PLANIfICACIÓN E INSTrUMENToS DE GESTIÓN DEL TErrITorIo
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GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › Planificación e instrumentos de gestión DEL TERRITORIO Eduardo Reese1 y Andrea Catenazzi2 con la colaboración de Romina Doi3 Introducción La Argentina es un país tempranamente urbanizado con una distribución territorial que desde su origen fue notoriamente desigual. Esta dinámica de crecimiento urbano ha sido la preocupación principal de todos aquellos interesados en un desarrollo territorial integrado y sustentable. Desde la planificación urbana, este proceso tuvo explicaciones cambiantes y también fue diferente la capacidad de transformación atribuida a la práctica de la planificación. Si a mediados de los años cincuenta, el problema era el crecimiento “descontrolado” de las ciudades y la solución, una confianza plena en la planificación para ordenarlas; desde fines de los años ochenta, la noción de un desarrollo sustentable comenzó a imprimir otra dimensión de análisis e intervención para abordar problemas urbanos. En la actualidad, un rol más activo del Estado en infraestructura y obra pública, y la ampliación de nuevos actores como promotores del 1 Responsable técnico de numerosos planes de desarrollo local y desarrollo urbano en ciudades argentinas. Es docente de la carrera de Urbanismo del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional del General Sarmiento. 2 Investigadora Docente del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. 3 Estudiante de la carrera de Urbanismo de la Universidad de Nacional de General Sarmiento. 75 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › desarrollo plantean una revisión de metodologías y resultados, y en consecuencia, una actualización de las ideas y de las prácticas de planificación. La pregunta que surge, entonces, es la siguiente: ¿cuál es la agenda de una planificación urbana para la integración social y territorial? El desafío que presenta este interrogante coloca el nivel municipal en el centro de la reflexión, y este es el propósito del trabajo: exponer las experiencias de los municipios en la gestión de ciudades más inclusivas y sustentables. En una primera parte se presentan los ciclos de la planificación urbana, en especial a partir del período democrático, cuando lo local comienza a ser revisado en un contexto de crisis del paradigma de la planificación urbana, aquella que caracterizó a los primeros planes reguladores, centralizada y que hace foco en los aspectos técnicos. En una segunda parte se desarrolla la planificación en el marco normativo nacional y provincial en el que se analizan tanto algunos vacíos como la fragmentación legislativa y la superposición de competencias entre los distintos niveles de gobierno. En esa perspectiva, se caracterizan una serie de experiencias de planificación y gestión territorial en la Argentina mediante la clasificación en cuatro grandes grupos según el tipo de instrumentos aplicados: planes estratégicos, planes urbano-ambientales, normativas de regulación urbana y grandes proyectos urbanos. Finalmente, se presentan cuatro problemáticas que deben ser discutidas para conformar una agenda territorial actual. En primer lugar, una cuestión asociada a los momentos de desarrollo: el crecimiento urbano y los tipos de ocupación del suelo; en segundo lugar, la regulación del mercado inmobiliario y la relación con el acceso de los sectores populares al suelo urbano servido; en tercer lugar, la articulación de los conflictos urbanos y ambientales; y por último, los desafíos de la implementación, en especial, la capacidad estatal de coordinar entre niveles, de articular entre actores públicos y privados y 76 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › de promover una participación ciudadana que recoja el desafío de hacer planificación urbana de modo tal que la ciudad sea el territorio de disputa por la integralidad de las políticas públicas. 1. Ideas y prácticas sobre la planificación del territorio: de la planificación normativa a la planificación operativa La planificación se consolida como actividad profesional en la segunda posguerra, cuando se difunde en América latina la necesidad de contar con una serie de instrumentos para solucionar las “desviaciones” causadas por el proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Desde entonces, la práctica de la planificación así como la reflexión sobre ella ha pasado por diferentes etapas. Al comienzo, predominó una perspectiva restringida de la planificación a un método racional pero en las últimas décadas, la planificación se inscribe en los procesos de toma de decisiones de políticas públicas al que, en todo caso, aporta un componente de racionalidad. En la Argentina, la planificación adoptó en su origen una modalidad centrada en el Estado y cumplió la función de servir como herramienta del modelo económico desarrollista basado en la industrialización, “su sentido, pocas veces logrado, fue impulsar el desarrollo industrial o el desarrollo rural integrado donde este no se daba, complementando o compensando las falencias del mercado para generar un desarrollo territorial- 77 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › mente balanceado” (Coraggio, 1997). Las propuestas de regionalización y el modelo de los polos de crecimiento son algunas de las ideas puestas en práctica por esos años. El Plan Nacional de Desarrollo, formulado por el CoNaDe4 (Consejo Nacional de Desarrollo) para el período 1965-69, recoge estas ideas y fija metas para el largo plazo, en el marco de gobiernos desarrollistas. Como señala Yujnovsky en el libro Claves políticas del problema habitacional argentino. 1955–1981, una referencia ineludible para analizar este período en la Argentina, los gobiernos militares llevaron a cabo un intento racionalizador del funcionamiento gubernamental y en este marco, la planificación se tornó un medio de difusión de su idea de eficiencia. La medida adoptaba fue articular al sistema de planeamiento (CoNaDe) la creación del CoNaSe (Consejo Nacional de Seguridad). En términos generales y a modo de presentación de las principales ideas del debate5, la teoría de la modernización y su esquema evolutivo del desarrollo, las ciudades expresaban el polo moderno de una trayectoria lineal entre las sociedades urbanas modernas y las sociedades rurales tradicionales. La cultura de la pobreza y la teoría de la marginalidad fueron algunos intentos por explicar la peculiaridad de la urbanización latinoamericana. En ese contexto, el problema central de la planificación urbana era el control del rápido y “desordenado” o “descontrolado” crecimiento que se verificaba en la casi totalidad de las ciudades. En la Argentina, el crecimiento de las ciudades estuvo basado en el loteo popular6 a bajo precio y con escasos niveles de cobertura de infraestructura. El loteo 4 Organismo de planificación general dependiente del Poder Ejecutivo, creado por decreto en 1961. 5 Para un análisis en profundidad de estos temas ver Jaramillo y Cuervo (1993) y Gorelik (2009). 6 Se entiende por loteo popular al fraccionamiento, urbanización mínima y venta en mensualidades, promovido por agentes privados, de parcelas de tierra destinadas a la vivienda de los sectores de bajos ingresos. 78 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › popular se constituyó de este modo en el mecanismo principal con el cual se expandieron en forma extensiva las cuadrículas urbanas. No obstante, el planeamiento asumió los supuestos de un crecimiento equilibrado bajo la orientación de un proceso racional con un sesgo fuertemente técnico que resultó en el formalismo de una planificación por etapas y la formulación de planes reguladores y códigos normativos (Suárez, 1989; 1992). Ambos instrumentos se aplicaron con un enfoque eminentemente físico y de corte funcionalista que, con matices y de manera “aggiornada”, perdura hasta la actualidad. Estas ideas forman parte de una corriente que llamaremos de manera simplificada planeamiento urbano normativo o tradicional, cuyos resultados reciben un conjunto de fuertes críticas hacia fines de la década de 1960 y principios de la de 1970. Estas provienen, en primera instancia, de las ideas de la sociología crítica de origen marxista, y fundamentalmente, de un amplio conjunto de intelectuales latinoamericanos pertenecientes a diversas disciplinas y enrolados en la corriente de la “teoría de la dependencia” que profundizan en el carácter dependiente de la acumulación latinoamericana, y que en el campo de los estudios urbanos tuvo una expresión particular en la teoría de la urbanización