multi-2008-10-04.

De la presidencia imperial
al presidencialismo acotado
Francisco Casanova Álvarez

RESUMEN
El sistema político del presidencialismo imperial, caracterizado por el enorme poder e influencia a lo largo de nuestro país, sufrió cambios, que modificaron la institución presidencial y su desempeño este proceso es más evidente después de la transición política de 2000.
Además se desarrolla un panorama general desde 1935 hasta 2000, para poder comprender
hacia dónde caminan las opciones de la política presidencial y cuál es la propuesta que mejor
se aplica a nuestra nación.
PALABRAS CLAVE
Sistema político mexicano, presidencialismo, sistema parlamentario.
FROM IMPERIAL PRESIDENCY TO DELIMITED PRESIDENTIALISM
The political system of imperial presidentialism, characterized by a great power and influence throughout our country has changed and modified the presidential institution and its
performance. This process is more evident after the political transition of the year 2000.
Furthermore, it is an explanation of a general outlook from 1935 to 2000 to be able to understand where the options of presidential politics are heading and the best proposal that can
be applied to our nation.
KEY WORDS
Mexican political system, presidentialism, parlamentary system.
49
I
momento, México fuera, a lo largo de la primera
mitad del siglo , república federal unas veces,
república central otras, y en ocasiones, monarquía, imperio o dictadura. Fue hasta el triunfo
definitivo de Jesús González Ortega al mando del
ejército liberal sobre las tropas conservadoras de
Miguel Miramón en los llanos de Calpulalpan y la
promulgación de la Constitución de 1857, cuando el país tomó un rumbo político definido, que
ha perdurado hasta nuestros días, adoptando la
forma republicana federal, y junto a ella el régimen presidencial, con división de poderes.
Pueden, sin embargo, distinguirse claramente
dos formas de ejercer la presidencia en el último
tercio del siglo . Una fue como la ejercieron
Benito Juárez, Sebastián Lerdo de Tejada, Porfirio Díaz (en su primera presidencia) y Manuel
González, hasta 1884, caracterizada por una
fuerte competencia entre el ejecutivo y el Congreso, donde el poder del presidente de la república estuvo formalmente acotado y la eficacia de
sus decisiones se vio severamente disminuida.4
El Congreso Constituyente de 1856-57 consideró siempre que la verdadera representación
nacional estaba en el legislativo, por lo que amplió las facultades de éste reduciendo las del ejecutivo, pensando que en esa forma se prevenía la
dictadura, pero aprobó en el artículo 29 la suspensión de garantías como un remedio para dar
facultades extraordinarias al ejecutivo cuando la
sociedad y la nación pudieran estar amenazadas,
a pesar de la argumentación de Francisco Zarco,
quien subrayaba lo pernicioso que habían sido
para el país las ocasiones en que se habían otorgado facultades extraordinarias a los gobernantes.
Pesaron más, empero, las invasiones, rebeliones,
asonadas, levantamientos, guerras internas y la
inseguridad prevalecientes, para aprobar la suspensión de garantías en dicho artículo.
De esta manera, a pesar de las facultades acotadas del presidente de la república, éste contó y
utilizó recurrentemente la posibilidad de gober-
El sistema político desarrollado en México a partir de la revolución de 1910 se caracterizó por una
enorme concentración de poder en la persona del
presidente de la república y, paralelamente, por
un proceso de institucionalización de ese poder.
A primera vista parece una contradicción hablar
de un ejercicio personalizado del poder presidencial y al mismo tiempo de una institución concentradora de ese poder; sin embargo, entre esos
parámetros se desenvolvió el desempeño de las
gestiones presidenciales, por lo menos en los dos
últimos tercios del siglo , de 1935 a 2000.
Ese supremo poder personalizado en el presidente de la república, ejercido muchas veces en
forma arbitraria y discrecional, llevó al maestro
Daniel Cosío Villegas1 a definir al sistema político mexicano como una “monarquía absoluta
sexenal, hereditaria por la vía colateral”, y más recientemente, Enrique Krauze,2 utilizando la frase
de Schelinger, tituló el tercer tomo de su trilogía
política La presidencia imperial para referirse
al mismo hecho. En esta ocasión centraremos
nuestra atención en los cambios que la transición
política del país ha introducido en la institución
presidencial y en su desempeño.
L 
Desde la Constitución de 1824 se instituyó en
nuestro país la figura presidencial, al mismo
tiempo que se adoptaba el régimen federal y el
principio de separación de poderes. Las vicisitudes de un México “que no acababa de nacer y otro
que no terminaba de morir”, como acertadamente explicaba Jesús Reyes Heroles,3 determinaron
que según la filiación de los triunfadores del
Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1979.
2
Enrique Krauze, La presidencia imperial, México, Tusquets, 1997.
3
Jesús Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, México,
, 1957, 3 vols. Esta es una de las obras más importantes de interpretación política e ideológica del siglo x
mexicano. Aquí estamos haciendo referencia al volumen 
titulado La sociedad fluctuante.
1
María Amparo Casar e Ignacio Marván coordinaron un
libro que recoge las experiencias de aquel periodo: Gobernar sin mayoría: México 1867–1997, México, Taurus/, 2002.
4
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CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
nar con facultades extraordinarias, suspendiendo
las garantías. Ante la imposibilidad de contar con
un fuerte respaldo en el Congreso, así gobernaron Juárez y Lerdo. El primero intentó, infructuosamente, establecer el veto presidencial sobre
resoluciones del legislativo, al convocar el 14 de
agosto de 1867 a un plebiscito, donde el primero
de los puntos a consulta era el restablecimiento
del Senado como instancia de contrapeso a la Cámara de Diputados. Ambas propuestas le fueron
rechazadas a Juárez por el Congreso y no fue sino
hasta el 6 de noviembre de 1874, durante el gobierno de Lerdo de Tejada, cuando se restableció
el Senado y se instituyó el veto presidencial, fortaleciendo de esa manera al débil ejecutivo que
los constituyentes de 1857 habían creado.5
El triunfo de la segunda rebelión de Porfirio
Díaz, en 1876, trajo consigo la incorporación al
texto constitucional del principio de la “no reelección”, lema bajo el cual Díaz se había levantado en
armas contra Juárez en 1872 con el Plan de La
Noria, y que cuatro años después enarboló contra
Lerdo de Tejada en el Plan de Tuxtepec. La institución presidencial se había fortalecido con las
reformas de 1874, y ahora se acotaba su ejercicio
impidiendo la reelección, pues como afirmaba en
sus planes el Porfirio Díaz de aquellos tiempos,
“que ningún hombre se perpetúe en el ejercicio
del poder, y ésta será la última revolución”.
