la relevancia de las misiones de paz para las ffaa de uruguay

LA RELEVANCIA DE LAS MISIONES DE PAZ PARA LAS FFAA DE URUGUAY
Juan Rial
Agosto 2005
1. Misiones de paz hoy
Las Naciones Unidas, organización heredera de la Liga de las Naciones, al igual que su
predecesora, desde el inicio no pudo proporcionar un sistema de seguridad colectiva,
lo que se supone era el principal motivo de su existencia. Crear condiciones para
construir la paz demanda mucho más esfuerzo que simplemente mantenerla. La
creación de las Naciones Unidas, producto de los acuerdos entre los vencedores de la
segunda guerra mundial, determinó la aparición de un organismo intergubernamental
pero no uno de carácter supranacional por sobre los estados miembros. El inmediato
proceso de guerra fría destruyó todo posible proyecto de seguridad colectiva.
La paz armada basada en el terror mutuo del uso de la armas nucleares, acompañada
de conflictos marginales, mediante una estrategia de aproximación indirecta al
enemigo, desgastándolo en conflictos peleados por “peones” en países periféricos, hizo
que difícilmente se pudiese hablar de un proceso de construcción de la paz.
Fueron y son los estados miembros los que marcan los límites de la acción del
organismo intergubernamental denominado Naciones Unidas. Aunque creado para el
mantenimiento de la paz, al no tener una fuerza militar propia siempre dependió de
los alineamientos y coaliciones existentes para llevar adelante su tarea. El artículo 43
de la Carta indica que los países miembros deben comprometer la fuerza armada
necesaria para que el Consejo de Seguridad mantenga la paz y seguridad mundial.
Pero, nunca fue puesto en práctica el llamado “acuerdo de los acuerdos” que debería
negociar el Consejo de Seguridad con países miembros o grupos de países miembros
para disponer de esa fuerza.
Una de las primeras ideas para sustituir la falta de este sistema de seguridad la
proveyó EE.UU. mediante la llamado Resolución Por paz 3777(V) de 1950 cuando vista
la parálisis del Consejo de Seguridad se dio poder a la Asamblea General para tomar
medidas de seguridad colectiva a pesar que ello era sólo una atribución del Consejo de
Seguridad. Amparándose en esa norma que EE.UU. intervino en Corea bajo la
bandera de la ONU.
La crisis de Suez en 1956 vista la acción de Israel, con su guerra preventiva en
conjunto con la intervención de Francia y Gran Bretaña contra Egipto, promovió el
acuerdo de las dos grandes potencias enfrentadas en la guerra fría para terminar con
el conflicto y determinó la invención de un nuevo instrumento: la intervención para
restaurar la paz,
Aparecieron así la operaciones de mantenimiento de paz, considerando por tales a las
acciones militares no coercitivas llevada a cabo por las NNUU en base a un consenso.
Para mantener esas operaciones en un plano de “neutralidad” las intervenciones no se
hacen por los estados como tales, sino por el organismo intergubernamental, aunque
quienes finalmente proveen las fuerzas son estados nacionales 1, que sólo conforman
contingentes intergubernamentales bajo un mando operacional de la organización
internacional.
Esa primera operación de “cascos azules” se realizó, sin embargo, sin el acuerdo de
uno de los actores, Israel, aunque si el de Egipto. Ese acuerdo no se necesitaba dado
que la operación era respaldada tanto por EE.UU. como por la fenecida URSS. Luego
se extendió la idea al usarse en el conflicto del Congo de los años sesenta y el de
Chipre de 1964 (al crearse la FNUECH).
Estas operaciones realizadas por consenso de partes suponen que la fuerza sólo se
1
usara en casos de legitima defensa y se supone que las fuerzas intervinientes siempre
guardaran neutralidad frente al conflicto al que prestan asistencia. Los mandatos
están acotadas y si bien se supone que hay un mando único, provisto también por un
acuerdo que determina un juego político en la organización, cada fuerza, mantiene,
también dependencia del mando del estado nacional al que pertenece.
