T-047 - Universidad Nacional del Nordeste

Resumen: T-047
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E
Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2006
Procesos de expansión urbana:
prácticas, enfoques y estrategias.
Schneider, Valeria
Centro de Geociencias Aplicadas - Facultad de Ingeniería - Universidad Nacional del Nordeste-(UNNE)
Av. Las Heras 727. (3500) Resistencia- (Chaco)- Argentina
e-mail address: [email protected]
ANTECEDENTES:
El presente artículo se basa en investigaciones realizadas en el Civic Design Department de la Universidad de
Liverpool, Inglaterra, durante el período 1998/1999. El desarrollo de la temática está relacionado con estudios previos
centrados en el análisis del crecimiento urbano y los efectos que esta clase de fenómenos produce sobre ciudades como
el caso del Gran Resistencia, Argentina. El propósito está orientado a determinar si estos fenómenos se encuentran
asociados a ciudades pertenecientes a países subdesarrollados o bien, son comunes a distintas regiones del planeta. En
ambos casos, la investigación pretende determinar qué clase de prácticas, enfoques y acciones están siendo utilizados
para intervenir en esta clase de sucesos y de allí escoger alternativas que pudieren ser implementadas en regiones
subdesarrolladas, dentro de la cual podemos ubicar a nuestro país. Para ello se seleccionó Indonesia como caso de
estudio ya que, por sus características, podía contener similitudes con nuestra región. Las razones de esta elección se
basan en que pertenece a una de las economías más pobres, con elevado crecimiento urbano y, además el gobierno
indonesio ha hecho varios intentos de balancear este fenómeno desarrollando diferentes planes cuyos resultados
permitirían comparar situaciones y extraer conclusiones
Cabe destacar que los fenómenos de expansión urbana afligen a gran cantidad de ciudades. Las últimas décadas han
traído cambios enormes para los asentamientos del mundo. El mayor rasgo ha sido la aparición de nuevas formas de
desarrollo de ciudades y áreas metropolitanas, algunas sin tamaño precedente. El vertiginoso crecimiento demográfico
ha ido incorporando seiscientos mil millones de habitantes a ciudades y pueblos durante los ’90, algo así como cerca de
los dos tercios del incremento total de población. De las 21 mega ciudades del mundo, las cuales llegan a contener más
de 10 millones de habitantes a finales del año 2000, 17 se encuentran en países subdesarrollados.
Como resultado, políticos y planificadores de muchas de las ciudades en expansión enfrentan una enorme tarea. Al
mismo tiempo que surgen interrogantes acerca de la capacidad de los gobiernos de poder manejar el crecimiento
urbano, sobre la posibilidad de cambiar los patrones de crecimiento urbano y si es posible descentralizar la población
lejos de las grandes urbes. En ese sentido el debate continúa: acerca de si la expansión urbana debe ser resistida,
contenida o bienvenida. (Angel S. et.al, 2005)
En resumen, existen enfoques diferentes sobre planeamiento y manejo de crecimiento urbano que están siendo
implementados por diversos organismos y gobiernos a lo largo de 15 años. De este modo, el propósito del presente
artículo es revisar la aplicación de estos enfoques asumiendo que, existe una fisura entre las intenciones de implementar
políticas y la realidad a intervenir. Se propone entonces evaluar la efectividad de técnicas de manejo del crecimiento
urbano, con particular referencia en la experiencia en países subdesarrollados.
MATERIALES Y MÉTODOS:
Se ha recurrido al análisis bibliográfico, analizando las experiencias en crecimiento urbano, complementado con
revisión de teorías y políticas en el manejo de estos procesos. La revisión bibliográfíca en general, especialmente teorías
y técnicas provee de un marco conceptual dentro del cual estos fenómenos pueden ser abordados y convenientemente
analizados.
DISCUSIÓN DE RESULTADOS:
Como resultado de una extensa revisión, el crecimiento urbano es un fenómeno general que concierne tanto a países
subdesarrollados y desarrollados aunque, es más preocupante para el primer grupo.
Entre 1950 y 1960, la cifra de crecimiento urbano en economías del tercer mundo trepó al 5.1%. En la actualidad, la
cifra de crecimiento se ha reducido en ambos casos, substancialmente en economías desarrolladas y marginalmente en
las subdesarrolladas. Las cifras de fertilidad han disminuido en muchos países aunque, el crecimiento natural de
población continua siendo importante todavía. Sin embargo, el gran tamaño de población urbana mundial significa que,
aunque las cifras de crecimiento hayan decrecido, la población urbana continuará incrementándose dramáticamente y,
tal vez pueda reducirse significativamente entrado el siglo XXI. (Rakodi, 1993).
