
(Omissis).
De lo trascrito tenemos que, el procedimiento de Investigación de
Accidentes Ocupacionales, se rige por la Norma Técnica para la
Declaración de accidentes Ocupacionales adicionado a la evaluación
médica, la cual culminó en el caso de marras, con la Certificación Nro.
120508, de fecha 25/07/2012. Es decir, con el acto administrativo que se
recurre de nulidad.
Por lo que, colige quien decide que, se encuentra previsto el procedimiento
a través del cual se ventila la Declaración de accidente Ocupacional,
certificadas dicho origen por la Diresat en ejercicio de la atribución que le
fue desconcentrada (funcional y territorialmente) del Instituto Nacional; por
lo que mal se configura la ausencia de procedimiento delatada, para
proceder a la certificación de la enfermedad, que haga necesaria la
aplicación del procedimiento administrativo ordinario; tal y como lo ha
dejado establecido la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de
Justicia en fecha 1184, del 26/10/2012, con ponencia de la Magistrada
Carmen Elvigia Porras de Roa.Por otra parte respecto al vicio de prescindencia total y absoluta del
procedimiento, este Juzgador observa que, de lo parcialmente trascrito, así
como de las actuaciones administrativas cursante a los autos que, mal
pudiere el demandante indicar que, no participó en la formación del
procedimiento administrativo –instrucción del mismo- cuando, en la
querella de nulidad efectúa una relación de las actuaciones verificadas
dentro del expediente administrativo, para mayor especificidad las cursantes
del Folio 219 al 270; esto con ocasión a la certificación del accidente
ocupacional; máxime cuando es la propia parte recurrente quien invoca a su
favor el valor probatorio del expediente administrativo arguyendo los vicios
delatados.
La Investigación del accidente ocupacional, produjo el conocimiento de
dicho procedimiento por parte de la recurrente en nulidad, desde la citación
para constatar la declaración del accidente de trabajo ante el órgano
administrativo, con comparecencia de la empresa y la consignación del
documento demostrativo de haber efectuado la misma, del traslado de los
funcionarios competentes a verificar en el lugar del trabajo y a la empresa
los hechos relacionados con la investigación de la ocurrencia del accidente
con conocimiento y participación de la empresa a través de sus
representantes y de los delegados de prevención.
Finalmente y cónsono con las consideraciones expuestas, este sentenciador
debe advertir que no hubo violación al Derecho a la Defensa o al Debido
Proceso de la entidad de trabajo Construcciones Juncal, C.A., habida cuenta
de que, los representantes de esta, ciudadanos JOSE MUÑOZ, titulares de
las cedulas de identidad C.I. 9.448.103; ARMANDO HERNÁNDEZ, C.I.
7.059.626, aparece (Sic) suscribiendo las actuaciones realizadas por el
órgano administrativo en fechas 27/10/2008, 25/08/2010 y 04/08/2010. Y
Así se Decide.
(Omissis).
Los funcionarios de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del
Estado Carabobo, en virtud de la desconcentración territorial y funcional, de
las atribuciones previstas en el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en su articulo (Sic)
16, numeral 14, podrán Investigar los accidentes y las enfermedades
ocupacionales, estableciendo las metodologías necesarias para ser aplicadas
y realizando los ordenamientos correspondientes, es decir, son autónomos
en la aplicación de los criterios que a su decir arrojen información básica
para las respectivas conclusiones que conducen a Calificar el origen
ocupacional de la enfermedad o del accidente, conforme al numeral 15 del
referido articulo (Sic). Por lo que observa este sentenciador, que el
funcionario tomando en consideración que el ciudadano DARWIN JOSE
HERNÁNDEZ ESCOBAR, titular de la cedula de identidad Nro.
13.889.185, se desempeño (Sic) en el cargo de obrero, (según la
información proporcionada por la empresa), procedió a describir las
actividades que se ejecutan en dicho cargo.