Pero a partir de 1884, al dar comienzo la
segunda presidencia de Díaz, e instaurarse el
gobierno de los “científicos” y con ellos la instrumentación de un claro programa de crecimiento
económico, el poder del presidente de la república fue creciendo desmesuradamente hasta convertirse en una dictadura. Lo primero fue echar al
saco de los desperdicios la no reelección y erigirse
en árbitro supremo de la nación, cooptando, controlando o eliminando f ísicamente a los caciques
y caudillos regionales. Los éxitos económicos de
la gestión de Díaz se manifestaron en una tasa
de crecimiento económico sin precedentes, y el
equilibrio y superávit de las finanzas públicas se
tradujeron en un fortalecimiento de la imagen del
dictador y con ello de la institución presidencial.
La construcción de los ferrocarriles unió al
país, creó un verdadero mercado interno para la
producción nacional, facilitó la transportación
Tanto el artículo de Luis González y González, “El liberalismo triunfante”, como el de Lilia Díaz, “El liberalismo
militante”, en la Historia general de México, publicada por
El Colegio de México en 1977, recrean los acontecimientos
de aquellos días.
5
51
de mercancías hacia el exterior (principalmente
a Estados Unidos) y permitió la rápida movilización de tropas y avituallamientos militares de
norte a sur y de este a oeste, fortaleciendo el control del centro sobre la periferia, y acrecentando
el poder del presidente sobre los caudillos y caciques locales. Así, el legislativo se integró con diputados y senadores “leales” al dictador, a quien
en última instancia debían el puesto. A lo largo de
los 26 años que duró la dictadura, el presidente
Díaz contó con un Congreso “a modo”, dócil. La
división de poderes se había adecuado, subordinando el legislativo al poder ejecutivo; otro tanto había ocurrido con la relación entre el poder
judicial y el ejecutivo, a quien también debían el
favor de sus nombramientos.
En el ámbito federal las cosas funcionaban
de la misma manera, subordinados al presidente
de la república los gobernadores de los estados
eran, como el dictador, eternos, y le debían sus
puestos y con ello su lealtad. Los congresos locales, subordinados por un mecanismo similar a los
gobernadores, eran la réplica exacta del sistema
cupular y altamente personalizado.6
La revolución mexicana de 1910 derrocó al
dictador y rompió el acuerdo político en que descansaba, pero no acabó con el sistema personalizado en el ejercicio del poder, por lo menos en su
etapa armada.
La caída de Porfirio Díaz y el ascenso de
Madero a la presidencia de la república en 1911
dio lugar a la primera elección democrática en
México. Madero fue electo por más de 99% de
los ciudadanos que, sin embargo, dispersaron su
voto para el Congreso, el cual quedó integrado
por once grupos parlamentarios, sin que ninguno
tuviera la fuerza suficiente para sacar adelante los
proyectos legislativos del gobierno, a pesar de los
esfuerzos de Gustavo, hermano del presidente.
La presidencia de Madero fue débil desde el
principio. Los rebeldes habían logrado la victoria en los campos de batalla y habían derrocado
al dictador, pero fueron licenciados en virtud de
los Tratados de Ciudad Juárez, en que se pactó
la renuncia de Porfirio Díaz. Madero, decíamos,
no contó con una fuerza suficiente en el Congreso para sacar adelante sus proyectos de gobierno
y, por si fuera poco, la insurrección armada no
terminó con su toma de posesión el 6 de noviembre de 1911. La figura de Madero se deterioró
rápidamente y de ello ha quedado el testimonio
en la prensa y en la caricatura de aquellos meses, donde se retrataba a Madero como un enano
sentado en un sillón gigantesco o vestido con un
traje enorme que representaban a la institución
presidencial, la que según esa interpretación le
quedaba grande al presidente.
La revolución había sacado a flote las expectativas de muchos sectores de la población que
hasta entonces estaban dormidas o reprimidas.
La extensa y magnífica obra de Daniel Cosío Villegas dedicada al porfiriato en siete de los diez tomos de su Historia
moderna de México constituyen el relato más pormenorizado sobre la vida política del país, particularmente los
dos volúmenes dedicados a la política interior (publicado
en 1970 por Hermes, México-Buenos Aires).
6
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tucionalización política también se intensificó,
dejando atrás el caudillismo. La única limitación
a los poderes extraordinarios depositados en la
figura presidencial fue la acotación en el tiempo
por el principio de la “no reelección” establecido
en la Constitución, y éste sufrió un severo revés al
modificarse para permitir la reelección del general Álvaro Obregón. El punto culminante de este
proceso fue el asesinato del presidente electo el
18 de julio de 1928. El “paso de un país de hombres y caudillos a uno de instituciones y de leyes”
quedó magistralmente registrado para la historia
nacional en el mensaje político del último Informe de gobierno del presidente Calles.7
La convocatoria de Plutarco Elías Calles para
formar un partido que acogiera a todos los caudillos y fuerzas revolucionarias del país dio nacimiento al Partido Nacional Revolucionario ()
el 4 de marzo de 1929, y constituyó otra pieza
fundamental del intrincado proceso de institucionalización política.
El  y más tarde su Primer Plan Sexenal
fueron de gran eficacia en, por lo menos, tres aspectos fundamentales: programa de promoción
ideológica, instrumento electoral capaz de movilizar a los electores y mecanismo de disciplina
interna entre sus numerosos militantes. Pero al
mismo tiempo el partido y su plan sexenal fueron concebidos como un medio para orientar el
ejercicio presidencial, acotándolo y manteniéndolo dentro de los límites marcados por el propio
plan. Esto es lo que explica la diarquía que operó
durante el “maximato” entre el presidente de la
república como jefe de Estado y de la administración del país, y el llamado “jefe máximo de la
revolución” como jefe político real.
