III. Arreglos institucionales para aplicar la Convención

III. Arreglos institucionales
para aplicar la Convención
3.1 Políticas gubernamentales
de México
Para conocer cómo se ha organizado el país y responder
al problema del cambio climático global resulta necesaria
una referencia a la estructura del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.
México es una República representativa, democrática
federal, con tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
de acuerdo a lo establecido por la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de
la República, quien en cumplimiento con lo dispuesto
en el Artículo 26 de la Constitución, tiene la obligación
de organizar “un sistema de planeación democrática
del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía”; mediante un Plan Nacional de Desarrollo (PND),
al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la
Administración Pública Federal (APF).
El PND establece los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que deberán regir la acción del
Gobierno, llevados a cabo a través de las Secretarías de
Estado1 mediante sus Programas Sectoriales (PS).
1 Las Secretarías de Estado tienen a su cargo un ramo de la Administración Pública Federal. Las Secretarías que conforman el Gabinete del Presidente de la República, a noviembre del 2009, son las
El PND 2007-2012 asume como premisa básica la
búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable, e incorpora criterios de impacto y riesgo ambiental, uso eficiente
y racional de los recursos naturales, e incluye por primera vez de manera explícita el tema del cambio climático,
con dos objetivos específicos y sus respectivas estrategias (PND 2007-2012) (Cuadro III.1).
Los Programas Sectoriales (2007-2012)2 de siete
Secretarías del Gobierno Federal han incluido líneas de
acción para enfrentar el cambio climático, sumando un
total de 17 objetivos y 39 estrategias (Cuadro III.2).
3.2 Coordinación de las
acciones transversales de
política pública en materia
ambiental
El PND 2007-2012 establece acciones transversales
con el propósito de mejorar y consolidar la coordinasiguientes: Gobernación; Relaciones Exteriores; Defensa Nacional;
Marina; Seguridad Pública; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo
Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía;
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Función Pública; Educación Pública;
Salud; Trabajo y Previsión Social; Reforma Agraria, y Turismo.
2 Los programas sectoriales se pueden consultar en la página Web:
http://www.presidencia.gob.mx/progsectoriales.
111
Cuadro III.1. Objetivos y estrategias del PND 2007-2012, en materia de cambo climático.
Objetivo
Objetivo 10: Reducir las emisiones de Gases de
Efecto Invernadero
Objetivo 11: Impulsar medidas de adaptación a
los efectos del cambio climático.
Estrategia
Estrategia 10.1 Impulsar la eficiencia y tecnologías limpias (incluyendo la
energía renovable) para la generación de energía.
Estrategia 10.2 Promover el uso eficiente de energía en el ámbito doméstico, industrial, agrícola y de transporte.
Estrategia 10.3 Impulsar la adopción de estándares internacionales de
emisiones vehiculares.
Estrategia 11.1 Promover la inclusión de los aspectos de adaptación al
cambio climático en la planeación y quehacer de los distintos sectores de
la sociedad.
Estrategia 11.2 Desarrollar escenarios climáticos regionales de México.
Estrategia 11.3 Evaluar los impactos, vulnerabilidad y adaptación al
cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y sistemas
ecológicos.
Estrategia 11.4 Promover la difusión de información sobre los impactos,
vulnerabilidad y medidas de adaptación al cambio climático.
Fuente: elaboración propia con datos del PND 2007-2012.
Cuadro III.2. Objetivos y estrategias ante cambio climático
incluidas en algunos programas sectoriales
Secretaría de Estado
Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
Comunicaciones y Transportes
Desarrollo Social
Energía
Medio Ambiente y Recursos Naturales
Salud
Turismo
Total
Objetivos
1
Estrategias
4
2
3
--1
10
1
2
25
1
2
17
1
3
39
Fuente: elaboración propia con datos de los Programas Sectoriales.
ción interinstitucional y la integración intersectorial
en sus políticas públicas. En materia ambiental la función corresponde a la Secretaria de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT 2008; PND 20072012).