El fin de la guerra fría con la derrota soviética introdujo nuevos cambios. Pareció que
el Consejo de Seguridad y la organización intergubernamental ganaba nuevo poder,
aunque fue claro que el triunfador en la guerra fría, los EE.UU. quién tendrían el
papel preponderante en las nuevas Naciones Unidas de los años 90 del siglo XX. En la
práctica el mantenimiento de la paz fue negociado de modo que el Consejo de
Seguridad quedase reducido a las decisiones claves de sus cinco miembros
permanentes, los que tienen derecho a veto. Si este “grupo director” llega a un acuerdo
se llevan adelante misiones de paz. Por esa razón entre 1988 y 1992 el número de
operaciones de paz fue similar a las realizadas en todos los años previos de existencia
de las NNUU. La convergencia de ideología, al menos en le plano del discurso entre
esos cinco miembros aseguraba, además, de tener en cuenta los intereses de esos
cinco países, la realización de operaciones militares para el mantenimiento o
imposición de la paz.
Entre estas últimas apareció un nuevo tipo de operación que no tenía por referencia
un conflicto entre estados, sino conflictos intraestatales. Terminada la confrontación
por medio de peones propia de la guerra fría, emergieron conflictos de tipo étnico,
entre grupos minoritarios y mayoritarios dentro de estados, entre grupos nacionales
confrontados también dentro de estados que provocaban desestabilización en las
regionales que estallaban, involucrando a varios países.
Asimismo, la acción fue acompañada por la intervención de las NNUU en los procesos
electorales, vistos, en más de una ocasión, como la herramienta principal para salir de
una situación de conflicto interno. En 1992 y tras la exitosa experiencia de Namibia,
se comenzaron operaciones de asistencia electoral, llevadas a cabo por una división ad
hoc creada al efecto, en doce países entre ellos Angola, El Salvador y Etiopía.
Por otra parte los conflictos internos de tipo étnico o nacional llevaron a crisis
humanitarias que motivaban campañas en los medios de comunicación masivos y una
respuesta política que implicaba tratar de hacer efectiva la ayuda humanitaria
mediante el expediente de una intervención militar, expandiendo el rol de NNUU.
Cinco grandes crisis motivaron diversos tipo de respuesta. La guerra entre 1990-91
entre EE.UU. e Iraq tras la invasión de Kuwait fue promovida por una coalición
voluntaria liderada por EE.UU. sin que ONU tuviera un papel líder. Allí el gran
organismo intergubernamental mundial jugó un rol subordinado en el campo
humanitario.
La NNUU sí estuvieron involucradas en el conflicto que implicó la disolución de
Yugoslavia entre 1991 y 1995, con resultados varios. Pudo llegar a desplegar una
fuerza de paz para resolver problemas entre serbios y croatas, pero no tuvo éxito en
Bosnia donde finalmente fue una fuerza provista por la OTAN en primera instancia, la
que logró la interposición, pasando luego, nuevamente a un mandato un tanto ligero
de las NNUU. En otras zonas como Macedonia fue directamente EE.UU. el interventor.
EE.UU. intentó nuevamente una operación con respaldo de ONU en Somalia, la
llamada Operación Restauración de la Esperanza en 1992-93 que fracasó ante la
resistencia de los señores de la guerra locales que lograron que las cámaras de TV
mostraran cadáveres de soldados americanos arrastrados por la calles de Mogadisho.
Se trataba de una intervención de tipo humanitaria en un estado que había dejado de
funcionar.
La ONU fracasó notoriamente en Rwanda en 1994, no pudiendo prevenir la muerte de
2
casi 800 000 miembros de la etnia “tutsi” así como moderados “hutus” a manos de
grupos de radicales “hutus”, lo que ha provocado una muy fuerte crítica a la
organización, especialmente de quién comandaba la fuerza, el general canadiense
Romeo Dallaire2, quién cree que si se hubiesen tomado medidas adecuadas el
genocidio no hubiese ocurrido.
En 1994 la intervención en Haití se denominó “restauración de la democracia”
apuntando a que el líder del partido Lavalas (avalancha en creöle), el presbítero
Bertrand Aristidi retomase la presidencia en un ambiente polarizado que no pudo
sostenerse pocos años después, siendo nuevamente destituido, esta vez con apoyo de
EEUU en el 2004.
En los años noventa se produjeron intervenciones de NNUU en Camboya a los efectos
de asegurar la separación de los diversos bandos enfrentados y asegurando un
proceso electoral largo.
