Una prioridad para la Red Inter-Americana de Protección Social

 La Seguridad Alimentaria: Una prioridad para la Red Inter‐Americana de Protección Social La Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (SG/OEA), la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe y la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre, colaboran para utilizar las herramientas de la Red Inter‐Americana de Protección Social con la finalidad de promover la cooperación sobre políticas y programas de protección social adecuadas para la seguridad alimentaria. Contexto La protección social es un elemento clave en la lucha contra el hambre. Un sistema de protección social integral permite resguardar niveles más dignos y adecuados de vida para la población, fortalecer la autonomía y capacidades de los ciudadanos para su inclusión económica y social, y consolidar un esquema institucional de garantías para la realización del derecho humano a una alimentación adecuada, el cual encuentra en las desigualdades sociales de la región la principal limitante para su realización. En el año 2011, 52,5 millones de personas sufren hambre en América Latina y el Caribe, las que equivalen al 9% de su población total i . El nuevo nivel de precios de los alimentos y la persistencia de su volatilidad amenazan los avances logrados en materia de seguridad alimentaria, acrecentando el riesgo de aumentar los niveles de pobreza y reducir el acceso a los alimentos por parte de la población más vulnerable. Esta situación presenta la oportunidad y necesidad de implementar políticas productivas y redistributivas de largo plazo para el fortalecimiento permanente de la seguridad alimentaria, el desarrollo productivo y local inclusivo, y la realización efectiva del derecho a la alimentación en las Américas. La necesidad de un enfoque de derechos humanos El derecho a la alimentación es un derecho humano reconocido en el derecho internacional que permite que las personas tengan acceso a una alimentación adecuada y a los recursos necesarios para tener en forma sostenible seguridad alimentaria ii . A nivel mundial, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce en su artículo 11 el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado y, de forma expresa, “el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre” iii . Por su parte, la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece en su artículo 25 “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación” iv . Además, la reducción del hambre y la pobreza está expresamente incluida entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas v . En el sistema interamericano, la Carta de la Organización de los Estados Americanos vi establece como una de las metas básicas para lograr los objetivos del desarrollo integral la de una nutrición adecuada, particularmente por medio de la aceleración de los esfuerzos nacionales para incrementar la producción y disponibilidad de alimentos. Igualmente, la Carta Democrática Interamericana, aprobada por unanimidad por los Estados Miembros de la OEA, establece en su artículo 13 que “la promoción y observancia de los derechos económicos, sociales y culturales son consustanciales al desarrollo integral, al crecimiento económico con equidad y a la consolidación de la democracia en los Estados del Hemisferio” vii . La prioridad política asignada a la seguridad alimentaria queda de manifiesto en la Declaración de Mar del Plata de la Cuarta Cumbre de las Américas, en la que los Jefes de Estado y de Gobierno reafirmaron su “compromiso de combatir la pobreza, el hambre y la exclusión social para elevar las condiciones de vida de nuestros pueblos y reforzar la gobernabilidad democrática en las Américas” viii . La implementación de políticas y programas con un enfoque de derechos humanos fortalece la eficiencia y eficacia de las intervenciones públicas. Los principios de igualdad y no discriminación, transparencia e información, participación y rendición de cuentas propician el desarrollo de las capacidades institucionales para la gestión social y maximizan el rendimiento del gasto público. Un enfoque de derechos fortalece la calidad de los regímenes democráticos y la visión del Estado como garante de derechos por sobre las visiones asistencialistas y clientelares. Entre la seguridad alimentaria y nutricional y el enfoque de derechos existe un vínculo práctico. Solo en la medida de que las estrategias nacionales de seguridad alimentaria y protección social logren mayores niveles de progresividad, adaptabilidad, integralidad y estándares claros de acceso y calidad, se podrán obtener resultados relevantes y sostenibles en el tiempo. Seguridad alimentaria y pobreza: una relación causal de doble vía El logro de la seguridad alimentaria sostenible es fundamental para la realización del derecho a la alimentación adecuada. Hoy en día no es posible entender el concepto de seguridad alimentaria solo como un mero efecto dependiente del buen o mal funcionamiento del mercado, la producción o el abastecimiento. Los niveles de inseguridad alimentaria son consecuencia directa de la pobreza y la desigualdad que afecta estructuralmente a la mayor parte del continente americano, reproduciéndose intra‐territorial e inter‐generacionalmente junto a la pobreza. La relación causal entre pobreza e inseguridad alimentaria es ampliamente reconocida y aceptada. Sin embargo, existe también una relación causal en sentido inverso, pues los niveles de pobreza de una sociedad están fuertemente determinados por los niveles de seguridad alimentaria a los que está expuesta su población. La inseguridad alimentaria afecta negativamente los niveles de pobreza a través de: 1. El menoscabo de la capacidad para el desarrollo físico y mental de las personas, retrasando el crecimiento de los niños y niñas, reduciendo sus capacidades cognitivas y el desempeño escolar, lo que compromete la efectividad de la inversión en educación en el largo plazo. 