dependiente. La persistencia de la urbanización popular orientaba la atención en los elementos básicos de la estructura social. Frente al carácter gradual y adaptativo de la visión anterior se señalan sus aspectos estructuralmente conflictivos. Las críticas se centraban tanto en el papel que cumplía la planificación estatal ante las condiciones socio-políticas de los procesos de desarrollo de los países latinoamericanos, como en su lugar frente a las nuevas formas que asumía el capitalismo en la región. De tal manera, a principios de los años ochenta, en el marco de la reapertura democrática, se revisa la discusión sobre los resultados de los planes urbanos teniendo como horizonte el desafío de hacer planificación 79 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › y gestión urbana en la nueva democracia. El debate estaba dominado por términos como descentralización, participación y un urbanismo centrado en proyectos, menos preocupado por los planes urbanos. Esto reflejaba el pensamiento de esos tiempos, alineado contra toda manifestación de autoridad jerárquica y tecnocrática expresada en la generación de los planes urbanos tradicionales. La revalorización del patrimonio construido, la ciudad real contra la ciudad ideal, fueron las premisas de una nueva entrada a los problemas de la ciudad. Al mismo tiempo, la combinación entre procesos económicos neoliberales e iniciativas de descentralización que atravesaron los diferentes países latinoamericanos dio lugar a la emergencia de nuevos actores del desarrollo. Tal como señala Coraggio (1997), si en los sesenta la contraposición territorial se planteaba como regional (equidad y desarrollo balanceado) versus lo nacional (eficiencia y crecimiento económico), en los noventa se instalaba la contraposición directa entre lo local (lo humano, lo participativo autogestionario) y lo global (el mercado excluyente y alienante), perdiendo su relevancia relativa tanto el nivel regional como el nacional. El modelo neoliberal había disuelto las instancias intermedias entre los procesos personalizados de interacción directa, cotidiana en el marco de propuestas de descentralización y los procesos ciegos, globales, ubicuos y sin responsables visibles. En efecto, la aplicación de políticas de ajuste económico y reforma del Estado coincidió con los procesos de globalización. Más allá de acordar si las políticas de ajuste y reforma pueden ser consideradas como condición o como resultado de estos procesos globales, lo que pudo observarse fueron sus consecuencias: esos procesos simultáneos dieron lugar a nuevas formas de acumulación política y económica, y a nuevas prácticas de legitimación y deslegitimación del Estado que, obviamente, cambiaron las formas de hacer planificación urbana y territorial. Las 80 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › cuestiones más importantes, que caracterizaron los años noventa fueron una profunda reforma del Estado basada en las políticas de desregulación, privatización de las empresas estatales, focalización de las políticas sociales y abandono del criterio de universalidad en la cobertura de los servicios sociales. En este contexto, la planificación centralizada en el Estado entró en crisis y cobró valor la exploración de nuevas herramientas como parte de un proceso que se demandaba que fuera más operativo e instrumental. Las principales cuestiones del debate7 se pueden agrupar en los siguientes ejes de discusión: Los enfoques de “plan-proceso” en contraposición al “plan-libro” La articulación entre la planificación y la gestión revisa aquellos planes no implementados (y que “engrosaron las bibliotecas”) y, por lo tanto, pone en discusión un tipo de planificación con un fuerte desapego o débil compromiso por los instrumentos y procedimientos de implementación. En ese sentido, se cuestiona el Plan y se propugnan dos tipos de propuestas. Por un lado, el predominio de la herramienta del proyecto urbano, que en consonancia con las políticas públicas del período, se concibe autónomo, sin vinculación con los planes y demasiado ligado a las áreas de oportunidad de las ciudades. Por el otro, la planificación estratégica con fuerte impronta de la experiencia de Barcelona, revisitada desde los principios de la planificación estratégica y situacional de Carlos Matus (1982, 1985), fue el dispositivo usado para desencadenar procesos de transformación territorial asociado a una metodología participativa y con la preocupación de priorizar las acciones de los gobiernos locales ante escenarios cambiantes e inciertos (Catenazzi y Reese, 1982; 2000). Las experiencias de las ciudades de Córdoba y Rosario ponen de relieve sus alcances y limitaciones. 7 Basado en un trabajo realizado por Catenazzi, A., Kullock, D., Pierro, N. (2001) sobre nuevas corrientes de pensamiento en planificación urbana. 81 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral La experiencia de la planificación por sectores (económica, social, urbanística, y demás) ponía de relieve la dificultad de interpretar problemas urbanos por su naturaleza complejos y dinámicos. La planificación integral (global y holística) puso en discusión la pertinencia de metodologías basadas en una totalidad analítica fundada en disciplinas para interpretar a la sociedad. Si bien el tipo de crecimiento de las ciudades y los modos de ocupación y acceso al suelo urbano servido son los temas centrales de la planificación urbana, durante este período fueron revisados tanto desde el plan como desde el proyecto urbano. La consideración de lo ambiental A partir de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972 y de manera creciente, se ha consolidado la concurrencia entre la cuestión ambiental y la problemática del desarrollo. En ese proceso puede reconocerse el pasaje desde una caracterización unidimensional de tal confluencia, preocupada fundamentalmente por la preservación de los recursos naturales, hacia una caracterización multidimensional que alcanza su máxima expresión en los términos de la sustentabilidad ambiental, social, cultural, política y ética. Y también, un pasaje hacia una consideración diacrónica intergeneracional en la cual la aparición de actores sociales con distintos roles, funciones y responsabilidades politiza dicha cuestión. La articulación de ideas y el peso relativo dado a los varios aspectos del problema han generado diversas prácticas de la planificación que se extienden desde su desestimación como herramienta de cambio hasta la propuesta de construir un nuevo paradigma que la legitima y recrea. En los últimos años, la práctica de la planificación urbana argentina ha experimentado notables transformaciones y si bien parece exagerado hablar 82 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › de un nuevo paradigma, es posible consignar algunos cambios. En primer lugar, las nuevas formas de expansión fragmentada de las ciudades (entre urbanizaciones privadas y asentamientos informales) y de urbanización de espacios rurales que se han desplegado con gran amplitud a lo largo de los últimos veinte años ponen en evidencia las limitaciones del mercado para orientar el crecimiento urbano. La crisis del modelo político y económico de la década de 1990 y las movilizaciones populares producidas a finales del año 2001 promovieron un conjunto de redefiniciones en las políticas, como por ejemplo, el papel de las políticas públicas y de los diferentes niveles del Estado en los procesos de desarrollo territorial. La experiencia acumulada ha generado nuevas visiones de lo que es considerado “problema urbano” con un enfoque más integral del territorio. Al mismo tiempo, reaparece la herramienta del Plan, cuestionada entre los años ochenta y buena parte de los noventa, a la que se suma una preocupación por el proceso de toma de decisiones, en particular por considerar la planificación urbana como una dimensión de política pública. Así, la planificación es entendida como una plataforma de despliegue de estrategias generales de desarrollo que permiten la puesta en marcha de proyectos de actuación acompañados por una necesaria actualización de los reglamentos urbanísticos. En ese contexto, la planificación requiere desentrañar un problema de movilización y redistribución social de recursos, del valor producido colectivamente por los procesos de urbanización y de distribución de derechos y responsabilidades entre los distintos agentes: los propietarios de tierra, los urbanizadores o constructores, los ciudadanos como contribuyentes a través de impuestos, los ciudadanos como usuarios a través de tarifas y a través de la precariedad y la exclusión social. 