112
México Cuarta Comunicación Nacional
La SEMARNAT cuenta con tres Subsecretarías:
Planeación y Política Ambiental; Fomento y Normatividad
Ambiental, y Gestión para la Protección Ambiental. La
Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental, para
temas relacionados al cambio climático, cuenta con la
Dirección General Adjunta para Proyectos de Cambio
Climático, y la Dirección General de Políticas para el
Cambio Climático.3
Además en esta Secretaría existe una Unidad
Coordinadora de Asuntos Internacionales (UCAI), con
un área de Cambio Climático, y el Centro de Educación y
Capacitación para el Desarrollo Sustentable (CECADESU)
(Figura III.1) (Semarnat 2009a).
El CECADESU es la Unidad de la SEMARNAT que
se coordina con las dependencias y entidades competentes de la APF, para el diseño, desarrollo y supervisión de
programas de educación ambiental y capacitación para
el desarrollo sustentable. Colabora con la Secretaría de
Educación Pública para establecer y fortalecer programas educativos en materia ambiental, que incluyen cambio climático en los diversos niveles y modalidades del
Sistema Educativo Nacional.
3
http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/Documents/
organigrama/400%20SSPPA.pdf.
Figura III.1. Áreas que atienden el tema de cambio climático en las oficinas centrales de la Semarnat
SEMARNAT
Subsecretaría de Planeación
y Política Ambiental
Unidad Coordinadora de
Asuntos Internacionales
Dirección General de
Políticas para el Cambio
Climático
Dirección General Adjunta
de Cooperación Internacional
Dirección General Adjunta de Políticas de Cambio
Climático
Dirección de Adaptación
de Políticas del Cambio
Climático
Centro de Educación
y Capacitación para el
Desarrollo Sustentable
Dirección General Adjunta
para Proyectos de Cambio
Climático
Dirección de Cambio
Climático
Subdirección de Proyectos
de Cambio Climático
Subdirección de Cambio
Climático
Dirección de Políticas de
Mitigación del Cambio
Climático
Departamento de Análisis
Internacional en Cambio
Climático
Fuente: elaboración propia con información de SEMARNAT, 2009c.
La UCAI es el conducto formal de la Secretaría
para la coordinación de los aspectos internacionales
de programas, actividades, eventos y foros, y para el
control de la gestión de todas las actividades internacionales de la dependencia. Asimismo, tiene a su cargo
la suscripción de acuerdos ambientales con entidades
extranjeras y organismos internacionales, a través de
la Secretaría de Relaciones Exteriores (SEMARNAT
2009a).
La SEMARNAT cuenta con el apoyo de las
Delegaciones Federales y de los siguientes órganos desconcentrados: Comisión Nacional del Agua
(CONAGUA); Instituto Nacional de Ecología (INE);
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
(PROFEPA); y Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas (CONANP); también cuenta con los órganos descentralizados: Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua (IMTA) y Comisión Nacional
Forestal (CONAFOR), así como un órgano intersecretarial, la Comisión Nacional para el Conocimiento y
Uso de la Biodiversidad (CONABIO).
3.3 Comisión Intersecretarial
de Cambio Climático
En 2005, el Gobierno Mexicano creó la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) como órgano federal responsable de formular políticas públicas y
estrategias transversales para la prevención y mitigación
de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), la
adaptación a los efectos adversos del cambio climático y,
en general, para el desarrollo de programas y estrategias
de acción climática, así como los relativos al cumplimiento de los compromisos suscritos por México ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC) y demás instrumentos derivados
de ella, particularmente el Protocolo de Kioto.
