A C U E R D O

A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a 3 de setiembre de
2008,
habiéndose
dispuesto
en
el
establecido,
Acuerdo
2078,
de
conformidad
que
deberá
con
observarse
lo
el
siguiente orden de votación: doctores Negri, de Lázzari,
Soria, Hitters, Pettigiani, Kogan, se reúnen los señores
jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario
para dictar sentencia definitiva en la causa B. 58.326,
"Ikelar S.A. contra Municipalidad de Pilar (coadyuvante:
Inversiones
Los
Andes
S.A.).
Demanda
contencioso
administrativa".
A N T E C E D E N T E S
I. La firma Ikelar S.A., por apoderado, promueve
demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad
de Pilar procurando la anulación de los decretos 762/1997,
848/1997 y 850/1997 dictados por su Intendente mediante los
cuales se autorizó a un tercero a pavimentar e iluminar a
su
exclusivo
costo
y
a
impulso
de
su
propio
interés
particular la parcela que ya había sido enajenada a su
parte, todo lo cual le es inoponible.
Subsidiariamente
a
su
pretensión
anulatoria,
solicita se le abone una indemnización sustitutiva, la cual
libra a la determinación pericial a practicarse en estos
autos.
II. Amplía su demanda impugnando la denegatoria
del recurso de revocatoria interpuesto contra el decreto
del Departamento Ejecutivo municipal 850/197.
III. Corrido el traslado de ley se presenta a
juicio
la
Municipalidad
de
Pilar,
sosteniendo
la
legitimidad de los actos cuestionados, por lo que solicitó
su rechazo.
IV.
este
En
Tribunal
a
virtud
fs.
del
184,
emplazamiento
se
presentó,
dispuesto
en
los
por
términos
dispuestos por el art. 48 del Código de Procedimiento de lo
Contencioso
Administrativo,
Inversiones
Los
Andes
S.A.
solicitando también el rechazo de la acción intentada.
V.
Agregadas
las
actuaciones
administrativas
remitidas, los cuadernos de prueba y los alegatos de la
parte actora y del coadyuvante y encontrándose la causa en
estado de ser resuelta, corresponde plantear y votar las
siguientes
C U E S T I O N E S
1ª) ¿Es fundado el pedido de anulación de los
actos impugnados en la causa?
Caso negativo:
2ª)
¿Es
fundada
la
pretensión
indemnizatoria
deducida en subsidio?
Caso afirmativo:
3ª) ¿Qué indemnización corresponde fijar?
V O T A C I O N
A la primera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Negri dijo:
I. La firma Ikelar S.A., por apoderado, promueve
demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad
de Pilar procurando la anulación de los decretos 762/1997,
848/1997 y 850/1997 dictados por el Intendente mediante los
cuales se autorizó a un tercero a pavimentar e iluminar a
su
exclusivo
costo
y
a
impulso
del
propio
interés
particular la parcela que había sido enajenada a su parte.
Relata
que
mediante
la
Ordenanza
158/96
la
accionada dispuso la realización de un relevamiento de las
reservas
fiscales
inmuebles
no
estatales,
para
necesarios
los
que
se
determinar
para
el
la
existencia
cumplimiento
realizarían
a
de
través
de
fines
de
una
licitación entre los propietarios linderos dentro de los
que se encontraban los terrenos motivo del agravio.
Apunta
que
adquirió
las
parcelas
en
cuestión
abonando el precio pactado y que con posterioridad se dictó
la
Ordenanza
dispuso
24/97
dejar
adjudicación
sin
-promulgada
efecto
desconociéndose
por
el
Dec.
832/1997-
que
decreto
409/1997
de
no
solo
la
licitación
realizada sino también la adjudicación y el concreto recibo
del precio de la operación que la Municipalidad de Pilar
ingresó en su patrimonio sin reparos.
Agrega
que
posteriormente
el
decreto
850/1997
autorizó a un tercero -Inversiones Los Andes S.A.-, que
había
impugnado
extemporáneamente
la
licitación,
a
pavimentar e iluminar la fracción motivo del pleito, la que
por otra parte nunca se identificó como calle.
Destaca
que
su
situación
jurídica
quedó
consolidada al recibirse el pago del precio en tanto siendo
perfecto
el
acto
que
le
adjudicó
la
parcela
resultó
ilegítima la decisión de revocarla.
En su ampliación de demanda sostiene que el acto
administrativo
tolera
ser
revocado
por
razones
de
oportunidad, mérito o conveniencia cuando tal temperamento
connota con una cuestión de interés público, incurriéndose
en desviación de poder cuando el deseo es favorecer a otro
administrado.
Manifiesta que las obras autorizadas a la citada
coadyuvante no aportan al interés público, pues existen
otros pasos, entre las Rutas 25 y Panamericana, mejores y
más idóneos que la que suscita el presente conflicto.
Agrega que dichos trabajos sirven únicamente a
los intereses del tercero que los asume a su costo -el cual
resulta notablemente cuantioso- circunstancia que pone al
desnudo
su
interés
particular
-beneficiándose
arbitrariamente- y no el colectivo.
Subsidiariamente
solicita
el
pago
de
una
indemnización sustitutiva, la cual difiere a la prueba a
rendirse en autos.
II. Corrido el traslado de ley la Municipalidad
de Pilar contestó la demanda sosteniendo la legitimidad de
los actos cuestionados y solicitó su rechazo.
Recuerda
que
dentro
del
conjunto
de
calles
desafectadas del dominio municipal mediante la Ord. 158/96,
se encontraba la calle Caamaño la cual no había sido usada
desde
1955
nacionales
cruzar
pues
de
el
ése
arroyo
en
oportunidad
año
el
puente
Burgueño
fue
de
los
que
acontecimientos
se
utilizaba
destruido
por
para
motivos
militares.
Niega que dichas calles nunca estuvieron abiertas
al uso público.
Relata que a partir de la iniciativa presentada
por Inversiones Los Andes S.A., a través del dec. 590/1997
suspendió los efectos del decreto de adjudicación 409/1997
pues se encontraba comprometido el interés público ante la
posible existencia de un error derivado de índole técnico.
Agrega que en tal inteligencia se ordenó un nuevo
informe técnico a los fines de esclarecer las distintas
impugnaciones
presentadas,
abriéndose
a
prueba
las
cuestiones.
Afirma que los dictámenes técnicos destacaron la
imposibilidad del municipio de pavimentar la calle Caamaño
por parte del municipio y que su anterior informe radicó
ante la falta de conocimiento del interés del coadyuvante
en realizarlo, por lo cual determinó un beneficio directo
para los habitantes de la localidad de Villa Rosa y Zelaya
con un acceso directo a la Ruta 8.
Señala
que
devolvió
los
montos
abonados
por
Ikelar S.A. y que posteriormente el Concejo Deliberante
volvió a declarar la afectación de tales parcelas.
Refiere que el beneficio de la comunidad con todo
el accionar comunal resulta evidente.
Finalmente sostiene en cuanto a la indemnización
pretendida que resultan aplicables las reglas del juicio
expropiatorio,
sin
dejar
de
reconocer
que
el
bien
en
cuestión nunca ingresó al patrimonio de la accionante.
III. La parte coadyuvante -Inversiones Los Andes
S.A.- contestó la demanda y pidió su rechazo.
Afirma que la traza sobre los lotes en cuestión
constituyeron la calle Caamaño, en donde existía un puente
que permitía cruzar el Aº Burgueño, el cual, a partir de su
emprendimiento, fue restaurado y constituye el único paso
sobre éste hacia las localidades de Villa Rosa y Zelaya.
Señala que nunca consintió la desafectación de
dichas fracciones de terreno como tampoco su venta.
Manifiesta que los actos administrativos mediante
los cuales se dispuso la realización de los lotes no fueron
publicados.
Añade que el interés público se aseguró con la
autorización para reacondicionar la calle de referencia y
no con su venta a un particular.
Destaca
concretamente
que
los
la
Ordenanza
fundamentos
158/96
que
no
determinó
llevaron
a
la
desafectación de las parcelas y su relación con el interés
público.
Afirma que el decreto 409/1997 -de adjudicaciónnunca
quedó
firme
por
las
impugnaciones
que
su
parte
realizó en contra de aquél y que éste resultó irregular ya
sea por falta de motivación suficiente en la decisión que
desafectó
las
parcelas
como
así
por
sus
defectos
procedimentales.
Refiere que el municipio se encontraba autorizado
a revocar sus actos por motivos de oportunidad, mérito o
conveniencia, lo que ocurrió en prosecución del interés
público municipal.
Finalmente, alega que las tierras en conflicto no
integraron
estaban
el
patrimonio
adjudicados,
transferencia
efectiva
en
ni
de
Ikelar
ningún
la
S.A.
momento
inscripción
pues
se
del
si
bien
dispuso
su
cambio
de
titularidad a favor de la firma accionante, pues el decreto
409/1997 quedó suspendido en sus efectos.
IV. De las actuaciones administrativas remitidas
sin acumular a la causa surgen los siguientes elementos
útiles para la solución del conflicto:
1. A partir de la solicitud de relevamiento y
tasación
de
para
municipio
el
reservas
fiscales
e
con
inútiles
significado
para
cumplir
económico
los
fines
estatales (fs. 1, expte. adm. 464-5350/96) y luego que el
Agrimensor las determinó asignándoles un valor de plaza
(fs. 9/13, expte. adm. cit.), el Departamento Ejecutivo
remitió un proyecto al Concejo Deliberante solicitando la
autorización para realizar su subasta (fs. 17, expte. adm.
cit.).
2. La Ordenanza 158 del 19-XII-1996, valoró que
los terrenos identificados resultaban inadecuados por sus
características
para
la
utilización
en
función
de
satisfacer el interés público. Añadió que se trataba de
calles que nunca fueron abiertas al uso público, hallándose
de
hecho
comprendidas
emprendimiento
lotes
del
en
privado.
dominio
un
Por
predio
que
consecuencia
público,
conforma
desafectó
ordenando
el
un
los
llamado
a
licitación (fs. 45/47, expte. adm. cit.).
3. El Intendente de la Municipalidad de Pilar el
24-XII-1996 dictó el decreto 2172, por el cual promulgó la
Ordenanza 158/96 (fs. 1/2, expte. adm. 0088/97).
4. El Departamento Ejecutivo comunal, en fecha
14-II-1997,
licitación
mediante
privada
el
a
decreto
fin
de
299/1997,
realizar
convocó
dichas
a
la
parcelas
conforme el pliego de bases y condiciones que se elaboró al
efecto (fs. 16, 19/23, expte. adm. cit.).
5. La firma actora, presentó su oferta adjuntando
un pagaré correspondiente al 20% del monto total de aquélla
(fs. 49, 70, expte. adm. cit.).
advirtió
El
Secretario
de
la
de
oposición
Obras
y
Servicios
realizada
a
la
Públicos
venta
de
las
tierras en subasta (fs. 72, expte. adm. cit.).
El Jefe de Compras municipales, entendió que por
tratarse
de
los
únicos
vecinos
frentistas
procedía
la
adjudicación a pesar de existir una sola oferta por ítem
(fs. 73, expte. adm. cit.).
En
Ejecutivo,
consecuencia
dictó
el
el
decreto
Titular
409
del
del
Departamento
26-II-1997,
con
conocimiento de la existencia de una oposición y adjudicó a
la firma Ikelar S.A. las parcelas ofertadas (fs. 76, expte.
adm. cit.).
6.
El
día
27-II-1997,
se
presentó
ante
el
municipio la firma Inversiones Los Andes S.A. deduciendo
oposición
a
la
venta
de
la
calle
Caamaño
entre
el
Aº
Burgueño y Schubert y entre Schubert y Mozart. Adujo que a
principios del año 1996 había comenzado un emprendimiento
urbano comprendido entre las zonas de Villa Rosa y Zelaya y
que
en
numerosas
oportunidades
había
ofrecido
la
pavimentación y ensanchamiento de dichas calles a su cargo,
beneficiando también a la comunidad (fs. 1/6, expte. adm.
061-1333/97).
En
fecha
3-III-1997,
la
firma
Ikelar
S.A.
se
notificó de la oposición formulada (fs. 28, expte. adm.
cit.).
La Asesoría Legal, sin perjuicio de determinar la
extemporaneidad
de
la
objeción
realizada,
y
ante
la
posibilidad de la existencia de un error provocado por un
informe técnico en cuanto a la utilidad pública de los
terrenos subastados, aconsejó la suspensión de los efectos
del decreto 409/1997 como así de la adjudicación que allí
se
disponía.
profundo
sobre
Asimismo
la
ordenó
utilidad
de
un
estudio
dichas
técnico
parcelas
(fs.
más
46,
expte. adm. cit.). De tal forma el decreto 590 del 18-III1997, por iguales fundamentos suspendió los efectos de su
anterior (fs. 82/83, expte. adm. cit.). Notificada la firma
actora,
interpuso
recurso
de
revocatoria
(fs.
111/120,
expte. adm. cit.), el que fue abierto a prueba a través del
decreto 707/1997 (fs. 163, expte. adm. cit.).
7. El informe de la Dirección de Planeamiento
municipal, determinó que se trataba de una calle abierta
desde principios de siglo, que había perdido uso a partir
del derrumbamiento del puente sobre el Aº Burgueño y que el
emprendimiento
propuesto
por
Inversiones
Los
Andes
S.A.
facilitaba el acceso a determinadas zonas, redundando su
provecho al interés general y que su dictamen anterior se
había
realizado
ante
el
desconocimiento
del
proyecto
referido (fs. 132/133, expte. adm. cit.).