Es de advertir, que de la revisión de las actas que conforman el expediente,
no se evidencia que la parte recurrente en nulidad haya aportado documental
alguna, a los fines de desvirtuar la información aportada por el funcionario,
ni de proporcionar medios de pruebas que permitan concluir que la
prestación del trabajador accidentado fuera diferente a los otros trabajadores
de su misma categoría para que no pudiera tener como criterio de
investigación del accidente el método de referencia, pues de autos no se
verifica la existencia de notificación de riesgos específicos, o implementos
de seguridad, ni de la investigación del accidente por parte de la empresa, ni
cualquier otro medio de prueba que permita individualizar u especializar el
accidente sufrido por el ciudadano DARWIN JOSE HERNÁNDEZ
ESCOBAR, titular de la cedula de identidad Nro. 13.889.185; por lo que en
consecuencia el informe de investigación utilizado como referencia y el
informe de investigación que produjo el acto administrativo que hoy se
recurre, producen un común denominador y es el conocimiento por parte de
la entidad de trabajo en el hecho que tradujo posteriormente el acto
administrativo, así como la ausencia de notificación de riesgos específicos.
(Omissis).
Así las cosas, el Medico (Sic) Especialista en Salud Ocupacional sustento
(Sic) su decisión en el Informe de Investigación del accidente de trabajo, en
las evaluaciones médicas y en las apreciaciones de hecho sustentadas en el
Informe, que hacen plena fe para este Juzgador. En consecuencia es forzoso
desestimar el falso supuesto de hecho delatado por el hoy recurrente en
nulidad. Y Así se Decide.
(…)el procedimiento para la determinación del carácter ocupacional de una
enfermedad o un accidente regulado en la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, es un procedimiento especial
para un hecho o circunstancia de protección, que no debe compararse para
ser tramitado al regulado como procedimiento ordinario en la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos; sin que por ello podamos considerar
vulnerados el debido proceso y el derecho a la defensa establecidos en el
artículo 49 Constitucional, Y ASÍ SE DECIDE.De la transcripción realizada precedentemente, se observa que el
sentenciador de la recurrida declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de
nulidad, en virtud de que los actos que se impugnan no adolecen de los vicios que se les
atribuye, ya que a su decir, las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, son
creadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para
organizar la atribución territorial de competencia entre las oficinas de las Direcciones
Estadales, de acuerdo a los principios de simplicidad, transparencia y cercanía
organizativa a los particulares, en consecuencia, las competencias atribuidas al Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, han sido desconcentradas
territorial y funcionalmente a las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores,
las cuales tienen competencia por la materia y por el territorio, por lo que no existe la
configuración de la extralimitación y la usurpación de funciones; de igual forma señala
respecto al informe pericial que el mismo debe ser formado por el Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales; todo lo cual recae en cabeza de las
Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, conforme a la desconcentración
funcional y territorial antes referida y que el mismo fue suscrito por: el T.S.U. Robert
Peraza Director de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Carabobo, Dra.
Olga María Montilla, designado según Providencia Administrativa Nro. ORH-2011-030
del 28 de marzo del año 2011, emanada de la Presidencia del Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por lo que concluye que dicho funcionario
está calificado para dictar el acto recurrido. Asimismo, hace mención al procedimiento
de investigación de accidentes ocupacionales, manifestando que los mismos se rigen por
la Norma Técnica para la Declaración de Accidentes Ocupacionales adicionado a la
evaluación médica, aduce que es un procedimiento especial para un hecho o
circunstancia de protección, que no debe compararse para ser tramitado como el
establecido en el procedimiento ordinario en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, sin que por ello se pueda considerar vulnerado el debido proceso y el
derecho a la defensa, en tal sentido arguye que el recurrente en nulidad tuvo
conocimiento y participación a través de sus representantes y de los delegados de
prevención en la investigación del accidente ocupacional, y que el Médico Especialista
en Salud Ocupacional sustentó su decisión en el Informe de Investigación del Accidente
de Trabajo, en las evaluaciones médicas y en las apreciaciones de hecho sustentadas en
el Informe, por lo que desestimó el falso supuesto de hecho delatado.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
La parte recurrente, consignó en fecha 27 de mayo del año 2014, ante la
Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación propuesta, bajo las
siguientes consideraciones:
Manifiesta que, el tribunal a quo yerra en su fundamentación con relación a
la competencia de las Direcciones Estadales en atención a los actos administrativos
impugnados, pues atribuye hechos que no corresponden al presente asunto, al
concederles unas supuestas facultades que no tienen atribuidas, siendo el caso de darles
facultad de dictar actos administrativos de certificación, cuando dicha potestad
corresponde única y exclusivamente al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales.