83 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › 2. La planificación del territorio: competencias, leyes y experiencias La Argentina se ha caracterizado por no articular una política urbana a nivel nacional ni contar con una ley de suelo y ordenamiento territorial como sucede en otros países latinoamericanos de régimen federal, como Brasil, Venezuela y México. Sin embargo, presenta un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan, aunque de manera sectorial e indirecta, la gestión del territorio8. Desde el ámbito del Gobierno nacional, resulta relevante la elaboración del Plan Estratégico Territorial (publicado en 2008), cuyo antecedente es el documento “Argentina 2016 – Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial”. Ambos trabajos se realizaron bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Según se expresa en el Plan, “promover el desarrollo equitativo del territorio es hoy un desafío para gran parte de los gobiernos latinoamericanos que cuentan con representatividad de las mayorías populares; mayorías excluidas del esperado ‘derrame’ de las recetas que –basadas en la lógica económica neoliberal– estuvieron vigentes en el último cuarto del siglo XX”. Actualmente, la Subsecretaría elabora un anteproyecto de ley de ordenamiento territorial nacional que se sumará a tres proyectos que se encuentran en tratamiento parlamentario. 8 Entre ellas y de manera muy resumida se destacan: ley 12.665 de la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Históricos, leyes 13.512 y 19.724 de Propiedad Horizontal y de Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacionales, ley 24.374 de Regularización dominial, ley 24.464 de Creación del Sistema Nacional de la Vivienda, ley 25.675 de Política Ambiental Nacional, ley 25.997 de Política Nacional de Turismo, etc. 84 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › En el mismo sentido cabe mencionar las iniciativas de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda9, que ha elaborado diferentes documentos y cartillas cuyo objetivo es el de proporcionar apoyo técnico y orientación metodológica a los Organismos Provinciales y Municipales encargados de la planificación urbana. El mapa institucional de las competencias relativas a la planificación territorial ha sido por largo tiempo fuente de controversias entre la nación, las provincias y los municipios. En los últimos años el Estado nacional ha colocado la cuestión de la planificación territorial como una herramienta para el desarrollo, en ese marco las provincias participan a través del Consejo Federal de Planificación. Sin embargo, las leyes provinciales existentes expresan su desactualización; en tanto que las experiencias locales muestran el mayor dinamismo. Nación y provincias: competencias y leyes de ordenamiento territorial La nueva Constitución Nacional (1994) incluyó nuevas temáticas e institucionalidades que involucraron de manera más o menos directa el desarrollo territorial pero no lo hicieron bajo un mismo título o capítulo. Por el contrario, su aparición es dispersa y bajo otras figuras. A su vez, se otorgó a las provincias el dominio originario de los recursos naturales de su territorio, y consecuentemente, corresponde a los 9 Es de destacar que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (organismo cuya función, históricamente, es dictar los grandes lineamientos de política del sistema urbano nacional) tiene en la actualidad bajo su dependencia la mayoría de los programas que el Gobierno nacional desarrolla en el ámbito de la vivienda y la infraestructura social. 85 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › estados provinciales su administración (art. 124). El capítulo “Nuevos Derechos y Garantías” deslinda las jurisdicciones para posibilitar el ordenamiento normativo claro, necesario para el éxito de cualquier planeamiento territorial ambientalmente sostenible (art. 41) y establece que, en materia ambiental, las facultades son concurrentes entre la nación y las provincias con criterio de complementariedad. En esta línea de cuestiones vinculadas con el desarrollo territorial sustentable, es importante resaltar aquellas normas, tanto del ámbito nacional como del provincial, que tienen el denominador común de proteger y/o poner en valor territorios considerados de excepcionales características, a través de figuras especiales como parque nacional, reserva natural, reserva natural estricta, monumento nacional, parque provincial y reserva provincial, entre otras. Asimismo, en los últimos años ha habido una amplia difusión y adscripción a figuras jurídicas sancionadas por organismos internacionales (como por ejemplo la Unesco) que declaran ciertos territorios, a propuesta de los distintos países, como Patrimonio de la Humanidad, Reservas de Biosferas o Sitio Ramsar10. La aplicación de estas figuras, en algunas oportunidades fuertemente asociadas con el turismo de las regiones y de los municipios, genera importantes restricciones y compromisos de manera desvinculada del debate y de los impactos reales sobre ordenamiento territorial de los municipios11 y regional. 10 La Argentina cuenta con treinta y cuatro sectores declarados bajo las distintas figuras del ámbito nacional (parque nacional, reserva natural estricta y demás.) y una cantidad importante de reservas y parques provinciales. A esto deben sumarse ocho zonas declaradas Patrimonio de la Humanidad y trece sitios Ramsar. 11 En este caso se pueden citar las iniciativas de ordenamiento territorial de Puerto Pirámides y Puerto Madryn en relación con la declaración de Patrimonio de la Humanidad de la Península de Valdés. Asimismo, es interesante seguir atentamente los conflictos que parecen presentar las iniciativas de planificación del desarrollo local de los pueblos localizados dentro del área protegida con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca y, en un futuro cercano, con el proyecto de reactivación del corredor ferroviario San Salvador de Jujuy-La Quiaca. 86 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › Por último, la consideración del régimen municipal resulta fundamental para completar este panorama de competencias, ya que históricamente fueron los municipios quienes tuvieron a la planificación y la gestión del territorio como una de sus funciones y atribuciones primarias. En ese sentido, la Constitución de 1994 define la autonomía municipal y son las provincias las que deben determinar su alcance institucional, político, administrativo, económico y financiero (art. 123). Las nuevas constituciones provinciales, sancionadas después de iniciado el proceso de recuperación democrática a partir de 1983, recogieron las nuevas tendencias del constitucionalismo, y algunas de ellas ya habían consagrado la autonomía municipal. En la reivindicación de la autonomía municipal subyace la revalorización del municipio como base de la democracia, y se le confiere un renovado rol protagónico, en particular en su competencia histórica de manejo del suelo local. En el ámbito provincial es escasa la atención que ha tenido la temática del ordenamiento territorial y del manejo del suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones que merecen señalarse en este aspecto son las siguientes: a. Solo dos provincias cuentan con leyes de desarrollo urbano: Buenos Aires y Mendoza. La Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarrollo urbano –el Decreto-Ley 8.912, aprobado el 24 de octubre de 1977– que rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, la ocupación, la subdivisión y el equipamiento del suelo. Esta es una norma que establece condicionantes o estándares dirigidos a regular la actuación de los municipios. La ley tiene una concepción tecnocrática del ordenamiento territorial, propia de la época de su formulación. La lectura del conjunto 87 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › de artículos revela un planteamiento del “deber ser” de la ciudad y no del “qué se puede hacer” a partir de la ciudad real. En este sentido, la norma pauta un modelo de ciudad propio de los sectores medios y altos de la sociedad y desconoce las lógicas con las cuales operan los sectores populares en la producción del espacio urbano. Ejemplo de esto último es que la ley contiene un capítulo completo destinado a la regulación urbanística de los clubes de campo y ni siquiera un artículo vinculado con la promoción de políticas activas dirigidas a la producción de suelo y/o a la mejora del hábitat de los sectores populares. En la actualidad, la Ley se encuentra desactualizada y cuestionada por los municipios por el centralismo operativo con el que fue diseñada, la falta de instrumentos de gestión acordes con los procesos actuales y su falta de adecuación a los procesos reales de urbanización. Más recientemente, en mayo de 2009, se aprobó en la provincia de Mendoza la ley 8051 de ordenamiento territorial provincial. Según Corti (2009), “La ley mendocina especifica un proceso completo de planificación de la totalidad del territorio, con mucha precisión sobre los aspectos administrativos, las respectivas competencias jurisdiccionales, los instrumentos de evaluación y auditoría ambiental y los relativos a la participación ciudadana en la toma de decisiones. En cambio, aparecen solamente esbozados los mecanismos de recuperación del valor generado por la acción pública y social sobre el territorio, y muy desdibujada la consideración del acceso universal al suelo, la vivienda y los servicios urbanos que constituyen la esencia del derecho a la ciudad”. 