SEXTA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIAS

Sexta Conferencia Internacional de las
Democracias Nuevas o Restauradas (ICNRD-6)
Doha, Qatar
29 de Octubre - 1 de Noviembre de 2006
“Construyendo la Capacidad para la Democracia,
la Paz y el Progreso Social”
Documento # 10.2
Papel de los documentos para evaluar la democracia
en la consolidación de la democracia
G. Chuluunbaatar, Instituto de Sociología de Mongolia
(Mongolian Institute of Sociology) y Todd Landman,
Universidad de Essex (University of Essex)
1
TABLA DE CONTENIDO
Resumen ejecutivo.....................................................................................
Antecedentes.............................................................................................
Objetivos y metas del seguimiento de la CIDNR-5....................................
Actividades y productos.............................................................................
Métodos.....................................................................................................
Principales productos ...........................................................................
Monografías: Mongolia y Asia Central..........................................................
Indicadores de la gobernabilidad democrática ...........................................
Nota informativa sobre el país..............................................................
Índice de gobernabilidad urbana (IGU) e índice de la sociedad civil
(ISC).....
Plan de acción nacional...............................................................
Resultados y lecciones
aprendidas...............................................................................
Conclusiones................................................................................................
2
Resumen ejecutivo1
1. La evaluación de la democracia en Mongolia fue un ejercicio
organizado por el estado que se realizó como parte de las
actividades de seguimiento de la Quinta Conferencia Internacional
sobre Democracias Nuevas o Restauradas y que involucró la
participación activa del Gobierno, el Parlamento y la Sociedad Civil.
2. El proceso de evaluación de la democracia por sí solo fue una
oportunidad singular para una auto-reflexión crítica dentro de
Mongolia acerca de la calidad de la democracia, la actuación de las
distintas
instituciones democráticas,
y la
percepción
de la
democracia por parte de la clase alta y la masa de la población.
3. Las actividades de seguimiento generaron exitosamente métodos
para evaluar la democracia en el contexto particular de Mongolia
usando conceptos y formas de medición comparables que se
emplean para medir y evaluar la democracia en otras democracias
desarrolladas y en vías de desarrollo en forma mundial. También se
utilizaron una serie de indicadores satelitales que captaron aspectos
particulares de la democracia dentro del contexto nacional de
Mongolia.
4. Mongolia
ha
construido
sobre
el
proceso
de
evaluación
institucionalizando un programa de reforma democrática por medio
de la aprobación del Noveno Objetivo de Desarrollo del Milenio
sobre la democracia, los derechos humanos, y la tolerancia nula de
la corrupción.
3
Antecedentes
La Conferencia Internacional sobre Democracias Nuevas o Restauradas
(CIDNR) es un proceso intergubernamental abierto a todos los estados
miembro de las Naciones Unidas. Desde que se realizó la primera
conferencia con la participación de 13 países, la CIDNR ha crecido hasta
llegar a ser un evento mundial que convoca a más de 100 países del
mundo desarrollado y en vías de desarrollo. Hasta la fecha, se han
realizado cinco Conferencias Internacionales Sobre Democracias Nuevas
o Restauradas en Manila, Filipinas (1988); Managua, Nicaragua (1994);
Bucarest, Rumania (1997), Cotonou, Benin (2000), y la última en
Ulaanbaatar, Mongolia (2003). El movimiento a favor de las CIDNR
reconoce que las democracias nuevas o restauradas se enfrentan a
múltiples desafíos provocados tanto por fuerzas nacionales como
internacionales. Aunque la democracia ha avanzado rápidamente en
muchas partes del mundo durante los últimos treinta años, muchos países
están luchando por consolidar su soberanía, sus logros democráticos, y
por hacer de la democracia misma un proceso irreversible. Las
democracias nuevas o restauradas se han comprometido a asegurarse de
que todos los miembros de la sociedad se beneficien del proceso de
democratización y puedan participar plenamente en sus nuevos sistemas
de gobernabilidad. Las CIDNR son un foro para el intercambio de ideas y
la discusión acerca de la gobernabilidad democrática y los temas de
desarrollo.
En Septiembre de 2003, Mongolia fue el anfitrión de la Quinta Conferencia
Internacional sobre Democracias Nuevas o Restauradas (CIDNR-5) que
convocó a más de 500 participantes de 119 estados para discutir sobre la
democracia, la buena gobernabilidad y la sociedad civil. El número récord
de países y la elevada cantidad de participantes en la quinta CIDNR que
4
se realizó en Ulaanbaatar demostró el aumento del apoyo global del
análisis y la promoción de la democratización nacional, regional y mundial.