Asimismo arguye que, las investigaciones relacionadas con el estudio, la
evaluación del puesto de trabajo y el análisis de las condiciones físicas y mentales
llevadas a cabo por la Dirección Estadal de los Trabajadores, no constituyen la decisión
definitiva, sino que por el contrario debe ser considerada como un acto de carácter
previo o preparatorio, que establecerá una condición específica la cual servirá de
fundamento a una decisión posterior emanada del Instituto Nacional de Prevención,
Salud y Seguridad Laborales.
Del mismo modo, señala la inexistencia plena de un procedimiento
administrativo bajo el cual la empresa Construcciones Juncal, C.A., fuese debidamente
notificada, a los efectos de sustanciar el procedimiento que derivó en la providencia
administrativa Nro. 120508, sino que dicha autoridad administrativa solo se basó en la
investigación, que a su decir, no representa en sí misma la vía idónea para declarar un
accidente como ocupacional, sino más bien lo que representa es un requisito para dictar
la calificación del accidente laboral de acuerdo con lo previsto en el artículo 76 de la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, debiendo en
consecuencia el sentenciador de la recurrida motivar y establecer en el fallo impugnado
de forma clara y precisa el procedimiento que siguió el Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales, para dictar el acto administrativo que
certificó el accidente laboral del ciudadano Darwin José Hernández Escobar, y que el
mismo había sido implementado conforme a la normativa legal, garantizando los
derechos a la defensa y el debido proceso, alegando que por el contrario el mismo solo
mencionó la Norma Técnica que nada indica sobre el procedimiento a seguir para
calificación del prenombrado accidente.
Finalmente expresa que, se puede evidenciar de la demanda de nulidad
incoada así como del expediente administrativo, que el vicio de falso supuesto se
encuentra estrechamente relacionado con el “supuesto” procedimiento de investigación
llevado a cabo por dicha autoridad administrativa, ya que los hechos sobre los cuales
partió la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Carabobo para
elaborar el informe de certificación del accidente ocupacional son falsos, pues dicho
informe devino de la investigación realizada a otros trabajadores, por lo tanto, no existe
ningún nexo con los hechos suscitados en la presente causa, aunado a que la
investigación fue realizada 2 años después de la ocurrencia del citado accidente.
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Respecto al vicio de incompetencia, la Sala Político Administrativa de este
alto Tribunal, en Sentencia N° 00028, Expediente N° 14466 de fecha 22 de enero del
año 2002, estableció lo siguiente:
(...) el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos
cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para
ello, en otras palabras, la competencia designa la medida de la potestad de
actuación del funcionario; en tal sentido, éste no puede hacer nada para lo
cual no haya sido expresamente autorizado por Ley. De manera que el vicio
de incompetencia infringe el orden de asignación y distribución
competencial del órgano administrativo; en tal sentido, ha sido criterio
pacífico y reiterado de esta Sala que tal incompetencia debe ser manifiesta
para que sea considerada como causal de nulidad absoluta de conformidad
con lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. (Subrayado de la Sala).