En todos esos casos, así como en otras operaciones llevadas a cabo a partir de los
años 90, la intervención se produjo en países del llamado “tercer mundo”. Las
modalidades principales fueron dos. En una se trató de fuerzas militares puestas bajo
el mando de EE.UU. (los dos conflictos de Iraq, en 1991 y en el 2003, o en Afganistán)
o en otros casos por fuerzas de una coalición de voluntades, pero contando con el
apoyo oficial de las NNUU. En todos los casos EE.UU. fue la fuerza dominante en lo
político para decidir llevar adelante la intervención que en la mayoría de los casos no
comprometió ni uno sólo de sus soldados y cuando ello ocurría su personal nunca fue
puesto bajo el mando de las NNUU.
Para las Fuerzas Armadas (FFAA) de los países del tercer mundo la intervención en
esos conflictos como parte de contingentes de NNUU comenzó a ser una misión
rutinaria. El combate, como parte de una guerra entre dos entidades estatales. para
imponer la voluntad propia sobre la voluntad de otro –que es la función esencial–
siempre dentro del Derecho Internacional y para la Defensa Nacional, una misión, que
si bien se considera la principal en la práctica pasó a ser una de carácter improbable,
pues la guerra entre estados ha pasado a ser un evento relativamente raro y muy
especialmente en América Latina3. En el otro extremo de las misiones posibles, la
“ayuda humanitaria” –tanto si se trata de facilitar la actuación de otras entidades,
como si se asume en cuanto misión directa–, es el nuevo y celebrado componente de la
función de los militares. Entre ambos se encuentra una amplia gama de capacidades
que permiten a la fuerza cooperar en todos los órdenes de la vida social, política y
económica de un territorio en conflicto.
En los últimos años estas capacidades se han empleado con profusión en la llamadas
misiones de paz, preservada no sólo mediante la vigilancia militar, sino mediante el
apoyo al restablecimiento de las condiciones políticas, sociales y económicas que
confieren futuro a la Paz.
Tradicionalmente las FFAA realizaban una operación de combate y, tras la victoria en
la batalla, sólo se responsabilizaban de la seguridad contra el enemigo principal. No
ejercían el gobierno de la población sometida, no tomaban labores policiales ni de
protección de puntos que no eran militarmente sensibles, sino que prestaban una
seguridad general, con dedicación plena a combatir los restos de enemigo que seguían
activos. De igual forma, no participaban en el esfuerzo de ayuda humanitaria ni de
reconstrucción, sino que se limitaban a facilitar un entorno de seguridad para la
actuación de organizaciones civiles –políticas y humanitarias– que asumían la
responsabilidad total. Su única misión era evitar bajas civiles y desarmar a las partes
en conflicto, es decir, eliminar los obstáculos para la reconstrucción. Actuaban como
una especie de paraguas que evitaba que interferencias extrañas perjudiquen la tarea
humanitaria. Pero este modelo prácticamente está perimido.
Hoy las Fuerzas Armadas, tras la operación de combate, se responsabilizan de todos
3
los aspectos del post-conflicto, para facilitar una transición paulatina de las
actividades civiles a las autoridades nacionales e internacionales. Implica la asunción
por parte de la fuerza de tareas que van desde la ayuda humanitaria a la
reconstrucción y desde las relaciones con las autoridades civiles hasta el ejercicio de
funciones de gobierno. Se parte de operaciones de DDRRR (desarme, desmovilización,
rehabilitación, reasentamiento de refugiados y reintegración a la vida civil de
combatientes desmovilizados) con el personal militar que deja de combatir y se apunta
a la reconstrucción de la infraestructura y de las instituciones.
