Las nuevas amenazas y la necesaria reconceptualización de la

Trabajo de Investigación para ser presentado en el
VI ENCUENTRO NACIONAL DE
ESTUDIOS ESTRATEGICOS
LAS NUEVAS AMENAZAS Y LA NECESARIA
RECONCEPTUALIZACIÓN DE LA SEGURIDAD
PARA AMÉRICA LATINA
Lic. N. Andrea Chiappini
SER EN EL 2000
[email protected]
Buenos Aires, Noviembre 2003.-
INTRODUCCIÓN.
Sin duda los acontecimientos del 11 se Septiembre de 2001, marcan un antes y un después
en las relaciones internacionales, en los conceptos de seguridad y en la relación que la
potencia hegemónica mantiene con las naciones del hemisferio.
Visualizar los riesgos que actualmente enfrentan las naciones, la incorporación al campo de
la seguridad de factores sociales, conflictos étnicos, fenómenos ambientales, crisis
económicas, pobreza endémica, tráfico de armas y narcotráfico, son sólo algunos de los
factores que conducen necesariamente a una reconceptualización de la seguridad, en sus
diferentes niveles, nacional, regional, hemisférica y global, como también en todas sus
dimensiones.
A su vez se intenta enfocar estos temas transnacionales y su impacto en el escenario de la
América Latina de hoy, donde predominan las gobiernos democráticos, la necesidad de la
inserción económica internacional, la resolución pacífica de conflictos fronterizos entre los
vecinos de la región
El desafío actual para América Latina es definir una agenda superadora de la situación de
incertidumbre e impredictibilidad en que se encuentra inmersa la región y que posibilite la
disminución de su vulnerabilidad frente a estas amenazas, teniendo en cuenta que la región
no concita la atención de los Estados Unidos.
El objetivo de este trabajo es, por lo tanto, no sólo intentar describir los escenarios global y
hemisférico, la emergencia de las nuevas amenazas y su impacto en el concepto de
seguridad, sino también el develar los caminos que conduzcan a disminuir la
vulnerabilidad de los estados y sus ciudadanos, frente a los riesgos y amenazas que los
distintos actores enfrentan.
ESCENARIO GLOBAL.
La primera característica que podemos señalar del escenario internacional y que se constata
como nunca antes en la historia de la humanidad es el proceso de globalización, que como
concepto se refiere a una proceso social que combina una reducción de las barreras
comunicacionales y temporales del mundo con una intensificación de una “conciencia de
pertenencia global” por parte de los habitantes del planeta1. Este fenómeno tiene impacto en
ámbitos amplios y diversos, y es una variable empíricamente y conceptualmente dinámica y
de difícil categorización.
Stallings, Barbara “Relaciones Económicas entre Estados Unidos y América Latina después del 11 de
septiembre” en Escenarios Post 11 de Septiembre. El Futuro de las Relaciones Internacionales Flacso, 2002
1
El neoliberalismo es una parte crucial de la globalización, vinculada con la economía
mundial, pero también es una ideología, una forma de ver el mundo, un modelo de
desarrollo basado en un estado reducido a su mínima expresión y una fe en los mercados
globales. Con respecto a la reducción del Estado, Estados Unidos, luego de los ataques del
11 de Septiembre “redescubre el Estado” (o algunas partes de él), fortaleciendo sus
instintos unilateralistas, con un enfoque centrado en los temas del terrorismo y la
percepción de amenazas a su seguridad nacional.
El impacto político en el hemisferio de este fenómeno es casi contradictorio ya que por un
lado se sostiene que han sobrevivido democracias electorales en circunstancias que en otras
décadas hubiesen conllevado a golpes militares. Se señalan como factores que lo explican:
las transformaciones modernizadoras estructurales de las décadas pasadas, la
despolarización ideológica, la revalorización de la democracia política en la región después
de la experiencia del autoritarismo, el declive del modelo cubano, el fin de la guerra fría, y
el creciente apoyo internacional y regional a la democracia. Por el otro lado, se enfatiza en
la baja calidad de estas democracias, poco progreso y en muchos casos, su retroceso y se
señalan como factores determinantes: la naturaleza y el impacto de crisis socioeconómicas
sostenidas y el impacto de las reformas orientadas hacia el mercado, la distribución del
poder sumamente desigual dentro de la sociedad, los altos niveles de desigualdad
económica, la insuficiencia de la representación política y el debilitamiento de elementos
cruciales para un estado de derecho democrático que si bien históricamente han sido
débiles, hoy observan procesos de mayor deterioro, con consecuencias dramáticas para el
orden público, la civilidad y la seguridad.