Con relación al vicio de incompetencia alegado, se evidencia que el Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un ente
autónomo adscrito al Ministerio del Trabajo, según lo establecido en el artículo 12 de la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, asimismo
y de conformidad con los artículos 18 numeral 7° y 133 de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en concordancia con el artículo
16 numeral 7° del Reglamento Parcial, se desprende entre otras cosas que dicho
Instituto es el órgano competente para aplicar las sanciones contenidas en la Ley
especial in comemto. Ahora bien, con relación al procedimiento sancionador, el mismo
se encuentra establecido en el artículo 136eiusdem, que dispone que los funcionarios y
funcionarias a cargo de la supervisión e inspección en materia de seguridad y salud en el
trabajo, podrán formular propuesta de sanción en los informes de inspección.
En el caso concreto, el acto administrativo fue dictado por la Dirección
Estadal de Salud de los Trabajadores Carabobo, órgano adscrito al INSTITUTO
NACIONAL
DE
PREVENCIÓN,
SALUD
Y
SEGURIDAD
LABORALES
(INPSASEL) que es el instituto que tiene asignada legalmente la competencia, de
acuerdo a la desconcentración funcional de las competencias sobre condiciones y medio
ambiente de trabajo en el área de prevención, salud, seguridad y bienestar, a los fines de
organizar la atribución territorial de competencia proporcionada entre las diferentes
DIRESAT, de acuerdo a los principios de simplicidad, transparencia y cercanía
organizativa a los particulares, razón por la cual la alegada incompetencia no prospera.
No obstante, esta Sala analizó el artículo 18 de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, donde se asigna la
competencia para calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente al
INSTITUTO
NACIONAL
DE
PREVENCIÓN,
SALUD
Y
SEGURIDAD
LABORALES (INPSASEL); verificó de la Gaceta Oficial N° 39.243 de fecha 17 de
agosto del año 2009, en su artículo 3° se encuentran atribuidas las competencias al
INPSASEL según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo, quedando desconcentradas territorial y funcionalmente en cada una de las
entidades territoriales y por ende en la del estado Carabobo, infiriéndose legalmente
conferida la facultad con la que actúan los funcionarios adscritos a la Diresat Carabobo
y, de igual forma se constató de la Certificación, que en la providencia administrativa
publicada en fecha 8 de febrero del año 2011 en Gaceta Oficial N° 39.611, se evidencia
el carácter con el cual actúa la Dra. América Milagros Jiménez Herrera, Médica
Especialista en salud ocupacional adscrita al mencionado Instituto, según designación
de su Presidente, es decir, que la profesional de la medicina que certificó el accidente de
trabajo fue designada para el cargo que ocupa de Médico Ocupacional, razón por lo
cual, el acto administrativo fue dictado por un órgano competente y funcionario
competente para ello.
Concluyéndose que, el acto administrativo fue dictado por la Dirección
Estadal de Salud de los Trabajadores Carabobo, el cual es un órgano adscrito al Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dichas direcciones
son sedes creadas a nivel nacional, entre ellas, la Diresat Carabobo, las cuales gozan
de competencia por la materia y por el territorio, conforme a los términos establecidos
en el artículo 31 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública, por tanto, los funcionarios, con fundamento en el artículo 136
de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, están
calificados para dictar informes de inspección e informes de propuesta de sanción en los
casos de incumplimientos por parte del empleador de la normativa prevista en la Ley
especial, asimismo el artículo 22 ejusdem establece que son atribuciones del Presidente
o Presidenta de dicho Instituto nombrar y destituir al personal del Instituto, de
conformidad con las previsiones de la Ley del Estatuto de la Función Pública y del
Estatuto Especial del Funcionario de la Seguridad Social, razón por la cual resulta
improcedente la presente delación, teniendo la Dirección Estadal de Salud de los
Trabajadores Carabobo competencia por la materia y por el territorio y un Director el
cual actuó ajustado a las funciones que le fueron conferidas.
Ahora bien, respecto a la prescindencia total y absoluta de procedimiento, se
establece que, los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo, disponen que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales, tiene entre sus funciones calificar y certificar el origen de los
accidentes laborales así como las enfermedades ocupacionales que pueden afectar a los
trabajadores y esta certificación es impugnable tanto en vía administrativa como
judicial.