El más reciente ejemplo de esa idea se ha establecido en Afganistán con la acción de
los llamados Equipos Provinciales de Reconstrucción (Provincial Reconstruction Team
o PRT). Estos equipos trataron en el inicio de liberar la fuerza de combate de la
coalición liderada por Estados Unidos en la Operación Libertad Duradera (LD), a
finales de 2002 para que pudiera seguir sus operaciones principales de combate
contra los restos de al-Qaeda y los talibán– de la tarea de reconstrucción, sin
abandonar ninguna de las provincias de Afganistán donde ya no se esperaban
combates significativos. La Fuerza Internacional de Seguridad y Asistencia para
Afganistán (International Security and Assistance Force o ISAF), liderada por la OTAN,
continuó con la práctica de la idea. Los PRT son pequeñas unidades de múltiples
capacidades para extender la presencia de la fuerza en el país detrayendo los mínimos
recursos de las operaciones principales. Están constituidos por un componente militar
y otro civil. El militar dispone de varios equipos que le dotan de capacidades diversas
para mantener una presencia constante pero separada de la fuerza principal. Constan
de un elemento de protección, de un equipo sanitario, de un equipo de mantenimiento
y apoyo logístico y de telecomunicaciones, de un equipo de cooperación cívico militar y
de especialistas para gestionar los proyectos de reconstrucción en varios campos. Uno
o varios PRT se apoyan en una Base Logística Avanzada (Forward Support Base o
FSB). Junto a ellos se instalan, en diversas modalidades, actores civiles que asumen
la responsabilidad principal de la reconstrucción. Estos son tanto representantes de
los donantes, para la gestión financiera y el control de los proyectos, como
especialistas de otras organizaciones, gubernamentales o no, que colaboran en el
asesoramiento y dirección técnica de algunos proyectos.
Los PRT asumen tareas de reconstrucción nacional, pero con un mínimo esfuerzo que
apenas detrae recursos de las acciones de combate. El protagonismo de la
reconstrucción recae en las agencias civiles, complementadas –que no coordinadas–
por las acciones de los PRT. Es una solución de transición. El objetivo es reforzar las
capacidades civiles de cada PRT con el tiempo y disminuir coordinadamente la
presencia militar. El siguiente paso es el relevo progresivo de la fuerza internacional
por una nueva fuerza militar, en el caso afgano un Ejército nacional, para que se
integre en la propia estructura del Estado como componente esencial de la existencia
del estado al monopolizar la violencia pública.
Es posible que este concepto se extienda a otras misiones de paz para evitar la
recurrencia del conflicto que se da si no se actúa sobre las causas que lo provocaron.
Si no hay un cambio en las estructuras sociales, en la cultura y en las condiciones de
vida de la población es muy probable que el conflicto se mantenga soterrado mientras
se mantiene la presencia de la fuerza de paz o que reaparezca abiertamente en cuanto
desaparezca la fuerza de paz, como ha sido el caso de Haití en más de una
oportunidad.
2. Porque intervenir en misiones de paz
El grueso de las fuerzas de paz lo aportan países del tercer mundo. Los contingentes
de países del primer mundo son limitados, por lo general no mucho más de medio
centenar de efectivos. Es cierto, sin embargo, que en circunstancias críticas se trata
de personal del primer mundo el que actúa inicialmente para controlar crisis. Las
fuerzas franceses (paracaidistas, legionarios y fuerzas especiales), británicas o belgas
4
han intervenido en más de una oportunidad inmediatamente de estallada una crisis
en países africanos. Los EE.UU. han creado coaliciones para encabezar intervenciones
en circunstancias que consideraron críticas para sus intereses (caso Afganistán o Iraq)
o cuando se creía que debía tomarse una posición política y enviar un mensaje fuerte
a la opinión pública, interna o mundial (como ocurrió en Somalia o en Haití en 1994).
En todos estos casos es evidente que hay un interés primario de estos países
delprimer mundo en intervenir, sea por razones políticas o en defensa de intereses
económicos, o por ambas razones.
Para el resto de los países la intervención surge por muy diversos motivos. En algunos
casos la vecindad, o el interés político regional o sub regional puede motivar la
participación. Nigeria y los diversos países de la región africana occidental son un
buen ejemplo en Africa, así como la participación de los países del sur de América en
Haití. En otros casos se trata de tener influencia en un proceso exterior visto que el
propio país esta sometido a un conflicto, como es el caso de India y Pakistán y se
quiere comprometer al organismo intergubernamental NNUU. Brasil tuvo especial
interés en participar en las operaciones de Mozambique y Angola visto su interés en
tener influencia sobre los países africanos de habla portuguesa, así como ahora en
Haití. Brasil busca un asiento permanente en el Consejo de Seguridad en una
eventual reforma del sistema y trata de demostrar que tiene intereses a nivel mundial.
La República Popular China acaba de enviar un contingente de 125 policías militares
a Haití para mostrar su influencia en una zona donde Taiwán tiene países que
reconocen a esa otra China como única entidad política legítima.
España y Marruecos acaban de iniciar una experiencia de trascendencia política
importante como mensaje de tolerancia entre occidentales y musulmanes, al enviar un
medio batallón conjunto (200 españoles y 163 marroquíes)4 con base en Fort Liberté
para controlar la frontera norte de Haití con República Dominicana como parte de la
MINUSTAH.