El conflicto entre el presidente Lázaro Cárdenas y el general Calles, la expulsión de éste
del territorio nacional y la reorganización de los
grandes sindicatos de obreros y campesinos, así
como la subordinación del partido al jefe del ejecutivo dieron lugar a una mayor concentración
del poder presidencial, quien además de jefe de
Estado, de la administración pública y del ejérciVéase Lorenzo Meyer, “El primer tramo del camino” y “La
encrucijada”, en Historia general de México, op. cit.
7
53
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
La revolución política pronto devino en revolución social; el poder político se fragmentó cada
vez más y se transformó en poder militar ejercido
por los caudillos. La lucha de facciones y los resultados de la Convención de Aguascalientes en
1916 fueron las manifestaciones más elocuentes
de ese proceso.
Ni Villa ni Zapata, a pesar de su raigambre
popular, de la fuerza de sus ideales y de su compromiso social, pudieron triunfar. El vencedor
tenía que ser, a fin de cuentas, Carranza, porque
fue capaz de aglutinar con la amplitud que las circunstancias le permitieron la mayor parte de las
expectativas, incorporando las demandas de los
campesinos y de los obreros al mismo tiempo que
ofrecía restablecer el orden jurídico, la seguridad
y la paz, convocando a un nuevo pacto político.
Cuando Carranza convocó al Congreso Constituyente de Querétaro a fines de 1916 sabía que
el nuevo régimen político emanado de la revolución tendría que forjarse en torno de una institución presidencial fuerte. La historia del país
así lo requería. Por eso el proyecto de artículo 89
enviado al Congreso Constituyente y aprobado
en la Constitución, consagraba al presidente de
los Estados Unidos Mexicanos como jefe de Estado, de la administración pública y del ejército, al
mismo tiempo que le otorgaba la facultad de veto
sobre las leyes aprobadas por el Congreso.
Así, la presidencia de la república, electa por
voto universal y directo, se instituyó formalmente con gran fortaleza en el texto constitucional,
y aunque se preservó el principio de la división
de poderes, al jefe del ejecutivo se le otorgó también la facultad de nombrar a los miembros de
la Suprema Corte de Justicia. El resultado fue
un ejecutivo que no tenía que responder ante el
Congreso sino ante la nación en su conjunto, con
un fuerte predominio sobre los otros poderes federales.
El proceso de centralización política y económica del país actuaron para concentrar aún más
los poderes de decisión en el presidente, en detrimento de los gobiernos estatales, cada vez más
dependientes de los recursos federales.
A medida que el país se reconstruía y se pacificaba en los años veinte, el proceso de insti-
to se convirtió en el jefe político indiscutible del
 y, dada su hegemonía nacional, en jefe político del país, influyendo decisivamente incluso en
la designación de su sucesor. Así, Lázaro Cárdenas concluyó el proceso de institucionalización y
fortalecimiento de la presidencia de la república,
dando origen a la presidencia imperial, para usar
la metáfora de Krauze.8
En los años del “milagro económico mexicano”, la creciente intervención del Estado en la economía y la proliferación de las empresas públicas
otorgaron aún más capacidades de decisión en
materia de rectoría económica al “monarca presidencial” mexicano.
gidores, todos debían su postulación al presidente en turno, y éste a su antecesor. Fueron, como
decía Cosío Villegas, los tiempos de esplendor de
la “monarquía absoluta sexenal, hereditaria por la
vía colateral”.9
La gran personalización de las decisiones en
el presidente dio lugar a “estilos” de gobierno diferentes, a orientaciones ideológicas distintas (de
donde algunos autores norteamericanos10 derivaron la teoría del gobierno pendular), a interpretaciones de la realidad personales y a ejercicios
protagónicos en mayor o menor grado. Cárdenas, Alemán, López Mateos, Echeverría, López
Portillo y Salinas fueron presidentes de fuerte
presencia y decisiones protagónicas; Ávila Camacho, Ruiz Cortines, Díaz Ordaz, De la Madrid
y Zedillo lo fueron mucho menos, algunos casi
discretos.
Las decisiones del presidente no se discutían,
se acataban; sus iniciativas de ley, en un Congreso
dominado por su partido, pasaban casi en forma
automática; la disciplina era absoluta y ¡ay! de
aquel que osara insubordinarse; la figura del “señor presidente” era intocable. Ilustrativo de esa
situación es la anécdota atribuida a un presidente
que pregunta a uno de sus colaboradores “¿Qué
hora es?”, a lo que solícito el funcionario responde: “La que usted diga, señor presidente”.
Los actos de gobierno estaban justificados
por la retórica revolucionaria, y como el presidente no podía equivocarse, las visiones de la
revolución cambiaban de un sexenio a otro, pero
a pesar de todo hubo un hilo conductor en esa retórica y en la lógica política que le acompañó. Fue
hasta los años ochentas, con De la Madrid, cuando se dejó en el olvido a la revolución mexicana
y en su lugar, con Salinas, comenzó a hablarse de
“liberalismo social”, para nombrar a la versión
autóctona del neoliberalismo. En paralelo, la cultura política revolucionaria se fue transformando
en una cultura política más participativa y el au-
L  
Consolidado el poder de la institución presidencial y reestructurado el Partido de la Revolución
Mexicana () a través de sus sectores, el Pacto
de Unión y Solidaridad y los mecanismos de cuotas para la distribución de puestos de elección
popular dieron lugar a una organización corporativa piramidal, cuyo vértice fue el presidente de
la república en turno (jefe de la familia revolucionaria, lo llamó Brandemburg). Así, en torno
a esas dos instituciones políticas, la presidencia
y el partido de la revolución, dentro de un esquema de funcionalidad corporativa se desarrollaron las demás instituciones del sistema político
mexicano.
El presidente gobernaba, era el jefe del Estado, el jefe militar, el rector de la economía y el
otorgador de todos los cargos, tanto de la administración pública como de elección popular.