88 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › b. La Ciudad de Buenos Aires expresa un fuerte énfasis en su Carta constitucional (1996) sobre la cuestión de la planificación del territorio12. El Consejo de Planeamiento Estratégico (art. 19) posee carácter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales representativas cuya finalidad es la de proponer periódicamente planes estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado. La ciudad debe definir un Plan Urbano Ambiental (art. 29) elaborado con participación de las entidades académicas, profesionales y comunitarias y que constituye la ley marco a la que se deberá ajustar el resto de la normativa urbanística y de las obras públicas. A pesar de estos y otros importantes lineamientos contenidos en la Constitución de la Ciudad, hasta la actualidad, sus instrumentos de gestión urbana revelan escaso consenso. El Plan Urbano Ambiental13, elaborado entre los años 1997 y 2000, se aprobó en el año 2008 (Ley 2930) con un texto restringido a un conjunto de generalidades y luego de variados cuestionamientos de un amplio conjunto de instituciones intermedias. Su antecedente más reciente data de cuarenta y siete años atrás: el Plan Director, realizado en 1962 por la Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires (OPRBA). A partir de sus criterios generales, fue elaborado 12 Adicionalmente, es importante remarcar que la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires incorporó como destacada novedad el principio de la participación ciudadana. Desde su mismo comienzo, el artículo 1º menciona que la Ciudad “...organiza sus instituciones como democracia participativa...”. Esta figura de la participación se repetirá luego, a lo largo de todo su texto, más de una veintena de veces y en significativas aplicaciones. 13 La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de 1998 creó el Consejo para la elaboración del Plan y definió sus ejes y objetivos urbano-ambientales generales. 89 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › el Código de Planeamiento Urbano (CPU)14 de 1977, que fue reformado en múltiples oportunidades y cuenta con un texto ordenado después de que se sancionó la Ley 449 del año 200015. Tradicionalmente, las políticas urbanas y ambientales de la Ciudad de Buenos Aires se definieron con autonomía del resto de la región metropolitana y a pesar del cambio de estatus jurídico de la ciudad en 1996, todavía no hay intentos sostenidos de articulación que permitan definir políticas consensuadas. En las demás provincias argentinas la legislación es fragmentaria, dispersa y desactualizada. La provincia de Jujuy cuenta con la Ley 2.903 de 1972, que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso del suelo, los especialistas locales consultados señalan que se encuentra en debate un nuevo texto normativo provincial con un enfoque más actualizado e integral sobre el desarrollo urbano. En algunas de ellas, según las consultas realizadas, se sigue utilizando de manera supletoria el Reglamento Nacional de Mensuras aprobado 14 El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad de Buenos Aires es el Código de Edificación aprobado en 1944 y que rigió hasta 1977. Gran parte de la actual morfología del área central fue reglamentada por sus normas. El Código era extraordinariamente permisivo y, en la práctica, dejó librado al juego del mercado tanto los usos como el grado de ocupación del suelo. Esto se tradujo en la saturación de áreas con efectos ambientales indeseables (como gran parte de la zona norte de la ciudad) y el abandono y degradación de otras (como la zona sur). 15 Desde su aprobación, el CPU de 1977 sufrió una serie de modificaciones que intentaban corregir las rigideces de la norma original y poner de manifiesto situaciones particulares. La más importante de ellas fue la introducida en 1989 que, de cualquier forma, no tenía la finalidad de modificar sustantivamente los parámetros más importantes que regulan la ciudad. A esto se agregó una gran cantidad de excepciones (hasta 1995) producto de la presión de grupos empresarios vinculados al negocio inmobiliario y ligados a situaciones de comprobada corrupción. En ese estado de situación, el CPU de 1977 era una norma de difícil lectura e interpretación. Por otro lado, la política urbana de la ciudad sufrió los vaivenes de los diferentes enfoques que le impusieron las sucesivas administraciones. 90 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › por Decreto Nacional 10.028 del año 1957, para legislar sobre los fraccionamientos de suelo. Como contracara de esta situación, todas las provincias cuentan con moderna legislación ambiental (incluyendo en algunos casos sofisticadas reglamentaciones sobre procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) aun cuando su aplicación parece ser, hasta el momento, dificultosa y fragmentaria. Alcances y limitaciones de las experiencias locales A los efectos del presente trabajo, se realizó un relevamiento preliminar acerca del estado del planeamiento y la gestión territorial que abarcó noventa ciudades de las diferentes regiones argentinas en las cuales fue posible recopilar, sistematizar y contrastar la información existente sobre las normas e instrumentos vigentes y/o en elaboración . De dicho relevamiento surge un amplio mapa de muy diversas experiencias de planificación y gestión territorial local. Desde el enfoque de los instrumentos y los procesos de planificación, es posible sistematizar las iniciativas en curso o en elaboración en cuatro grandes grupos: • • • • Experiencias de planes estratégicos. Experiencias de planes urbano-ambientales. Instrumentos normativos de regulación urbana. Grandes proyectos urbanos. El primer grupo de instrumentos está constituido por aquellas propuestas de planificación-gestión orientadas a promover procesos de desarrollo de base local o microrregional. Estas iniciativas han tomado 91 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › variadas denominaciones, como Planes Estratégicos de Desarrollo o Planes de Desarrollo Local, entre otras. Las características comunes de estos instrumentos son: • el intento de plantear los problemas del territorio desde un enfoque integral e interdisciplinario de los procesos; • la configuración de las propuestas a través de un esquema que busca articular un conjunto de estrategias sociales, económicas, espaciales y ambientales, entre otras, acompañadas por un conjunto amplio de proyectos y acciones; • un fuerte énfasis en la participación de los agentes locales; • el acento puesto en la revalorización del espacio local y microrregional como el espacio privilegiado para la gestión de las políticas territoriales. El segundo grupo está integrado por aquellas iniciativas de planificación-gestión que, haciendo un recorte de la complejidad territorial, abordan centralmente la problemática de las cuestiones físico-urbanoambientales. Como en el caso anterior, es posible encontrar diferentes denominaciones para los instrumentos elaborados: Plan Urbano, Plan Urbano–Ambiental, Plan de Desarrollo Territorial o Plan de Ordenamiento, entre otras. Las características comunes de estos instrumentos son: • la definición de las características y los escenarios de crecimiento de la ciudad; • la definición de estrategias y proyectos de actuación físico-ambientales a diferentes escalas (en especial sobre el espacio público); • un creciente énfasis en las cuestiones de prevención / remediación de conflictos ambientales; • un intento de pasar de un urbanismo reglamentarista, más propio de décadas pasadas, a un urbanismo operacional, aun cuando, en general, se verifica una escasa atención a los instrumentos de gestión del plan. 92 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › El tercer grupo, quizás