El artículo 7 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece un sistema de prelación de
fuentes para la sustanciación de procedimientos y actuaciones dirigidos a la protección
de la salud y medio ambiente de trabajo, expresado de la siguiente forma:
En los procedimientos administrativos dirigidos a la protección de la salud,
seguridad, condiciones y medio ambiente de trabajo, las normas deberán
observarse en el orden establecido previsto en los siguientes instrumentos:
1. Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
2. Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento.
3. Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
4. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
5. Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, es menester traer a colación la Norma Técnica para la
Declaración de Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008), la cual prevé cómo debe
llevarse a cabo la investigación para que el organismo respectivo declare si una
enfermedad es de naturaleza ocupacional, estableciendo entre otras cosas: que las
enfermedades ocupacionales son de información y declaración obligatoria ante el
INPSASEL, la cual se deberá efectuar en las Direcciones Estadales de Salud de los
Trabajadores (Diresat), con competencia en la localidad donde se encuentre el centro de
trabajo, teniendo las autoridades del INPSASEL en el ejercicio de sus funciones, acceso
a información y a los datos personales de salud de los trabajadores. Asimismo señala la
obligatoriedad del patrono en declarar formalmente las enfermedades ocupacionales
dentro de las veinticuatro 24 horas siguientes al diagnóstico de la patología de presunto
origen ocupacional, y en caso de que el empleador no lo realice podrá hacerlo el propio
trabajador. El Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo, debe investigar las
enfermedades ocupacionales con el fin de explicar lo sucedido, realizar el diagnóstico
correspondiente y adoptar los correctivos necesarios, además deberá asegurar la
protección de los trabajadores, contra toda condición que perjudique su salud, producto
de la actividad laboral y de las condiciones en que ésta se efectúa; dicha investigación
se realizará basándose en el análisis de la actividad de trabajo, considerando las tareas,
actividades y operaciones que se ejecutan o ejecutaban durante el tiempo de exposición,
a fin de identificar los procesos peligrosos (asociados al objeto de trabajo, medio de
trabajo y a la organización y división del trabajo), las condiciones inseguras, insalubres
o peligrosas que existieron o persisten en dicho puesto de trabajo. Del mismo modo, el
informe deberá contener información referida al trabajador, a quien se le diagnosticó la
enfermedad ocupacional, información que cabe destacar es suministrada por la empresa
investigada, como lo son: identificación completa del trabajador , fecha de ingreso y
fecha de egreso (si aplica), dirección de habitación, mano dominante, sexo, condición
actual de trabajo y grupo étnico, horas extras laboradas, número de vacaciones
disfrutadas, duración de cada una, inscripción del trabajador ante el Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), y si fueron realizados exámenes médicos,
enunciando el tipo de examen, constancia de información dada al trabajador acerca de
los principios de la prevención de las condiciones inseguras o insalubres presentes en el
ambiente laboral del puesto o los puestos ocupados, educación recibida respecto a la
promoción de la seguridad y salud, la prevención de accidentes y enfermedades
ocupacionales, así como también en lo que se refiere al uso de equipos de protección
personal, usados en aquellos casos donde no existan formas de control en la fuente o en
el medio, antecedentes laborales, descripción del cargo ocupado, indicando el puesto
habitual de trabajo, también deberá contener dicho informe, los datos de la gestión de
seguridad y salud en el trabajo, producto de la evaluación realizada por el funcionario
actuante; una vez verificado lo anterior en el informe de investigación de la enfermedad
ocupacional deberá contener propuestas a la empresa y al comité de seguridad y salud
laboral respecto a los planes de acción o cambios requeridos en los puestos de trabajo
existentes o estudiados, así como de manera preventiva al momento de introducir
nuevas maquinarias, tecnologías o métodos de organización del trabajo, con la finalidad
de lograr que la concepción del puesto de trabajo permita el desarrollo de una relación
armoniosa entre el trabajador y su entorno laboral. Como producto de esta
investigación, el INPSASEL, mediante informe, calificará el origen de la enfermedad
ocupacional. Es por ello que, no se puede hablar de prescindencia absoluta de
procedimiento, ya que no se trata de un procedimiento de imposición de sanciones ante
una falta o incumplimiento directo al infractor, sino a la verificación de una situación
específica y personal en relación al trabajador, la cual se corrobora mediante la
existencia de causalidad entre la enfermedad sufrida por un trabajador, como es en el
caso de marras y su presunto origen con motivo al servicio que éste presta en su puesto
de trabajo, mediante una investigación.