8.
dictó
el
En
fecha
decreto
762,
23-IV-1997,
dispuso
la
El
Intendente
clausura
del
comunal
período
probatorio, consideró beneficioso al interés general -en
mérito a la prueba recabada- la propuesta de Inversiones
Los Andes S.A., derogó el decreto 590/1997 y dejando sin
efecto la licitación y adjudicación dispuesta mediante el
Dec.
409/1997
en
atención
a
razones
de
oportunidad
y
conveniencia originadas en el beneficio para el bien común
que importa la pavimentación de dichas calles.
Asimismo
ordenó
la
devolución
de
los
montos
abonados por Ikelar S.A. (fs. 307/308, expte. adm. cit.).
9. En virtud de tales antecedentes y la remisión
allí dispuesta al Departamento Deliberativo, previo valorar
el desconocimiento anterior sobre la factibilidad de las
mejoras sobre los lotes, la Ordenanza 24/97 derogó el art.
1º de su anterior 158/96 reemplazándolo con un listado de
bienes desafectados entre los cuales no se encontraban los
litigiosos
(fs.
317/318,
expte.
adm.
cit.).
Dicha
disposición fue promulgada a través del decreto 832/1997.
10. Finalmente el decreto 848 de fecha 14-V-1997,
rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por Ikelar
S.A. contra el decreto 409/1997 (fs. 100/101, expte adm.
cit.).
V. 1. Conforme lo hasta aquí expuesto, entiendo
que el caso discurre -desde un primer enfoque- en torno a
la
legalidad
o
no
del
ejercicio
de
las
potestades
revocatorias de la Administración, respecto de determinados
actos administrativos y sus correspondientes ordenanzas.
Efectivamente, una vez dictados y ejecutoriados
los decretos 299/1997, 409/1997 y 590/1997, mediante los
cuales
se
procedió
a
la
subasta
y
adjudicación
de
los
terrenos en discusión a la firma Ikelar S.A., su posterior
762 los revoca y ordena la devolución de lo pagado, con
fundamento
técnicos
tanto
previos
conveniencia
en
las
como
derivadas
deficiencias
en
razones
del
de
de
proyecto
los
informes
oportunidad
de
y
pavimentación
presentados por un tercero -Inversiones Los Andes S.A.-.
Asimismo
158/96,
que
corresponde
desafectó
las
destacar
parcelas
que
en
la
Ordenanza
cuestión,
fue
derogada por su similar 24/97, no sin antes destacar el
desconocimiento acerca de la iniciativa presentada por la
coadyuvante de autos y su impacto sobre el interés general.
2.
El
juicio
puesto
de
manifiesto
por
la
demandada valora la existencia de defectos técnicos en el
informe
que
condujo
a
solicitar
al
Departamento
Deliberativo la desafectación de las parcelas reclamadas
como también la conveniencia al interés general derivada de
la
autorización
otorgada
a
un
tercero
para
pavimentar
dichas calles.
Es decir, por un lado se evidencian defectos que
autorizarían el ejercicio de la facultad revocatoria para
restablecer el imperio de la legitimidad, en tanto que por
el
restante
se
exhiben
razones
Este
Tribunal
de
oportunidad
y
conveniencia.
3.
público
comprometido
constituye
el
reconocerse
a
en
ha
la
vigencia
fundamento
la
oficiosamente
resuelto
en
actos
de
virtud
Administración
sus
que
la
el
la
juridicidad
del
cual
potestad
ilegítimos
interés
de
debe
anular
afectados
de
irregularidades graves (B. 49.638, "Freidemberg", sent. 30X-1990).
Mas
tal
posibilidad
resulta
admisible
en
la
que
el
por
la
medida que se acrediten circunstancias extremas.
En
ejercicio
primer
de
la
lugar
cabe
potestad
anulatoria
Administración
Pública
vinculado
dilucidación
a
la
administrativo
(arts.
dejar
se
113,
de
sentado
oficio
encuentra
de
la
114,
necesariamente
regularidad
117,
dec.
del
ley
acto
7647;
D.J.B.A., t. 120, p. 85; t. 122, p. 397 -entre muchos-),
cuya
tipificación
se
concentra
en
el
carácter
y
particularidades del vicio en que se sustenta la invalidez
invocada al efecto.
Es
decir,
irrevocabilidad
de
entonces,
que
oficio
el
de
principio
las
de
resoluciones
administrativas no reviste el carácter de absoluto ya que
entre
otras
excepciones
sólo
funciona
en
situaciones
regularmente creadas (conc. doct. causas B. 50.723, sent.
13-II-1990; B. 53.531, sent. 30-XI-1993).
El
vicio
que
torna
al
acto
irregular,
sometiéndolo a la anulación oficiosa, debe consistir en la
afectación
grave
de
todos
o
algunos
de
los
elementos
esenciales del acto, entre los que se destaca el "vicio
grave" en el objeto o en la causa del acto (Marienhoff,
"Tratado de Derecho Administrativo", t. II, p. 487; C.S.N.,
Fallos
255:236;
258:300;
265:349;
S.C.B.A.,
causas
B.
49.904, sent. 17-XII-1985; B. 49.965, sent. 4-VIII-1992,
entre otras).
Conforme
señala
Fiorini,
el
problema
se
torna
claro cuando la irregularidad o vicio es tan patente que no
presenta ninguna duda, es decir, cuando la irregularidad se
destaca en forma certera e indiscutible ("Teoría Jurídica
del Acto Administrativo", p. 250), siendo un hecho notorio
que surge de la mera confrontación del acto con el orden
jurídico positivo y su dictado es contra legem superando la
interpretación meramente opinable de la norma que se aplica
(D.J.B.A., t. 120, p. 334; t. 126, p. 435).
4.
El
fundamento
restante
de
los
actos
enjuiciados exhibe razones de oportunidad y conveniencia
para el interés público municipal en punto a la realización
de las obras ofrecidas por Inversiones Los Andes S.A. -de
imposible
realización
por
parte
de
la
comuna-,
circunstancias que también hicieron operativa la revocación
cuestionada.
Tal motivación es precisamente la que impugna la
firma accionante y en cuyo aspecto justifica su impugnación
al proceder comunal, situación a la que añade la presencia
del desvío de su finalidad.
VI. 1. Considero que el dominio público es el
ejercicio del derecho de todos y para todos; representa
algo más que el ejercicio de un derecho particular, por eso
el régimen y el sistema normativo deben ser distintos al de
propiedad
particular.
estatales
se
económico.
Lo
administrativa
miden
Como
por
primero
y
lo
señala
sus
fines,
distingue
segundo
Fiorini,
es
no
los
por
siempre
a
privativo
e
su
la
bienes
valor
función
inherente
a
todos los bienes de los privados. El régimen de los bienes
del
dominio
público
es
exclusivamente
administrativo;
tienen destino para el uso y utilidad pública, por eso son
bienes públicos ("Manual de Derecho Administrativo" cit.,
2da. parte, págs. 955 y 987; B. 52.418, "Piccini", sent.
15-IX-1998).
La afectación es el hecho o la manifestación de
voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda
incorporada
al
uso
y
goce
de
la
comunidad,
condición
indispensable para trocar el mismo en propiedad regida por
el derecho público. Como ha resuelto el Tribunal, "un bien
se
incorpora
al
derecho
público
del
Estado
cuando
se
encuentra afectado al uso público en forma real y actual"
(S.C.B.A., "La Ley", Rep. 536, sum. 3).
A su vez, desafectar un bien significa sustraerlo
de su destino al uso público, haciéndolo salir del dominio
público para ingresar al dominio privado, sea del Estado o
de
los
administrados.
El
principio
consiste
en
que
los
bienes desafectados ingresen al dominio privado del Estado,
la excepción es que los mismos lo hagan al dominio privado
de los administrados. La desafectación requiere para su
validez
y
ejercicio
eficacia
el
legítimo
autoridad.
Por
lo
de
asentimiento
su
tanto,
inequívoco
competencia
la
naturaleza
de
como
el
de
la
de
la
parte
jurídica
desafectación es correlativa a la de la afectación, de la
cual
no
difiere
(cf.
Marienhoff,
"Tratado
del
Dominio
Público", págs. 151 y 175).
Consecuentemente, el dec. ley 9533/80 (B.O., 2VI-1980) ha establecido el régimen de los inmuebles del
dominio
municipal
dominio
público
y
provincial:
municipal
"Constituyen
las
calles
bienes
o
del
espacios
circulatorios, ochavas, plazas y espacios verdes o libres
públicos que se hubieren incorporado al dominio provincial
con
anterioridad
inmuebles
a
esta
municipales",
ley..."
art.
(Título
1º),
I,
previendo
"De
los
que:
"Los
inmuebles del dominio público municipal podrán desafectarse
cuando
así
corresponda
intereses
de
limitaciones
territorial
la
que
y
uso
y
resulte
comunidad,
resulten
del
y
con
de
suelo
más
la
y
conveniente
observancia
ley
otras
de
leyes
a
los
de
las
ordenamiento
específicas"
(art. 9).
2. Corresponde también señalar -en cuanto ocupa a
la coadyuvante de autos- que en su calidad de lindero a la
calle Caamaño no sólo es portadora de un interés simple -en
cuanto
a
su
desafectación-
sino
además
de
un
interés
legítimo. En efecto, sin perjuicio de que respecto del uso
de la dependencia pública, haya identidad substancial entre
el poder de los propietarios colindantes y el de quienes no
reúnan dicha calidad, ese interés da como resultado que los
propietarios linderos -contrariamente a quienes no lo seanestén habilitados para ejercer recursos o acciones -según
corresponda- y en su caso pasibles -según la circunstanciade
sufrir
un
daño
efectivo
(conf.
M.
S.
Marienhoff,
"Tratado de Derecho Administrativo", t. V., págs. 379/383).
3. Tal determinación plantea también en autos el
conflicto suscitado entre el derecho de la firma Ikelar
S.A.
adjudicatario
de
las
parcelas
desafectadas
y
el
interés de Inversiones Los Andes S.A., lindero a aquéllas,
quién
destaca
vicios
en
el
dictado
de
los
actos
que
condujeron a la desafectación.
Frente a dicha contienda de intereses, surgen los
actos dictados por la Municipalidad de Pilar.
VII. 1. En el aspecto señalado, he de destacar en
primer
lugar
que
los
terrenos
en
cuestión
estuvieron
afectados al dominio municipal para ser utilizados como
caminos (v. informe fs. 132/133 expte. adm. cit.; v. fs.
111/120 expte. adm. cit., pto. III a 1). Luego se procedió
a la convocatoria a licitación y a la adjudicación -y pago
del precio- de parte de la accionante.
Éstos quedaron desafectados mediante la ordenanza
158/96, modificada en sus alcances a través de la Ordenanza
24/97.
Del relato del trámite seguido por la accionada y
ante la oposición deducida por la coadyuvante, ésta ordenó
la apertura a prueba de las articulaciones en cuyo marco se
produjo el informe técnico que asumiendo el desconocimiento
del
proyecto
de
pavimentación
vuelve
a
efectuar
el
relevamiento de las tierras determinando su conveniencia
para los habitantes de las localidades de Villa Rosa y
Zelaya (fs. 132/133, expte. adm. cit.; 593 vta., 1ª y 3ª
repreguntas).
Dicha recomendación ponderó a la calle Caamaño
como
la
más
acertada
opción,
en
relación
a
la
calle
Chacabuco y un concreto aporte beneficioso para toda la
comunidad.
La
actora
controvierte
tales
conclusiones
y
sostiene que resultaban más adecuadas y con menos recorrido
otras vías de acceso a tales localidades. De allí colige el
desvío de la finalidad de los actos que reputa favorecieron
el acceso a las instalaciones de Inversiones Los Andes S.A.
La
pericia
practicada
en
autos,
destaca
una
diferencia entre ambos recorridos (fs. 657) añadiendo que
la
mejor
prestación
para
los
habitantes
de
Villa
Rosa
correspondía a la calle Chacabuco y no a la calle Caamaño
(fs. 603 vta., 657 vta.), pues esta última se encontraba
dentro de aquella planta urbana.
Sin
perjuicio
de
ello
destacó
que
la
calle
Caamaño servía de vinculación entre el Acceso Norte y la
Ruta provincial 25, facilitando el rápido acceso a todos
los emprendimientos y establecimientos educacionales sobre
esa vía (fs. 604). Además agregó que la construcción era de
tipo
asfáltica,
señalización,
de
dos
manos
y
desagües
semáforos
de
circulación,
pluviales.
con
Finalmente
ubicó un desvío en la traza de la calle en litigio que
conducía
a
las
puertas
del
emprendimiento
de
la
parte
coadyuvante y de allí recién a las vías circulatorias, es
decir no es una línea recta hacia la Ruta 25.
El
reconocimiento
judicial
practicado
por
los
funcionarios de la Secretaría de Demandas Originarias de
este Tribunal, hace mérito de los detalles constructivos de
la
senda,
la
habitualidad
de
su
recorrido
para
los
transeúntes de la zona, su señalización e iluminación, la
existencia
de
vehículos
de
transporte
público,
etc.,
indicando los mismos desvíos del camino (fs. 702/703).
2. Considero que la raíz de las discrepancias, a
pesar de las diferencias y detalles que refieren tanto el
experto
como
los
funcionarios
comisionados
por
este
Tribunal, radican en la parte complementaria del informe
técnico
municipal
en
cuyo
mérito
se
destaca
la
imposibilidad del municipio de afrontar las erogaciones que
demandaba
dicha
obra,
las
cuales
se
calculan
en
una
importantísima suma de dinero (fs. 603 vta.).
Sobre
tal
pormenor
no
existen
discrepancias
o
acreditaciones que lo controviertan.
3.
En
definitiva
el
dictamen
de
los
cuerpos
municipales valora el provecho a la comunidad a partir de
la realización de una obra de pavimentación sin costo para
su erario, el que además cumple una función adecuada a las
necesidades colectivas.