En una u otra medida, directa o indirectamente,
ningún candidato del  y más tarde del ,
podían serlo sin el beneplácito presidencial. Gobernadores, senadores, diputados federales y
diputados locales, presidentes municipales y re-
Véase Luis González y González, “El match Cárdenas o la
afirmación del presidencialismo mexicano”, en Relaciones,
México, El Colegio de México, vol. 1, núm. 1, 1980. Del
mismo autor Los días del presidente Cárdenas (Historia
de la Revolución Mexicana, vol. 15), México, El Colegio de
México, 1981.
8
Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, op.
cit.
10
Véanse los trabajos de Howard Cline, Mexico: revolution to evolution (Nueva York, 1963) y de Vincent Padgett,
Mexican political system (Boston, 1966).
9
54
11
ese proceso se dio en las elecciones federales de
1988, en que compitieron Carlos Salinas por el
, Cuauhtémoc Cárdenas por el  y Manuel
Clouthier por el .
Los vaivenes de la economía internacional, la
falta de claridad en las metas gubernamentales,
la escasez de recursos propios para la inversión,
el incremento geométrico de las demandas y la
creciente incapacidad para satisfacerlas, se manifestaron en crisis sexenales recurrentes caracterizadas por contracciones del producto bruto
interno, desempleo, índices elevados de inflación,
altos déficit gubernamentales y devaluaciones
cada vez más grandes. Los saldos sociales de los
dos últimos decenios del siglo  son enormes si
se miden por los índices de pobreza. La eficacia
y credibilidad del sistema fue cayendo cada vez
con más fuerza, en tanto que los escándalos por
corrupción se multiplicaron.
Gradual, pero acumulativamente, en el Congreso federal, particularmente en la Cámara de
Diputados, los partidos de oposición al  fueron
ganando terreno, mientras que regionalmente se
fortalecían también ganando presidencias municipales, diputaciones locales y gubernaturas. La
disputa por la elección presidencial en 1988 y la
acusación de “ilegitimidad”, llevaron al presidente Salinas a proponer una serie de reformas que
fortalecieron definitivamente a los partidos de
oposición.
Sin embargo, aunque durante sus informes de
gobierno tuvieran que pasar por algunos tragos
amargos, la posición de los presidentes hacia los
legisladores de oposición se puede resumir en la
frase de Salinas: “ni los veo ni los oigo”. Fuera del
Congreso, ante la opinión pública, si bien algunos medios de comunicación escritos aumentaron el tono e intensidad de sus críticas, la figura
presidencial seguía siendo la del poder supremo,
la del monarca presidencial, para seguir con la
metáfora. Por lo menos, hasta la conclusión de su
periodo, Carlos Salinas la ejerció a plenitud.
El asesinato de Luis Donaldo Colosio, candidato del  elegido por Carlos Salinas para sucederle, durante un acto de su campaña electoral, y
los eventos que se sucedieron en esa trágica semana de marzo de 1994, dejaron al monarca sin
Jesús Reyes Heroles, op. cit.
55
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
toritarismo corporativo del sistema fue cediendo
lugar a la transformación democrática.
La crisis del modelo de “desarrollo estabilizador” a fines de los años sesentas y la mayor inserción de México en la economía mundial a partir
de su irrupción como exportador de petróleo, aunado a problemas estructurales no resueltos y a
fallas de planeación gubernamental, echaron por
la borda la oportunidad histórica para reorientar
el desarrollo del país y hacerlo más equilibrado,
utilizando para ello los recursos petroleros de los
años setenta. El proyecto del gobierno de López
Portillo para abrir la economía mexicana al exterior, así como los síntomas de descomposición
política del sistema después del movimiento estudiantil de 1968, alentaron al entonces secretario
de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, para proponer una reforma política que abriera cauces a
la participación electoral de los grupos y organizaciones opositoras, bajo el principio formulado
por Mariano Otero —que Reyes Heroles citaba
con frecuencia— de que “lo que resiste, apoya”.11
La  (Ley de Organizaciones Políticas
y Procesos Electorales) y las reformas constitucionales que la acompañaron, fueron el principio de los cambios electorales y con ello de una
transición política que se extendió a lo largo de
un cuarto de siglo. Los nuevos instrumentos jurídicos y las reformas subsecuentes flexibilizaron la participación de las organizaciones en las
elecciones, les otorgaron financiamiento público
y eliminaron la participación gubernamental de
los órganos electorales, entre otras cosas, además
de que modificaron la composición de las cámaras de diputados y senadores, creando la figura de
representación proporcional y de cargos electorales plurinominales posteriormente.
En ese proceso, el , partido hegemónico,
sufrió varias fracturas y deserciones de grupos
importantes, se redujo significativamente la férrea disciplina partidista que lo había caracterizado, surgieron nuevos partidos y se fortalecieron
algunos de los ya existentes, creando un clima de
competitividad electoral que era desconocido en
México. Uno de los momentos culminantes de
sucesor y abrieron una brecha de desconfianza
y resentimiento entre el presidente y su partido,
acrecentada meses después con el asesinato de
José Francisco Ruiz Massieu, secretario general
del , atribuido más tarde a Raúl Salinas, hermano preferido (e incómodo) del presidente.
La nominación de Ernesto Zedillo como
candidato sustituto del  respondió a una decisión que muchos analistas atribuyen más a la
influencia de José Córdoba Montoya, uno de los
colaboradores más cercanos del presidente, que
a un proyecto suyo. La realidad parece ser que
el hueco de la sucesión se llenó sin alternativas.
El temor generado por la rebelión en Chiapas y
los asesinatos políticos y el inexplicable mutis de
Diego Fernández de Cevallos, candidato del ,
después de haber ganado el debate televisivo, se
tradujeron electoralmente en un triunfo del 
una vez más, ahora con apenas unas décimas
arriba de 50% de los votos.
Zedillo estaba predestinado a ser el último
monarca presidencial. Pronto demostró su carencia de interés hacia las cuestiones políticas,
dedicando toda su energía a los problemas económicos que le estallaron a unos días de haber
tomado posesión, y abandonando las decisiones
políticas que todos los presidentes anteriores, como líderes reales de su partido, habían tomado,
unos con mayor fortuna que otros. El  quedó
a la deriva cuando el presidente les indicó que
mantendría “una sana distancia”; sin embargo, su
inexperiencia y falta de interés no significan que
no haya intervenido en el partido que cambió con
más frecuencia que nunca de dirigentes. A mitad
de su sexenio, el  perdió la mayoría absoluta
en la Cámara de Diputados, y se inauguró una
nueva relación entre el ejecutivo y el legislativo, si
bien el partido en el poder mantuvo una mayoría
relativa. Acorde con su formación, el presidente
Zedillo indujo una elección primaria (como en
Estados Unidos) para seleccionar al candidato a
la presidencia, que resultó ser su tercer secretario
de Gobernación, Francisco Labastida Ochoa, en
una contienda que dejó hondas fracturas entre
los priístas.