2. Daños serios en la salud, aumentando las tasas de enfermedades, muertes prematuras y el deterioro del capital humano y productivo de la población. 3. El aumento de la inestabilidad política y social, la que determina en el largo plazo las capacidades reales de una sociedad para reducir la pobreza. Para contribuir a la realización del derecho a la alimentación adecuada de forma interdependiente con otros derechos sociales, se requiere implementar sistemas integrales de protección social de forma coordinada con políticas amplias para la promoción de capacidades y el desarrollo local, además de fortalecer los mercados agroalimentarios y la inclusión económica y social desde una perspectiva de desarrollo socialmente sustentable. Hacia una estrategia de protección social en el marco de la seguridad alimentaria Para llevar a cabo una estrategia de protección social adecuada para el logro de un estado de seguridad alimentaria se deben lograr acuerdos nacionales para desarrollar políticas y programas que promuevan el acceso a una alimentación adecuada de forma permanente, junto con la implementación de planes a mediano y largo plazo para el fomento de mercados agroalimentarios más justos, eficientes y transparentes, políticas de inclusión social y económica y estrategias integrales de desarrollo local. Los principales componentes de esta estrategia son: i. Enfoque intersectorial: El hambre es un problema multidimensional, su erradicación involucra necesariamente intervenciones de amplio espectro y crecientes esfuerzos de coordinación intersectorial entre políticas sociales, de producción y de desarrollo local. Para ello se deben constituir estrategias nacionales que vinculen adecuadamente el desarrollo de sistemas de protección social integrales ‐pertinentes para los distintos grupos de la población y las necesidades del ciclo de vida‐, con intervenciones tendientes al desarrollo económico y social inclusivo. Por ello, una estrategia de protección social adecuada para la seguridad alimentaria y nutricional requiere de la activa coordinación interinstitucional entre los distintos sectores y niveles de gobierno. ii. Programas de asistencia directa mediante transferencias: Para una parte importante de la población más pobre no siempre es posible acceder a los ingresos necesarios para asegurarse un nivel de vida digno y adecuado, situación que es acentuada por los importantes niveles de informalidad, desigualdad y volatilidad existentes en gran parte del continente. Siempre que sean concebidos bajo un enfoque de derechos, los programas de asistencia directa contribuyen de forma efectiva al fortalecimiento de la seguridad alimentaria. Entre ellos, los programas de transferencias de ingresos (condicionados y no condicionados ix ) y los programas de alimentación (en cuanto transferencia directa de especies) pueden constituirse en iniciativas claves de intervención para fortalecer el acceso a los alimentos de la población más vulnerable. En este sentido es importante destacar los efectos positivos de los programas de transferencias condicionadas sobre la construcción de capital humano en sus destinatarios, la creación de capacidades estatales para la gestión de la política social, y la inversión de los hogares en actividades productivas y de sustento que dinamizan la economía local. De igual forma, los programas de alimentación escolar pueden tener impactos importantes sobre el desarrollo biológico, sicológico y social de los niños cuando son implementados desde una perspectiva integradora. iii. Instrumentos de protección y fomento del desarrollo rural y la agricultura familiar: La contención de la inseguridad alimentaria por medio del fortalecimiento del acceso a los alimentos debe complementarse con políticas y programas para la inclusión económica y social de los sectores más vulnerables del medio rural, quienes son parte fundamental del proceso de producción agro‐
alimentaria y la cultura regional. Por ello, se deben implementar medidas para ampliar el acceso a activos productivos básicos (agua, tierra, trabajo, insumos), además de sistemas de transferencia tecnológica para el aumento de la productividad y la resiliencia frente a la variabilidad climática. La inclusión socioeconómica de pequeños productores también precisa de programas de financiamiento y manejo de riesgos, poniendo de relieve la importancia de la red de agencias para su financiamiento y el acceso a instrumentos de seguros, fondos de garantía y nuevos esquemas de transferencia de riesgos. La sostenibilidad de la agricultura familiar requiere del acceso a mercados más justos, transparentes y eficientes, lo que puede dar paso al uso de instrumentos públicos para su inclusión en el mercado y la dinamización de las economías locales.