4.
Desde
otra
perspectiva,
el
legislador
ha
establecido el carácter dominial de las calles (art. 2340
inc.7º del C. Civil), lo cual implica que todas las calles
construidas o a construirse tienen carácter público. De tal
modo, considero que para que una calle que se construya
quede
sometida
al
régimen
del
dominio
público,
es
indispensable que ésta quede efectivamente librada al uso
público
(conf.
M.
S.
Marienhoff
"Tratado
de
Derecho
Administrativo", T. V. pág. 187), detalle que en autos ha
quedado comprobado suficientemente en el punto anterior.
5. Por lo expuesto debe descartarse la presencia
del desvío de la finalidad perseguida por la norma en tanto
se exhibe como una ponderación que responde a los intereses
públicos en tanto el bien quedó efectivamente incorporado
al uso y goce de la comunidad, a lo que debe añadirse la
falta de evidencias contrarias.
El
acto
revocatorio
y
la
posterior
Ordenanza
24/97 -que convalidó a aquél-, encuentran fundamento en el
provecho de los habitantes de las mencionadas localidades y
responden a la norma que determinó su competencia (art. 58,
L.O.M.),
lo
cual
desplaza
a
su
vez
la
presencia
de
ilegalidad, por su falta de motivación o defectos en la
competencia.
VIII. 1. Desde la restante perspectiva considero
que las razones de oportunidad y conveniencia destacadas en
el
acto
impugnado,
significado
técnico
tampoco
que
responden
debe
estrictamente
asignárseles,
sino
al
que
atienden a patentizar una ventaja para el interés general.
2.
En
tal
aspecto
la
juridicidad
indica
la
esencia de la creación normativa de la potestad conferida a
los órganos estatales para cumplir fines públicos y tiende
a asegurar que su concreción no sea el capricho
de la
arbitraria voluntad de los gobernantes.
La
presencia
de
criterios
de
oportunidad
y
conveniencia remite al ámbito de normas no jurídicas de
buena administración en cuyo contexto se concibe al mérito
como la inobservancia de dichos criterios.
De tal forma el acto oportuno es aquél que merece
un
juicio
de
valor
positivo
desde
el
ángulo
de
las
disciplinas no jurídicas y que se funda en su idoneidad
para alcanzar la mejor solución posible para una situación
existente, con el menor costo social.
Consecuentemente ha de entenderse al mérito como
el
complejo
conveniencia,
administrativo
violación
de
de
criterios
en
tanto
por
que
vicio
normas
no
prácticos
de
la
oportunidad
invalidez
mérito
jurídicas
de
en
se
el
y
del
acto
presenta
como
trámite
llevado
frente a la Administración.
3.
accionada
La
deviene
oportunidad
razonable.
actual
No
es
destacada
una
mera
por
la
razón
de
oportunidad, mérito o conveniencia, cuyo control y eventual
revocación del acto es privativo de la Administración, sino
de un nuevo juicio estimativo tendiente a la satisfacción
adecuada del interés general.
Las circunstancias que pudieron ser justificantes
de la ordenanza 158/96 han dejado de serlo a través de los
posteriores
informes
que
destacaron
-a
partir
de
circunstancias sobrevinientes- un mejor aprovechamiento por
la Municipalidad de Pilar en beneficio de sus habitantes.
Lo
propio
puede
manifiesta
-dada
la
o
de
decirse
la
enorme
de
la
adecuación
inversión
de
ausencia
los
económica
de
medios
de
un
iniquidad
utilizados
tercero-
al
cumplimiento de dichos fines, a todo lo cual debe añadirse
que se procedió a la devolución de los importes oblados por
la firma Ikelar S.A. dentro de los dos meses posteriores a
la revocada adjudicación.
IX.
demanda
proceder
se
a
1.
La
vincula
la
cuestión
con
revocación
la
de
remanente
contenida
imposibilidad
sus
actos
en
la
municipal
de
administrativos
cuando -notificados y perfectos- se desprendieran derechos
subjetivos para el interesado.
Reputa como tales su participación en la subasta
de las tierras y el pago del precio fijado en aquélla, que
fue aceptado por la accionada.
Por su parte la Municipalidad de Pilar destaca
que nunca se perfeccionó tal derecho, pues la titularidad
de las parcelas no alcanzó a cambiar en favor de la actora,
detalle al que anexa la devolución de los importes en dicho
concepto.
Lo cierto del caso es que la firma Ikelar S.A.
obló los importes convenidos y participó regularmente en un
procedimiento
establecido
por
los
órganos
competentes
a
tales fines. Los detalles que imputa la Municipalidad de
Pilar
para
sostener
sus
posteriores
decisiones
resultan
insustanciales desde que tales alegaciones se deben a las
consecuencias del negocio de compraventa o bien atienden al
perfeccionamiento del título de dominio del adquirente y no
en los efectos derivados de los actos aludidos, los cuales
a esa época se encontraban agotados (v. minoría, B. 57.613,
"Pradera del Sol S.A.", sent. 21-VI-2000).
2. Considero por tanto, en vista a lo expuesto
hasta aquí, que tal debate deviene inconducente en tales
términos. Si bien los arts. 114, 117 y 118 del dec. ley
7647 y de la Ord. Gral. 267, que establecen el principio de
la
estabilidad
están
referidos
reconocen
de
a
derechos
los
actos
administrativos
aquellos
actos
subjetivos
que
regulares,
hacen
perfectos,
no
nacer
se
o
aplican
cuando se trata de derechos que puedan ser revocados por
razones
de
interés
público
(Argañarás,
"Tratado
de
lo
Contencioso Administrativo", pág. 136, nº 67, letra "c").
Siendo
así,
la
revocabilidad
aparece
como
una
manifestación de la actividad de la Administración Pública
que paraliza los efectos de ciertos actos administrativos
cuando
no
se
cumplen
con
eficacia
los
fines,
es
decir
porque se encuentran desprovistos del elemento valorativo
de
mérito
y
generales
se
impone
(conf.
para
satisfacer
los
intereses
"Manual
de
derecho
Fiorini,
Administrativo", T. I, pág. 303). Por ello la revocación
del acto administrativo por razones de oportunidad teniendo
a satisfacer exigencias de ese interés, procede siempre
respecto a cualquier tipo de acto administrativo, sea éste
reglado o discrecional (conf. M. S. Marienhoff, op. cit. T.
II,
págs.
459
administrativo
y
604).
El
derecho
nacido
que
deba
ser
extinguido
por
de
un
acto
no
resultar
armónico con las nuevas exigencias del interés público, no
se convierte por ello en ilegítimo, sino simplemente en
inoportuno,
justificando
su
revocación
por
razones
de
oportunidad (op. cit., t. II, pág. 466).
El
hecho
de
que
la
ordenanza
comunal
pudiera
afectar el derecho de propiedad -que por otra parte no es
absoluto (C.S.J.N., Fallos 136:161, 142:80, 255:293)- no es
motivo para declararla inválida, pues la propiedad privada
debe ceder ante los fines públicos.
X. Por todo lo expuesto juzgo que la pretensión
mediante la cual se pretende la anulación de los actos
revocatorios no puede prosperar.
Voto por la negativa.
Costas por su orden (art. 17 ley 2961 -art. 78
inc. 3º ley 12.008, texto según ley 13.101-).
El
señor
Juez
doctor
de
Lázzari,
por
los
fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Negri, votó
la primera cuestión por la negativa.
A la primera cuestión planteada el señor Juez
doctor Soria dijo:
Coincido con la solución acordada por mis colegas
preopinantes, en tanto el municipio demandado ha ejercido
válidamente su poder revocatorio por motivos de interés
público. Pero, a lo expuesto, estimo necesario añadir: i]
que
en
la
especie
la
potestad
extintiva
también
estuvo
basada en vicios incurridos al desafectarse del dominio
público y, consecuentemente, adjudicarse a la actora la
calle Caamaño entre Arroyo Burgueño y calle Schubert; y ii]
que
el
obrar
municipal
no
tenía
como
valladar
la
estabilidad de los actos administrativos involucrados tal
como preconiza la demandante.
El anterior señalamiento impone repasar algunos
aspectos de la contienda.
I.1.
En
su
demanda
de
fs.
44/50,
Ikelar
S.A.
persigue la anulación del decreto 762/1997 dictado por el
Intendente de la Municipalidad de Pilar, mediante el cual
se dejó sin efecto la adjudicación que por decreto 409/1997
la autoridad local había efectuado a favor de la actora
respecto
de
inmuebles
desafectados
del
dominio
público
(calle Caamaño, entre Arroyo Burgueño y Calle Schubert).
Extiende la pretensión impugnativa al decreto 848/1997, por
el
cual
el
Ejecutivo
local
rechazó
el
recurso
de
revocatoria articulado contra el primero de los mencionados
actos y, más vagamente, a la ordenanza 24/97 que dejó sin
efecto lo dispuesto por ordenanza 158/96 en relación con
las tierras aquí controvertidas.
2. Como surge de autos, aquella adjudicación tuvo
lugar en el marco de una selección limitada, llevada a cabo
bajo
las
normas
propietarios
de
del
los
dec.
ley
inmuebles
9533/1980
linderos
a
entre
los
aquéllos
cuya
desafectación había aprobado la Ordenanza 158/96. El motivo
determinante
de
la
ordenanza
-luego
desvirtuado
por
la
misma comuna- consistió en que tales bienes municipales
eran «innecesarios» para los fines estatales (Cons. 2º,
Ord. cit.), y en que las calles en cuestión "... nunca
fueron abiertas al uso público" (Cons. 4º, Ord. cit.).
3. En la demanda se afirma que el pago a la
autoridad administrativa, efectuado por la actora, de las
sumas correspondientes a la cotización en la licitación,
que incluía a los terrenos involucrados en este litigio (en
rigor,
antes
de
que
la
comuna
paralizara
los
trámites
pertinentes al hallar fundados los motivos de ilegitimidad
aducidos
por
administrativo,
la
la
ahora
actora
coadyuvante
sólo
había
en
el
abonado
expediente
el
50%),
impedía a la Municipalidad volver sobre sus pasos como lo
hizo, primero mediante el dictado del decreto 590/1997, de
suspensión de los efectos de su similar 409/1997 (en lo
referido
a
la
adjudicación
de
los
ítems
8
y
9
correspondientes a las calles antes individualizadas), y
luego,
a
través
del
decreto
832/1997,
que
derogó
la
adjudicación, ordenando la restitución de las sumas que
Ikelar S.A. había pagado por aquellos ítems.
Se descalifica la medida extintiva, en tanto lo
actuado previamente por la comuna importó, a criterio de la
actora,
un
posibilidad
voluntad
obrar
..
sobre
que
que
"...
canceló
[aquellas
estadios
por
completo
determinaciones]
jurídicos
consumados,
vuelvan
la
a
invocando
razones de oportunidad y bien público" (conf. fs. 47 vta.).
4.
En
la
ampliación
de
fs.
146/152,
destaca
Ikelar S.A. el carácter de acto regular que atribuye a la
Ordenanza 158/96, contrariamente a su similar 24/97, que,
en su opinión, con ilegitimidad y persiguiendo el interés
particular de la ahora coadyuvante, volvió a afectar al
dominio público a algunos de los bienes previstos por la
primera.
Insiste
en
que
la
titularidad
de
un
"derecho
subjetivo de propiedad" sobre los inmuebles adjudicados por
el
decreto
409/1997,
que
reivindica
para
sí,
enervaba
revisión por la autoridad administrativa sobre lo antes
decidido.
Y, por fin, controvierte el decreto 850/1997 -y
su similar 1514/1997 que rechazó el recurso de revocatoria
respectivo- por el cual la Municipalidad de Pilar autorizó
a la firma Inversiones Los Andes S.A. a realizar, a su
exclusivo riesgo y costo, la pavimentación e iluminación de
la calle Caamaño entre la Ruta provincial 25 y el Acceso
Norte (Ruta nacional 8). En su opinión, tales actos prueban
que la obra se ejecuta sólo en beneficio de la citada
empresa y no del interés general.
En
subsidio,
para
el
supuesto
que
fuese
desestimada su pretensión anulatoria, hace valer el derecho
a ser indemnizado (fs. 150).
II. El municipio, en su réplica (fs. 192/198),
niega que en el sub lite se haya generado a favor de la
actora un derecho subjetivo de propiedad no susceptible de
ser modificado y que, por ende, haya mediado una alteración
improcedente
de
un
estatus
jurídico
estable.
Al
mismo
tiempo, controvierte que la calle Caamaño no haya estado
librada al público en el pasado, niega que la inexistencia
de ella no comprometa el bien general y desconoce que el
obrar comunal haya tendido a favorecer con desviación de
poder a un determinado administrado.
Tras
Concejo
dar
Deliberante
cuenta
al
del
«error»
sancionar
la
incurrido
ordenanza
por
el
158/96,
aclara
el
derrotero
de
las
actuaciones
administrativas.
Así, explica que el decreto 409/1997 fue suspendido por el
decreto
590/1997
"...
en
el
marco
de
una
presentación
realizada por la empresa Inversiones Los Andes S.A.", y que
tal medida fue ordenada con fundamento en la atribución que
emerge del art. 98, inc. 2º de la Ordenanza General 267/80,
en
la
podían
inteligencia
evidenciar
de
"un
que
los
vicio
planteos
en
la
allí
expuestos
voluntad,
en
tanto
existiría un error provocado por un informe técnico ...
insuficiente" o con importantes inexactitudes (conf. fs.
193 vta.).