el más numeroso, está representado por un muy amplio abanico de instrumentos municipales de carácter estrictamente normativo, cuya función principal es la de ser reguladores del uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo y/o de diferentes aspectos de la problemática ambiental. El panorama de este conjunto pone de manifiesto una extensa variedad de situaciones: • desde el punto de vista de la técnica legislativa y de la gestión, es posible encontrar desde municipios con códigos urbanísticos fuertemente estructurados y compendiados a la manera de un digesto hasta municipios que trabajan con un muy amplio menú de ordenanzas diferentes, en algunos casos de manera “caótica”, sobre temáticas específicas y sectoriales; • desde la perspectiva de los contenidos, existen municipios que cuentan con cuerpos normativos completos que abarcan las cuestiones urbanísticas, ambientales y de edificación hasta municipios que solo cuentan con escasas regulaciones de edificación y/o de subdivisión del suelo; • en general, las normas urbanísticas se encuentran fuertemente desactualizadas y suelen presentar un extenso número de modificatorias y excepciones. El cuarto grupo está constituido por aquellas acciones directas sobre el territorio que, de manera amplia, se pueden denominar “grandes proyectos urbanos”. En general, se trata de intervenciones urbanísticas llevadas a cabo por los municipios a través de una vasta gama de opciones de financiamiento y que involucran la rehabilitación de predios con infraestructuras obsoletas, la renovación urbana de barrios degradados y/o de áreas centrales y comerciales, la relocalización o construcción de nuevos equipamientos sociales / institucionales con características y servicios de centralidad, etc. 93 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › Un punto singular en este análisis lo constituye la falta de experiencias en el país que excedan el territorio municipal y aborden el ámbito supra local o regional. Un ejemplo claro en este sentido es la Cuenca Matanza-Riachuelo. La cuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2 940 km2 de superficie entre el sur de la ciudad de Buenos Aires y trece municipios bonaerenses y afecta a más de tres millones y medio de habitantes. La elaboración de un plan de desarrollo con estrategias para el conjunto del territorio, que supere el abordaje sectorial hidráulico-ingenieril, no ha sido posible hasta el presente aun cuando se creó una Autoridad de Cuenca específica (ACUMAR) por ley nacional. El caso del Matanza-Riachuelo es solo uno, aunque quizás el más grave por la escala de sus problemas, de una gran cantidad de casos en el país donde resulta imperiosa la necesidad de crear ámbitos institucionales de gestión territorial interjurisdiccional a partir de la celebración de convenios y acuerdos para posibilitar la puesta en marcha de estrategias de desarrollo y ordenamiento. La experiencia parece mostrar que, en nuestra cultura política y de gestión pública, la activación de organismos de este tipo ha sido en general de difícil manejo y lento accionar. Con referencia a la gestión local del ordenamiento territorial, las principales conclusiones que pueden señalarse sobre la base de los estudios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que implica este tipo de generalizaciones a nivel nacional en un país fuertemente heterogéneo, son las siguientes: - El NOA y el NEA parecen ser las dos regiones del país con menor cantidad de experiencias de planificación y gestión urbana local. - El 70 % de las ciudades relevadas contaban (en vigencia o no a la fecha del estudio) con Planes o Lineamientos Estratégicos de Desarrollo. Este dato muestra el alto nivel de aceptación que la metodología 94 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › de la planificación estratégica del desarrollo local tuvo y conserva en las comunidades urbanas. Adicionalmente, fue posible verificar que dichas experiencias abarcan a diferentes centros urbanos sin distinción de tamaño o importancia regional. - Solo del 33 % de las aglomeraciones estudiadas contaba con un Plan Urbanístico formalizado y estos se concentran fundamentalmente en las ciudades con población superior a los 40 000 habitantes. - En forma coincidente, la investigación muestra que un tercio de las ciudades tenía en estudio avanzado o en ejecución alguna intervención urbanística con impactos importantes en la estructura socio-territorial y que estas se concentran en las ciudades de más de cincuenta mil habitantes. Sin embargo, no se encontró ninguna correlación entre la existencia de un plan urbanístico y la puesta en marcha de los proyectos. En síntesis, se verificaron ciudades sin plan pero con importantes proyectos en ejecución y ciudades con plan aprobado aunque sin grandes proyectos de transformación. - Respecto de los proyectos encontrados, la gran mayoría de ellos responden a la reutilización de predios donde se localizaban antiguas infraestructuras en desuso (como por ejemplo estaciones o talleres ferroviarios) y a intervenciones de ampliación y mejora de la oferta de espacios públicos abiertos (con especial interés en la generación de nuevos parques urbanos y en la revalorización de los bordes de ríos). La totalidad de las ciudades relevadas (con solo dos excepciones) cuentan con algún tipo de reglamentación regulatoria del uso y ocupación del suelo. En líneas generales puede decirse que los planes y las normativas locales parecen cumplir un papel de adecuación “pasiva” de la política municipal a los procesos territoriales más generales. En este sentido 95 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › la planificación y gestión territorial tienen un enfoque fundamentalmente administrativo. Son escasos los ejemplos donde se asume el proceso de planificación desde un enfoque de “gestión activa” del territorio. - Las áreas técnicas de los municipios no cuentan con análisis o estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lógica con escasa regulación. Parece subsistir, en los organismos estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos urbanísticos. Por un lado, se observa una fuerte tradición que reduce la política urbanística solamente a una acción de tipo regulatoria vía la aplicación de códigos u ordenanzas de zonificación y edificación. Por otro, se detecta una total desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan y proyectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificación de trámites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y políticas económicas activas (por ejemplo, líneas de financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de interés para actividades urbanas que se quieran promocionar). - Las normativas urbanísticas analizadas siguen con mayor o menor rigor las pautas del planeamiento “tradicional” y de la lógica del “zoning” como criterio básico de sus propuestas contribuyendo a segregar las diversas zonas y usos urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y diversidad urbana. Los análisis sobre la gestión local del urbanismo realizados más arriba deben contextuarse en la situación de debilidad en la que se encuentran los gobiernos municipales y los agentes locales en la mayoría de nuestras ciudades. Esta situación se ha hecho paulatinamente crítica 96 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › en la medida en que se amplió la brecha entre las cada vez más extensas competencias que se les asignan y el grado de autonomía (política, económica y financiera) y las capacidades estatales con las que cuentan para llevarlas a la práctica. 3. La nueva agenda de los municipios Hemos intentado resumir muy brevemente la evolución de las ideas y de las prácticas urbanísticas en nuestro país, en particular durante los últimos veinticinco o treinta años, y reflejar algunos de los aspectos que caracterizan la situación actual de la gestión territorial desde los diferentes niveles de gobierno. En este marco, interesa ahora sintetizar, asumiendo nuevamente el riesgo de la generalización, los procesos y tendencias de la dinámica de urbanización, e intentar elaborar una agenda de temáticas relevantes para nuestras ciudades. Se analizan, entonces, cuatro cuestiones que se consideran fundamentales en la conformación de la agenda territorial actual y que se desafían la práctica de la planificación urbana: • La cuestión del crecimiento urbano y los tipos de ocupación del suelo. • El funcionamiento del mercado inmobiliario, en contrapunto con el acceso de los sectores populares al suelo urbano servido y, más ampliamente, con el derecho a la ciudad. • Los conflictos ambientales. • La coordinación multinivel, articulación público-privada y participación ciudadana. 