iv. La regulación del mercado laboral: Un sistema de protección social inclusivo cuenta con tres grandes componentes x : la protección social no contributiva (o asistencia social), la protección social contributiva (seguridad social) y la regulación de los mercados laborales, entendida como el conjunto de normativas y estándares orientados a proteger el trabajo decente. Desde esta perspectiva, las políticas y programas orientados a fortalecer el acceso a los alimentos y la inclusión social y económica en zonas rurales no obtendrán los resultados esperados si es que no existe una legislación laboral adecuada y no se fortalezcan las instituciones de los mercados del trabajo. Para ello, se debe avanzar en la formalización del empleo agrícola y no agrícola, junto con fortalecer el cumplimiento de la legislación laboral y el acceso a la seguridad social. Es especialmente acuciante revisar las leyes laborales aplicables al sector agropecuario, cuyos trabajadores son afectados por una fuerte temporalidad e inestabilidad en su fuente de ingresos. De forma especial, se debe avanzar en los análisis para la implementación del salario mínimo de campo. Vinculando las estrategias de protección social con las estrategias macroeconómicas Los esfuerzos por lograr una situación de seguridad alimentaria permanente mediante estrategias de protección y promoción social no serán sostenibles ni efectivos sin una relación estrecha entre el campo macroeconómico y el ámbito doméstico de intervenciones. En primer lugar, se deben fortalecer las reglas y mecanismos de coordinación entre los Estados nacionales, haciendo valer su papel protagónico en el mercado agroalimentario mundial mediante nuevos mecanismos de gobernanza, promoviendo el comercio intrarregional, la integración comercial y la transparencia de los mercados alimentarios con aval público. En segundo lugar, se debe aspirar a reducir las brechas entre los sectores de la agricultura familiar y el agronegocio, así como también entre los distintas zonas territoriales de producción nacional. Para lograr esto, se requiere de amplios acuerdos nacionales y políticas públicas apoyadas por el sector privado y la sociedad civil para aumentar la inversión productiva, la sanidad agropecuaria y la inocuidad de los alimentos. Por último, se hace patente la necesidad de ampliar los espacios fiscales para la implementación de sistemas integrales de protección social. La combinación entre crecimiento económico y transferencia de ingresos como estrategia exclusiva para la superación de la pobreza y la desigualdad ha comenzado a mostrar sus limitaciones, pues se funda sobre una estructura tributaria insuficiente e inequitativa, en donde predominan los impuestos indirectos y la reducción de los impuestos a la renta. Esta situación es insostenible desde una perspectiva de desarrollo social, pues entra en contradicción con sociedades que demandan un rol más protagónico a sus Estados, los que en la práctica están imposibilitados de asumir los nuevos desafíos sociales mientras no se conformen nuevos pactos sociales y fiscales que sustenten su accionar. Papel de las redes en la difusión de conocimientos, prácticas y experiencias en protección social La Red Interamericana de Protección Social (RIPSO) brinda un espacio para articular y facilitar el intercambio de experiencias y conocimientos en materia de protección social entre los ministerios y agencias nacionales encargados del desarrollo social y productivo, en colaboración con organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, el sector privado y la academia. En este marco, la SG/OEA y la FAO buscan promover la coordinación intersectorial y el fortalecimiento institucional que permitan afianzar la seguridad alimentaria en las Américas. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) Oficina Regional para América Latina y el Caribe Av. Dag Hammarskjöld 3241 Vitacura, Santiago de Chile Tel.: (56‐2) 923‐2100 Fax: (56‐2) 932‐2101 www.rlc.fao.org www.rlc.fao.org/iniciativa rlc‐[email protected] Secretaría General de la OEA Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral 1889 F St NW Washington DC 20006 Tel.: 202 458 3324 Fax: 201 458 3149 [email protected] www.socialprotectionet.org i
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en América Latina y el Caribe 2011. http://www.rlc.fao.org/uploads/media/Panorama_del_hambre_2011.pdf ii
Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO). 2010. El derecho a la alimentación adecuada. Folleto Informativo N° 34. http://www.fao.org/righttofood/publi10/FactSheet34sp.pdf iii
Naciones Unidas. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm iv
Naciones Unidas. Declaración Universal de los Derechos Humanos. http://www.un.org/es/documents/udhr/index.shtml v
Naciones Unidas. Declaración del Milenio. http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf
vi
Organización de los Estados Americanos. Carta de la Organización de los Estados Americanos http://www.oas.org/dil/esp/tratados_A‐41_Carta_de_la_Organizacion_de_los_Estados_Americanos.htm
vii
Organización de los Estados Americanos. Carta Democrática Interamericana. http://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm
viii
Organización de los Estados Americanos. Cuarta Cumbre de las Americanas, Declaración de Mar del Plata. http://www.iin.oea.org/DECLARACIONES/declaracion_IV_Cumbre_de_las_Americas.htm
ix
Para profundizar el análisis sobre los programas de transferencias condicionadas y su análisis desde el enfoque de derechos, consultar el Taller de Expertos “Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos” (http://www.rlc.fao.org/iniciativa/expertos/) y el “VI Seminario Internacional sobre programas de transferencias condicionadas” (http://www.rlc.fao.org/es/prioridades/seguridad/ingreso6/), realizados en marzo y septiembre del año 2011 en la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. x
Cecchini, S. y Martínez, R. 2011. Protección Social Inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. CEPAL.