La Declaración de Ulaanbaatar que fue el producto de la conferencia y
que fue aprobado por el CIDNR-5 presenta seis principios claves que las
sociedades democráticas deben cumplir:
1. Ser justas y responsables.
2. Permitir la participación de todos sin exclusión alguna.
3. Promover y proteger los derechos y las libertades de todos sus
miembros.
4. Ser abiertas y transparentes.
5. Funcionar según reglas legales acordadas y con la debida
responsabilidad, cualesquiera sean los desafíos a enfrentar.
6. Demostrar solidaridad para con los demás.
Además de la Declaración de Ulaanbaatar, la conferencia aprobó el Plan
de Acción CIDNR de mayor alcance hasta la fecha que compromete a los
gobiernos participantes a implementar planes ambiciosos para fortalecer
la democracia utilizando herramientas definidas tales como las bases de
datos con indicadores de gobernabilidad democrática para la vigilancia del
progreso democrático con el correr del tiempo.
Una de las innovaciones de la CIDNR-5 fue la realización de una triple
actividad que comprendió una conferencia intergubernamental, el Foro de
la
Sociedad
Civil,
y
el
Foro
Parlamentario.
Los
hallazgos
y
recomendaciones de los foros parlamentario y de la sociedad civil fueron
presentados al CIDNR y pasaron a formar parte de los documentos finales
de la conferencia. Los miembros de los foros parlamentario y de la
5
sociedad civil también se comprometieron a instituir su propio mecanismo
de seguimiento para vigilar el progreso. Hubo amplio consenso en la
Conferencia CIDNR del 2003 de institucionalizar la estructura tripartita de
gobierno, sociedad civil y Parlamento.
Como parte de su liderazgo del CIDNR-5 Mongolia utilizó el marco de
IDEA Internacional para la evaluación de la democracia para realizar una
serie de actividades con el objetivo de evaluar y reformar la democracia.
Este documento comparte las principales lecciones aprendidas acerca del
papel de la evaluación de la democracia en la subsiguiente consolidación
de la democracia. En primer lugar, sostiene que el proceso de evaluación
de la democracia en sí, basado en una amplia consulta y participación de
todos los principales actores, fue una singular oportunidad para una autoreflexión crítica dentro de Mongolia acerca de la calidad de la democracia,
el desempeño de las instituciones democráticas y la percepción de la
democracia por parte de las clases altas y la masa del pueblo. En
segundo lugar, demostró que las actividades de seguimiento generaron
exitosamente métodos de evaluación de la democracia en el contexto
particular de Mongolia utilizando conceptos y formas de efectuar
mediciones comparables empleados para evaluar y medir la democracia
en otras democracias desarrolladas y en vías de desarrollo en todo el
mundo. En tercer lugar, demostró que Mongolia, avanzando sobre la base
del proceso de evaluación, ha institucionalizado un programa de reforma
democrática aprobando el Noveno Objetivo de Desarrollo del Milenio
sobre la democracia, los derechos humanos y la tolerancia nula con
respecto a la corrupción.
Objetivos y metas del seguimiento de la CIDNR-5
6
Como anfitrión y presidente del CIDNR-5, y con el apoyo del PNUD,
Mongolia desarrolló un Proyecto de Seguimiento del CIDNR-5 para
implementar una serie de actividades pioneras según los lineamientos de
las recomendaciones de la Conferencia del 2003. Dado que la demanda
de mejorar la calidad de la democracia se observa tanto en las
democracias nuevas o restauradas como en las democracias maduras,
existe
una
creciente
necesidad
de
evaluar
el
progreso
de
la
democratización y la calidad de la democracia en sí. Los documentos
resultantes de la CIDNR-5 contienen un compromiso explícito por parte de
los gobiernos de las democracias nuevas o restauradas junto con su
contrapartida, los gobiernos de las democracias maduras, de desarrollar
herramientas de evaluación para vigilar mejor el progreso del desarrollo
social y democrático a lo largo del tiempo.
El proyecto de seguimiento de CIDNR-5 identificó los principales objetivos
y metas siguientes:
1. Evaluar la profundidad y amplitud de la democracia.
2. Ampliar la participación en el proceso democrático a través de la
capacidad de construcción de la democracia.
3. Involucrar al gobierno, el Parlamento y la sociedad civil en un
proceso nacional.
4. Desarrollar una serie de políticas fundadas para mejorar y
consolidar la democracia.
5. Institucionalizar un sistema para elaborar indicadores anuales de
gobernabilidad democrática.
6. Diseminar los hallazgos y compartir las lecciones aprendidas con
socios regionales e internacionales en la CIDNR.