97 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › Desde una mirada socio-urbanística, las ciudades grandes y medias argentinas16 enfrentan nuevos escenarios y nuevos desafíos que se entremezclan con los problemas heredados tanto de la etapa de crecimiento acelerado asociado al período de industrialización como de la fase de reestructuración económica y política con sus dramáticas consecuencias socio territoriales de los últimos años. La complejidad de la realidad urbana actual se apoya en la constatación de conflictos que se superponen, y en algunos casos se agravan, y que identificamos de manera simplificada en el siguiente cuadro. 16 Según los datos del último censo nacional, en las ciudades mayores a 20 000 habitantes vive el 85 % de la población argentina. 98 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › Problemas urbanos Problemas urbanos hasta mediados de hasta 2002 Tendencias recientes 1970 Tipos de crecimiento y ocupación del suelo urbano Alto crecimiento de Reducción del crecimiento Bajo crecimiento demográ- la población urbana y demográfico y expansión fico y periferización de la expansión de la ciudad de periferias por grandes población en un proceso auto-construida de baja emprendimientos privados en el que conviven los dos densidad. dando lugar a “archipiéla- modelos de crecimiento gos urbanos”. anteriores. Déficit de servicios Privatización de los servi- Crisis del sistema de pri- públicos. cios. Los incumplimientos vatización de servicios de contractuales de las saneamiento y tendencia empresas privatizadas y los a la re-estatización con in- niveles crecientes de des- versión pública en grandes empleo y pobreza urbana obras. La persistencia de dificultan la ampliación de la desigualdad económica la oferta de nueva infraes- limita el financiamiento de tructura básica. ampliación de redes bási- Diferenciación socio- Fragmentación en enclaves Acentuación de la segrega- espacial urbana. residenciales, recreativos, ción urbana a partir de un comerciales, etc. nuevo tipo. cas de escala barrial. 99 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › Problemas urbanos Problemas urbanos hasta mediados de hasta 2002 Tendencias recientes 1970 Importantes áreas ocu- Rehabilitación de grandes Cascos centrales tradi- padas por instalaciones predios con instalaciones cionales en proceso de industriales, ferrovia- obsoletas en áreas centra- debilitamiento frente a la rias, militares y demás, les y pericentrales de las competencia de las nuevas que actúan como ciudades, generalmente áreas de centralidad e barreras urbanas y de- vinculadas con centros co- interés. terioran los entornos. merciales, torres de oficinas y/o viviendas de categoría. Acceso de los sectores populares al suelo urbano servido Políticas de vivienda Reforma del sector vivienda Reactivación de la cons- estatal fragmentarias y dentro de la reforma del trucción de vivienda con discontinuas, predo- Estado. Subordinación a fuerte incremento de la minantemente a través las lógicas del mercado de inversión pública. Subor- de grandes conjuntos suelo profundizando la seg- dinación a las lógicas del en periferias. Subordi- mentación de las periferias. mercado de suelo profundi- nación a las lógicas del zando la segmentación de mercado de suelo. las periferias. Informalidad reducida a Durante la dictadura: Alta informalidad a pesar los sectores de pobreza Pasaje de la erradicación de la reducción de los estructural. Consolida- a la radicación de villas. niveles de pobreza como ción de villas. Crecimiento de la informa- producto de la desigualdad lidad (ocupación de tierras sostenida y de los altos y viviendas) asociado al precios de la tierra. aumento del desempleo, de la pobreza y de la desigualdad social. 100 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › Problemas urbanos Problemas urbanos hasta mediados de hasta 2002 Tendencias recientes 1970 Mercados de suelo Mercados de suelo débil- Mercados de suelo débil- débilmente regulados y mente regulados y fuertes mente regulados y fuertes fuertes expectativas de expectativas de rentas expectativas de rentas rentas especulativas. especulativas. especulativas. Conflictos ambientales Urbanización con muy Nuevos consumos y espa- Deterioro de los centros baja calidad urbana y cios públicos privatizados. tradicionales por la emer- ambiental de los espa- gencia de nuevas áreas cios públicos centrales y de centralidad en grandes barriales. emprendimientos. Conflictos funcionales Nuevas exigencias y moder- Aumento de conflictos y ambientales entre nización de normas en ma- ambientales por contami- actividades urbanas. teria de calidad ambiental. nación (Cuenca Riachuelo, Falta de competencias El aumento de conciencia Cuenca Reconquista, locales en materia de ambiental de las empresas emprendimientos mineros, control ambiental. y de la población en general entre otros) y por sobreex- presiona para mejorar los plotación o privatización de instrumentos de regulación recursos (cordillera andina, del desarrollo urbano. urbanizaciones atlánticas, etc.). 101 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › Problemas urbanos Problemas urbanos hasta mediados de hasta 2002 Tendencias recientes 1970 Coordinación de la gestión estatal / Articulaciones público-privado / Mecanismos de participación ciudadana Debilidad y fragmenta- Emergencia de diferentes Reaparición de empresas ción política e institu- formas de articulación estatales. Mayor protago- cional. público-privadas. Privatiza- nismo estatal en las asocia- ción de la ciudad. ciones público-privadas. Débil capacidad de ges- Desconcentración de Incremento de las moviliza- tión y de participación responsabilidades, mayores ciones populares post crisis de la población en la demandas sociales, cambios de 2001 por demandas toma de decisiones. socio-económicos con fuer- “urbanísticas”. Revisión de tes impactos territoriales. formas y metodologías de participación e involucramiento de la sociedad. 102 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › Sobre la base de la síntesis anterior, proponemos a continuación la discusión acerca de algunos tópicos que, a nuestro criterio, forman parte de la agenda de debate y acción en nuestras ciudades. Tipos de crecimiento y de ocupación del suelo urbano Aun cuando el crecimiento demográfico de las ciudades en la Argentina no parece mantenerse actualmente en las altas tasas que mostraron hasta el tercer tercio del siglo pasado, la cuestión del crecimiento residencial seguirá siendo un aspecto de principal preocupación en los próximos años. La pregunta que surge en este caso es la siguiente: ¿es posible hablar de una “forma urbana sostenible” en las ciudades argentinas? Así, el desafío que se presenta es reinterpretar este reto no solo como un problema cuantitativo, que es el que ha dominado tradicionalmente la preocupación de nuestros planes urbanísticos (cuántas nuevas viviendas y equipamientos hay que programar, cuánto suelo es necesario ocupar y con qué indicadores, etc.), sino también como una cuestión de calidad y de modo de organización urbana: qué estructura territorial adoptar, qué tipo de productos y de diseño de piezas urbanas son los más convenientes, qué modelo de periferia, cuál debe ser la relación de las nuevas urbanizaciones con el paisaje y la naturaleza, entre otros aspectos. 