La CICC está integrada por los titulares de las
Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT); Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA); Comunicaciones y
Transportes (SCT); Economía (SE); Desarrollo Social
(SEDESOL); Energía (SENER), Gobernación (SEGOB),
Relaciones Exteriores (SRE), Secretaría de Hacienda
Arreglos institucionales para aplicar la Convención
113
y Crédito Público (SHCP) y Secretaría de Salud (SS
SALUD), y como invitados permanentes la Secretaría de
Turismo (SECTUR) y el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI). En algunos de sus Grupos de Trabajo
participan otras Secretarías o dependencias federales
(Figura III.2) (SEMARNAT, 2009b).
Entre las principales funciones de la CICC (artículo
tercero del Acuerdo que la crea) se cuentan:
• Formular y someter a consideración del Presidente de la
•
•
•
•
•
República las políticas y estrategias nacionales de cambio climático, para su incorporación en los programas y
acciones sectoriales correspondientes [Fracción I].
Promover y coordinar la instrumentación de las estrategias nacionales de acción climática en los respectivos ámbitos de competencia de las dependencias y
entidades federales [Fracción II].
Promover la realización y actualización permanente
de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos y compromisos de la CMNUCC [Fracción III].
Fungir como Autoridad Nacional Designada para
los fines relativos al Mecanismo para un Desarrollo
Limpio (MDL) del Protocolo de Kioto [Fracción IV].
Formular las posiciones nacionales a adoptar ante
los foros y organismos internacionales en la materia
[Fracción V].
Revisar los documentos de diseño de proyectos de
reducción y captura de emisiones de GEI y expedir las
Cartas de Aprobación correspondientes a los desa-
Figura III.2. Comisión Intersecretarial de Cambio Climático.
Fuente: modificado de SEMARNAT, 2009.
114
México Cuarta Comunicación Nacional
rrolladores que deseen obtener registro ante el MDL
del Protocolo de Kioto [Fracción VII].
• Promover en los sectores privado y social, así como
en las instancias competentes de los tres órdenes de
gobierno, el desarrollo y registro de proyectos de reducción y captura de emisiones [Fracción X].
• Sistematizar la información de acción climática y difundirla a nivel nacional, incluyendo un reporte público anual con los avances de México en la materia
[Fracciones XII y XIII] (SEMARNAT 2009b).
La presidencia de la CICC está a cargo permanentemente del Titular de la SEMARNAT, el presidente
suplente es el Subsecretario de Planeación y Política
Ambiental de esta Secretaría, quien también es responsable del Secretariado Técnico de la Comisión, a través de su Dirección General Adjunta para Proyectos de
Cambio Climático. En el cumplimiento de sus funciones, la CICC cuenta con los siguientes grupos de trabajo
(SEMARNAT, 2009b):
• Grupo de Trabajo para el Programa Especial de
Cambio Climático (GT-PECC), coordinado por la
Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental de
la SEMARNAT, reúne la información para los reportes públicos anuales de acción climática de la CICC.
Este grupo coordinó la formulación de la Estrategia
Nacional de Cambio Climático (ENACC), publicada en
2007. Con base en la ENACC, se elaboró el Programa
Especial de Cambio Climático (PECC) 2009-2012.
Para apoyar la elaboración del PECC, se realizaron
varios estudios complementarios, entre los que destaca, “La economía del cambio climático en México”,
(SEMARNAT-SHCP, 2009); “El cambio climático en
México y el potencial de reducción de emisiones por
sectores”, (Quadri, 2008); “Low-Carbon Growth, A
Potential Path For Mexico”, (CMM McKinsey, 2008)
y “Low-Carbon Development for Mexico” (Banco
Mundial 2009).
• Comité Mexicano para Proyectos de Reducción
de Emisiones y de Captura de Gases de Efecto
Invernadero (COMEGEI), coordinado por la Dirección
General Adjunta para Proyectos de Cambio Climático,
está encargado de promover, difundir y evaluar proyectos del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL,
previsto en el Artículo 12 del Protocolo de Kioto).