Hay países que intervienen para seguir contando con el constante apoyo de los EE.UU.
muy necesario dado su escenario regional, como es el caso de las fuerzas jordanas. La
intervención de fuerzas de Rep. Dominicana, El Salvador, Honduras y Nicaragua en
Iraq, en el 20035, aunque no fue una operación de NNUU, pero si hecha en nombre de
resoluciones tomadas por su Consejo de Seguridad, fue una muestra de apoyo político
a los EE.UU.
En otros casos, si bien los países no tienen intereses en la zonas de intervención, o no
pueden proyectarse mundialmente, en razón de su entidad, se trata de utilizar una
fuerza disponible que puede enviarse fuera del país de origen, sin menoscabo de las
necesidades del mismo. Los ejemplos los proveen fuerzas de Fidji y Nepal. Asimismo
con su apoyo a la entidad intergubernamental internacional ONU liberan fuerzas del
primer mundo y se obtiene apoyo de la principal potencia dominante, los EEUU.
3. Las intervenciones de Uruguay en el marco NNUU
Uruguay comenzó a participar en estas operaciones en 1991. Previamente hay un
historial de envío de observadores militares que se inicia en 1952 en la misión de
Naciones Unidas que verifica el cese de fuego entre la India y Pakistán en el territorio
de Cachemira y que continúa en el presente, habiendo tenido en dos oportunidades
Uruguay el mando de la misión a cargo de oficiales generales(Los Grales. Galarza y
Saavedra). La importancia de estas misiones de observación merecería un tratamiento
aparte, por lo que no serán motivo de análisis en este artículo.
Otras misiones de observación ya fueron terminadas y al momento actual continúa la
participación uruguaya en las de Georgia y la del Sahara Occidental, la dos
comenzadas en 1994, y Sierra Leona en 1999, la de Eritrea en el 2000 , la de Costa de
Marfil en el 2003 y la de Burundi en el 2004. En todos los casos se trata de la
5
presencia de oficiales desarmados6 que realizan verificación de los acuerdos de paz o
cese el fuego. En Chipre la misión comenzada en 1997 no ha contado con un
contingente armado uruguayo, aunque se intentó sin éxito, por falta de autorización
parlamentaria, integrar una sección de fusileros en el medio batallón argentino que
allí opera, al igual que lo hacen Chile y Paraguay. De todos modos Uruguay consiguió
el primer mando de una misión de operaciones de paz allí y lo sigue ejerciendo a
través del Gral. Hebert Fígoli.
La participación de contingentes importantes en el marco de Naciones Unidas
comenzó en Cambodia en 1991. Previamente dentro del marco del acuerdo de Camp.
David, un acuerdo tripartito entre Israel, Egipto con garantía de los EEUU se mantiene
desde 1984 una presencia permanente en el Sinaí. Tres grandes misiones ya
culminadas comprometieron un número importantes de efectivos de las FFAA
uruguayas. En Cambodia actuó el llamado Batallón Uruguay I, pero también se
registró la participación de la Armada, que actuó en el control del puerto de la capital
Phenom Pemh sobre río Mekong, asi como los oceánicos de Kâmpôt, Kröm Kaôh Köng
y Kâmpóng Saóm (Shanoukville).
Cuando todavía no había terminado el operativo en Cambodia se inició el de
Mozambique, donde la fuerza principal fue el Batallón Uruguay II. Casi
inmediatamente de terminada la operación en Mozambique comenzó la de Angola,
donde la fuerza principal fue el Batallón Uruguay III.