El proceso de deterioro del exacerbado presidencialismo mexicano, con sus crisis económicas
recurrentes, su pérdida de credibilidad, los excesos presidenciales, las rupturas dentro del  y el
fortalecimiento de los otros partidos, la creciente oposición, las reformas electorales, el relativo
abandono de sus funciones como líder real del
56
El primer presidente de la república surgido
de una fuerza política distinta al  inició su gestión el 1º. de diciembre de 2000. La percepción
generalizada es que los saldos no pueden ser más
desfavorables para el gobierno foxista, aún entre
algunos de los más recalcitrantes Amigos de Fox.
Las grandes expectativas creadas con su discurso del cambio y la contratación de consultorías especializadas para realizar tareas de head
hunters, muy pronto se han tenido que enfrentar con las necias realidades del país. El gabinete
quedó integrado por personajes que, salvo dos o
tres excepciones, destacan por su medianía. De
los grandes proyectos iniciales (algunos venían
desde la administración pasada): las reformas
constitucionales en materia indígena, la reforma fiscal, la reforma eléctrica, el acuerdo migratorio con Estados Unidos, ninguno se concretó
conforme a las iniciativas del gobierno federal.
La llamada Ley Indígena dejó insatisfechos a sus
principales destinatarios, ya que el Congreso legisló y no aprobó automáticamente los acuerdos
de San Andrés Larráinzar; la reforma fiscal fue
muy distinta a la iniciativa foxista que pretendía
homologar el  a todos los productos, incluyendo alimentos y medicinas y reducir las tasas
del ; la reforma eléctrica se atoró en el Congreso; el acuerdo migratorio se difirió porque las
prioridades del gobierno norteamericano cambiaron después del 11 de septiembre de 2001.
Hubo, eso sí, mucho show, mucha presencia
en los medios de comunicación, incluso con un
programa semanal de radio conducido por el presidente de la república. Se quiso llenar espacios
todos los días en los medios con noticias intrascendentes; se realizaron casi dos viajes por mes
del presidente al extranjero con magros resultados; se manifiestaron las enormes contradicciones y conflictos entre los miembros del gabinete;
los recursos públicos para inversión no se ejercieron a tiempo a pesar de que fueron autorizados
por el Congreso. Todo ello aderezado por anécdotas, muchas de ellas chuscas, otras grotescas,
en las que la figura presidencial se vio involucrada: el saludo familiar al tomar posesión, violando el protocolo que la Constitución establece, la
boda presidencial y el beso frente al Vaticano, el
L  
“El  —decía un titular de la revista Contenido—12 ganó la presidencia para mostrar su incompetencia”. No es quizás el sentir de todos los
mexicanos, pero sí de un sector importante de la
población, y es que el estilo personal de gobernar
del presidente Fox ha generado muchas dudas sobre su eficacia.
12
Contenido, octubre de 2001, México.
57
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
partido en el poder por el presidente Zedillo, etc.,
marcharon paralelos a un proceso de creciente
independencia de los medios masivos de comunicación respecto al poder gubernamental y a un
redimensionamiento de su función crítica. Hay,
evidentemente, una relación entre estos dos procesos: la prensa y los medios de comunicación se
hicieron más críticos a medida que el presidencialismo se debilitaba, y con ello contribuyeron a
reducir los amplios espectros de la arbitrariedad
y el autoritarismo presidenciales. Cada vez más
los presidentes quedaron más expuestos al escrutinio público y a la crítica.
El triunfo electoral de Vicente Fox el 2 de julio
de 2000 fue la combinación de todos los factores
apuntados, más las debilidades manifiestas del
discurso y la desorganización de la campaña del
candidato del , así como el indudable carisma
proyectado por la personalidad del candidato de
la Alianza para el Cambio.
Pero los altos índices de popularidad personal
del presidente electo no fueron suficientes para
lograr la mayoría en ninguna de las dos cámaras,
donde el peso de la fracción priísta continuó siendo definitivo y el partido del presidente tuvo que
conformarse con el segundo lugar.
Hoy el espectro político del país es muy diferente al que tenía en los tiempos de la presidencia imperial, con gobiernos divididos en muchos
estados (el ejecutivo en manos de un partido, y
el congreso dominado por otro), con un congreso también dividido, con un jefe de gobierno del
Distrito Federal de otro partido y con medios de
comunicación independientes y agresivamente
críticos. La presidencia imperial ha desaparecido.
ramo de novia en el avión al iniciarse una de las
giras al extranjero, las botas de charol en el palacio real de Madrid, los dislates lingüísticos del
presidente, las “babosadas” atribuidas por él a la
prensa, la “conchudez” de las esposas de otros expresidentes, etc. Como gran parte del liderazgo
y del carisma presidencial es mediático, esto es,
proviene de su manejo de imagen en los medios,
confrontarlos es como romper el espejo en el cual
se mira, y eso es de mala suerte. Aunque sabemos que la popularidad de los presidentes sufre
grandes vaivenes, no estaría de más que los mandatarios y su círculo más allegado recordaran las
palabras de O´Donnell: “Hoy se les aclama como
figuras providenciales, mañana se les maldice como a dioses caídos”.13
Los tiempos de la presidencia imperial pertenecen al pasado. Fox no ejerció un poder absoluto. No es nuestro propósito hacer una radiograf ía
de los defectos y bondades (que alguna podrá tener) del gobierno foxista. La presidencia imperial
desapareció y, en medio de la transición, vivimos
en una opereta presidencial.14
La presidencia imperial desapareció y su restauración es hoy imposible. Ni la composición de
las fuerzas políticas ni la cultura política ni los diversos actores políticos participantes permitirían
que tal restauración ocurriera.