Estos efectos paradójicos provienen desde el exterior, tanto desde el neoliberalismo como
de algunos aspectos de la globalización y se podrían sintetizar de la siguiente manera: 1)
Ellos ayudan a sostener un piso político mínimo de democracia electoral, pero al mismo
tiempo estos procesos 2) erosionan un avance hacia una mejor calidad de la democracia
dado sus impactos socio-económicos (debilitando muchos actores sociales, induciendo
nuevas desigualdades y concentraciones de poder) y también por sus impactos sobre el
sistema político de representación, 3) estos procesos también han ayudado a fortalecer
visiones sobre el tipo de derechos que se deben esperar o demandar en una democracia
(temas como género, etnicidad, medio ambiente, poder local, etc.)
Obviamente, estos efectos paradójicos varían de un país a otro, no sólo porque no hay
impactos homogéneos, sino también por las grandes diferencias en contexto y desarrollo
históricos que se observan en los distintos países.
También se pueden establecer relaciones entre el neoliberalismo y la amenaza del
narcotráfico como sus consecuencias para la calidad de la democracia. Las reformas
orientadas hacia el mercado y la globalización en general han facilitado el narcotráfico,
porque han debilitado a estados, desplazado mano de obra, y facilitado otros tipos de redes
transnacionales, tales como el tráfico de drogas para la compra de armas.
Asimismo, se observa que las tasas de criminalidad se han incrementado de manera
dramática en la región. América Latina tiene una de las tasas medias de homicidio más altas
en el mundo desde la década de los setenta, y se han incrementado aún más en los noventa.
Otro de los efectos negativos de la globalización que se pueden citar es el debilitamiento de
las instituciones estatales y políticas incluyendo en particular los partidos políticos. Las
razones de lo expuesto son por una parte la lógica del mercado que afecta a la región ha
ayudado a reducir la importancia del Estado y de la esfera de la política como forjador de
identidades, organizador de conflictos, o, más aún, como espacio para resolver conflictos y
tomar decisiones. Por otra parte, hay un discurso contra-hegemónico que podríamos llamar
social-participativo centrado en grupos de la sociedad civil, es decir hay un impulso a la
expansión de la ciudadanía. Estos actores insisten en buscar medidas que permitan mayor
participación ciudadana, mejor acceso al Estado, y más transparencias en las decisiones
públicas. El debilitamiento de partidos políticos tradicionales y la emergencia de estos
nuevos tipos de partidos ha variado mucho por país. La explicación de estas variaciones
parece descansar en factores tales como: las transformaciones estructurales debilitando
sectores sociales antes bien organizados como el sindicalismo y en general fragamentando
la sociedad, el declive en la diferenciación de programas entre partidos establecidos, con
nuevos partidos enfocando temas como la lucha contra la corrupción, la existencia de
nuevos partidos respondiendo parcialmente a demandas de una nueva y más movilizada
sociedad civil, campañas electorales que requieren menos partidos fuertemente organizados
a nivel de base gracias nuevas tecnología y a los medios masivos de comunicación.
Estos procesos políticos se diferencia bastante del pasado reciente y forman parte de un
fenómeno global que se caracteriza por: niveles bajos de afiliación partidista, cambios
estructurales y tecnológicos, ciudadanos que expresan altos niveles de desconfianza hacia
las instituciones y partidos, y que perciben a los políticos como corruptos o ineptos y a los
cuales se les culpa por su incapacidad de solucionar los principales problemas de sus
países.
Otro de los rasgos característicos del sistema internacional es el alto grado de
impredictibilidad en diversos campos. La globalización ha incrementado esta faceta,
especialmente en lo referdo a cuestiones financieras y comerciales. Esta característica torna
imposible el establecimiento de garantías en cuento al relacionamiento de los actores. La
estabilidad se vuelve elusiva. El uso de la fuerza sigue ocupando un espacio importante.
Las amenazas emergentes pueden ser acotadas a distintos escenarios. En este marco, en la
constelación de actores y sus factores de poder, se debe reconocer que las capacidades
estatales siguen teniendo primacía2.
Rojas Aravena, Francisco “Cooperación y Seguridad Internacional en las Américas” , Editorial Nueva
Sociedad, 1999.
2
Desde el punto de vista estrictamente económico, el modelo globalizante no dio los
resultados o los frutos que habían sido anticipados, considerando que según un estudio de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el crecimiento de la década de los
noventa estuvo por debajo de los indicadores de las décadas del cincuenta, sesenta y
setenta, e incluso de la que se denominó la década perdida. De esta forma, si bien hay
diferencias entre los países, podría decirse que, en términos generales, los retornos de las
políticas de reforma han sido modestos en crecimiento, y, por supuesto, han tenido
implicancias sociales y políticas considerables.
SITUACIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE AMÉRICA LATINA.