Misión
Cambodia
Fecha
Octubre 1991 Setiembre
1993
Diciembre
1992 Mozambique
Diciembre
1994
Angola
Febrero 1995 Febrero 1999
Efectivos
involucrados
1330
2513
2508
En noviembre de 1999 comenzó la operación de paz que ha implicado la más grande
participación uruguaya, la del Congo como parte de la fuerza militar de la MONUC, la
misión de NNUU en ese país. Desde marzo del 2001 comenzó el despliegue con la
llamada Ca. de Fusileros reforzada Uruguay con 227 efectivos. Luego se fue
incrementando participando el Batallón Uruguay IV de aproximadamente 900
efectivos estacionado en Bukavu y otros centro urbanos de la zona de responsabilidad
uruguaya. En enero de 2005 esa unidad fue transferida a Kinshasa. Asimismo sigue
actuando una agrupación de compañías (una de ingenieros en Bunia, dos de
infantería, en Katimba y Uvira, respectivamente), un destacamento de custodia de
aeropuerto en Kisangani más unidades navales, haciendo un total de casi 1750
efectivos, un 11,2% del total de la fuerza militar de la misión en ese país. La Armada
participa con dos patrullas de efectivos d enivel compañia. Las llamadas URPAC M
(Uruguayan Riverine Patrol basada en Mbandokea) compuesta de unos 161 efectivos
de Armada y 19 soldados del Ejercito, y la URPAC K (basada en Kindu con unos 99
efectivos,, que cuentan con lanchas construidas especialmente para esa misión.
Al mismo tiempo desde abril de 2004 se integró la fuerza militar de la MINUSTAH, la
misión de estabilización de Haití con un Batallón Conjunto Uruguay I, conformado por
personal de todas las fuerzas que contó inicialmente con 576 efectivos con base en Les
Cayes y Port-Salut, con un área de responsabilidad en la península occidental del sur
de la isla. Eran un 12,8% del total de efectivos de la fuerza militar de NNUU en Haití.
Ese número de personal se incrementa comienzos del 2005 en cerca de 200 efectivos
6
más con base en Jérémie. El mando de la fuerza lo tiene un general brasileño, país
que aporta una media brigada a la operación. Los principales mandos los tienen los
países del cono sur que actuaron conjuntamente, menos Uruguay, que por
disposiciones emanadas de la autoridad política no fue parte del arreglo. Ello
determina que en el mando de la misión sólo haya presentes 4 oficiales uruguayos,
frente a 6 chilenos y 7 argentinos, a pesar que los contingentes de esos países son algo
menores, más 6 paraguayos y otros tantos bolivianos, pese a que no aportan personal.
En la UNMEE, la misión de NNUU para vigilar el post conflicto entre Eritrea y Etiopía
Uruguay participa con un contingente de la Fuerza Aérea de 41 efectivos que vuelan y
mantienen dos helicópteros Bell 212. Los mismos fueron trasportados, así como el
personal y sus relevos en un C-130 Hércules de la propia Fuerza.
4. ¿Qué obtiene Uruguay con esa participación?
La participación en las misiones de paz permite a las FFAA realizar operaciones, que
aunque no son primordialmente de combate permiten al personal alcanzar un
estándar profesional adecuado. Supone operaciones complejas en lo logístico.
transportando materiales y personal a largas distancias. Implica mantener una
disciplina férrea en condiciones difíciles para el personal. El mismo es expuesto a
otros ambientes y culturas diferentes y debe saber manejarse con esas comunidades
que, en muchos casos tienen códigos de conducta, lenguas, creencias y hábitos
culturales muy distintos a los manejados ne Uruguay. Para el personal de mando
implica dominar los principios de la interoperatividad y en más de una caso realizar
operaciones conjuntas y saber practicar formas de diplomacia militar para superar
conflictos y contradicciones que, obviamente se plantean todos los días y esto dentro
del propio contingente como hacia afuera en su relacionamiento con la comunidad y
autoridades locales. Eventualmente tienen que estar preparados para combatir sin los
contingentes o las instalaciones que deben defender son atacados.
Además, la participación en ese tipo de operaciones supone una fuente extra
presupuestal de recursos para las fuerzas participantes y muy especialmente para su
personal. Con diferentes escalas de salarios la remuneraciones que paga NNUU, aún
con los atrasos que normalmente se producen para hacerla efectivas suelen ser muy
relevantes, especialmente para el personal subalterno. De ahí que haya una demanda
constante para poder participar y que en más de un caso los efectivos participan en
más de una misión, que normalmente tienen relevos cada nueve meses o un año,
dependiendo del lugar y la jerarquía del efectivo considerado.