Precisa
que
durante
la
instancia
probatoria
abierta por el decreto 707/1997, surgió la necesidad de
mantener la calle Caamaño dentro del dominio municipal, lo
que así se hizo mediante la decisión cuestionada por la
actora. Por ello también se autorizó la ejecución de las
obras antes individualizadas por parte de Inversiones Los
Andes S.A.
Defiende
considerar
que
la
legitimidad
cuando
la
actora
del
obrar
adquirió
comunal
los
por
predios
lindantes con la calle Caamaño, esta arteria ya existía, y
que nunca formó parte del patrimonio de aquélla.
Por fin, rechaza el planteo de la contraria sobre
la imposibilidad de extinguir el acto de adjudicación por
razones
de
interés
público,
para
luego
admitir
que
correspondía indemnizar a Ikelar S.A. por la revocación
(fs.
196),
postulando
que
ella
no
debe
exceder
de
la
restitución de la suma pagada por Ikelar S.A., que según
aduce a fs. 197 ya ha sido repuesta.
III.1. Citada como coadyuvante (v. fs. 184), la
firma Inversiones Los Andes S.A. se presenta en el sub
examine a fs. 423/435.
Entre otras manifestaciones, niega que el recurso
administrativo
que
ella
interpuso
contra
el
decreto
de
adjudicación 409/1997 haya sido extemporáneo y refuta que
la adjudicación de los inmuebles a Ikelar S.A. se hallara
entonces perfeccionada.
En cuanto a lo primero, reseña que con fecha 17II-1997
solicitó
al
municipio
autorización
para
reacondicionar a su exclusivo costo la calle Caamaño y el
puente sobre el Arroyo Burgueño. Y que tomado conocimiento
recién
con
fecha
arteria,
dada
158/96,
formuló
oposición
por
la
25-II-1997
falta
de
escrito
de
de
la
desafectación
publicación
inmediato,
dirigido
el
al
de
la
tal
Ordenanza
27-II-1997,
Intendente
de
formal
municipal,
remitiéndole carta documento, al igual que a la sociedad
Ikelar S.A. Concluye, entonces, en que nunca consintió ni
aquella desafectación, ni la venta de la calle, más allá de
consignar que tales decisiones municipales se llevaron a
cabo sin la debida publicidad (fs. 426 vta.).
Prosigue su relato destacando que el 3-III-1997
toma vista de las actuaciones de la licitación privada,
impugnando con fecha 17-III-1997 el decreto 409/1997 de
adjudicación y solicitando la suspensión de sus efectos.
2. Como se puntualizará más adelante, la aludida
suspensión
fue
resuelta
favorablemente
por
decreto
590/1997, tras lo cual el municipio procedió a derogar el
citado decreto 409/1997 y disponer la reafectación de la
calle
Caamaño
Paralelamente
Inversiones
al
dominio
autorizó,
Los
Andes
público
mediante
S.A.,
a
por
Ordenanza
decreto
ejecutar
24/97.
850/1997,
las
a
obras
de
pavimentación y acondicionamiento en la referida arteria.
3. Desde otro vértice, la coadyuvante afirma que
la
calle
predios
Caamaño
de
nunca
perdió
titularidad
de
esa
condición
Ikelar
S.A.,
y
que
los
lejos
de
ser
atravesados por aquélla, eran linderos a la arteria (fs.
425).
Entiende,
válidamente
por
reclamar
tanto,
la
que
la
protección
actora
de
una
no
puede
situación
subjetiva inmutable.
En primer término, porque el decreto 409/1997 no
constituyó
un
acto
administrativo
regular,
ni
fue
consentido (más allá de aclarar que, de todos modos, la
Municipalidad contaba con potestades para revocarlo, por
cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia; v. fs.
428). Sobre la ilegitimidad de la adjudicación a Ikelar
S.A.,
reflexiona
que
dicho
acto,
como
su
antecedente
necesario -la Ordenanza 158/96- partieron de un supuesto
fáctico erróneo: que la calle Caamaño nunca había estado
abierta al uso público, posición no ajustada a la realidad
existente antes de 1955, año en que fue destruido el puente
sobre el Arroyo Burgueño. Respecto de la falta de firmeza
del decreto 409/1997, Inversiones Los Andes S.A. aclara
cuál fue la actividad impugnatoria seguida contra dicho
acto (conf. fs. 430/430 vta.). Deja a salvo la falta de
cuestionamiento inicial a la Ordenanza 158/96, en tanto
entiende que la norma sólo se limitaba a desafectar ciertos
inmuebles del dominio público y autorizar su venta, por lo
que nadie podía reclamar una especial situación jurídica
amparada que emergiera de esa disposición (fs. 430 vta.).
Concluye
en
este
tópico
que
al
haber
sido
impugnado
y
contener vicios que lo afectan el decreto 409/1997 podía
ser retirado por la Administración local por razones de
legalidad (fs. 432).
IV. Corrido el traslado de las presentaciones de
la demandada y de la coadyuvante, la actora lo contesta a
fs. 478/487.
En una nueva relación de los antecedentes, Ikelar
S.A.
admite,
entre
otros
extremos,
que
el
27-II-1997
Inversora Los Andes S.A. había manifestado su oposición a
la venta de la calle Caamaño y que con fecha 17-III-1997
esa
sociedad
interpuso
revocatoria
contra
el
decreto
409/1997.
Correlativamente, a fs. 480, la actora sostiene
que la calle Caamaño había dejado de servir como tal desde
1955, mas a fs. 481 se reconoce como propietaria frentista
de esa misma arteria desde 10 años atrás.
Por otro lado, cuestiona por insuficiente a la
motivación del decreto 762/1997 (conf. fs. 482), lo que a
su entender lo convierte en un acto ilegítimo.
V. En el proceso, la actora ha deducido, en modo
subsidiario,
un
planteo
indemnizatorio,
punto
que
se
examinará en detalle al tratar la segunda cuestión de este
acuerdo.
VI.
acompaña
A
fs.
documentación
546/547
a
la
través
sociedad
de
la
coadyuvante
cual
persigue
acreditar que Ikelar S.A. "es la primera en usufructuar los
efectos de la Ordenanza 24/97 cuya invalidación pretende",
por los beneficios que le acarrea la pavimentación de la
calle Caamaño en cuanto a la mejora de la accesibilidad a
sus inmuebles.
VII.1. A tenor de lo resuelto por el Tribunal en
la causa B. 64.996 ("Delbés"; res. de 4-II-2004; conf. tb.
B. 64.203, "Lobbe", res. de 24-III-2004), la presente causa
debe resolverse con arreglo a las normas de la ley 12.008,
t.o. ley 13.101. La litis, entonces, ha quedado trabada en
base a los hechos y derecho controvertidos tanto por la
firma actora, como por la demandada y su coadyuvante (conf.
arts. 10 y 13 ley 12.008, ley 13.101).
2. Tomando en consideración las postulaciones de
las partes en litigio, las negativas por ellas efectuadas,
la prueba producida y el marco fáctico y normativo que
informa el sub examine, es preciso verificar si el decreto
409/1997
gozaba
de
una
estabilidad
tal
que
impedía
su
retiro en sede administrativa por razones de legalidad.
Ello implica verificar la legalidad del ejercicio de la
potestad extintiva de tipo anulatoria y, paralelamente, si
a
la
actora
asistía
un
derecho
subjetivo
como
el
que
reivindica, o si carecía de él, tal cual argumentan la
Municipalidad y la coadyuvante.
La procedencia de la potestad revocatoria, vale
decir,
la
atribución
de
revisar
y
extinguir
un
acto
administrativo por motivos de interés público relacionados
con razones de oportunidad, mérito o conveniencia (arts.
113 y 114 de la Ordenanza General 267/80), ya ha sido
fundada, en términos a los que sustancialmente adhiero, en
el voto de quien principia este acuerdo.
3.a. De acuerdo a la interpretación tradicional
de los arts. 114, 117 y 118 de la Ordenanza General 267/80,
de consuno con el art. 5º de la derogada ley 2961, esta
Corte se ha pronunciado por la estabilidad de ciertos actos
administrativos "regulares", generadores de derechos, como
carácter que específicamente inhibe la anulación ex officio
en sede administrativa de tales actos, una vez que han sido
notificados a los interesados.
Esa
cualidad
ampara
a
las
decisiones
válidas,
aunque también se extiende a aquéllas que, sin serlo, no
poseen
vicios
inobservancia
que
de
sus
determinan
la
requisitos
ausencia
o
esenciales,
o
severa
errores
graves, y siempre que por ellos nazcan o se reconozcan
derechos
subjetivos
perfectos
(causas
B.
56.183,
"Albarracin", sent. de 8-IX-1998; B. 55.002, "Ussher de
Romero Zapiola", sent. de 15-VI-1999).
De
estabilidad
allí
que
funciona
el
en
Tribunal
haya
beneficio
señalado
de
que
la
situaciones
regularmente creadas (causas B. 50.648, "Llauro, Urgel y
Asociados", sent. de 11-VIII-1992, B. 57.327, "Paus", sent.
de 5-XII-2001), lo que a contrario importa excluir de su
campo
de
aplicación
al
acto
administrativo
nulo
o
irregular.
b. Pero la viabilidad de la potestad extintiva de
la Administración opera no sólo en presencia de un acto
irregular.
Tiene cabida, igualmente, cuando el acto carece
de eficacia (v.gr., por no haber sido notificado) o bien
cuando no ha consolidado por completo sus efectos, entre
otros
motivos,
por
haber
sido
controvertido
en
sede
administrativa por quienes se creen legitimados al efecto
(conf. doct. causas B. 50.723, "Silva", sent. de 13-II1990;
B.
49.847,
"Vives",
sent.
de
10-II-1990),
en
su
calidad de cointeresados.
El
actuar
jurídico-público
suele
anudar
sobre
relaciones o situaciones jurídicas que trasuntan vínculos
referidos a una pluralidad de personas, cuyas posiciones
subjetivas
pueden
ser
divergentes
o
contrapuestas.
Por
ello, en tales circunstancias, la nota de estabilidad que
puede adjudicarse a un acto ha de permanecer en un cierto
estado
termina
larval
de
durante
definir
el
lapso
todas
las
que
la
aristas
de
Administración
la
cuestión,
particularmente cuando debe considerar peticiones, reclamos
o recursos de cointeresados.
La
potestad
extintiva
ha
de
cobrar
vigor
entonces, si la decisión administrativa sobre la que recae
carece de aptitud para materializar la situación subjetiva
de cuya inmutabilidad procura valerse un interesado.
c.
Es
palpable
que
en
el
supuesto
de
autos
existen particularidades que obstan la invocación de un
actuar estable y de un derecho subjetivo en los términos
reclamados por la actora.
Por empezar, tal como lo aduce la coadyuvante, el
decreto 409/1997 no fue consentido por su parte. Antes al
contrario, fue objetado por ella y luego suspendido por la
Administración, prolongándose esa medida sin solución de
continuidad hasta la extinción del citado acto. Ergo, no
existe
razón
valedera
que
permita
afirmar
que
hubiese
generado los derechos que Ikelar S.A. blande en el proceso.
La actora admite a fs. 478 vta. de estos actuados
que la coadyuvante se notificó del citado decreto municipal
con fecha 3-III-1997. Partiendo de tal circunstancia, el
recurso
deducido
el
17-III-1997
había
observado
lo
prescripto por el art. 89 de la Ordenanza General 267/80.
Pero más allá de tal encuadre normativo, en la especie no
es dable hablar de un acto consentido a poco que se repare
en
el
trámite
en
el
expediente
administrativo
1720/97
(apertura a prueba a fs. 150, tratamiento conjunto con la
información recolectada en el expte. 1333/97 -conf. fs. 183
vta.- y el dictado del decreto 762/1997 [fs. 307] por el
que se cierra el período probatorio y se deja sin efecto la
adjudicación de los ítems 8 y 9 que a favor de IKELAR S.A.
hiciera el decreto 409/1997-), que, además, culminó con un
decreto municipal abrogatorio que, en definitiva, importó
un acogimiento de los argumentos que dieron sustento a la
impugnación
de
impugnación,
de
un
no
tercero
aceptarse
interesado.
como
recurso,
Incluso
podía
esa
haber
hallado viabilidad a tenor del art. 74 segundo párrafo de
la Ordenanza General 267/80.
Por lo tanto no hubo firmeza ni consentimiento en
el acto cuya estabilidad pregona la demandante.
d.
La
aludida
decisión
tampoco
engendró
un
derecho subjetivo de propiedad en cabeza de la actora, tal
cual ésta lo explicita en autos.
Ya se ha dicho que el ejercicio de la potestad
extintiva tuvo como prolegómeno la suspensión de efectos
del
decreto
409/1997,
ordenada
por
el
decreto
590/1997
(conf. fs. 82/83, expte. adm. 1333/97). Éste se fundó en la
existencia de "... planteos en cuanto a la utilidad pública
de
la
calle
subastada,
los
cuales
de
corroborarse
técnicamente podrían informar un vicio en la voluntad, en
tanto existiría un error provocado por un informe técnico
erróneo e insuficiente", reputándose necesario, por ello,
"... un ahondamiento en el estudio técnico para determinar
lo fundado o no" de los planteos. Así, la Administración
prima facie advertía la presencia de posibles vicios que
afectaban la juridicidad de lo resuelto.
La suspensión fue decretada el 18-III-1997 (fs.
82/83, expte. adm. 088/97-1333/97) y notificada a la actora
con fecha 24-III-1997 (fs. 86, expte. cit.), lo que revela
que la Administración reaccionó en tiempo oportuno. Más
concretamente,
corrigió
consolidase
cabeza
propiedad
y
en
la
de
su
error
Ikelar
consecuente
antes
S.A.
facultad
un
de
de
que
derecho
aprovechar
a
se
la
los
terrenos.