7
Actividades y productos
El Gobierno de Mongolia y el PNUD identificaron una serie de actividades
y productos interrelacionados que lograrían los principales objetivos y
metas del proyecto de seguimiento, incluso el desarrollo de Indicadores de
Gobernabilidad Democrática (IGD), una Nota Informativa sobre el País
(NIP) y un Plan de Acción Nacional (PAN), como así una serie de eventos
nacionales e internacionales y otras actividades complementarias (ver
Figura 1). Se prevé que los IGD, PAN y NIP ayudarán a los actores de
Mongolia a crear una evaluación inicial y un mecanismo de vigilancia
continua y les proveerá una guía política para lograr los Objetivos de
Desarrollo del Milenio.
En Enero de 2005, una delegación del Ministerio del Exterior y el PNUD
participaron en una serie de consultas internacionales con el Instituto
Internacional
para
la
Democracia
y
Asistencia
Electoral
(IDEA
Internacional) en Estocolmo y el Centro de Gobernabilidad del PNUD en
Oslo para aprender más acerca de las mejores prácticas en cuanto a la
evaluación de la democracia y el desarrollo de indicadores de
gobernabilidad. La delegación seleccionó el marco y la metodología del
‘Estado de Democracia’ de IDEA Internacional para la evaluación de la
democracia
como
base
para
el
desarrollo
de
indicadores
de
gobernabilidad democrática en Mongolia.
El proyecto auspició dos eventos nacionales sobre la democracia en
Mongolia que incluyeron a todos los actores nacionales, delegaciones de
países, invitados internacionales y expertos. Estos eventos posibilitaron la
realización de un foro nacional que incluía a todos los actores y analizó la
calidad de la democracia en Mongolia, sus oportunidades y desafíos, y las
8
soluciones democráticas de temas de desarrollo fundamentales con los
que se enfrenta Mongolia.
La conferencia de Junio de 2005 ‘Desarrollo de la Democracia en
Mongolia’ presentó los hallazgos preliminares del trabajo sobre el
desarrollo de los indicadores de la gobernabilidad democrática y consultó
a los distintos actores sobre una variedad de temas y desafíos que
enfrenta la democracia en Mongolia. A seguido se realizó un taller técnico
durante dos días sobre la evaluación de la democracia con el equipo de
investigaciones académicas, miembros de la sociedad civil y expertos
internacionales.
La Conferencia de Seguimiento de Junio de 2006 presentó los principales
productos
finales
del
proyecto,
incluyendo
los
indicadores
de
gobernabilidad democrática (IGD), una nota informativa sobre el país
(NIP) y el Plan de Acción Nacional (PAN), y, además, dos monografías
(ver debajo). Entre los participantes se encontraban delegaciones de
países, representantes de organizaciones internacionales que habían
efectuado donaciones, organizaciones intergubernamentales, expertos
internacionales en indicadores, ministros del gobierno, miembros del
Parlamento, el equipo nacional de investigación, y personas de la
sociedad civil y los medios de difusión.
Como parte de las actividades de seguimiento de las actividades de la
CIDNR-5, Mongolia aprobó el Noveno Objetivo de Desarrollo del Milenio
(ODM-9) sobre los derechos humanos, la anticorrupción y la democracia.
Al igual que los otros ODM, el ODM específico de Mongolia tiene tres
objetivos: (1) defender los derechos de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, (2) defender e inculcar principios y valores
9
democráticos, y (3) tolerancia nula de la corrupción. En la conferencia de
seguimiento de Junio de 2006, el gobierno de Mongolia se comprometió a
usar este ODM para establecer un mecanismo nacional para un proceso
de vigilancia continua de la democracia como medio para proseguir con la
consolidación y reforma de la democracia.
CIDNR-5
Actividades de Seguimiento
Consultas
Eventos
Internacionales
Nacionales
Monografías
Equipo de
Actividades
Investigación
Complementarias
Local
-IDEA
-Junio de 2005
-Estado de
-Indicadores
Internacional
-Desarrollo de la
la
de
-Estado de
democracia en
democracia
gobernabilidad gobernabilidad
democracia
Mongolia
en Mongolia democrática
-Asistencia
-Taller técnico
-
técnica
Universidad
-Evaluación de
de Essex
Hábitat ONU
-Índice de
urbana (IGU)
(IGD)
la democracia
-PNUD
-Junio de 2006
-Estado de
Nota
CIVICUS
-Centro de
-Conferencia de
la
informativa
gobernabilidad
seguimiento
democracia
sobre el país sociedad civil
de Oslo
-Diseminación de
en Asia
(NIP)
-Asistencia
los resultados
Central
técnica
-
-
-Índice de la
(ISC)
10
-Indicadores
Retroalimentación Universidad
de
de los expertos
de Essex
gobernabilidad
-Noveno Objetivo
Plan de acción
de Desarrollo del
nacional
Milenio
(PAN)
-Derechos
humanos
universales
-Principios y
prácticas
democráticas
-Tolerancia nula
de la corrupción
Métodos
Las actividades de seguimiento, y en especial el trabajo de evaluar la
democracia y el desarrollo de indicadores de gobernabilidad democrática,
utilizaron una serie de métodos estándar combinados tomados de las
ciencias sociales, legales y políticas. Este esfuerzo por evaluar la calidad,
profundidad y amplitud de la experiencia democrática se nutrió de
múltiples fuentes de información y datos en un intento por ‘triangular’ la
evaluación de la democracia y suministrar un proceso que incluía a todos
los actores en el análisis y la reforma de la democracia.