Al margen del anecdotario y del muy personal estilo de gobernar de Fox, bajo el supuesto
de que las elecciones de 2000 las hubiese ganado
Labastida o Cárdenas, la relación con el Congreso hubiese sido aproximadamente la misma, y
los problemas de gobernabilidad serían similares
(con diferencias de matices y equilibrios en un gabinete más experimentado, aunque seguramente
el anecdotario presidencial no sería tan prolijo y
escandaloso). Las reformas electorales introdujeron nuevos elementos para la funcionalidad del
sistema político que no han sido debidamente
procesados con una reforma a las instituciones
del Estado que propicie nuevas relaciones de gobernabilidad.
Mientras que por una parte el régimen presidencial se mantiene prácticamente sin cambios,
el Congreso trabaja hoy con una lógica más propia de los regímenes parlamentarios y la cultura
política de los mexicanos ha sufrido una transformación radical. El fortalecimiento del Congreso
con las reformas a su Ley Orgánica y la creación
de nuevos órganos como la Junta de Coordinación Política o el Órgano Superior de Fiscalización, así como la nueva correlación de las fuerzas
partidistas que lo componen, por ejemplo, no
han tenido su contraparte con reformas que actualizaran al ejecutivo en su relación necesaria
con el legislativo.
El sistema político mexicano se encuentra en
un proceso de transición profunda que se inició
desde la presidencia de Ernesto Zedillo y que no
concluyó con el periodo del presidente Vicente
Fox.
Si el sistema político mexicano giró en torno de
una presidencia de la república muy fuerte y un
partido mayoritario, hegemónico durante un
largo trecho, funcionalmente corporativo y autoritario, ¿cómo será el nuevo sistema político a
que la transición nos llevará? ¿Qué cambios habrá que hacer en la institución presidencial para
adecuarla a las nuevas circunstancias? ¿Cómo
conjugar la cultura política democrática con un
nuevo régimen de partidos? ¿En qué términos
debe replantearse la relación entre el ejecutivo
y el Congreso? En una palabra, ¿cómo se logrará la gobernabilidad en un marco de pluralidad
dentro de un régimen presidencial? ¿O será necesario que las reformas afecten la naturaleza del
régimen presidencial y evolucionemos hacia un
régimen parlamentario, o uno semipresidencial?
Estas son algunas de las preguntas que necesariamente tenemos que hacernos. El tema es muy
amplio y sumamente complejo y no pretendemos
abordarlo en todas sus dimensiones; pero sí queremos llamar la atención sobre algunos de los
problemas a que los mexicanos deberemos dar
respuesta en nuestra transición.
Pacho O’Donnell, Héroes malditos: la historia argentina
que no nos contaron. Buenos Aires, Planeta.
14
La presidencia de Vicente Fox se prestó, como ninguna
otra, a la comedia. Un ejemplo claro de ello fue el programa televisivo, de gran audiencia, El privilegio de mandar,
que se transmitió entre 2005 y 2006.
13
58
En un sistema presidencial —afirma Lapalombara—16 el presidente, quien es el jefe de Estado y de
gobierno a la vez, es independiente del poder legislativo y por tanto no depende mayor ni continuamente de éste para su existencia o sobrevivencia;
los poderes legislativos y ejecutivo son interdependientes: el legislativo no esta obligado a aprobar
los proyectos de ley que provienen del ejecutivo.
El presidente puede vetar las leyes del legislativo;
el presidente tiene la facultad de realizar nombramientos, el legislativo tiene la facultad de autorizar
o no recursos económicos; el ejecutivo puede apelar directamente al pueblo a través de plebiscitos y
referendos, el legislativo puede juzgar y remover al
presidente. El presidente tiene una gran injerencia
en la designación de los miembros del gabinete, en
la presentación de iniciativas de ley y en la prepa-
P  
Maurice Duverger15 afirma que la razón histórica por la que en Europa se desarrolló el régimen
parlamentario, mientras que en Estados Unidos
se gestaba la institución presidencial, hay que
buscarla en las intensas luchas sociales que se
libraron en el viejo continente a lo largo de los
siglos  y .
En efecto, la lucha de clases y entre las fracciones de clase fue el fundamento constitutivo de
los grupos parlamentarios, especialmente a partir del momento en que la nobleza fue capaz de
hacer valer sus derechos frente al poder soberano
del monarca. Al surgir la monarquía constitucional en Inglaterra, el parlamento fue absorbiendo
las funciones gubernamentales, hasta acuñar la
frase “el rey reina, pero no gobierna”.
Citado por Javier Hurtado, El sistema presidencial mexicano: evolución y perspectivas, México, Universidad de
Guadalajara/, 2001
16
Maurice Duverger, Los partidos políticos, México, ,
1965.
15
59
CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
Más tarde, al universalizarse el sufragio y
surgir los partidos políticos, especialmente los
llamados partidos de masas, el parlamento se
convirtió en el eje de la vida política europea.
En América, en cambio, y particularmente
en Estados Unidos, el problema no era frenar el
poder del rey con un gobierno parlamentario, sino lograr la unidad entre las colonias, distintas
y desunidas, recién independizadas, para consolidar el sistema federal. No se trató de luchar
contra el rey o la aristocracia, porque no existían,
sino de mantener débil la autoridad central para
garantizar los derechos de los estados federados.
Por eso el sistema presidencial norteamericano
fue un régimen de pesos y contrapesos, mucho
más que el régimen parlamentario.
Mientras que en el régimen parlamentario los
ministros forman parte del parlamento, en el régimen presidencialista los poderes se equilibran;
lo que en el primer caso se logra por la rivalidad
entre los miembros del parlamento que pertenecen a distintos partidos, en el régimen presidencial norteamericano el equilibrio se da por
el conflicto de competencia permanente entre el
Congreso y el ejecutivo federal.
ración del presupuesto. Se espera que el presidente
sea líder de su pueblo, y es éste quien lo elige.
es el pueblo quien decide quién poseería la razón:
si el parlamento o el gobierno.
A lo anterior, habría que agregar que ni el presidente ni los secretarios pueden ser miembros
del Congreso y así como el presidente no tiene
facultades para disolverlo, tampoco el Congreso
puede emitir un voto de censura en su contra. Por
último, el presidente puede pertenecer a un partido diferente al que tiene la mayoría en el Congreso.