A
ello
procedimiento
Incoada
esa
acompañó
la
administrativo
tramitación,
apertura
según
el
conforme
a
prueba
decreto
surge
del
del
707/1997.
expediente
municipal, la Dirección de Planeamiento presenta con fecha
21-IV-1997 un fundado informe a fs. 131/133 acerca de la
situación
allí
ventilada.
Luego
de
analizar
los
antecedentes catastrales, la situación actual de la Calle
Caamaño,
las
vinculaciones
viales
alternativas
y
la
presentación de la firma coadyuvante, concluye que "... la
calle Caamaño existe como tal y abierta al uso público
desde principios de siglo". Con similar criterio que el
sostenido por la Secretaría de Obras Públicas de la comuna,
concluye que el mantenimiento como tal y revalorización de
la calle "... constituirá un concreto aporte y beneficio
para la comunidad". Este informe, entre otros argumentos,
fue invocado por la Municipalidad tanto en los actos que en
autos se cuestionan, como en su escrito de responde.
Desde luego, la estabilidad que se esgrime en la
demanda
tampoco
halla
fundamento
en
la
sanción
de
la
ordenanza 158/96. La norma local habilitó el procedimiento
de segregación del dominio público respecto de determinados
inmuebles y a autorizar su ulterior venta, sin perfeccionar
un estatus singular a favor de la empresa demandante. Por
eso pudo ser dejada de lado por otra disposición de igual
rango, en tanto, en principio (y el presente no configura
un supuesto que habilite exceptuar dicha regla), no cabe
reconocer
un
derecho
al
mantenimiento
de
leyes
o
reglamentos, ni a la inalterabilidad de sus prescripciones
(C.S.J.N.,
Fallos
268:228;
272:229;
291:359;
300:61;
308:199; 310:2845; 311:1213, entre otros).
e. Soy consciente de que en la motivación del
decreto
reposa
762/1997
en
consid.
un
el
fundamento
juicio
quinto
y
de
sexto
central
mérito
del
o
de
la
conveniencia
mentado
acto).
decisión
(
conf.
Empero,
aún
siendo ello exacto, no lleva a desplazar aquellos otros
factores
que
impulsaron
y
dieron
razón
a
la
medida
extintiva objetada por Ikelar S.A.
Obsérvese
que
en
el
cuarto
considerando
el
decreto 762/1997 menciona lo actuado por la Secretaría de
Obras y Servicios Públicos en la fase probatoria. A la vez,
en
el
último
considerando
el
Intendente
municipal
se
refiere al dictamen de la Dirección de Asuntos Jurídicos. Y
es
en
ambos
actos
preparatorios
donde
se
resaltan
los
vicios que afectaron el actuar administrativo objeto de
revisión.
Por
efectuada
por
otra
la
parte,
la
coadyuvante
contestación
apuntala
de
la
demanda
posición
municipal, en orden a los vicios de legalidad que afectaban
las medidas impugnadas en esta litis por Ikelar S.A.
f.
De
tal
modo,
dos
factores
diversos
pero
convergentes habilitaron a la Administración municipal la
revisión de lo actuado en ocasión de la desafectación del
dominio público de la calle Caamaño y la posterior subasta
de la mentada arteria, e inhibieron el perfeccionamiento de
un estatus irrevocable a favor de la actora para acceder a
la
propiedad
inmobiliaria
y
el
ulterior
aprovechamiento
urbanístico al que alude en esta litis.
f.1.
En
primer
lugar,
concurrieron
razones
de
legitimidad.
i]
Sin
desvirtuación
en
esta
instancia,
quedó
comprobada en sede administrativa la falsedad del motivo
determinante de la desafectación de los inmuebles en el
tramo conflictivo. Lejos de lo afirmado inicialmente, la
calle Caamaño había sido abierta al uso público y, por otra
parte,
era
necesario
y
conveniente
mantenerla
bajo
la
titularidad municipal.
La
postura
inicial
ha
sido
el
producto
de
un
error esencial de la autoridad comunal, quien adoptó una
posición partiendo de una premisa falsa, distorsionando el
contenido del acto como la genuina expresión de la voluntad
administrativa.
El error la llevó a adoptar una medida no sólo
disvaliosa a tenor de los informes técnicos elaborados por
la
autoridad
especializada,
sino,
por
ese
mismo
desplazamiento
fáctica
del
sobre
la
conocimiento
que
habría
real
de
de
la
decidirse,
situación
contraria
a
derecho (arts. 103, 108 y concs., Ord. Gral. 267/80). La
coadyuvante se encargó de subrayarlo desde su impugnación
contra el decreto 409/1997 (conf. fs. 244 del principal) y
como luego fue comprobado por la entidad local, al cabo de
una
fase
instructoria
ordenada
en
el
expediente
administrativo.
Además,
constatar
que
el
la
examen
de
finalidad
de
las
actuaciones
aquella
permite
decisión
inicial
estuvo también viciada.
ii] La Municipalidad había establecido que las
tierras
pertenecientes
a
la
calle
Caamaño
en
el
tramo
involucrado en autos eran innecesarias o inadecuadas para
la satisfacción del interés público. Criterio guiado, al
parecer,
por
el
propósito
fiscal
de
allegar
algunos
recursos al erario municipal producto de la transferencia
onerosa de inmuebles inservibles.
Pero luego de examinarse con seriedad el asunto,
en
el
marco
aludida,
los
intervinientes
de
la
fase
informes
arrojaron
procedimental
de
las
una
administrativa
dependencias
certidumbre
ya
técnicas
contraria:
mantener la calle formando parte del sistema vial era de
mayor provecho para el bienestar general, por tratarse de
la única salida directa que poseían los vecinos de la zona
de influencia para acceder a la ruta Panamericana.
Ello
implica
que
la
extinción
decretada,
en
cuanto respecta a la observancia del fin público que debe
perseguir
el
obrar
administrativo,
restableció
la
juridicidad conculcada (arts. 103, 108 y concs., Ord. Gral.
267/80).
iii] En el caso, la invalidez de la ordenanza de
desafectación
ha
conllevado
la
de
actos
aplicativos
posteriores (singularmente, la adjudicación de los ítems 8
y 9 a Ikelar S.A.), en cuanto han sido consecuencia directa
y derivación de esa norma írrita (arts. 103, 108, 114 y
concs., Ord. cit.; doct. art. 1050, Código Civil; causa B.
62.241, "Zarlenga", sent. de 27-XII-2002).
f.2.
existieron
En
segundo
razones
mantenimiento
de
de
la
lugar,
obvio
oportunidad
calle
en
que
es
destacarlo,
impulsaron
cuestión
como
el
espacio
circulatorio útil para el interés comunal y el bienestar
general de la población de Pilar.
f.3. Los argumentos que en tal orden contiene el
decreto
762/1997
perseguidos
y
dan
cuenta
motivan
la
de
los
extinción
fines
públicos
dispuesta
por
la
demandada. Pero no excluyen los vicios que impactaron en la
Ordenanza
158/96
y
se
proyectaron
sobre
los
actos
consecuentes, básicamente el decreto 409/1997.
g. En resumen, la potestad extintiva ejercitada
lo ha sido conforme a derecho. No asiste razón al reclamo
de la demandante basado en la alegada existencia de un acto
regular consentido, declarativo de derechos subjetivos y
amparado por la irrevocabilidad administrativa.
Con
este
alcance
y
los
demás
argumentos
concordantes sostenidos por los colegas que me antecedieron
en el acuerdo, doy mi voto por la negativa.
Los
señores
jueces
doctores
Hitters,
Pettigiani y Kogan, por los mismos fundamentos del señor
Juez doctor Soria, votaron la primera cuestión también por
la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor Negri dijo:
I. La firma actora, subsidiariamente, peticionó
la
indemnización
dictados
por
la
derivada
de
Municipalidad
los
de
actos
Pilar,
en
revocatorios
tanto
ellos
habrían ocasionado -a pesar de su legitimidad- un menoscabo
en su patrimonio.
II. La ordenanza municipal revocatoria valoró la
iniciativa
impacto
dictados
presentada
sobre
el
por
el
por
interés
la
coadyuvante
general.
Ejecutivo
de
Asimismo
municipal
autos
los
y
su
actos
dispusieron
la
devolución de los importes pagados por la accionante.
En este esquema, la entrega de los terrenos como
consecuencia
de
la
revocación
de
la
adjudicación
-sin
perjuicio de ser consecuencia de un acto legítimo dictado
en virtud de los antecedentes que informan las actuaciones
administrativasanteriormente
convocada
lesiona
adquirida
por
la
una
al
situación
amparo
demandada.
de
Así
la
jurídica
licitación
configurados
los
antecedentes, el fundamento del derecho del accionante a
ser indemnizado del daño causado por el acto administrativo
legítimo se asienta en la garantía de inviolabilidad de la
propiedad (art.17 de la Constitución nacional), en tanto,
al ser suprimido el derecho incorporado a su patrimonio en
el marco del contrato administrativo celebrado, se cercenó
la posibilidad de su ejercicio (doctrina causa B. 47.871,
"Yabra", sentencia del 22-X-1985; conc. Corte Suprema de
Justicia
de
la
Nación
en
causas
"Galanti,
Carlos
A.
c/Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires" (G-613.XXI)
del 22-XII-1987; "Beccan, Manuel de Jesús c/Municipalidad
de la ciudad de Buenos Aires", 9 de mayo de 1989; "Jucalán
Forestal Agropecuaria S.A. c/Provincia de Buenos Aires", 23
de noviembre de 1989; "Columbia S.A. de Ahorro y Préstamo
para la Vivienda c/Banco Central", 19 de mayo de 1992 y
concordantes).
III. Por las razones expuestas, juzgo que cabe
hacer lugar a la demanda en este aspecto. Las costas se
imponen por su orden (art. 17, ley 2961 -art. 78 inc. 3º,
ley 12.008, texto según ley 13.101-).
Voto por la afirmativa.
El
señor
Juez
doctor
de
Lázzari,
por
los
fundamentos del señor Juez doctor Negri, votó la segunda
cuestión por la afirmativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor Soria dijo:
1. Disiento con la solución arribada en el primer
voto.
La actora ensaya en esta litis, y en subsidio, un
reclamo indemnizatorio por las consecuencias lesivas que
estima ha provocado la extinción de la adjudicación de las
tierras correspondientes a la calle Caamaño en el tramo
tantas veces señalado en esta causa.
Descartada la ilegitimidad en la conducta de la
Municipalidad, tampoco corresponde acordar en la especie
una indemnización fundada en el obrar lícito que aquélla
hubo de desplegar. Afirmo esta conclusión: i] por un lado,
en la inexistencia de un derecho por parte de la reclamante
para
obtener
una
compensación
pecuniaria
diferente
y
superior a la devolución de lo pagado originariamente por
ella
en
el
marco
de
la
licitación
tramitada
para
la
adquisición referida en cuanto a los ítems 8 y 9; y; ii]
por
el
otro
-aunque
se
admitiese
en
abstracto
la
posibilidad de haber sido titular de aquel derecho-, en la
falta de planteo y de prueba que evidencien que la actora
ha sufrido un daño concreto, que vaya más allá del que
hubiera supuesto la no restitución de aquel pago. Por ambos
motivos, es improcedente reconocerle una indemnización que
se agregue a las sumas cuya devolución el municipio dispuso
en el decreto 762/1997 (art. 5º).
2. Antes de entrar de lleno sobre ambos puntos,
cabe detenerse en lo planteado por Ikelar S.A. en el sub
lite.
a. En el escrito de demanda (fs. 44/50) la actora
nada dice sobre la indemnización.
El
punto
aparece
vagamente
referido
en
la
ampliación de demanda (fs. 146/152, Cap. IV). Puede leerse
allí que, de no estimarse el reclamo principal de la actora
-basado en la ambicionada irrevocabilidad de la Ordenanza
158/96 y los actos aplicativos de ésta-, "... hacemos valer
nuestro
respalda
de
derecho
con
la
a
ser
indemnizados".
cita
del
art.
del
Esta
recordado
frase
se
Miguel
S.
Marienhoff (publicado en "La Ley", tº 1980-B-817; v. fs.
150)
y
la
siguiente
resarcimiento...
ofreceremos
infra
será
y
prevención:
el
que
que
"...
resulte
determinaremos
la
de
la
medida
del
prueba
que
concretamente
en
oportunidad de alegar" (fs. 150). En rigor, ningún elemento
de convicción útil para acreditar algún daño resarcible
podía derivarse de tal ofrecimiento probatorio (v. escrito
de ampliación, Capítulo VI).
b. Luego de trabada la litis, en la presentación
de
fs.
478/487
se
alude
nuevamente
a
este
tópico
al
sostenerse que la devolución de las sumas que en su momento
había
pagado
por
los
ítems
correspondientes
a
la
calle
Caamaño no es una reparación suficiente (fs. 485). Menciona
que
las
tierras
correspondientes
a
la
calle
lindan
con
otras por ella adquiridas hace más de diez años, en las
que, según dice, está levantando una urbanización (fs. 485
vta.). En ese contexto, la actora indica unos elementos
que, a su entender, tornarían viable el resarcimiento, a
saber: i] el mayor costo "del emprendimiento en curso" que
generaría la imposibilidad de integrar la superficie de la
calle (fs. 485. vta.); y ii] el hecho de que los "lotes"
del referido emprendimiento, lindantes con dicha arteria,
sufrirían "una pérdida de valor" (fs. cit.). No concreta el
«quantum
resarcitorio»,
que
liga
a
la
prueba
-ofrecida
recién en ese acto- a sustanciarse en la causa (fs. 486).
c. Por fin, una última referencia al tema consta
en el alegato de fs. 708/713.