103 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › El modelo de crecimiento de las ciudades argentinas estuvo basado tradicionalmente en el loteo popular a bajo precio y con escasos niveles de cobertura de infraestructura. Esta clase de loteo ha sido un elemento central en la organización socio-espacial de nuestras ciudades y se constituyó así en el mecanismo principal con el cual se expandieron en forma extensiva las tramas urbanas dando como resultado una muy baja ocupación del suelo con densidades en la periferia que no superan en muchos casos los 20 - 30 hab/ha y por lo tanto incrementando de manera sustancial los costos de urbanización. Un modelo más denso de desarrollo urbano con relación a los costos de los equipamientos y de la infraestructura apareció siempre en el debate y en las expectativas de nuestras políticas urbanas como una alternativa viable frente a las dificultades y demandas del desarrollo suburbano. Sin embargo el modelo urbano denso tiene un conjunto de límites dados por diferentes consideraciones (proporción entre espacio libre o público y espacio lleno o edificado, etc.), pero en particular por un cambio en los patrones y demandas de localización residencial. Asimismo, resulta fundamental incorporar a nuestros planes de urbanismo una concepción más integrada de las funciones y actividades que permita un desarrollo urbano más “complejo”, que no segregue las diversas zonas urbanas a través de la especialización funcional. La opción de mezcla de funciones y actividades debe ser no solo entendida como superación de la simplificación del urbanismo tradicional, sino que debe, además, responder a un criterio amplio de vitalidad y diversidad urbana, y a la reducción de la segregación de los diferentes sectores sociales. Desde esta mirada, la producción de una ciudad inclusiva, requiere también de una fuerte articulación y niveles de correspondencia entre las normas urbanas y otras decisiones políticas que inciden notablemen- 104 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › te sobre el crecimiento y la densificación, como las políticas de vivienda, las decisiones de extensión de redes de infraestructura, las iniciativas destinadas a promover el acceso al suelo por parte de los sectores populares, las políticas impositivas, las decisiones de ampliación y regulación del transporte público, entre otras, que suelen estar cruzadas por fuertes intereses de actores públicos y privados con capacidad de decisión que trasciende el ámbito local municipal (los Institutos de Vivienda Provinciales, las empresas constructoras, los agentes inmobiliarios, los partidos políticos en momentos electorales, y otros). En términos del análisis de la producción de suelo urbano esto puede resultar obvio. Sin embargo esta obviedad en un gran número de nuestras ciudades suele estar ausente y, por lo tanto, interpela a la gestión urbanística local sobre su capacidad para establecer negociaciones y conducir las acciones sectoriales que den como resultado un territorio cohesionado. El funcionamiento del mercado inmobiliario, el acceso de los sectores populares al suelo y más ampliamente el derecho a la ciudad. Asociado a lo anterior, el crecimiento en damero de nuestras ciudades respondió, histórica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses en gran medida especulativos. 105 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › Según la Declaración de Buenos Aires, “En América latina las formas de funcionamiento de los mercados de tierra producen una ciudad económicamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregada y ambientalmente insostenible. Los altos y a veces irracionales precios de la tierra se explican no solo por la operación de un mercado estructuralmente imperfecto, sino por la ausencia de efectivas formas de gestión de la tierra urbana. Los mercados de tierra son relaciones sociales y por eso es posible incidir en ellos” (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2004). La problemática del acceso al suelo se expresa en una creciente conflictividad en los asentamientos informales que proliferan en las ciudades argentinas y es consecuencia de las dificultades de acceso al suelo impuestas por las condiciones de mercado y la distribución desigual de la riqueza. De esta forma, un eje central del urbanismo actual es el de la búsqueda de equidad en la distribución de los costos y beneficios del proceso de urbanización y, por lo tanto, el desafío de promover una ciudad más integrada en el marco de una creciente presión sobre el suelo como producto de la expansión de la demanda de viviendas, equipamientos, nuevas actividades económicas y servicios17. La reactivación de las actividades económicas y la expansión de la demanda en general operan como factores de “causa-efecto” del crecimiento de la construcción18 y del aumento de la demanda de suelo para nuevos usos y actividades. El conjunto de estos procesos ha generado y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo, 17 En este punto se destacan las acciones y los espacios de discusión abiertos por las diferentes organizaciones de base en varias provincias argentinas. Véase de manera especial la Declaración Nacional por la Reforma Urbana (2005). 18 Según un reciente documento de la UADE, el sector de la construcción duplicó el crecimiento de la economía en su conjunto, con un 21 % en la primera mitad del año 2006 frente a igual período de 2005. 106 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › lo que produjo un alza significativa de los precios, a tasas superiores que el crecimiento de la economía19, en un contexto de escasas y dispersas regulaciones. Por otro lado, las políticas públicas han contribuido en gran medida a la valorización diferencial del suelo a través de las normativas de usos del suelo, de las obras públicas, de proyectos promovidos o mediante acciones de modificación de accesibilidad del transporte público y privado, generando mayores desigualdades socio-espaciales al interior de las ciudades. La resultante directa del aumento de las expectativas especulativas en los precios de la tierra es la imposibilidad de crecientes sectores de la población de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de la informalidad, a pesar de la drástica reducción de los niveles de pobreza y de desempleo desde 2003. En este punto se abre otro vasto espacio de debate en la agenda: el de los mecanismos de regulación del mercado del suelo. “Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), promover un uso sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios, producir tierra equipada para los pobres y repartir más equitativamente las cargas y las ganancias es necesario: • articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación de la tierra; • promover una nueva visión y legislación urbanística en que se diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y se comprenda que las plusvalías generadas no pertenecen exclusivamente a los 19 Por ejemplo, y según las estimaciones de los operadores privados, el crecimiento de los precios del suelo en Rosario en los últimos 40 meses se ubica entre el 75 y el 80 %. 107 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › propietarios de la tierra; • crear mecanismos para la recuperación y distribución de plusvalías que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas” (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2004). Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han sido escasas, políticamente “tímidas” y están siempre amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislación débil y obsoleta. En este contexto, los municipios de Rosario, Trenque Lauquen, Moreno, San Fernando, Cippolleti presentan avances y logros que requieren un análisis más sistemático de sus condiciones de posibilidad. Conflictos ambientales La incorporación de la variable ambiental a los instrumentos de gestión de la ciudad supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible como marco para el diseño e implementación de las políticas urbanas. El desarrollo sostenible es uno de los mayores desafíos a los que se enfrentan las sociedades en todo el mundo, pero la definición operativa de este concepto en nuestras regiones periféricas es todavía ambigua y las concepciones más difundidas sobre las relaciones entre ambiente, planificación y gestión urbana no logran superar una mirada “recursista” (análisis del recurso agua, aire y suelo) ni inducir prácticas integrales concretas. A pesar de estas limitaciones, los planes de urbanismo están paulatinamente introduciendo las condiciones ambientales y el respeto al entorno y al paisaje urbano en las estrategias de desarrollo territorial. El territorio formalizado en un paisaje urbano y rural concreto, identificable de cada ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser, cada vez más, un elemento marco y el objeto mismo de la planificación urbanística. 