Las operaciones de paz habrían reportado entre 1991 y el año 2002 alrededor de 129
millones de dólares para las Fuerzas Armadas uruguayas, una cifra cercana al
presupuesto anual del total del Ministerio de Defensa en el período. En el 2003 el
presupuesto total de esa secretaría de estado se cifraba en 168,5 millones de dólares,
un 5,3% del presupuesto estatal, un 1.5% del PBI. Actualmente, dado el incremento
del número de efectivos tras la misión de Congo debería estimarse el ingreso en unos
20 millones de dólares anuales, y dada la caída en dólares del presupuesto de defensa,
luego de la crisis del 2002 y los decretos de restricción de gastos de marzo del 20047
ese ingreso constituye una tercera parte del presupuesto total del área defensa, lo que
implica una cifra sumamente significativa.
Las operaciones de paz, sin embargo, no han tenido como contrapartida un
incremento importante en las relaciones exteriores del país. No hay relaciones
diplomáticas con Cambodia. En Mozambique no hay consulado y los eventuales
asuntos de interés para Uruguay se atienden desde la embajada uruguaya en Pretoria.
La misma embajada es concurrrente en Angola y el Congo, donde en sus capitales hay
un consulado que se atiende honorariamente. Es cierto que no hay una corriente
comercial, salvo con Angola, pero la misma se podría haberse incrementado o creado
con una actuación más cercana de los Ministerios de Defensa y el de Relaciones
7
Exteriores. El Sinomapa (Sistema Nacional de Apoyo a las operaciones de Paz) 8 debería
tener un mayor protagonismo de modo de lograr mejores réditos para estas acciones
del país, al mismo tiempo que sería conveniente defender en mejor forma los intereses
del país, dado que estas misiones también implican la existencia de muchos intereses
en conflicto9.
La acción de las fuerzas paz obligan a los mandos a tener personal con una
preparación más amplia para poder lidiar con operaciones complejas, que suponen el
manejo de lenguas extranjeras con fluidez, el conocimiento de otras organizaciones
militares y su forma de operar, el de los países donde se va a actuar en cuanto a sus
estructuras socio - políticas y las formas en que se manifiestan, así como un
conocimientos de los conflictos, su gestación, proceso y manejo. Las fuerzas están
tratando de responder al reto, pero se necesitarían más recursos para enfrentar el
desafío.
Todas la operaciones de paz constituyen parte de lo que la política de defensa del país,
denomina “apoyo a la política exterior del estado”, por lo tanto una misión subsidiaria.
Sin embargo, el número de efectivos comprometidos indica que aunque formalmente
se trata de misiones de apoyo, su relevancia es sustancial. En el caso del Ejército, casi
3000 efectivos, si tienen en cuenta los observadores militares, o sea un quinto de
personal, está siempre en el exterior, y teniendo presente un ciclo de relevo ese
porcentaje se eleva al cuarta parte, mientras que en la Armada que tiene 448 efectivos
entre el Congo y Haití y 15 observadores militares, significa un 8% del total de
efectivos de la fuerza, casi un 15% si se toman en cuenta previsiones de relevo. Aun
en la Fuerza Aérea con su contingente más pequeño desplegado en Eritrea-Etiopía,
Haití y como observadores, involucra a 3.5% de su personal (7% con relevos)
Las disponibilidades de equipamiento condicionan esa diferente participación. Por
supuesto siempre hay más oportunidades para el Ejército, dado que básicamente lo
que se requieren son unidades de infantería. En segundo término, siempre hay fuertes
demandas para personal de la Fuerza Aérea, pero el número de aviones o helicópteros
disponibles supone una limitación importante10. La Armada ha sabido como
participar, no sólo en las fuerzas conjuntas, como el batallón en Haití, sino en tareas
específicas de control de ríos, como la realizada anteriormente en Cambodia y ahora
en el Congo. La incorporación del nuevo buque de transporte ROU-04 abre nuevas
oportunidades para poder participar en este tipo de misiones.
En conjunto el hecho que desde 1991 hayan participado en misiones de paz
aproximadamente unos 14.000 efectivos, que hayan ingresado al país cerca de 140
millones de dólares que permitieron mejorar el nivel de vida del personal que participó
en las mismas y que se hayan podido adquirir equipos contra el fondo de reposición,
además de permitir la incorporación de grupos civiles a las misiones 11, más los
beneficios que implica desde el punto de vista profesional indican que la experiencia
ha sido favorable.
Se necesitaría una mayor imbricación de la acción de los Ministerios de Relaciones
Exteriores, de Defensa y de Economía, fundamentalmente, para obtener un mejor
estatus para el personal uruguayo, lo que implica, en principio una acción más fuerte
en Nueva York, donde se toman las decisiones básicas.