11
Los programas principales de recolección de datos y de análisis de la
investigación usaron el marco del ‘Estado de Democracia’ de IDEA
Internacional basado en los dos fundamentales principios democráticos
que se detallan a continuación:
1. El control popular de la toma de decisiones y los tomadores de
decisiones,
2. Igualdad entre los ciudadanos en el ejercicio de ese control en
cuanto a la expresión de su voz y el respeto que se les acordaba.
Estos dos principios se expresan a través de los siete valores de
mediación siguientes:
1. participación
2. autorización
3. representación
4. responsabilidad
5. transparencia
6. capacidad de responder
7. solidaridad
El logro de estos valores de mediación se basa, a su vez, en una serie de
requisitos y medios institucionales necesarios para ello. La combinación
de principios y valores resulta en cuatro pilares principales de evaluación,
cada uno con subcategorías de análisis adicionales (ver tabla 1), que se
utilizaron como orientación para el proyecto completo de evaluación.
Tabla 1. Pilares y subcategorías de la evaluación de la democracia
Principales pilares
Subcategorías
12
La ciudadanía, la ley y los derechos
Nacionalidad y ciudadanía
Estado de derecho y acceso a la
justicia
Derechos civiles y políticos
Derechos económicos y sociales
Gobierno
representativo
responsable
y Elecciones libres y justas
Papel democrático de los partidos
políticos
Efectividad y responsabilidad del
gobierno
Control civil de la policía y los
militares
Minimización de la corrupción
La sociedad civil y la participación Los medios de difusión en una
popular
sociedad democrática
Participación política
Capacidad
de
respuesta
del
gobierno
Descentralización
Democracia más allá del estado
Las dimensiones internacionales de
la democracia
El equipo de investigación nacional utilizó métodos cualitativos y
cuantitativos para recolectar y analizar los datos y la información dentro
del marco IDEA. Cualitativamente, el término de investigación usó
diálogos (N = 12), grupos de enfoque (N = 36), y narrativas sobre la
democracia en Mongolia. La investigación identificó los temas que
provocaban preocupación con referencia a la experiencia democrática y
13
cómo
variaban
en
los
distintos
grupos
sociales
en
Mongolia.
Cuantitativamente, el equipo de investigación recolectó estadísticas
administrativas, encuestas de las altas clases sociales (N = 118),
encuestas de la masa de la población (N = 1000) y opiniones de expertos
(N = 5). Además de las actividades realizadas por el equipo de
investigación nacional, el proyecto llevó a cabo una evaluación de la
gobernabilidad urbana en Ulaanbaatar utilizando el método ‘Habitat’ de la
ONU para elaborar un índice de gobernabilidad urbana (IGU) y una
evaluación de la calidad de la sociedad civil utilizando el método CIVICUS
para elaborar un índice de la sociedad civil (ISC).
El principal objetivo de desarrollar un índice de gobernabilidad urbana
para Ulaanbaatar fue poder identificar las áreas prioritarias y las acciones
subsiguientes a tomar para fortalecer la gobernabilidad urbana. El taller
para la evaluación se realizó en Enero de 2006 y participaron individuos
del gobierno de la ciudad, del gobierno nacional, de organizaciones
internacionales, de la sociedad civil nacional e internacional, de los medios
de difusión, de organizaciones de consumidores y grupos de mujeres. El
taller evaluó la calidad de la gobernabilidad urbana de Ulaanbaatar en
cuatro áreas:
(1) efectividad
(2) equidad
(3) participación
(4) responsabilidad
El trabajo sobre el Índice de la Sociedad Civil (ISC) adoptó una amplia
definición de sociedad civil incluyendo a las ONGs, gremios, cámaras de
comercio, gremios de propietarios de departamentos, partidos políticos,
14
grupos de resistencia comunitarios y movimientos masivos, medios de
difusión sin fines de lucro, organizaciones religiosas, cooperativas de
ahorro y crédito, grupos informales de auto-ayuda, y actividades
filantrópicas de firmas comerciales. El principal tema sobre el cual se
centró la investigación fue las ONGs, debido a la mayor información
disponible en este campo, como así la disposición y capacidad de los
activistas de las ONG a participar en el proceso de confección del ISC, y
también el papel creciente que desempeñan las ONG en la sociedad civil
en Mongolia. La investigación evaluó la calidad de la sociedad civil en
Mongolia en cuatro áreas:
(1) estructura
(2) valores
(3) entorno
(4) impacto
Principales Productos
El proyecto dio origen a siete productos principales, incluso una
monografía sobre el estado de la democracia en Mongolia, una
monografía comparativa sobre el estado de la democracia en Asia Central
y Mongolia, indicadores de gobernabilidad democrática (IGD), la nota
informativa sobre el país (NIP), el plan de acción nacional (PAN), el índice
de gobernabilidad urbana (IGU) y el índice de la sociedad civil (ISC).