El continente americano es un área privilegiada, dado que las amenazas de carácter militar
poseen muy bajo nivel y muy baja intensidad. Los conflictos de carácter interestatal se han
ido solucionando y encontrando fórmulas efectivas de arreglos diplomáticos. Ejemplos de
ello son el acuerdo alcanzado entre Perú y Ecuador para la resolución de su conflicto, el
desarrollo de medidas de confianza mutua y políticas de cooperación han facilitado la
reducción de las percepciones de tensión en áreas como la frontera argentino-chilena o la
frontera entre Colombia y Venezuela.
La diversidad es propia de los países de la región, en especial sus diferentes grados de
gobernabilidad y capacidad de efectuar los ajustes que el proceso de globalización
económica impone. Como consecuencia de ello, el continente no ha logrado dar respuesta
a sus conflictos bajo una posición homogénea, y tampoco facilita la estructuración de
políticas generales capaces de contener los intereses del conjunto de los actores de la
región.
Las diferencias también son notables cuando se consideran variables tales como conflictos
internos, percepción de amenazas y disputas externas, surgimiento de amenazas no
tradicionales.
Adicionalmente a estas características propias de la región se constatan otras que han
obstaculizado la estabilidad y predictibilidad, y que es necesario detectar, asumir y
enfrentar para lograr mayor cooperación y entendimiento entre los vecinos. Entre ellas
podemos señalar:
a) Deficiencias institucionales: la región adolece de instrumentos efectivos de alerta
temprana y no existen instrumentos permanentes para la solución de conflictos
interestatales. Reforzar la institucionalidad es un logro esencial para alcanzar el objetivo de
la desmilitarización de las relaciones interestatales, aspecto que a su veces un elemento
crucial para incrementar las relaciones de cooperación políticas, económicas, sociales y
culturales.
b) Falta de seguimiento de acuerdos: La ausencia de un marco institucional dificulta el
seguimiento de los acuerdos.
c) Desconfianzas inherentes en las relaciones interestatales: el bajo nivel de conflictos
interestatal que evidencian los países latinoamericanos no posee un referente equivalente en
las confianzas recíprocas. Este marco de desconfianza fundamenta percepciones de
inseguridad en las relaciones estatales. El rol de las medidas de confianza mutua y
seguridad es crucial en este campo.
d) Incorporación de diversos actores: el análisis de temas sensibles de las relaciones
interamericanas han quedado radicadas sólo en el ámbito del gobierno o en algún sector de
él. Lo cual significa que los parlamentos tienen una baja participación en el proceso de
posicionamiento nacional y de conformación del espacio negociador. Sin embargo son los
parlamentos los que deben ratificar los tratados o aprobar los presupuestos. Al no ser parte
del proceso, los trámites de ratificación se ven retardados o ni siquiera considerados, así
los tratados pierden fuerza y capacidad imperativa. Esta situación genera a su vez falta de
credibilidad, incremento de desconfianza, etc.
LAS NUEVAS AMENAZAS Y LA SEGURIDAD.
La agenda en la esfera de la paz y la seguridad internaciones va impulsando la necesidad de
definir e identificar las nuevas amenazas y los nuevos riesgos contemporáneos. Así, se
visualizan y se van perfilando como tales el terrorismo internacional y nacional, el
narcotráfico y la corrupción, el incremento del comercio ilegal de armas convencionales,
los atentados a los recursos naturales y la contaminación del medio ambiente a escala
planetaria. Ya no sólo se trata, por tanto de la amenaza y la proliferación nucleares, sino
que se amplía hacia otras áreas.
Es en esta nueva realidad donde cabe considerar la definición de “Seguridad”, esbozada por
Naciones Unidas: “una situación en la cual los Estados perciben que se encuentran libres de
amenaza militar, de presión política o de coerción económica para poder seguir libremente
en su camino de desarrollo”.
La intensidad de la amenaza puede variar de manera sustancial según los recursos de poder
con que cuenten los diversos Estados para enfrentarla. Amenazas no tradicionales y de
carácter no militar en una perspectiva global como lo es el narcotráfico, puede ser una seria
amenaza para un estado pequeño y en países importantes, como en el caso de Colombia, el
narcotráfico ha representado un importante desafío para el Estado.
Los países latinoamericanos enfrentan, por lo tanto, una doble agenda: la agenda histórica,
que se vincula con los temas de delimitación fronteriza que poseen un fuerte peso en las
percepciones de amenaza de carácter militar, y la nueva agenda, que incorpora los procesos
de integración, el fenómeno de la transnacionalización y la globalización. En este último
ámbito de ubican los nuevos riesgos.