• Grupo de Trabajo sobre Asuntos Internacionales
(GT-INT), coordinado por la Secretaría de Relaciones
Exteriores, promueve la concertación intersecretarial
para definir la posición de México en foros internacionales, particularmente en las Conferencias de las
Partes de la CMNUCC, en la Reunión de las Partes
del Protocolo de Kioto, y en las reuniones de los
Órganos Subsidiarios de la CMNUCC.
• Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias
de Adaptación (GT-ADAPT), coordinado por el
INE y constituido por las nueve Secretarías miembros de la CICC, y las Secretarías de Turismo y la de
Gobernación a través de la Coordinación General de
Protección Civil y el Centro Nacional de Prevención
de Desastres (CENAPRED).
Con base en el artículo 10 del Acuerdo que da existencia a la Comisión, se creó un Consejo Consultivo de
Cambio Climático (C4), como órgano permanente de
consulta de la CICC. El C4 da seguimiento a los trabajos
de la Comisión y presenta recomendaciones que conduzcan a mejorar o fortalecer las acciones de la misma. Está
constituido por 24 especialistas de los sectores académico, social y privado, y lo preside el Dr. Mario Molina
Pasquel, premio Nobel de Química 1995 (SEMARNAT,
2009b).
3.4 Consejo Nacional de
Energía
El Consejo Nacional de Energía, tiene como tareas principales proponer a la SENER criterios y elementos de política energética, así como participar en la elaboración de
la Estrategia Nacional de Energía. Su creación se publicó
en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en noviembre
de 2008, como una reforma del Artículo 33 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal.
El Consejo Nacional de Energía cuenta con un Foro
Consultivo en el que participan, según los temas a considerar, representantes de los poderes legislativos federal
y estatales, autoridades locales, instituciones públicas de
educación superior e investigación científica y los sectores social y privado, para contribuir al desempeño de las
tareas de planeación que competen al Consejo y promover la participación ciudadana.
El Consejo se encuentra conformado por el Titular y
los Subsecretarios de Planeación Energética y Desarrollo
Tecnológico, de Hidrocarburos, y de Electricidad, así
como el Oficial Mayor de la SENER; el Presidente de la
Comisión Nacional de Hidrocarburos, el Presidente de la
Comisión Reguladora de Energía (CRE), y los Directores
Generales de: la Comisión Nacional para el Uso Eficiente
de la Energía (CONUEE, antes CONAE), la Comisión
Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardas, Petróleos
Mexicanos (PEMEX), la Comisión Federal de Electricidad
(CFE), el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP), el Instituto
Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ), el Instituto
de Investigaciones Eléctricas (IIE) y la Comisión Nacional
del Agua (CONAGUA) (SENER, 2009a).
3.5 Consejo Consultivo para el
Aprovechamiento Sustentable
de la Energía
Este Consejo es una instancia de carácter consultivo
de la CONUEE, que tiene por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos, estrategias, acciones y metas
establecidos en el Programa Nacional para el AproveArreglos institucionales para aplicar la Convención
115
Figura III.3 Estructura de la Coordinación del Programa de Cambio Climático del Instituto Nacional de Ecología
Coordinación del Programa
de Cambio Climático
Dirección de Investigación
sobre Cambio Climático
Subdirección de Métodos y
Estudios para la Mitigación del
Cambio Climático en los Sectores
Agropecuario y Forestal
Subdirección de Métodos y
Estudios para la Mitigación
del Cambio Climático en
el Sector Energía
Departamento de Métodos y
Estudios de Mitigación en el
Sector Forestal
Departamento de Métodos
y Estudios de Mitigación en
Materia de Energía e Industria
Departamento de elaboración y
seguimiento de Comunicaciones
Nacionales
Departamento de Difusión de
la Información sobre cambio
Climático
chamiento Sustentable de la Energía, el cual está siendo elaborado por la SENER, por conducto de la CONUEE, y será un Programa Especial en términos de la
Ley de Planeación.4
Entre las principales funciones del Consejo destacan
la propuesta de mecanismos para la planeación, desarrollo y ejecución de los programas de eficiencia energética
y la promoción de la participación y la vinculación de las
organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, las
instituciones académicas y del sector público, así como
de la población en general, en la aplicación de los programas en materia de aprovechamiento sustentable de
la energía.