Monografías: Mongolia y Asia Central
Para realizar la monografía sobre el estado de la democracia en Mongolia
se utilizó el marco de IDEA Internacional para la evaluación de la
democracia y se complementó con indicadores cuantitativos existentes
15
sobre la gobernabilidad democrática en un intento por determinar las
tendencias y estructuras de las principales características de la
democracia en Mongolia; suministrar un punto de inicio para los
indicadores cuantitativos y cualitativos; e identificar brechas significativas
en los registros públicos sobre la calidad de la democracia en Mongolia
que debían ser tratadas por el equipo de investigación nacional para
desarrollar indicadores de gobernabilidad democrática. El estudio
representa una herramienta diagnóstica para las instituciones nacionales,
los equipos de investigación, y los actores locales del sector público y
privado de Mongolia para tratar los problemas relacionados con la calidad
de la democracia y buscar formas de llevar a cabo reformas democráticas
significativas.
Este estudio comparativo sobre el estado de la democracia en Mongolia y
las cinco repúblicas de Asia Central también utilizó el marco IDEA
Internacional y lo complementó con indicadores cuantitativos sobre la
gobernabilidad democrática en un esfuerzo por establecer la naturaleza,
profundidad, y amplitud de la democracia en la región; suministrar un
punto inicial para los indicadores democráticos cuantitativos y cualitativos;
e identificar brechas significativas en los registros públicos sobre la calidad
de la democracia en Mongolia que debían ser tratadas por medio de
actividades llevadas a cabo bajo el patrocinio de la CIDNR. En la
Conferencia de Seguimiento de 2006 participaron delegaciones de los
países de Asia Central.
Indicadores de Gobernabilidad Democrática
El equipo de investigación regional formado principalmente por G.
Chuluunbaatar, D. Ganbat, Ch. Gan-Ulzii, Ts. Tsentsenbileg, P. Dorjsuren,
16
N. Bayer, D. Ganhuyag y Kh. Temuujin desarrolló indicadores de
gobernabilidad democrática ‘centrales’ y ‘satelitales’.
Los indicadores centrales miden valores comunes de gobernabilidad
democrática y los indicadores satelitales miden características nacionales
de gobernabilidad democrática. Por tanto, los indicadores centrales son
comparables y aplicables a todas las democracias, mientras que los
indicadores satelitales son contextualmente específicos y localizados.
El desarrollo, recolección, y análisis de estos indicadores se realizó dentro
del marco de IDEA Internacional para la evaluación de la democracia y se
suministró apoyo durante todo el proyecto, como así mediante un taller
técnico llevado a cabo en Junio de 2005. Además de las noventa y cuatro
‘preguntas de búsqueda’ dentro del marco, el equipo nacional desarrolló
una serie de preguntas adicionales que investigaron aspectos de la
democracia y el desarrollo específicos de la sociedad de Mongolia.
Para desarrollar los indicadores de gobernabilidad democrática se usaron
cuatro pilares del marco IDEA para identificar preguntas indicativas, las
cuales luego se analizaron utilizando cuatro grupos de enfoque, encuestas
y diálogos. Al final se obtuvieron 117 indicadores centrales y 14
indicadores satelitales. El trabajo sobre los indicadores de gobernabilidad
democrática dio como resultado los siguientes hallazgos principales:
(1) Mongolia es una democracia nueva que está atravesando un doble
proceso de transición desde un pasado político autoritario y una
economía planificada centralmente.
(2) A pesar de su organización constitucional parlamentaria, Mongolia
es, en realidad, un sistema semi-presidencial.
17
(3) El desarrollo de la gobernabilidad democrática en Mongolia se ve
fuertemente afectada por su nivel relativo de subdesarrollo, su
población magra y heterogéneamente distribuida, y su economía
pequeña y sumamente dependiente.