Es necesario construir un nuevo orden donde se aglutinen las necesidades para enfrentar
tanto las menazas tradicionales como los nuevos riesgos, para ello es esencial primero
definirlo conceptualmente, crearlo intelectual y políticamente. Luego generar las
condiciones para establecerlo como realidad efectiva, capaz de definir y establecer
regulaciones y marcos de acción para los diversos actores. Esta creatividad de la dirigencia
política será la que posibilite alcanzar las metas de paz y estabilidad en el ámbito de la
seguridad internacional, clave para el desarrollo global.
CONCLUSIONES: AREAS DONDE TRABAJAR, ACCIONES PARA AVANZAR.
Los cambios internacionales han generado incertidumbre en los países latinoamericanos.
Esta se expresa tanto en la reconceptualización de la seguridad, en la redefinición de las
amenazas, como en las misiones que deben cumplir las fuerzas armadas. El establecimiento
de regímenes internaciones de cooperación posibilita establecer un marco de acción
conjunta y colaborativa en el hemisferio.
Producir una paz sustentable en la región conlleva la necesidad e importantes grados de
institucionalización. La institucionalización del régimen permite establecer un espacio de
comunicación y por lo tanto de construcción conjunta de la percepción de la realidad. Se
establece un proceso de aprendizaje sobre cómo abordar los conflictos para resolverlos a
partir de la cooperación y no el enfrentamiento.
En el camino aparecen una serie de acciones en el campo político que apuntan hacia el
desarrollo de cooperación para la paz y que facilitarán las fortalezas para enfrentar los
riesgos y amenazas acuciantes para la región:
A) reafirmación y ratificación de los compromisos hemisféricos de resolución pacífica
de controversias.
B) Cooperación preventiva: el desarrollo de acciones preventiva y la planificación
frente a conductas del terrorismo transnacional, puede contribuir a la prevención y
al desarrollo de actividades importantes en la coordinación de políticas entre los
países.
C) Cooperación técnica en el ámbito científico: las áreas de cooperación en este campo
son múltiples y posibilitan la focalización de recursos con una perspectiva
asociativa, facilitando acceso a información científica y técnica muy valiosa para la
prevención de diversos hechos que afectan la seguridad nacional y regional,
especialmente de prevención en el campo del medio ambiente o también
intercambio de información sobre mafias internacionales.
D) Cooperación para desactivar conflictos fronterizos.
E) Cooperación para el desarrollo: la emergencia de nuevas amenazas como las
provenientes de la seguridad ecológica requieren una proyección asociativa.
F) Cooperación para la seguridad regional: la cooperación en el ámbito estratégico
posee un rol crucial. La cooperación entre fuerzas de defensa solo será posible si
existe confianza interestatal .
G) Monitoreo permanente de la situación de seguridad internacional y de las
actividades desarrolladas por los distintos actores en cada una de las subregiones.
Teniendo en cuenta lo anterior, la agenda que surge no puede ser distinta a la de la
cooperación para enfrentar los problemas que se evidencian en el área de la seguridad. La
nueva agenda estará caracterizada, entonces, por riesgos no militares de nuevo tipo, entre
los que se encuentra medio ambiente, migraciones, narcotráfico, problemas de
gobernabilidad económico y social. La complejidad de la nueva realidad de cara a las
nuevas amenazas no puede ser abordada por las concepciones tradicionales de seguridad.
La voluntad política jugará un rol central y que permite diseñar un futuro distinto. La
voluntad política es el elemento que articulas las ideas fuerza en torno a soluciones
definitivas. Tener voluntad política y manifestarla, incluso tener voluntades políticas
coincidentes de resolución, no asegura el éxito. Serán los espacios políticos locales los que
condicionen las oportunidades para adoptar decisiones. Dependerán de los recursos
asignados las posibilidades de instrumentar los acuerdos. La institucionalización jugarán un
rol determinante en el seguimiento. La coincidencia, por lo tanto del esfuerzo por abrir el
espacio político y decisorio, la inversión de recursos en la solución y la institucionalización
para darle seguimiento a los acuerdos, materializará la voluntad política que de lo contrario,
quedarán ubicada sólo en manifestaciones retóricas.
En América Latina es fundamental profundizar el debate sobre la seguridad internacional y
los nuevos riesgos. Aumentar la rigurosidad conceptual, a fin de no extender el concepto
hacia una amplitud tal que lo haga perder especificidad, pero que a la vez no se tan
restringido que no pueda dar cuenta de los desafíos y riesgos emergentes. Aun más
importante y necesario es abrir canales de comunicación entre los actores tradicionales en
el campo de la seguridad (fuerzas armadas, gobierno) y actores no tradicionales. Entre estos
se pueden destacar otro actores estatales como los Congresos. En otro nivel, pero con gran
significación están las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y grupos ciudadanos e
intelectuales interesados en esta materia.