Jorge Carpizo17 ha resumido así las características del régimen parlamentario:
Juan Linz,18 por su parte, afirma que
la diferencia más importante entre los regímenes
democráticos está en cómo se genera la autoridad
del ejecutivo y su responsabilidad. En regímenes
presidenciales basados en la doctrina norteamericana de separación de poderes, la autoridad del
ejecutivo está generada por elecciones directas o
indirectas, y no es responsable ante la legislatura.
En los regímenes parlamentarios que se han ido
desarrollando gradualmente en la Europa occidental, la legislatura es la que genera la autoridad del
ejecutivo que, para sobrevivir políticamente, tiene
que responder ante las mayorías legislativas.
a) Los miembros del gabinete (gobierno, poder
ejecutivo) son también miembros del parlamento
(poder legislativo).
b) El gabinete está integrado por los jefes del
partido mayoritario o por los jefes de los partidos
que por coalición forman la mayoría parlamentaria.
c) El poder ejecutivo es doble: existe un jefe
de Estado que tiene principalmente funciones de
representación y protocolo, y un jefe de gobierno
que es quien lleva la administración y el gobierno
mismo.
d) En el gabinete existe una persona que tiene
supremacía y a quien se suele denominar primer
ministro.
e) El gabinete subsistirá siempre y cuando
cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria.
f ) La administración pública está encomendada al gabinete, pero éste se encuentra sometido a la
constante supervisión del parlamento.
g) Existe entre parlamento y gobierno un mutuo
control. El parlamento puede exigir responsabilidad
política al gobierno, ya sea a uno de sus miembros
o al gabinete. Además el parlamento puede negar
un voto de confianza u otorgar un voto de censura
al gabinete, con lo cual éste se ve obligado admitir
pero el gobierno no se encuentra desarmado frente
al parlamento, pues tiene la atribución de pedirle al
jefe de Estado, quien generalmente accederá, que
disuelva el parlamento. Y en las nuevas elecciones
Es por ello que mientras en los regímenes presidenciales el ganador lo gana todo y el perdedor lo
pierde todo, en los regímenes parlamentarios el
perdedor se convierte automáticamente en el líder de la oposición dentro del parlamento al cual
pertenece; cuando la composición del parlamento es plural, el gobierno se integra con miembros
de diferentes partidos que forman una coalición.
En los regímenes presidenciales, al no ser responsable el presidente ante el Congreso y al provenir
ambos órganos (ejecutivo y legislativo) del sufragio directo, el conflicto entre ellos es casi inherente, a menos que el partido del presidente tenga
al mismo tiempo la mayoría en el Congreso.
A lo anterior hay que agregar los problemas
derivados, como en el caso mexicano, de la existencia de dos principios distintos para la elección
del ejecutivo y del Congreso. En efecto, el ejecutivo es elegido por un principio de mayoría simple
(el ganador es el candidato que obtiene el mayor
número de votos), en tanto que el legislativo se
elige bajo una combinación del principio de mayoría y del de representación proporcional (por el
mecanismo de listas plurinominales).
Es así como la Cámara de Diputados se integra por 500 legisladores, 300 electos por el
Jorge Carpizo MacGregor, El presidencialismo mexicano, México, Siglo , 1978.
Juan Linz y Arturo Valenzuela (comps.), La crisis del presidencialismo, Madrid, Alianza, 1994.
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no poder responder de manera unívoca a la pregunta fundamental: ¿quién representa al pueblo,
el presidente o los legisladores?, puesto que ambos tienen una legitimidad derivada del sufragio
universal y directo. Ciertamente las funciones de
unos y otro están determinadas por el texto constitucional, pero en la práctica de gobierno frecuentemente se cruzan y los intereses partidistas
con frecuencia se imponen a la razón de Estado.
Hay, pues, una legitimidad democrática dual y no
es posible pensar que sólo uno de ellos representa
la voluntad popular.
El problema se complica aún más cuando se
trata de sistemas pluripartidistas, pues en el modelo norteamericano clásico el presidencialismo
se desenvuelve en el marco del bipartidismo,
donde el presidente, aunque no cuente con la mayoría en el Congreso, puede negociar con ella a
partir de la fuerza relativa que representa su partido. En los sistemas pluripartidistas, en cambio,
los acuerdos entre distintas y a veces polarizadas
fuerzas políticas se vuelven casi imposibles y conducen a la inmovilidad y a la ingobernabilidad.
Ahí, como en ningún otro, son indispensables los
pactos de gobernabilidad.
En el caso específico de México hoy tenemos
un sistema pluripartidista con marcada dominancia de tres partidos, ninguno de los cuales
por sí mismo es capaz de constituir mayoría, aun
en alianza con la suma de los partidos pequeños. El régimen electoral que establece un doble
principio para la composición de las cámaras, el
de mayoría y el de representación plurinominal,
complica aún más las cosas, pues los electores
votan por candidatos específicos y en virtud de
las fórmulas electorales una parte del sentido del
voto mayoritario se diluye en las listas plurinominales.
La representación proporcional y las listas
plurinominales tuvieron razón de ser cuando el
espectro político era dominado por un solo partido, pero en las condiciones actuales de competitividad electoral resulta una redundancia (y
a veces una distorsión de la voluntad popular).
En este tópico, una de las cuestiones que habría
que someter a debate es la supresión de los diputados plurinominales, volviendo al principio
H   
  
Una de las características básicas de todos los regímenes presidenciales es la idea de que el titular
del ejecutivo tiene plena legitimidad democrática, pues ha sido elegido en forma directa por
el voto ciudadano; pero también el Congreso en
sus diferentes cámaras ha sido electo por el voto
directo, y en consecuencia también reclama esa
legitimidad total. El presidente representa al ejecutivo, pero los diputados representan a la población y los senadores la vigencia del pacto federal.
Así, en los gobiernos donde el presidente de la
república no cuenta con la mayoría congresional,
es frecuente el conflicto entre ambos poderes al
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CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
principio de mayoría y 200 por representación
proporcional (plurinominales), y el Senado por
128 legisladores, 64 senadores de mayoría (dos
por cada entidad federativa), 32 senadores de
primera minoría (uno por cada entidad) y 32 senadores plurinominales.