(4) Mongolia ha experimentado una creciente migración poblacional
desde áreas rurales hacia Ulaanbaatar.
(5) La población se identifica con un estado fuerte y paternalista.
(6) La población se identifica más con un estilo de vida nómade, una
cultura tradicional y una ideología marxista que con la democracia y
los valores democráticos.
(7) Las consecuencias de la veloz doble transición han sido una
sociedad económicamente segregada, desempleo en aumento,
pobreza y corrupción.
(8) Existe una relación inversa con referencia a los sexos en cuanto a
educación, empleo, y nombramientos en puestos públicos, aunque
las posiciones más elevadas en los sectores público y privado
tienden a estar ocupados por hombres.
(9) Las redes y asociaciones personales determinan relaciones
sociales más fuertes que las relaciones legales-nacionales e
individualistas.
Más allá de estas conclusiones generales, la investigación ha revelado
que el proceso de lograr que la información esté disponible y accesible al
público aun es incompleto. No existen mecanismos de control de la
exactitud de la información, hay instituciones gubernamentales que aun
son ‘dueños’ de la información y la utilizan para conseguir ventajas
políticas, y los canales de información que sí existen tienden a estar
18
sobrecargados de limitaciones burocráticas, trabas de niveles múltiples de
gobierno, reglas internas y reglamentaciones.
Un resultado dentro de la categoría de indicadores de la gobernabilidad
democrática
es
la
encuesta
masiva
realizada
a
una
muestra
representativa de más de 1000 personas que respondieron. Las preguntas
de la encuesta se tomaron del marco IDEA Internacional y el análisis de
los
resultados
demuestra
actitudes
comunes
hacia
la
transición
democrática, el desarrollo de la democracia en el país y los principales
problemas que debe enfrentar la democracia en Mongolia. Por ejemplo, el
apoyo general de la democracia es mayor en los encuestados rurales que
en los urbanos, mientras que el apoyo al proceso democrático en sí es
mayor entre los encuestados urbanos. Tomando en cuenta los estratos
sociales, se pudo determinar que el apoyo a la democracia y los procesos
democráticos es mayor entre los estratos de mayores ingresos.
Globalmente, el equipo recolectó 117 indicadores centrales y 14
indicadores satelitales en las diversas categorías del marco del estado de
democracia. Se prevé que por medio de los mecanismos del Noveno
Objetivo de Desarrollo del Milenio se recolectarán tales indicadores en
forma periódica en un esfuerzo por vigilar la calidad de la democracia en
Mongolia, identificar las áreas que requieren mayor atención, y ahondar el
proceso de consolidación democrática.
Nota informativa sobre el país (NIP)
La nota informativa sobre el país es un documento más corto que detalla
las interrelaciones entre el desarrollo de los indicadores de gobernabilidad
democrática y el plan de acción nacional. También contiene los resultados
19
de un juicio de expertos que utilizaron el marco de IDEA para juzgar la
calidad de la democracia en Mongolia con una escala de 1 (puntaje bajo)
a 5 (puntaje alto). Los expertos otorgaron puntaje a una serie de temas
centrales y satelitales que luego se agregaron en los cuatro principales
pilares del marco: (1) La ciudadanía, la ley y los derechos, (2) el gobierno
responsable, (3) la sociedad civil y la participación popular, y (4) la
democracia más allá del estado. En la figura 3 se puede observar que los
expertos le otorgaron un puntaje global a Mongolia de 3,02, que según la
nota informativa del país se resume como una mezcla proporcional de
características democráticas y no democráticas, y queda claro que la
democracia más allá del estado tiene el mayor puntaje, seguido por la
sociedad civil y la participación popular; la ciudadanía, la ley y los
derechos; y el gobierno responsable.
Índice de gobernabilidad urbana (IGU) e índice de la sociedad civil
(ISC)
Como actividad complementaria, el equipo del proyecto organizó dos
ejercicios, que dieron como resultado el índice de gobernabilidad urbana y
el índice de la sociedad civil. Estos dos índices se basan en una gran
recolección de información y datos realizado a través de un proceso
consultivo amplio. Esta información y datos luego se agregaron para
obtener puntajes cuantitativos en cuatro categorías para cada índice, que
luego se representaron en casilleros en forma de diamante. De esta
forma, ambos índices representan ‘perfiles de desempeño’ en los cuales el
IGU corresponde a Ulaanbaatar y el ISC corresponde a toda la sociedad
civil de Mongolia. Según la IGU, Ulaanbaatar tiene mayores puntajes en
efectividad, seguido por participación, responsabilidad y equidad. En el
ISC el puntaje mayor fue el de valores; con puntajes igualmente bajos
20
para estructura, entorno e impacto. Lo interesante fue que, a pesar de la
gran cantidad de organizaciones de la sociedad civil registradas,
globalmente el sector continúa subdesarrollado y relativamente débil.