Así pues, debe tenerse en cuenta, que la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, su Reglamento y la Norma Técnica para la
Declaración de Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008), establecen un procedimiento
administrativo, el cual no se encuentra estructurado en base al principio del
contradictorio en esta materia, por cuanto no se trata de un procedimiento de imposición
de sanciones ante una falta o incumplimiento directo al infractor, sino a la verificación
de una situación específica y personal en relación al trabajador, la cual se fundamenta
en la comprobación de la existencia de causalidad entre la ocurrencia de un accidente o
enfermedad sufrido por un trabajador y su presunto origen con motivo al servicio que
éste presta en su puesto de trabajo.
En el caso concreto, tal como se ha venido señalando, por no ser un
procedimiento contradictorio, el mismo no requiere de la notificación para iniciar su
averiguación, aunado al hecho que de las copias certificadas del expediente
administrativo se desprende, específicamente del informe levantado en la sede de la
compañía, que estuvo presente el ciudadano Armando Hernández en su condición de
Gerente de Recursos Humanos como representante de la empresa y un trabajador, así
como el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo adscrito a la DIRESAT
Carabobo; llevando a cabo una investigación de origen de enfermedad ocupacional, y
posterior a ello, se notificó a la empresa construcciones Juncal, C.A., de la certificación
del Instituto, informándole a su vez los recursos a que tenía lugar. Desprendiéndose,
que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales cumplió con el
procedimiento administrativo establecido y respetó las garantías del administrado y su
derecho a la defensa, razón por la cual considera esta Sala que el acto administrativo no
adolece del vicio de inexistencia de procedimiento denunciado.
En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa de
este máximo Tribunal en Sentencia N° 01117, Expediente N° 16312 de fecha 19 de
septiembre del año 2002, señaló:
(...) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando
la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión
en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto
de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando
los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se
corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al
dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo
normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la
esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de
un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.
(Subrayado de esta Sala)
Es decir que, el vicio de falso supuesto de hecho se configura cuando la
Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos
inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión.
Ahora bien de una revisión exhaustiva de las actas que conforman el
presente expediente se observa que si bien es cierto que consta en el expediente
administrativo una investigación de accidente por parte de la Diresat-Carabobo a la
empresa construcciones Juncal, C.A., respecto a los ciudadanos Roberto Medina, José
Bravo y Antonio Iseas, quienes no son parte de las providencias administrativas
impugnadas por la accionante, no es menos cierto que también se encuentra un informe
de investigación de accidente a la precitada empresa a los fines de realizar la
investigación del accidente sufrido por el ciudadano Darwin José Hernández Escobar,
bajo la orden de trabajo Nro.CAR-10-0439, por el ciudadano Evelio Guevara, con el
carácter de Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo II, quien fue atendido por el
ciudadano Armando Hernández, como representante de la empresa en su carácter de
Gerente de Recursos Humanos, quien lo acompañó durante la inspección junto con un
trabajador de la cita sociedad mercantil, desprendiéndose de la misma que la
representación de la empresa consignó un documento denominado “acta de notificación
de riesgos a trabajadores”, de fecha 01/03/2008, la cual estaba firmada por el
trabajador Darwin José Hernández Escobar, manifestando el funcionario actuante que
era generalizada y no estaba dirigida a los riesgos a los que estaba expuesto, así como
tampoco describe las medidas preventivas y los equipos de protección personal que
debía usar, de igual forma se evidencia que la empresa no suministró la formación por