De la revisión de diversas tipologías de crecimiento urbano, un interesante fenómeno debe ser destacado: los centros
urbanos están creciendo a tal punto que se van unificando con ciudades vecinas, formando las “mega regiones urbanas”,
llegando a contener hasta 19 mil millones de habitantes en los casos más extremos. Este fenómeno es común a
diferentes países del mundo resumiendo una tendencia general. Existen regiones metropolitanas extendidas que llegan a
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incluir corredores viales que comunican las distintas áreas componentes de diferentes países. Como ejemplo se puede
mencionar la región ASEAN (Ver figura 1) compuesta por Tailandia, Malasia, Filipinas, Singapur e Indonesia. (McGee,
1995)
Figura 1: Región ASEAN, comprendida por Indonesia, Tailandia, Filipinas y Singapur
Fuente: McGee, T.G.- (1995).-Metrofitting the Emerging Mega-Urban Regions of ASEAN: An Overview. Pp. 3-26.
The Mega-Urban Regions of Southest Asia.-Vancouver.En la actualidad, diferentes planes, enfoques, técnicas y programas se están implementando en forma simultánea y
muchas veces se superponen. Las técnicas de planeamiento tradicional incluyen conceptos tradicionales (políticas
orientadas) como así también se analizan un conjunto de nuevos enfoques y programas seguidos por marcos
regulatorios. Los nuevos programas están orientados a la acción y lograr resultados concretos, siendo la mayoría de
ellos financiados por organismos internacionales. (Ver tabla 1)
Tabla 1: Enfoques y prácticas de manejo del crecimiento urbano
Enfoques de planeamiento tradicional
Planes Maestros
Planes estratégicos
Programas
Organismos de financiamiento internacional
Planes de acción
Técnicas de zonificación mejoradas
Administración y desarrollo de tierras
Asociaciones del sector público con el privado
Desarrollo guiado con infraestructura
Participación comunitaria
Enfoques legislativos y regulatorios
Titularización de tierras
Regulación y mejoramiento de standards
Descentralización
Fuente: elaboración propia
Manejo del crecimiento urbano involucra una combinación de políticas, estrategias y herramientas de planeamiento que
permiten a los gobiernos el uso de poderes de regulación de usos de tierra para lograr metas de ordenamiento funcional
y físico; pero también involucra políticas económicas para administrar convenientemente el crecimiento económico y
urbano. Tradicionalmente, comunidades han recurrido a la regulación de usos de la tierra aunque, es sabido que algunos
objetivos son mejor abarcados mediante mecanismos de incentivos impositivos. (DeGrove et. al, 1993)
Considerando algunas prácticas como políticas de descentralización y ordenamiento territorial implementado por países
desarrollados, algunos puntos que deben ser considerados antes de emprender mayores acciones. Luego de la Segunda
Guerra Mundial, Japón experimentó un tremendo crecimiento urbano impulsado por el gran crecimiento económico. El
gobierno implementó planes regionales para coordinar esfuerzos y lograr el desarrollo regional. Algunas de las políticas
consistían en crear polos de crecimiento que alentaran el desarrollo de áreas rurales; control de usos de la tierra para
contener el desarrollo de áreas urbanas densificadas y políticas impositivas de transferencia de ingresos desde áreas más
ricas hacia las regiones más pobres. Nuevas ciudades industriales y áreas de programas especiales fueron formuladas
para alentar el crecimiento hacia ciudades intermedias pero, poco hicieron para lograr alterar el patrón de desarrollo.
Asimismo, el planeamiento parece haber tenido poco éxito también, en el cambio espacial de ciudades británicas.
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Evaluando los programas financiados por agencias internacionales, han tenido mejores resultados en la mayoría de
países subdesarrollados, la única crítica que surge es que la experiencia es bastante mixta y muchas veces carece de un
marco que contenga y coordine para evitar superposiciones entre los diferentes programadas implementados.
De la revisión de antecedentes en planes de manejo del crecimiento urbano aplicados al caso de estudio; Indonesia es un
país que pertenece a región subdesarrollada, integra la región asíática, con marcado crecimiento urbano y poblacional
con respecto al resto de las regiones del mundo y Jakarta, su capital, tiene elevadas cifras de crecimiento urbano. El
gobierno ha hecho esfuerzos por contener la expansión urbana y también ha implementado diversos programas
financiado por agencias internacionales.
Figura 2: Jakarta, área metropolitana
Fuente:Yakarta Government.-(1992).-Dalam Dinaka Penataan Kota 1987-1992.-Jakarta Government Papers. Jakarta.Como resultado, han llevado adelante varias políticas y programas que pueden ser resumidos así:
1. Planes que fueron relativamente exitosos:
- Planes Maestros, con resultados limitados porque han sido muy rígidos e inflexibles. A pesar del plan, el
crecimiento de la ciudad estuvo determinado por la disponibilidad de infraestructura y la accesibilidad a tierras
aunque, de todos modos la disponibilidad de infraestructura nunca pudo alcanzar el ritmo de crecimiento de la
ciudad.
- Planes estratégicos para manejar el crecimiento de sus ciudades, con énfasis en la descentralización.
- Plan estructural de Yakarta (DKI 1985-2004), parte importante del plan de desarrollo regional basado en
términos físicos.