Plan de acción nacional
El plan de acción nacional tiene como objetivo la consolidación de la
democracia como un ejercicio piloto por medio del diseño, desarrollo,
discusión, y apoyo de un amplio marco para fortalecer la democracia
política y la participación del gobierno, los docentes y los principales
actores de la sociedad civil. La participación conjunta de los actores es
destacada y se espera que establezca un nuevo estándar, no solamente
dentro de la CIDNR sino también en todo el proceso democrático.
El plan de acción nacional se vale de los resultados obtenidos por todas
las actividades de seguimiento para hacer recomendaciones para la
vigilancia continua de la democracia en Mongolia y determinar una serie
de pasos que deben seguirse para mejor consolidar los muchos logros
democráticos que se han obtenido desde la transición en 1990. El plan
nota que a pesar del apoyo ciudadano de la democracia como la forma
preferida de gobierno, sigue existiendo una amplia falta de satisfacción
con el proceso democrático y su implementación en Mongolia. Esta
brecha entre el apoyo general de la democracia como forma de gobierno y
la experiencia democrática de facto no es rara en las viejas y nuevas
democracias; y Mongolia necesita sobreponerse a una serie de desafíos
que son típicos de las nuevas democracias, incluso el acceso a la
información, el control de la corrupción, las limitaciones del poder del
estado, el desarrollo de la sociedad civil, la independencia del poder
judicial y el fortalecimiento general del estado de derecho.
21
En base a estos desafíos el plan de acción nacional identificó los seis
siguientes objetivos y metas:
(1) Mejorar y ampliar la participación y supervisión pública de los
procesos legislativos y administrativos de toma de decisiones.
(2) Mejorar la organización y marco legislativo de las elecciones y
apoyar el derecho a votar y ser votado.
(3) Fortalecer la capacidad nacional de promover y proteger los
derechos humanos y las libertades fundamentales.
(4) Asegurar la libertad de información y mejorar la protección de la
independencia de los medios de difusión.
(5) Establecer un sistema y programa nacional para la educación
democrática civil.
(6) Crear
condiciones
de
igualdad
de
oportunidades
para
la
participación y la competencia justa en el terreno político y en el
socio-económico.
Estos objetivos principales deben lograrse para el año 2016, mientras que
el plan de acción nacional también identifica una serie de objetivos en el
corto y largo plazo (ver tabla 2).
Tabla 2. Objetivos democráticos en el corto y largo plazo
Objetivos en el corto plazo
Objetivos en el largo plazo
Crear un entorno favorable para una Fortalecer la consolidación de la
amplia participación pública.
democracia.
Lograr avances en la cultura política Garantizar
la
apertura,
la
22
civil de todos los ciudadanos.
transparencia y la responsabilidad
de
las
políticas
y
actividades
estatales
Fortalecer
la
relación
entre
el Inculcar
valores
y
creencias
estado y los ciudadanos.
democráticas.
Crear un sistema electoral justo.
Limitar el poder del estado y reducir
la corrupción.
Lograr la profesionalización de las Fortalecer y democratizar a los
instituciones estatales.
partidos políticos
Resultados y lecciones aprendidas
Por tanto, queda claro que las actividades de seguimiento realizaron
exitosamente una evaluación nacional de la calidad de la democracia en
Mongolia. Las actividades fueron lideradas por el estado pero incluyeron
en forma amplia al Parlamento, la sociedad civil, los docentes y los medios
de difusión. Durante todo el proceso se aceptó asistencia internacional en
forma de consejos de expertos acerca de temas técnicos relacionados con
los criterios de evaluación y los indicadores, como así consejos generales
acerca del apoyo de la consolidación democrática. También queda claro, a
partir de las actividades y actualizaciones, que todo el proceso estableció
una firme interrelación entre la evaluación y la consolidación de la
democracia. El hecho de desarrollar y recolectar indicadores de
gobernabilidad democrática, llevar a cabo encuestas de las clases altas y
la masa de la población, participar en grupos de enfoque y diálogos y
organizar eventos nacionales y foros públicos ha contribuido a identificar
los desafíos reales y las posibles soluciones a estos desafíos en un
esfuerzo por consolidar más aun la democracia en Mongolia. Los logros
23
de las actividades de seguimiento por lo tanto se sitúan centralmente
como objetivos y metas del movimiento CIDNR.