Según lo estipulado en la Ley para el Aprovechamiento
Sustentable de la Energía, LASE (véase apartado 5.1.2),
el Consejo es presidido por el Titular de la Secretaría de
Energía, y está integrado por seis investigadores académicos miembros del Sistema Nacional de Investigadores del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT),
4 www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/59.doc. Consultado el
26 de octubre de 2009.
116
México Cuarta Comunicación Nacional
Subdirección de Estudios sobre
Vulnerabilidad y Adaptación al
Cambio Climático y Cobeneficios
Locales y Globales
Departamento de Métodos
y Estudios de Mitigación en
Materia de Elaboración de
Inventarios de Emisiones de
Gases de Efecto Invernadero
Departamento de Control de
calidad de la información de
Inventarios Nacionales de
Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero
Departamento de Estudios de
Evaluación de la Vulnerabilidad
y Opciones de Adaptación al
Cambio Climático
Departamento de Estudios
sobre Opciones de Mitigación y
Adaptación al Cambio Climático
y Cobeneficios Locales y Globales
Departamento de Estudios
sobre Impactos
Socioeconómicos del Cambio
Climático
designados por la Secretaría de Energía, a propuesta de la
CONUEE. Este Consejo se instauró en octubre de 2009
(SENER 2009b).
3.6 Consejo Consultivo para
las Energías Renovables
En octubre del 2009 se instaló el Consejo Consultivo para
las Energías Renovables, el cual tiene como tareas principales emitir, para la SENER, opiniones especializadas sobre
los temas de energías renovables, incluidas aquellas que
se encuentran plasmadas en el Programa Especial para el
Aprovechamiento de las Energías Renovables, así como
apoyar a la Secretaría de Energía en el diseño de políticas públicas que promuevan la participación de personas
y de sectores involucrados en este tema, con el objetivo
de formular y aplicar medidas que fomenten la transición
energética.
De acuerdo a la Ley para el Aprovechamiento de las
Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición
Energética (véase apartado 5.1.2) son 14 integran-
tes los que conforman el Consejo Consultivo, un representante de la SEMARNAT, SE, SHCP y SAGARPA; así
como un representante de la CRE, un representante de la
CONUEE, un representante de CFE y representantes diversos del sector energético del país; fundamentalmente
están los líderes en este tema que han realizado trabajos
y estudios en nuestro país, las Asociaciones y el Centro
de Investigación en Energía de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
3.7 Elaboración de
comunicaciones nacionales
El INE-SEMARNAT, tiene dentro de sus funciones contribuir al cumplimiento de los compromisos adquiridos
por México ante la CMNUCC y ante la comunidad internacional. A través de la Coordinación del Programa
de Cambio Climático (CPCC) (Figura III.3), es responsable de actualizar de manera periódica el Inventario
Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero
(INEGEI); realizar estudios para la mitigación de emisiones de GEI; la evaluación de la vulnerabilidad y las
opciones de adaptación al cambio climático; desarrollar
escenarios de emisiones de GEI; realizar estudios sobre
cobeneficios de la mitigación de las emisiones de GEI,
y coordinar la elaboración de las comunicaciones nacionales ante la CMNUCC.
La elaboración de las comunicaciones nacionales se
realiza con la participación de diversos centros de investigación e instituciones de educación superior, públicos y privados del país; las diferentes dependencias del
Gobierno, así como organizaciones no-gubernamentales
(ONG) y el sector privado.
A partir de la Primera Comunicación se ha logrado
aumentar y reforzar las capacidades institucionales y
técnicas necesarias para el desarrollo a través de un proceso continuo. Algunos de los científicos y técnicos que
colaboran en este proceso también participaron en los
grupos de trabajo del Cuarto Informe de Evaluación del
Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático,
(PICC) en 2007.
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