Como nuestro espectro político se halla altamente diversificado y la actual legislación electoral es muy laxa para el registro de partidos y
organizaciones políticas, a las que además se les
proporciona financiamiento público, el pluripartidismo introduce nuevos elementos de complejidad para lograr lo que en sentido estricto es la
lógica de la democracia: llegar a acuerdos de gobernabilidad.
En México desde sus orígenes como Estado
independiente, después del breve imperio de
Iturbide, el peso que el presidencialismo ha tenido en nuestra historia y en nuestra tradición
hacen dif ícil, si no es que imposible, pensar en la
transición hacia un régimen parlamentario, aunque no hay duda de la necesidad de restringir los
otrora poderes absolutos del presidente de la república, ejercidos en forma arbitraria y personal.
De la presidencia imperial habremos de transitar
a una nueva forma de presidencialismo, en que
al mismo tiempo acotemos y fortalezcamos a la
institución presidencial, pues de lo contrario estaríamos cancelando toda posibilidad de eficacia
y racionalidad en la toma de decisiones.
za política. Volver al principio de mayoría para
elegir a los senadores parecería la propuesta más
racional, simplificando la composición de la Cámara y reduciendo su número a 96 senadores.
Otra cuestión pendiente de discutir y resolver es la reelección inmediata de los legisladores,
ya que actualmente pueden ser reelectos pasado
un periodo por lo menos. Quienes plantean la
reelección inmediata afirman que de esa manera
se fortalecería aún más a los órganos legislativos
al contar con diputados y senadores con experiencia; sin embargo, al permitirse la reelección
pasado un periodo, en todas las legislaturas se
cuenta con legisladores que ya lo fueron alguna
vez, por lo que el argumento no es suficiente en
sí. En mi opinión la reelección inmediata daría
origen a una falta de renovación de los cuadros
partidistas.
Por lo que se refiere a la presidencia de la
república, el pluripartidismo induce la participación de un número relativamente grande de
de elección por mayoría simple en cada distrito
electoral. Se simplificaría así la composición de la
Cámara de Diputados y se aclararía el problema
de la representatividad. A fin de cuentas el principio a adoptar es el de “un voto por cada distrito
electoral”, el que objetivamente represente a la
mayoría en ese distrito.
En el caso del Senado los senadores plurinominales son una aberración, puesto que son
electos en circunscripciones que aglutinan a varias entidades, cuando la naturaleza de su representación es la soberanía de los estados ante el
pacto federal. ¿Qué o a quiénes representan los
senadores plurinominales? Por el mecanismo
electoral actual representan no al pacto federal,
ni a los estados ante éste, sino a la población de
las circunscripciones plurinominales, con lo cual
se crea una duplicidad con la representación que
ostentan los diputados. El caso de los senadores de primera minoría es distinto, ya que ellos
representan en cada entidad a la segunda fuer-
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CIENCIAS SOCIOECONÓMICAS
de Seguridad Pública, de Relaciones Exteriores y
del procurador general de la República, haciendo
intervenir en la decisión a una de las dos cámaras
(de diputados y senadores), o a ambas, según el
caso. Por ejemplo, que el secretario de Hacienda
y Crédito Público fuera ratificado por la Cámara
de Diputados; que los secretarios de Gobernación y de Seguridad fueran ratificados por ambas
cámaras, al igual que el procurador general, y que
fuera el Senado quien ratificara al secretario de
Relaciones Exteriores. Ello introduciría un elemento de corresponsabilidad del legislativo con
el ejecutivo que actualmente no existe, al mismo
tiempo que obligaría a los grupos partidistas en
el Congreso a llegar a acuerdos para las designaciones estableciendo compromisos que sin duda
mejorarían la rendición de cuentas.
Muchos otros temas, como el veto presidencial y el juicio político quedan en el tintero y el
tiempo no nos permite abordarlos siquiera sumariamente; quedarán, pues, para otra ocasión.
candidatos, con el resultado de que el ganador
frecuentemente obtiene menos de la mitad de
los sufragios. Al respecto, y con el propósito de
que la elección presidencial se resuelva con por
lo menos 50% más uno de los votos, subrayando
así su legitimidad plena, es conveniente plantear
la conveniencia de la segunda vuelta electoral
entre los dos contendientes que hayan alcanzado
el mayor número de votos en la primera vuelta,
si es que ninguno alcanza la mayoría absoluta
(50% + 1).
Por último, y de manera esquemática, mencionaremos el tema de los nombramientos del
gabinete presidencial. Dada la trascendencia que
en los gobiernos actuales tienen las decisiones en
materia de política económica, de política interior
y exterior y de seguridad nacional, cabría plantearse las reformas constitucionales necesarias
para que se acotara la discrecionalidad del presidente en los nombramientos de los secretarios
de Hacienda y Crédito Público, de Gobernación,
Si los tiempos de la presidencia omnipotente y absoluta pertenecen al pasado, si el régimen
parlamentario parece no ser una alternativa
acorde con nuestra historia y nuestra tradición,
es evidente que la transición política mexicana,
al margen de las anécdotas, está llevándonos hacia una forma de régimen presidencial acotado,
en el que la rendición de cuentas de los responsables del poder público se ha convertido ya en
una prioridad insoslayable. El diseño de las características específicas que definirán ese presidencialismo restringido, en un marco efectivo de
división de poderes, algunas de las cuales hemos
apenas perfilado en las páginas anteriores, es una
de las asignaturas que aún están pendientes.
En las nuevas condiciones los partidos políticos tendrán que volverse más representativos
y responsables ante la nación, y los actores políticos estarán sujetos a una opinión pública cada
vez más crítica y exigente, y su actuación estará
sometida a un escrutinio riguroso de los medios
de comunicación, que a la vez que medios se han
convertido también en actores políticos.
F C Á es licenciado en sociología por la UNAM, se desempeña como profesor titular “C” tiempo completo definitivo, especializado en
temas del sistema político mexicano y metodología de
las ciencias sociales, actualmente miembro de la Junta
de Gobierno de la UNAM.
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