Asimismo habría que integran los contingentes de modo de poder poner en practica a
Equipos Provinciales (locales, o en el nombre apropiado según el país) de
Reconstrucción (Provincial Reconstruction Team o PRT) que supone integrar la misión
con capacidades civiles para que los procesos de DDRRR (desarme, desmovilización,
rehabilitación, reasentamiento de refugiados y reintegración a la vida civil de
combatientes desmovilizados) así como la reconstrucción de infraestructura y la
institucional sean más exitosos. También debe aprovecharse cada misión para
establecer lazos firmes en el país donde la misma actuó con Uruguay de modo de
estrechar relaciones diplomáticas y sustancialmente económicas que puedan ser de
8
beneficio para los dos países.
1. En el segundo lustro final del siglo XX los países de Ecowas, la comunidad africana
occidental bajo el liderazgo de Nigeria realizaron intervenciones conjuntas en Sierra
Leona y Liberia bajo el paraguas ONU. En Haití la misión comenzada en el 2004
mostró la acción conjunta de Argentina, Brasil y Chile y luego la presencia de un
contingente ínter operativo de españoles y marroquíes.
2. Ver el trabajo de auto justificación escrito por Dallaire. Shake hand with the devil.
The failure of humanity in Rwanda. New York, Carroll & Graf ed. 2004. Sobre la
opinión de militares uruguayos observadores militares en el país vease el diario del
Mayor Waldemar Fontes (www.geocities,com/soho/square/3840/capit)
3. Aún en los conflictos recientes entre peruanos y ecuatorianos se trató de un
enfrentamiento en áreas períféricas, comprometiendo sólo limitadamente las fuerzas
militares de los dos países. La guerra de las Malvinas, a pesar de poner en tensión a
buena parte de la Argentina también sólo comprometió una parte limitada de su
fuerzas militares y no motivó una movilización nacional y tampoco implicó ningún
combate en el territorio efectivamente argentino. Para los británicos significó sólo el
envío de una fuerza expedicionaria y obtener el respaldo decisivo: el de los EE.UU.
4. En circunstancias históricas muy diferentes, en los años 30 fuerzas marroquíes
fueron parte del Ejército nacional del Generalísimo Franco en lucha contra las de la
Republica Española, pero el estatus de los marroquíes era de fuerzas coloniales bajo el
mando de oficiales españoles. Ahora la integración es en condiciones de igualdad.
5. En el 2005 sólo quedan presentes fuerzas salvadoreñas, las que además, fueran las
únicas que combatieron en suelo iraquí.
6. Aunque dependiendo de la situación pueden tener una custodia armada,
especialmente cuando también hay fuerza militar de paz operando.
7. De acuerdo con la información que proporciona en el Ministerio en su página web
dos decretos de fecha 10 de marzo del 2004 establecen los límites máximos de gasto
en la cifra de 1.289:365 000 pesos corrientes y para inversiones 300.000.000 pesos
corrientes. La equivalencia en dólares es aproximadamente de 52,7 millones si se
suman los dos rubros.
8. Creado por Decreto 514/94.
9. La prensa ha recogido acusaciones sobre acciones de la misión uruguaya en el
Congo, la mayoría de ellas infundadas, sin respaldo documental. Hay que tener en
cuenta que un país donde se extrae uranio, cobalto, diamantes y donde está una de
las principales fuentes de provisión de koltan, mineral imprescindible para el
desarrollo de la telefonía celular, los intereses en juego son enormes. La importancia
del tema indica que se tendría que realizar un esfuerzo conjunto de todo el estado
para no sólo defender intereses uruguayos sino, si es posible obtener réditos.
Otro tema lo plantea la necesidad de elevar el nivel de acción en New York donde se
encuentra la sede del Department of Peace Keeping Operations, tanto en el nivel
diplomático como militar. Si bien el personal que ha trabajado el tema hasta el
presente lo hace profesionalmente y con dedicación, el número de efectivos
involucrados ameritaría una representación más fuerte para defender los intereses
uruguayos.
10. También importa la posibilidad de prestar servicios como controladores aéreos,
donde el equipo está puesto por el país donde se cumple la misión.
11. La venta de las llamadas UPAE las unidades potabilizadoras de agua muestra otra
forma de integración de las fuerzas de paz.
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