En esa pieza se intenta dar razón de la cuantía
del
desmedro
patrimonial,
ponderando
la
prueba
pericial
producida a raíz del ofrecimiento de fs. 486. La actora
llega
a
estimar
que
la
"...
indemnización"
reclamada
asciende a la suma de $ 2.755.704,50 (fs. 712), cifra que
derivaría del informe del perito tasador.
3. Los elementos comprobados en la causa muestran
que el reclamo indemnizatorio, tal como lo despliega en
autos la actora, es inviable. En primer lugar, debido a la
falta
de
una
situación
subjetiva
apta
para
acceder
al
resarcimiento referido en el alegato.
a. Por empezar, obsta la indemnización perseguida
la irregularidad de los actos cuya alteración afectaría a
la actora.
Sobre la ilegitimidad incurrida al desafectarse e
intentar venderse la calle Caamaño, no pudo generarse en
autos derecho subjetivo alguno, cuyo desconocimiento diese
a la vez lugar a la reparación que se postula (arg. arts.
240, dec. ley 6769/1958 con sus reformas; 103 y concs. Ord.
Gral. 267/80). Máxime cuando a ese obrar administrativo no
fue ajena Ikelar S.A.; al menos ésta conocía los reparos
opuestos
por
la
ahora
coadyuvante
a
la
desafectación
y
posible transferencia de los terrenos objeto de esta litis,
por cuanto fue anoticiada de ello, oportunamente, mediante
la carta documento de fecha 28-II-1997 (v. copia a fs. 328
de estos autos).
b.
La
ausencia
de
un
derecho
subjetivo
de
propiedad en los términos que la actora lo plantea en la
causa, también reposa en los fundamentos que siguen.
i]
Repárese
en
que
los
agravios
que
aquélla
esgrime apuntan a la frustración de una mera posibilidad (en
rigor, eventual y remota al tiempo de expedirse los actos
contra los que se alza), consistente en integrar las tierras
correspondientes
a
la
calle
Caamaño
a
un
desarrollo
urbanístico que vagamente expone. Pero ellos carecen de un
soporte esencial: al tiempo de la revocación la demandante no
contaba con la propiedad y consecuente disponibilidad de las
tierras, ni tampoco con la facultad de llevar a cabo un tipo
de aprovechamiento como el que más concretamente expone, a
los fines indemnizatorios, en el alegato. Tampoco hay prueba
alguna
en
la
litis,
que
revele
que
Ikelar
S.A.
hubiese
proyectado el negocio inmobiliario asociado a los desarrollos
urbanísticos enclavados en tierras aledañas a la calle, y que
permita establecer su rentabilidad, a partir del supuesto de
la incorporación a ellos de tal superficie adicional.
ii]
La
emisión
del
decreto
409/1997
-de
adjudicación de los ítems 1 a 5, 8 y 9, por un total de $
143.000 (fs. 74)- y la circunstancia de que la empresa con
fecha 4-III-1997 haya abonado el 50% de la cotización, no
lograron emplazar a Ikelar S.A. en la posición subjetiva
que
reivindica
como
apta
de
suyo
para
llevar
adelante,
disponer y aprovecharse de la explotación urbanística de
los terrenos pertenecientes a la calle Caamaño en el tramo
licitado,
parcelarias
como
si
se
propiamente
comercialización,
no
tratara
de
tales,
obstante
que
lotes
aptas
dichos
o
unidades
para
terrenos
su
nunca
formaron parte de proyecto alguno, ni por ende pudieron
estar en condiciones de ser aprobados por la totalidad de
autoridades competentes para tales fines, y pese a que ni
siquiera se ha aducido ni probado que, de haberlo hecho,
tales autoridades hubieran debido prestarles aprobación.
Adviértase
trámite
a
licitatorio,
su
y
vez
de
que
que
la
antes
de
concluir
adjudicación
el
surtiese
todas sus consecuencias, el Ejecutivo municipal suspendió
los
efectos
mencionado
de
tal
decreto
medida.
590/1997
Lo
de
hizo
fecha
al
dictar
el
18-III-1997
ya
(fs.
82/83, expte. 088/97-1333/97, notificado a Ikelar S.A. con
fecha 24-III-1997; fs. 86, expte. cit.). Con ello, el iter
que
hubiera
podido
conducir
a
la
adquisición
de
los
terrenos comprometidos en autos no sólo quedó trunco sino
que tampoco fue rehabilitado posteriormente -de modo de
generar la situación estable postulada por la reclamante.
Con fecha 23-IV-1997 -previo a pagarse el saldo
del precio- el Intendente expidió el decreto 762/1997 (fs.
307/308, expte. cit.). Fruto de los elementos aportados al
cabo del período probatorio abierto en las actuaciones,
aquella determinación dejó sin efecto la adjudicación de
los ítems 8 y 9. A lo que sobrevino la ordenanza 24/97 (fs.
317/18,
expte.
cit.)
derogatoria
de
la
desafectación
dominial que había previsto la ordenanza 158/96.
iii]
De
más
está
aclarar
que
la
aludida
suspensión,
vigente,
y
la
ulterior
precedieron
escrituración
a
dominial,
revocación
todo
estando
hipotético
tradición
e
aquélla
trámite
inscripción
en
de
el
registro de la propiedad.
Entonces, deviene inconsistente la afirmación de
la demandante, en el sentido de ser titular de un derecho
subjetivo
intangible
y,
en
su defecto,
acreedora
a
una
indemnización que exceda la restitución de lo pagado en el
marco de la licitación privada. Ello así, toda vez que al
tiempo de concretarse la suspensión antes referida sólo
contaba con la expectativa de incorporar a su propiedad las
tierras. Y ello con el objeto de realizar algún tipo de
aprovechamiento urbanístico, que antes debía ser proyectado
y
presentado
por
la
actora,
autoridades
locales
índole
emprendimiento
del
y
así
como
provinciales
(arts.
aprobado
competentes
8,
decreto
por
las
según
la
1549/1983,
texto según decreto 3163/1995; arts. 65 inc. 1, dec. ley
8912/1977;
6
in
fine,
decreto
9404/1986;
8,
decreto
27/1998), extremos que no constan como producidos al tiempo
del acto revocatorio.
Entonces, la indemnización ambicionada carece de
sustento jurídico.
4. Si bien los argumentos precedentes abastecen
la respuesta negativa a la cuestión planteada, estimo que
en el sub lite la ausencia de determinación precisa y,
sobre todo, de prueba del daño que se reclama en el alegato
de
la
demandante,
indemnizatorio.
también
lleva
Acordarle
un
al
rechazo
del
resarcimiento
planteo
mayor
al
equivalente a la restitución de lo que en su hora abonó a
la comuna por los terrenos cotizados, es incompatible con
una adecuada valoración de las circunstancias comprobadas
de la causa.
a.
Como
quiera
que
se
calificase
el
pedido
indemnizatorio articulado en esta litis, no cabe duda que
la autoridad administrativa desconoció todo daño mayor al
que
había
sido
reconocido
en
el
decreto
762/1997
(la
devolución de los importes pagados por Ikelar S.A.; v. fs.
192
y
197
de
estos
autos).
Con
similar
propósito
y
abundancia de argumentos, se pronunció la coadyuvante (v.
fs. 495/97; 719 vta./723).
Hay que ponderar que a instancias del municipio
(fs.
7/8
del
expte.
adm.
464-5350/96),
el
Banco
de
la
Provincia de Buenos Aires había practicado una tasación
sobre los bienes en disputa (fs. 9/12, expte. cit.). A fs.
13 de las citadas tramitaciones administrativas se precisan
las
tasaciones
de
calles,
consignándose
los
valores
correspondientes a la calle Caamaño entre Arroyo Burgueño y
Schubert,
y
Caamaño
sustancialmente
entre
idéntica
Schubert
fue
y
expuesta
Mozart.
en
la
Una
cifra
cotización
formulada por Ikelar S.A. en el marco del procedimiento de
selección de ofertas para la transferencia de los terrenos.
De allí que en el caso, habiéndose controvertido
la procedencia del rubro indemnizatorio y en ausencia de
prueba
concluyente
del
perjuicio,
no
hay
razón
para
apartarse del justiprecio efectuado por el profesional que
intervino
en
las
administrativa
(fs.
pertinentes
9/13,
tasaciones
expte.
adm.)
en
sede
conforme
lo
dispuesto por los arts. 21 y 26 del dec. ley 9533/80, ni
por
la
suma
oportunamente
cotizada,
que
representó
en
principio el valor objetivo de los bienes ofertados. Sobre
todo
cuando
590/1997
poco
evitó
tiempo
que
después,
el
el
trámite
decreto
suspensivo
licitatorio
pudiese
perfeccionarse, obstando su avance más allá del estadio en
el que la tasación fue practicada.
A
propósito
de
lo
expuesto,
me
permito
puntualizar, en contra de lo afirmado en el primer párrafo
del punto III consignado en la tercera cuestión del voto
del ponente, que no hubo coincidencia de las partes en
someter
a
la
determinación
pericial
los
rubros
indemnizatorios que explicita en el alegato la actora y
trata el señalado voto. En realidad, esos rubros únicamente
fueron solicitados por Ikelar S.A. en el escrito de fs.
478/87, mereciendo la expresa oposición de la coadyuvante
(fs. 491/497; la demandada tampoco estaba de acuerdo con
esas probanzas; fs. 530/531). Tal presentación de la actora
fue desestimada inicialmente por el tribunal de acuerdo a
lo dispuesto en los arts. 31, 38 y 50 de la codificación
anterior [ley 2961] (fs. 499); aunque luego, petición de
fs.
504/505
mediante,
se
la
admitió
(fs.
507).
La
coadyuvante únicamente requirió como punto de informe a
cargo de un perito ingeniero la determinación del uso que
le otorga a la calle Caamaño la obra realizada en ella y la
conveniencia de mantenerla para las localidades vecinas,
ponderando el flujo vehicular (v. fs. 435 y 669 vta.).
0b.
probatorio
Con
de
base
fs.
486
en
y
el
486
controvertido
vta.,
y
a
ofrecimiento
partir
de
los
informes del perito ingeniero -obrantes a fs. 603/604, 624,
634 y 657-, surgirían unos conceptos indemnizatorios sobre
los
que
gira
el
alegato
de
la
actora.
Debidamente
precisados, ellos son los siguientes: i] la desvalorización
que experimentarían los terrenos de propiedad de Ikelar
S.A. linderos o cercanos a la calle Caamaño a causa de la
existencia
como
tal
de
ésta;
ii]
el
valor
que
hubiera
alcanzado el metro cuadrado de terreno correspondiente a la
citada
calle
de
haberse
integrado
a
una
urbanización
o
emprendimiento habitacional de la actora; iii] el daño que
la demandante experimentaría, en términos de depreciación
de la urbanización a levantarse en la restante fracción
lindera, debido al mantenimiento como espacio vial público
de la calle Caamaño; iv] el valor del metro cuadrado de la
superficie correspondiente a la mencionada arteria.
Los rubros individualizados supra i] y iii] han
sido desestimados en el voto que antecede, básicamente por
faltarles
una
comprobación
adecuada
en
el
juicio
y
no
atender entre otros aspectos los beneficios que la obra de
pavimentación
de
la
calle
Caamaño
reporta
a
la
actora.
Comparto tal opinión. En cambio, los dos restantes, que
allí se conceden, a mi juicio tampoco deben prosperar.
c.
Por
lo
que
concierne
al
valor
que
hubiera
alcanzado el metro cuadrado de la calle Caamaño de haber
integrado ésta -se estima, como lote o unidad funcional- un
complejo
urbanístico
-presumiblemente
el
denominado
"La
Caballeriza"-, mencionado en el voto precedente con cita
del informe de fs. 603 (punto «d») y 624 (punto «d»),
cuadra detenerse en los dichos del perito ingeniero Besoky.
El profesional sostiene que el metro cuadrado "de
la
calle"
(sic)
en
cuestión,
en
la
hipótesis
planteada
("... de haber integrado el complejo habitacional levantado
por
Ikelar
suponiendo
futuras
respecto
S.A.",
fs.
624),
rondaría
también
que
en
superficie
parcelas
del
a
la
materializarse
conjunto
del
los
85;
pertinente
tuviesen
emprendimiento
$
ello
las
centralidad
(v.
fs.
624,
contestación al punto «d»).
Esta
opinión
se
nutre
de
suposiciones.
Inmotivadamente, asume como verificadas circunstancias que
no lo están. Y allí concluye el parecer.
Primeramente, afecta la seriedad y validez del
dictamen
tanto
que
la
haya
obviado
existencia
habitacional
ponderarse
del
levantado
así
por
si
estaba
denominado
Ikelar
S.A."
probada
"complejo
cuanto
la
factibilidad de integración al mismo de las superficies en
cuestión. En rigor, se pronunció dando por sentado esos
extremos
sin
valorar
que
no
estaban
debidamente
acreditados. Las copias simples de croquis (fs. 637) -no ya
de
un
plano
autorizativa
aprobadode
un
y
de
órgano
una
supuesta
resolución
administrativo
(fs.
636)
acompañadas por la actora, aparte de haberse introducido al
proceso en manera extemporánea e improcedente (arts. 31,
38, 50 y concs., ley 2961), y merecer la expresa oposición
de
la
comuna
(fs.
642),
no
prueban
un
complejo
habitacional. Incluso, aun considerando la virtualidad de
todos los emprendimientos de titularidad de Ikelar S.A. que
se mencionan en la causa, la coadyuvante ha argüido -sin
refutación idónea de la actora- que la construcción de la
calle
Caamaño
compensa
ellos
pudiese
experimentarse.
sostenido
que
el
toda
gravamen
eventual
Además,
no
afectación
en
excedería
todo
del
que
en
caso,
ha
3%
de
las
unidades parcelarias de aquellas urbanizaciones (fs. 666).