108 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › A partir de esto, nos interesa resaltar dos cuestiones que son complementarias entre sí. En primer lugar, es ampliamente conocido el crecimiento exponencial de las demandas de la población por un ambiente “sano”. Los difundidos conflictos de los últimos años (Esquel, Gualeguaychú y Riachuelo, por citar solo algunos) son la cara visible de muchos otros más que, de manera atomizada y menos conocida (la localización de feed-lots en varios municipios, la protección de las sierras en Tandil, la localización de hoteles y otros servicios turísticos en Villa La Angostura y en otras localidades patagónicas, entre otros), interpelan el sentido del conjunto de medidas adoptadas si se las considera componentes de la política territorial. De esta forma, se han convertido en los emergentes de un proceso de cuestionamiento social a un modelo de desarrollo que combina un mercado promotor de la ocupación indiscriminada del territorio y unas políticas públicas dispersas y, en muchos casos, cuanto menos negligentes. Por otro lado, y como dijimos más arriba de manera complementaria con lo anterior, la incorporación de “lo ambiental” en la problemática urbana tiende muchas veces a constituirse en un ejercicio reduccionista y restringido a “añadir” algo de paisaje natural a la definición de los espacios públicos, como por ejemplo: “hay que incorporar más plazas o más árboles o más verde”. No estamos cuestionando la necesidad de más plazas, más árboles o más verde, sino la confusión de lo “ambiental” con lo “natural” como uno de los deslices más comunes en los enfoques vigentes. El ambiente urbano es esencialmente un ambiente construido y, el componente ambiental del espacio público debe ser entendido desde una mirada integral que incorpore los aspectos culturales de las identida- 109 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › des locales. La noción de lugar, de representación simbólica de lo construido, de relectura de los lenguajes arquitectónicos, de recuperación de la historia, o mejor de “las historias”, son los componentes fundamentales del ambiente urbano que otorgan sentido al proyecto de espacio público de nuestras ciudades. De allí, la importancia que tienen, por ejemplo y entre otras, las numerosas iniciativas de recuperación de las áreas centrales que se pueden relevar actualmente en el país20. Coordinación de la gestión estatal (entre jurisdicciones y entre entes reguladores) / Articulaciones público-privada / Mecanismos de participación ciudadana Más arriba se ha hecho hincapié en la debilidad de los municipios a la hora de llevar a la práctica diferentes políticas y proyectos urbanos. La difundida descentralización que se implementó en la Argentina desde mediados de los años ochenta, apoyada por las reformas constitucionales provinciales y la nacional, y por las entidades multilaterales de crédito, en la gran mayoría de los casos ha resultado estar más ligada a la “desconcentración” de funciones y responsabilidades sin transferencias de capacidades ni recursos, que a contribuir a la autonomía municipal. En consecuencia, el ejercicio efectivo del poder a nivel local en la definición de prioridades, suele estar sujeto a los condicionamientos y a las modalidades de acción del gobierno provincial y nacional, de la financiación externa y/o de agentes privados con capacidad de inversión. Por otro lado, “la planificación territorial tuvo, y lamentablemente en muchos casos sigue manteniendo actualmente, una manera tecno20 Las principales ciudades como Buenos Aires, Rosario y Córdoba tienen actualmente en marcha diferentes estrategias y proyectos de mejoramiento de sus cascos centrales. En el Gran Buenos Aires se pueden citar también las experiencias de Morón y San Fernando, además de muchas otras ciudades intermedias. 110 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › crática y centralista de operar. Los técnicos de diferentes niveles toman decisiones sobre el desarrollo con una lógica que podríamos llamar “de arriba hacia abajo” en la que únicamente cuenta la mirada de la oferta. Así, la práctica de la planificación ha sido marcadamente sectorial, poco integral y adolece de una gran ausencia de capacidades efectivas de operatividad” (Catenazzi y Reese, 1998). Subsiste, de este modo, en los organismos estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos urbanísticos: • Una fuerte tradición que reduce la política urbanística solamente a una acción de tipo regulatoria vía la aplicación de códigos u ordenanzas de zonificación. • La desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan/proyectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificación de trámites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y políticas económicas activas (financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de interés). A pesar de esto, en lo que se refiere a la gestión y al control público de la ejecución de las decisiones y los proyectos, se verifica una preocupación por abandonar los sistemas rígidos de normas para sustituirlos por procesos de concertación y compromisos vinculados con resultados o intervenciones concretas. En suma, el debate actual está poniendo el acento en la calidad y pertinencia de la formulación de reglas del juego y no en la preconfiguración normativa de los resultados. De esta forma, se están desarrollando instrumentos para una acción territorial más impulsora y movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificación menos rígida y más eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados, o, 111 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › precisamente, como exigencia de resultados. La posibilidad de profundizar este debate significa una oportunidad para repensar un conjunto de metodologías alternativas que, basadas en un replanteamiento de las relaciones entre gobierno, territorio y comunidad, permitan diseñar nuevos marcos y enfoques de actuación más democráticos y participativos y, por lo tanto, diferentes de los de la planificación “tradicional”. Las nuevas demandas surgidas de los rápidos y profundos cambios que se están produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas requieren de respuestas acordes a través de nuevas formas de intervención urbanística y estrategias de gestión. Por lo tanto, el sentido que adquiere hoy la intervención en el territorio no es solamente normativo sino también instrumental. La resolución de los problemas urbanos requiere de la definición de recursos e instrumentos de gestión que permitan pasar a un urbanismo centrado en la cohesión social y fuertemente operativo que también precisa de la definición de nuevos instrumentos y recursos. Como dice Raquel Rolnik (1997), reconocida urbanista brasileña y activa promotora de estos temas en las agendas urbanas latinoamericanas: Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en América latina remiten al alto grado de injusticia en la distribución de los costos y de los beneficios en las ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo paradigma de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento tecnocrático basado en un modelo de ciudad ideal. Este proyecto de ciudad del futuro apostaba en la posibilidad de conducción, por parte del poder público, del proceso de crecimiento y desarrollo urbano, realizada a través de grandes inversiones en transportes, sistema viario, infraestructura y equipamientos públicos y de un control estricto de la acción de los agentes privados dado por el disciplinamiento 112 GESTIÓN MUNICIPAL Y CIUDAD › › del uso del suelo, sobre todo con la zonificación funcional. Este modelo también correspondía integralmente a una concepción del Estado como protagonista único en la definición y conducción de las políticas públicas, confiando en su poder de inversión y control y descalificando el papel y posición de la ciudadanía. Finalmente, bajo esta concepción, se operaba una separación total entre planeamiento y gestión e incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando el planeamiento apenas en la esfera técnica y la gestión en la dimensión política. En la práctica, muy poco de lo que se idealizó de esa forma ha salido del papel y gran parte de la ciudad real no tiene que ver con las normas y estándares propuestos, lo que traduce la ineficacia de este paradigma para enfrentar los retos de la ciudad. Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida se está desarrollando en algunas ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener su acción concertada, generando un pacto que corresponda al interés público de la ciudad. Presupone una revisión permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la dinámica de la producción y reproducción de la ciudad. 113 2 Planificación e instrumentos de gestión del territorio › › Bibliografía Carta Mundial de Derecho a la Ciudad Foro Social de las Américas – Quito – Julio 2004. Catenazzi, A. y Reese, E. (1998) “Equidad e Integración Social como Condición del Desarrollo. El Plan Estratégico en el Ámbito Local (Argentina)”, publicado en El Desarrollo Urbano en el Mediterráneo. La Planificación Estratégica como forma de Gestión Urbana. Proyecto MSP (Mediterranean Strategic Planning) – Programa ECOS -OU VERTURE (Comisión Europea, DGXVI/DG1A) - Mancomunitat de Municipis del Area Metropolitana de Barcelona (España). —(2000) “Control y gestión de la urbanización en ciudades medias de la Argentina”. Mimeo. Apertura de Red URB-AL de la Unión Europea No. 7 – Control y gestión de la urbanización. Coraggio, J. L. 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