El proyecto ha contribuido a lograr el crecimiento de la capacidad del
gobierno, el cuerpo docente y la sociedad civil. Los tres pilares de la
CIDNR (Gobierno, Parlamento, Sociedad Civil) se desempeñaron bien y
en lo que se refiere a este proyecto hubo cooperación general entre los
tres sectores. Hubo un consenso general acerca del hecho de que,
mientras era gratamente recibida la asistencia internacional, este proyecto
era fundamentalmente un proyecto nacional que utilizó capital intelectual y
social nacional.
(1) La institucionalización de la evaluación de la democracia
Uno de los resultados principales de la institucionalización del proceso
de evaluación de la democracia es la elaboración anual (o al menos
periódica) de documentos de vigilancia sobre el estado de la
democracia en Mongolia, que luego se interrelacionan con los objetivos
de corto y largo plazo del plan de acción nacional. En este sentido
Mongolia se encuentra a la par de la Auditoría Democrática del Reino
Unido y la Auditoría Democrática Australiana, que han realizado
evaluaciones democráticas continuas. Mongolia es líder en este
campo, ya que ha realizado un proceso de evaluación estatal que en
último término está más poderosamente interrelacionado con un
programa de reforma democrática.
(2) El Noveno Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM-9)
La aprobación del ODM-9 relaciona el deseo de Mongolia de consolidar
la democracia con una estrategia más amplia de reducción de la
pobreza y el logro de otros ODM. Aunque el ODM-9 es una idea de
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propiedad nacional y una iniciativa política, se puede interrelacionar
con el programa de desarrollo internacional más amplio, especialmente
en un país cuya experiencia con la democracia se encuentra
íntimamente relacionada con su transición de una economía de
planificación central a una economía de mercado, que, hasta el
momento, es débilmente regulada.
Conclusiones
Globalmente, queda claro a partir de este documento que los
principales objetivos y metas de las actividades de seguimiento de la
CIDNR-5 se lograron exitosamente por medio de una combinación de
iniciativas lideradas por el estado que incluyeron ampliamente a
miembros del Parlamento, docentes, la sociedad civil y los medios de
difusión. Las distintas actividades demostraron una interrelación directa
entre la evaluación de la democracia (IGD, IGU, NIP, ISC) y la
consolidación de la democracia. Llevar a cabo estas actividades ayudó
a construir una capacidad nacional para la evaluación de la democracia
y la reforma democrática en los diferentes sectores y mostró una
cooperación y comprensión mutua notable entre el estado y los actores
no estatales. A pesar de las muchas características singulares que
posee Mongolia, las actividades de seguimiento reflejan un conjunto
común de desafíos que deben enfrentar las nuevas democracias, como
también muchas democracias maduras. Lo cual lleva a sugerir que
Mongolia se debe unir a las otras democracias del mundo en la lucha
por desarrollar instituciones democráticas que perduren en el tiempo y
por inculcar fuertes valores democráticos. Además del sentido general
de cooperación nacional, las actividades de seguimiento se llevaron a
cabo en un ambiente de cooperación internacional, y de cierto modo
marcaron un hito en el apoyo mundial de la democracia. La evaluación
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nacional de la democracia se relacionó con un programa de reforma
real y sensato que suministró un método localizado para la
consolidación de la democracia que involucra actores clave y brinda
una sensación de propiedad nacional que es crucial para la
sustentabilidad de la democracia en el largo plazo. Finalmente, la
institucionalización de las actividades de seguimiento por medio de la
aprobación del Noveno Objetivo de Desarrollo del Milenio en cuanto a
los derechos humanos, la anticorrupción y la democracia, agrega aun
mayor peso al compromiso del gobierno en cuanto a fortalecer la
democracia y relaciona al proceso establecido en Mongolia con el
programa mundial más amplio representado por los ODM.
Las actividades de seguimiento suministran lecciones valiosas para el
CIDNR-6.
1. La evaluación de la democracia es una herramienta útil para el
proceso de consolidación de la democracia.
2. El proceso de evaluación de la democracia debe incluir a todos los
sectores,
involucrando
a
individuos
de
las
instituciones
gubernamentales, del Parlamento, de la sociedad civil y de los
medios de difusión.
3. El proceso de evaluación de la democracia debe ser primariamente
nacional, pero, al mismo tiempo, debe valerse de experiencias y
conocimientos internacionales de todo el mundo.
4. La evaluación de la democracia puede observar atentamente las
características singulares de un país, y al mismo tiempo efectuar
comparaciones.
5. La evaluación de la democracia debe adoptar métodos combinados
multidisciplinarios para brindar conocimientos sustanciosos y
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robustos acerca del estado actual de la democracia, como así
posibilitar la determinación de objetivos y metas para el desarrollo
futuro de la democracia.
6. La evaluación de la democracia y el proceso de desarrollo
democrático deben institucionalizarse por medio del establecimiento
de instituciones y mecanismos nacionales.
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