La
cuando,
segunda
suposición
irreflexivamente,
del
asume
perito
que
se
las
constata
tierras
correspondientes
a
las
calles,
en
la
totalidad
de
su
superficie y al tiempo de la revocación de la adjudicación,
hubiesen
podido
unidades
funcionales
aptitud
que
en
transformarse
de
modo
un
alguno
enteramente
en
emprendimiento
está
lotes
o
urbanístico,
respaldada
en
datos
objetivos acompañados a este proceso.
Y una tercera tiene que ver con la localización
de esas hipotéticas parcelas. Así, se alude a un lugar de
«centralidad»
en
el
conjunto
urbanístico.
El
voto
que
inaugura el acuerdo reconoce que esta variable (la posible
ubicación de las parcelas en el complejo urbanístico) es
meramente hipotética (v. cuarta cuestión, ap. I, punto 2).
En el peritaje se expresa que el valor de $ 85
por m2 surge de considerar que en la superficie de aquella
calle
se
localizarían
las
"...
futuras
parcelas
a
materializarse" con "... centralidad respecto al conjunto
del emprendimiento" (fs. 624); pero ni lo uno ni lo otro se
concretaron
y
no
hay
prueba
de
que
pudieran
haberse
concretado de no haber adoptado el municipio las decisiones
controvertidas en autos.
El lacónico despacho pericial da cuenta, pero no
razón, de una cifra ($ 85 el m2). No exhibe sustento en
datos objetivos, ni en valores de referencia comprobados,
ni
en
fuente
documental
alguna.
Ello
impide
tomarlo
en
consideración para tener por probado un daño resarcible, so
riesgo de incurrirse un pronunciamiento arbitrario.
Se ha sostenido en otra oportunidad que no es
dable acordar fuerza de convicción a la opinión del perito
que carece de racionalidad y no explicita el detalle del
cual
deriva
la
determinación
del
quantum
indemnizatorio
(conf. B. 56.062, "Sirma S.R.L.", sent. de 8-III-2000, voto
del doctor Hitters). Ello es, precisamente, lo acontecido
con
la
pericia
tomada
por
la
actora
como
base
de
su
petición.
Coincido entonces con mis colegas preopinantes en
dos puntos: i] que el perito no ha justificado el valor que
fija (en referencia al daño ponderado) y ii] que "... no
proporciona
determinación
una
base
del
valor
racional
del
m2"
suficiente
(v.
voto
para
citado,
la
a
la
cuarta cuestión, ap. I, punto 2). Mas, por eso mismo y por
lo
antes
expuesto,
debo
disentir
con
la
conclusión
que
admite el ítem resarcitorio involucrado -aunque reducido en
su cuantía-.
Las
aludido,
graves
las
deficiencias
objeciones
que
que
le
ha
luce
el
merecido
informe
a
la
Municipalidad y a la coadyuvante (fs. 642 y 643/644 vta.,
respectivamente) y la inexistencia de otra prueba idónea en
el
expediente,
privan
de
justificación
al
rubro
indemnizatorio (arg. arts. 77 inc. 1, C.P.C.A., 163 inc. 6
in fine, 384, 474 y concs., C.P.C.C.).
d. En lo atinente al segundo rubro indemnizatorio
(el valor de la superficie de terreno ocupada por la calle
Caamaño) su acogimiento se basaría en que para la actora
supondría
la
privación
de
la
utilización
de
lotes
ya
llegó
a
adquiridos.
Ahora
materializar
supuestamente
bien,
el
esa
superficie
aprovechamiento
fue
adquirido
no
urbanístico
-y
que
para
el
pretende
que
ser
«patrimonializado» por esta vía reparatoria-.
No
se
reunían
las
condiciones
formales
y
materiales para ello, pues ni siquiera la actora la tuvo
bajo
su
cualquier
propiedad
y
propósito
en
condiciones
inmobiliario
de
ser
aplicada
autorizado
por
a
el
ordenamiento. Sin integrar ni estar prevista en ninguna
urbanización, mal pudo dividirse en lotes o estructurarse
como unidades funcionales. Por ello la pericia nada prueba
de una objetiva privación de la disponibilidad de un bien
propio de la actora, ni -menos aún- de una rentabilidad
concreta que su comercialización en el mercado inmobiliario
debió haberle generado.
El
único
perjuicio
efectivamente
padecido
por
Ikelar S.A. fue el que el municipio reparó: el pago de las
sumas que formaron parte de su cotización por las tierras
bajo examen.
Aparece nuevamente aquí la inconsistencia de la
estimación
pericial
como
sostén
del
resarcimiento
que
reclama la actora.
La Municipalidad y la coadyuvante lo pusieron de
resalto en el pleito, al consignar que el juicio del perito
era
infundado,
que
no
informaba
con
base
en
qué
documentación ni tasación pudo arribar al precio por metro
cuadrado que consignaba. Y, además, que se había expedido
sobre una superficie cuya coincidencia con la adquirida por
la actora a la comuna tampoco estaba corroborada.
Por cierto, la pericia no explica el motivo por
el cual, en los dos meses que separan la adjudicación a
Ikelar
S.A.
y
su
revocación,
la
misma
superficie
pudo
alcanzar tan notable valorización como la que afirma. Y de
ese
déficit
participa
en
sustancia
el
voto
del
que
disiento.
Así las cosas, la evaluación pericial aludida no
cumple con las condiciones sustanciales de validez para
tenerla en cuenta a los fines del presente caso (arts. 77
inc. 1, C.P.C.A., 163 inc. 6 in fine, 384, 474 y concs.,
C.P.C.C.). Es por tanto ineficaz para acoger el pedimento
reparador, pues nada predica acerca de la certidumbre del
daño, en términos de una suficiente comprobación de que la
valorización de la que habría sido despojada la accionante
es real, ni de que ésta haya padecido en la especie una
privación de utilidades basadas en elementos de convicción
serios e incontestados.
e.
Aparte
de
las
señaladas
insuficiencias
probatorias, la demandante no supera una contradicción que
surge de su propia conducta procesal. Así, la estimación
que a fs. 55 realiza sobre la cuantía o "valor económico en
juego", es la siguiente: $ 70.000, a razón de $ 35.000 por
el ítem 8 y la misma suma por el ítem 9, correspondientes
al precio pagado al municipio por la adquisición de la
Calle Caamaño. En concreto la actora dijo: "... [m]i parte
ha abonado el importe de la tasa de justicia computando el
valor de los ítems 8 y 9 de la Ordenanza 158/96, que son
los únicos a los que alude la presente demanda, valuados en
$
35.000
cada
uno.
El
valor
económico
en
juego,
el
rubro
consecuentemente, alcanza a $ 70.000...".
No
obstante,
indemnizatorio
ahora
en
el
considerado
alegato
se
fija
en
más
de
un
millón de pesos. Ello, en un contexto de reclamo que en esa
nueva
versión
del
mismo
valor
económico
en
juego
justipreciado a fs. 55, pasa a fijarse en una suma que
orilla los tres millones de pesos (fs. 712). De otra parte,
el mencionado valor inicial era similar al derivado de la
tasación
de
los
terrenos
al
tiempo
de
su
adjudicación.
Ningún cambio objetivo se produjo en el bimestre que separó
ese acto de la revocación.
Media
así
un
comportamiento
difícilmente
conciliable con la buena fe exigible en el ejercicio de
cualquier acción y de cualquier derecho (conf. Gozaini,
Osvaldo A., "El principio de la buena fe en el proceso
civil", en V.A. - Córdoba, Marcos M., Director- "Tratado de
la Buena Fe", Bs. As., 2004, p. 899). Principio que halla
menoscabo cuando a más de formularse una pretensión que
elude las cargas mínimas de precisión (art. 31 incs. 4 y 6
de la por entonces vigente ley 2961) y omite dar cuenta de
los rubros reclamados, se estima el valor del litigio en un
monto que pasos después le parece harto insuficiente.
Más todavía: la figura de la expropiación y la
doctrina en que basa la actora su reclamo contradicen el
reconocimiento
patrimonial
que
ella
persigue.
Basta
recordar que en materia expropiatoria sólo se indemniza el
valor objetivo del bien y del daño directo causado (arts.
8, 12, 35 y concs., ley 5708, t.o. dec. 8523/1986). En
cuanto a la doctrina invocada, no está de más recordar que
postula que la revocación de un acto administrativo por
razones
supuesto
de
en
tratamiento-
oportunidad,
mérito
que
se
esboza
sólo
da
derecho
o
el
conveniencia
planteo
al
-tal
el
subsidiario
en
resarcimiento
del
daño
emergente (conf. aparte del artículo que cita la actora;
Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo",
5ª ed., Bs. As., 1991, t. 4°, núm. 1647 bis; íd. "El lucro
cesante
en
las
indemnizaciones
a
cargo
del
Estado.
Lo
atinente
a
la
administrativos
revocación
por
razones
de
actos
de
o
contratos
oportunidad,
mérito
o
conveniencia", en "El Derecho", supl. de 22-VII-1985; íd.
"Nuevamente acerca del lucro cesante en las indemnizaciones
a
cargo
del
Estado",
"La
Ley",
1991-C-1080;
"Otra
vez
acerca del lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del
Estado",
"La
Ley",
1992-E-1031;
"Responsabilidad
extracontractual del Estado por las consecuencias dañosas
de su actividad lícita", "La Ley", 1993-E-912). Y ese es
precisamente
el
rubro
comuna
el
decreto
en
admitido
en
762/1997
modo
y
expreso
que
la
por
la
actora,
contradictoriamente, estima insuficiente.
5. Por las consideraciones anteriores, voto por
la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez
doctor Hitters dijo:
Adhiero
al
voto
de
mi
distinguido
colega
preopinante doctor Soria, con excepción del último párrafo
del ap. d) del punto 4, en tanto, tal como lo sostuve en la
causa B. 49.386, "Rabinovich", sent. del 18-XI-1997, la
revocación
de
actos
administrativos
por
razones
de
oportunidad, mérito o conveniencia, configura un supuesto
especial de responsabilidad objetiva del Estado, motivada
en el ejercicio de la actividad lícita, cuya reparación
debe integrarse con el lucro cesante, entendido este rubro
como
la
probabilidad
objetiva,
debida
y
estrictamente
comprobada de las ventajas económicas justamente esperadas,
conforme a las circunstancias del caso.
El restante desarrollo argumental formulado por
el distinguido colega, al que adhiero, resulta suficiente
para desestimar la pretensión indemnizatoria en subsidio
articulada por la accionante.
En consecuencia, voto por la negativa.
El
señor
Juez
doctor
Pettigiani,
por
los
fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Hitters,
votó la segunda cuestión planteada por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, la señora Jueza
doctora Kogan dijo:
Adhiero al voto de mi distinguido colega, doctor
Soria, con excepción del último párrafo del ap. d) punto 4.
En este sentido, con respecto al alcance de la reparación
del daño derivado de la responsabilidad del Estado por su
actividad lícita, comparto los argumentos que sustentan la
opinión del doctor Hitters.
Con el alcance indicado, doy mi voto también por
la negativa.
A la tercera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Negri dijo:
I.
sustitutiva
La
firma
derivada
actora
de
la
solicitó
desposesión
la
de
indemnización
las
tierras
adjudicadas
cuya
determinación
y
cuantificación
dejó
librada a la prueba pericial de autos.
Al
Pilar,
tiempo
consideró
de
que
su
la
responde
la
Municipalidad
indemnización
requerida
de
debía
limitarse al daño emergente con exclusividad.
Liminarmente
destaco
que
el
objeto
de
la
pretensión actoral está direccionado a obtener el cobro de
la
indemnización
en
concepto
de
daño
emergente
y
lucro
cesante ocasionado con motivo de la revocación del acto que
desafectó, adjudicó -y posteriormente aceptó el pago del
precio- de las parcelas en litigio.
Es dable señalar, que este Tribunal en la causa
B.
47.881,
sentencia
del
13-VIII-1980,
se
pronunció
declarando que los actos revocatorios de la Municipalidad
de Vicente López, habían sido legítimamente adoptados en
ejercicio
de
sus
poderes,
señalando
que
"...
ello
no
excluye la posibilidad de que el particular damnificado por
la
ordenanza
pueda
reclamar
y
obtener
una
congrua
indemnización conforme a los principios de derecho público
que
rigen
la
responsabilidad
del
estado
por
sus
actos
válidos...".
Es decir, que el caso sub examine debe analizarse
a
la
luz
de
los
principios
que
informan
un
supuesto
especial de responsabilidad objetiva del Estado, motivada
en
el
ejercicio
de
una
actividad
lícita,
esto
es,
la
revocación
de
actos
administrativos
por
razones
de
oportunidad, mérito o conveniencia.
Esta prerrogativa estatal se funda en principios
básicos
del
Derecho
potencialidad
que
se
Administrativo,
le
reconoce
es
a
la
decir,
en
la
Administración
Pública de cumplir con los intereses públicos, valorados en
cada
momento
ejercitar
y,
la
por
ende,
facultad
cuando
lo
extintiva
estime
de
sus
conveniente
decisiones
anteriores.
Pero si los actos revocados han generado derechos
subjetivos para el administrado, y el cambio de decisión de
la
Administración
supone
una
lesión
a
los
mismos,
se
origina la responsabilidad estatal y el consecuente deber
de reparación.
Así
lo
ha
interpretado
la
Corte
Suprema
de
Justicia a partir del pronunciamiento dictado el 22-XII1975, in re "Los Pinos S.A. c. Municipalidad de la Ciudad
de
Buenos
Aires"
(Fallos
293:617),
admitiendo
desde
entonces la responsabilidad del Estado por su obrar lícito.