2. Programas exitosos como:
- En 1970 el gobierno implementó el Kampung Improvement Project (KIP), algo así como el Programa de
Mejoramiento Barrial implementado en Argentina, que ha sido considerado como uno de los mejores aciertos
en la historia de Indonesia. El proyecto logró reasentar a 15 millones de residentes en asentamientos
informales.
- Otro programa exitoso ha sido “Desarrollo Guiado de Tierras” con participación del sector público y privado
coordinando la disponibilidad y habilitación de tierras.
- Desarrollo integrado de infraestructura urbana como estrategia de planeamiento coordinado.
Comparando los resultados obtenidos con los Planes Maestros, Planes Estructurales y Estratégicos no han tenido éxito
como programas específicos tales como Kampung Improvement Programme y otros. Las razones pueden ser:
-
Compromiso político, es una prioridad para poder implementar planes
Los planes necesitan ser realistas en sus propósitos y sus ambiciones
Muy relacionado con el compromiso político debe existir cambios en leyes y reglamentaciones
Participación comunitaria, como única manera de controlar los poderes de los gobiernos.
Según profesor Teguh, 1999, los organismos de poder en Indonesia tienen fuertes influencias en el desarrollo de las
ciudades que administran. Los Municipios lucen tan débiles comparados con los poderes que sustentan los ministerios.
En su estudio del Plan de Desarrollo Jabotebek concluye que el sistema de peaje de rutas y el desarrollo del tránsito en
al ciudad de Yakarta en vez de ayudar al sistema de transporte público, el Ministerio de Trabajo propuso el sistema de
peaje con participación del sector privado que tenía fuertes conexiones con el gobierno. Este sistema de peaje ha tenido
fuerte influencia en el desarrollo de la ciudad.
En resumen, los países del tercer mundo requieren profundos cambios, comenzando con compromiso político de
reconocer la necesidad de implementar planes regionales y urbanos así como también una estructura de marco que
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contenga diferente conjunto de políticas orientadas a estrategias a niveles locales, regionales y nacionales. Esto puede
resumirse en los siguientes puntos:
-
-
Revisión de legislación existente con el fin de suministrar un marco legal que permita a los planificadores y
autoridades actuar de manera inmediata
Coordinación entre distintos organismos estatales y entre organismos públicos y privados. El ordenamiento
físico requiere mucho de coordinación para funcionar. Esto puede ser alcanzado a través de estructuras
administrativas con claras funciones y responsabilidades para implementar políticas con éxito.
Planeamiento regional debe formular estrategias para minimizar las disparidades entre áreas de crecimiento
urbano, desde regiones rurales a centros urbanos.
Estructuras de planificación y coordinación también son necesarias con el fin de administrar eficientemente los
diversos programas financiados por agencias internacionales.
CONCLUSIONES
Esta revisión no asume encontrar remedio a todos estos problemas. Es sabido que posibles soluciones no son
necesariamente de aplicación universal a todos los casos. Por el contrario, este artículo intenta evaluar la situación
actual referente a crecimiento urbano y a partir de allí, delinear algunas posibles sugerencias para el manejo de las
ciudades. Ellas tienen un rol económico crucial, así como políticos y planificadores tienen igual importancia en ayudar a
producir un conjunto de condiciones físicas y económicas para alentar el buen desarrollo de sus ciudades. Las fuerzas
del mercado no producen todas las condiciones que son necesarias para sostener la vida, especialmente en las ciudades.
El Estado, por lo tanto, debe intervenir, particularmente con la provisión de infraestructura y servicios que aseguren un
balance entre costos sociales y beneficios privados en el mercado urbano. (Rakodi, 1993).
Técnicas de manejo del crecimiento urbano comienzan cuando los gobiernos deciden intervenir en las fallas del
mercado, para proteger a los que menos tienen. La mayoría de los países subdesarrollados no demostraron interés en
estos aspectos hasta los ’60 pero, el inexorable crecimiento de su población y tendencia migratoria de gente que elige
las grandes ciudades para instalarse ha generado mayor preocupación. (Renaud, 1981). Por las razones mencionadas,
mucho de estos gobiernos han adoptado políticas específicas de manejo del crecimiento urbano aunque, algunos pocos
han tenido resultados exitosos.
En un mundo complejo, los cambios son tan rápidos que un plan impreso es improbable que logre resultados efectivos y
deseados. Según Prigogine (1993) los planes urbanos deben ser flexibles para poder adaptarse a los cambios y permitir
cambios mientras esta siendo implementados. Esto puede encontrarse en los Planes de Acción, los cuáles además de
realizarse con participación de la comunidad involucrada, permiten trabajar en forma menos burocrática y rápida. Sin
embargo, en la opinión del profesor Batey de la Universidad de Liverpool, todos estos métodos, incluidos los programas
financiados por las agencias internacionales deben estar referidos a un marco de referencia que los contenga y coordine.
BIBLIOGRAFÍA
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