escrito en materia de seguridad y salud en el trabajo, se observa de la misma que la
empresa suministró instrumental denominada “asignación de equipos / herramientas”,
las cuales fueron recibidas por el trabajador en fechas 12 y 14 de marzo del año 2008 y
15 y 25 de abril del año 2008, concernientes a unas botas de goma, una bata de
seguridad y un uniforme; la empresa inscribió al prenombrado ciudadano en el Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales en fecha 03/03/2008; tampoco la empresa realizó
una investigación interna del accidente del trabajador a los fines de tomar las acciones
correctivas y preventivas, aunado a que en la declaración realizada ante el INPSASEL
colocaron una fecha “falsa o errónea”, así como el hecho de que la misma fue realizada
extemporáneamente por cuanto el accidente fue el 06/06/2008 y la declaración se hizo
el 11/06/2008. El funcionario competente señaló sus conclusiones respecto al caso y
manifestó que el accidente ocurrió en su jornada de trabajo mientras realizaba las
labores inherentes a su cargo, sin constatarse un procedimiento seguro de trabajo así
como una formación adecuada en cuanto a los riesgos inherentes.
De todo lo anterior se colige primeramente que resulta necesario para esta
Sala ratificar lo expresado en la denuncia anterior, ya que sí hubo un procedimiento en
el cual la empresa accionante tuvo participación activa en el mismo y del cual se
desprende el incumplimiento en cuanto a las normas de seguridad y salud en el trabajo,
lo que condujo al órgano administrativo competente por la materia y el territorio a
certificar el accidente sufrido por el trabajadorDarwin José Hernández Escobar, como
ocupacional.
Aunado a todo lo anterior, es necesario precisar, como se dijo anteriormente
si bien consta en el expediente administrativo una investigación de accidente por parte
de la Diresat-Carabobo a la empresa construcciones Juncal, C.A., respecto a los
ciudadanos Roberto Medina, José Bravo y Antonio Iseas, quienes no son parte de las
providencias administrativas impugnadas por la accionante, esto no implica que el
informe de investigación que también cursa en el expediente relativo al ciudadano
Darwin José Hernández Escobar, no tenga nexo de causalidad entre la enfermedad y las
actividades que él ejecutaba, ya que como se señaló hubo un procedimiento de
investigación en donde se verificó el incumplimiento de las normas de seguridad e
higiene del trabajo lo que finalizó en su posterior certificación tal como lo prevé el
artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo.
Desprendiéndose de lo anterior, que la Dirección Estadal de Salud de los
Trabajadores de Carabobo del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales (INPSASEL), no solo realizó el procedimiento administrativo y respetó las
garantías del administrado y su derecho a la defensa, sino que actuó ajustado a la
investigación realizada por el referido órgano administrativo respecto al accidente
sufrido por el ciudadano Darwin José Hernández Escobar,razón por la cual considera
esta Sala que el acto administrativo no adolece de los vicios delatados.
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de
apelación interpuesto por la sociedad mercantilConstrucciones Juncal C.A., contra la
decisión de fecha 06 de marzo del año 2014, emanada del Juzgado Superior Segundo
del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo; en consecuencia,
SEGUNDO: CONFIRMA la sentencia apelada.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y
Distribución de Documentos del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado
Carabobo.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas a los veintitrés (23) días del mes
de julio del año 2014. Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
________________________________
LUIS E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ
La Vicepresidente,
Magistrado,
__________________________________
CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA
___________________________
OCTAVIO SISCO RICCIARDI
Magistrada,
Magistrada Ponente,
___________________________________
SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS
__________________________________
CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA
El Secretario,
_____________________________
MARCOS ENRIQUE PAREDES
R.C. Nº AA60-S-2014-000522
Nota: Publicado en su fecha
El Secretario,