Reconocida, tanto por la doctrina, como por la
jurisprudencia, la obligación del Estado de responder por
las consecuencias dañosas de su actividad "lícita" -con
fundamento en los postulados del estado de Derecho-, la
cuestión controvertida en autos se centra en determinar el
quantum indemnizatorio, es decir, si la reparación debe ser
integral, comprensiva tanto del daño emergente, como del
lucro cesante.
Sobre
el
particular,
el
análisis
de
la
jurisprudencia del máximo Tribunal de la Nación exhibe, en
un principio, una postura negatoria respecto a la admisión
del lucro cesante, con fundamento en que "la reparación
debe atender, ante la falta de normas expresas sobre el
punto, al modo de responder establecido en instituciones
análogas
especie
(art.
que
16,
la
C.
Civ.),
debiendo
expropiación
es
la
aceptarse
que
en
guarda
la
mayor
semejanza con el supuesto planteado por el ámbito en que se
desenvuelve. De ahí que sus normas resulten viables para
determinar
el
perjuicio
sufrido
por
la
demandante,
no
siendo procedente las propias del derecho común relativas a
la
responsabilidad
civil"
(in
re
"Cantón,
Mario
E.
c.
Gobierno Nacional s. Ordinario" fallada el 15 de mayo de
1979, entre otras).
Este criterio se mantuvo invariable hasta que en
la
causa
"Sánchez
Granel,
obras
de
Ingeniería
S.A.
c.
Dirección nacional de Vialidad", fallada el 20 de setiembre
de
1984,
la
extensión
del
contratista
recibido
Corte
jurisprudencia,
un
nuevo
resarcimiento
del
por
marcó
Estado,
la
que
debe
decidiendo
generalidad
nacionales
rumbo
y
de
que
la
en
punto
acordarse
"es
a
la
un
principio
doctrina
extranjeras,
a
el
y
la
de
la
responsabilidad
originan
del
Estado
perjuicios
a
por
sus
particulares.
actos
lícitos,
Este
principio
que
se
traduce en el derecho a una indemnización plena por parte
del damnificado, que no se refiere a la mera posibilidad de
ganancias no obtenidas ni constituye enriquecimiento sin
causa
para
Aclarado
acceder
que
o
una
"frente
a
sanción
una
para
el
responsable".
rescisión
contractual
unilateral, por parte del Estado, no caben ser aplicadas
analógicamente las normas y principios de la expropiación
en punto a la no procedencia del reclamo por lucro cesante,
ya que la expropiación supone una restricción mediante una
ley del Congreso valorativa de la utilidad pública del bien
sujeto a expropiación (Fallos 306:1409; doctrina ratificada
in re "Cadesa, S.A. c. Estado Nacional [A.N.A.] s. Daños y
perjuicios", C.44 XXII, sentencia del 21 de marzo de 1989,
consid. 6º).
Si
bien
en
la
causa
"Motor
Once
S.A.
c.
Municipalidad de Buenos Aires", fallada el 9 de mayo de
1989, se observa que ese cuerpo jurisdiccional vuelve a su
postura clásica (con disidencia del doctor Petrachi), en
pronunciamientos posteriores, reconoce nuevamente el lucro
cesante con motivo del daño ocasionado por el Estado en la
ejecución de obras públicas requeridas para el cumplimiento
de funciones estatales.
Así, en la causa "Jucalán Forestal, Agropecuaria
S.A. c. Buenos Aires, Provincia de s/Daños y perjuicios",
(del 23-XI-89), sostuvo que "los actos lícitos producidos
por el Estado no lo relevan de la obligación de resarcir
los
perjuicios
hubiesen
sufridos
derivado
limitarse
al
daño
de
por
los
aquéllos,
emergente
particulares
por
con
lo
que
exclusión
que
se
no
puede
del
lucro
cesante, esto es, de las ventajas económicas esperadas de
acuerdo a probabilidades objetivas debida y estrictamente
comprobadas. Tal principio se traduce en el derecho a una
fuerza mayor, en el eventual marco contractual vinculante,
o en una ley específica que dispusiera lo contrario en
algún
caso
singular".
Añadiendo
que
"tratándose
de
la
responsabilidad del Estado por sus actos lícitos que causan
perjuicios a particulares, no cabe omitir la reparación del
lucro cesante mediante la pretendida aplicación analógica
de la ley de expropiaciones".
Esta
doctrina
se
reitera
en
posteriores
pronunciamientos ("Cachau, Oscar José c/Provincia de Buenos
Aires s/ Daños y perjuicios", "Discam S.A. c/Provincia de
Buenos Aires s/Daños y perjuicios" y "Don Santiago S.C.A.
c/Provincia de Buenos Aires s/Daños y perjuicios", fallados
el 16 de junio de 1993, "Seoane Remigio y otra c/Provincia
de Buenos Aires s/Daños y perjuicios" y "Bernardo Ciddio,
Aquiles
y
otra
c/Provincia
de
Buenos
Aires
s/Daños
y
perjuicios", ambos de fecha 2 de julio de 1993; "Fernández
Badie, Julio Alberto c/Provincia de Buenos Aires s/Daños y
perjuicios" del 28 de julio de 1994, entre otros).
observa
De
la
reseña
que
en
materia
jurisprudencial
de
efectuada,
responsabilidad
del
se
Estado
derivada de sus "actos lícitos", la Corte Suprema nacional
se
orienta
hacia
la
admisión
del
lucro
cesante,
con
fundamento en el principio jurídico de la integridad de la
indemnización, apartándose de la clásica hermenéutica que
receptaba
la
expropiatoria;
aplicación
si
bien
analógica
-y
esto
me
de
la
parece
solución
importante
destacarlo- la procedencia de dicho rubro la supedita a la
circunstancia de que "se privare al acreedor de ventajas
económicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas,
debida
y
estrictamente
comprobadas"
(Fallos
297:280;
307:933; 306:1409; T. 149, XXI 'Tecniyes S.A. c. Balcón
S.A.', sentencia del 14 de marzo de 1989), máxime cuando en
la
materia,
los
jueces
deben
actuar
con
suma
prudencia
verificando si efectivamente se han producido los daños
alegados, a fin de evitar que la solución a la que arriben
no resulte manifiestamente irrazonable" (Fallos 308:1049 y
2612).
A la luz de los precedentes citados entiendo que
la temática abordada debe resolverse siguiendo el principio
de la reparación integral, suscribiendo la tesis según la
cual el reconocimiento del lucro cesante no debe ser negado
ab initio.
Ello,
responsabilidad
pues
por
si
bien
actividad
es
cierto
lícita
del
que
Estado
"la
tiene
carácter complejo por ausencia de normas específicas que
regulen
la
materia
y
por
inaplicabilidad
de
las
normas
sobre la "responsabilidad civil" que tiene como presupuesto
normal la antijuridicidad (S.C.B.A. causa B. 49.350, sent.
del 3-X-1987, "Delta Plata S.A."), no puede desconocerse
que el derecho es uno, el edificio jurídico es único y
coronado
por
la
Constitución
nacional
y
los
Tratados
Internacionales que revisten su misma jerarquía (art. 75
inc. 22 de la Carta Magna); estas normas supremas son el
elemento aglutinante y la base sobre la cual reposa todo el
ordenamiento legal.
Tal como señaló Morello "La procedencia del deber
de resarcir en esta vertiente del derecho público, muestra
la disociación de un obrar lícito del Estado, que entra en
colisión, sin embargo, con sus fines, porque su primera
misión es garantizar el patrimonio de sus habitantes. Desde
esta perspectiva la garantía constitucional que trasciende
del art. 17 de la Constitución nacional, no sólo se hace
efectiva a través del régimen expropiatorio, sino, además,
mediante
la
cobertura
de
los
daños
que
se
causan
al
particular y que éste, obviamente, no está en la obligación
de absorber y soportar. La hipótesis se asienta, pues, en
el
marco
comprensivo
de
la
"responsabilidad"
por
acto
lícito en donde, en la búsqueda de una causa atributiva del
deber de compensar, se encuentra el mejor fundamento en la
garantía
que
constitucionalmente
acuerda
protección
patrimonial a las situaciones en que sobrevive un deterioro
económico particularizado, un verdadero sacrificio que no
tiene por qué ser asumido y menos de un modo exclusivo, por
los afectados (Morello, Augusto Mario, "Compensación del
Estado por daños originados en su accionar lícito", "El
Derecho", 120-887).
Por tanto, interpreto que en el marco que brinda
ese ordenamiento superior debemos hallar la solución de la
cuestión
controvertida.
Así
los
arts.
14
y
17
de
la
Constitución nacional garantizan la inviolabilidad de la
propiedad
y
concordantemente
el
art.
21
inc.
2
de
la
Convención Americana sobre Derechos Humanos reafirma tal
postulado esencial al expresar que "Ninguna persona puede
ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa...".
En tal orden de ideas es pertinente recordar que
el máximo Tribunal federal desde antiguo se ha pronunciado
acerca
del
garantiza
alcance
la
del
patrimonio
Constitución,
cuya
expresando
que
inviolabilidad
"El
término
propiedad, cuando se emplea en los arts. 14 y 17 de la
Constitución
o
en
otras
disposiciones
de
ese
estatuto
comprende, como lo ha dicho esta Corte, todos los intereses
apreciables que un hombre pueda poseer fuera de sí mismo,
fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga
un valor reconocido como tal por ley, sea que se origine en
las relaciones de derecho privado, sea que nazca de actos
administrativos (derechos subjetivos privados o públicos) a
condición de que su titular disponga de una acción contra
cualquiera que intente interrumpirlo en su goce, así sea el
Estado
mismo,
propiedad"
integra
(Fallos
el
concepto
145:307;
constitucional
184:137;
195:66;
de
294:152;
300:143; 305:1045, entre otros).
La
amplitud
conceptualizado
a
con
la
la
cual
la
propiedad
y
Corte
la
nacional
garantía
ha
de
indemnización justa que acuerda el pacto de San José de
Costa Rica a toda persona que es privada de sus bienes,
constituyen el fundamento básico que legitima el principio
de reparación integral, que incluye al "daño emergente" y
"al
lucro
acepción
cesante",
como
estrictamente
justamente
la
entendido
probabilidad
comprobada
esperadas,
este
de
a
en
objetiva,
las
conforme
rubro,
ventajas
las
su
exacta
debida
y
económicas
circunstancias
del
caso.
Es decir "la reparación del lucro cesante no se
apoya,
pues,
en
una
simple
posibilidad
de
ganancia
ni
constituye un enriquecimiento sin causa para el acreedor o
una pena para el que debe abonarla, y menos "un beneficio
para el particular por causa de utilidad pública", ya que
reemplaza
en
legítimamente
el
se
patrimonio
le
había
del
afectado
incorporado
por
aquello
la
que
actividad
desplegada y los elementos de trabajo y capital armonizados
en
el
empeño.
En
la
concepción
estricta
tampoco
cabe
aceptar que la indemnización del lucro cesante signifique
un beneficio sin necesidad de trabajar ni que se genere un
pago sin causa, conceptos sólo válidos para las ganancias
conjeturales y no para el referido lucro cesante en su
concepción
correcta"
"Indemnizaciones
por
(Guastavino,
la
actividad
Elías
lícita
P.,
lesiva
del
Estado", "El Derecho", 118-190).
Finalmente,
constitucional
se
reitero
impone
el
que
si
desde
principio
de
la
la
vertiente
reparación
integral, no cabe aplicar a la cuestión abordada, por vía
de interpretación analógica, el criterio restrictivo del
lucro cesante previsto en las leyes expropiatorias, toda
vez
que
una
de
las
limitaciones
que
siempre
se
han
reconocido a la aplicación de la analogía, es su empleo
cuando el término de comparación que tiene solución legal
es
excepcional
(Linares,
Juan
Francisco,
"El
caso
administrativo no previsto y la analogía jurídica en la
jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación", "La Ley",
24-178).
La
reparación
debe
integrarse
con
el
daño
emergente y el lucro cesante.
II. Sentado el alcance que debe asignarse a la
pretensión
subsidiaria
que
se
peticiona
en
el
escrito
inicial. Habré de analizar las probanzas de autos y en su
caso determinar su cuantificación.
III. Las partes han coincidido en someter a la
determinación
pericial
los
siguientes
rubros
indemnizatorios: 1) porcentaje de disminución del valor de
los lotes del emprendimiento habitacional de Ikelar S.A.
que dan sobre la calle Caamaño o cercanos a ella; 2) valor
que hubiera alcanzado el m2 de la calle Caamaño de haber
integrado dicho complejo habitacional; 3) daño que infiere
la
calle
restante
Caamaño
fracción
a
la
urbanización
lindera,
es
a
decir
levantarse
opuesta
en
a
la
"la
Caballeriza"; 4) valor de la superficie de terreno ocupada
por la calle Caamaño.
Abordaré el tratamiento de cada rubro según la
metodología adoptada por los expertos.
1. Entiendo que el porcentaje de disminución del
valor de los lotes del emprendimiento de la firma actora
fue calculado por el perito actuante en base al perjuicio
en el valor integral de la propiedad que él mismo determinó
-derivado del hecho de estar atravesado el complejo por la
calle Caamaño- (fs. 603, ptos. a y b), pues exige mayores
erogaciones en seguridad infraestructura y menores ingresos
por su venta.
Determinó
emprendimiento
que
"La
el
valor
Caballeriza"
de
los
sobre
lotes
dicho
del
camino
-sufrieron una disminución del valor de venta con respecto
a los lotes centrales del orden del 25 al 30% (fs. cit.
pto. c).
Dicha
determinación,
y
sobre
la
base
de
establecer el valor de $ 85 por cada m2, calculados sobre
una
superficie
de
23.678,68
m2
equivalente
a
38
lotes,
arrojó la suma de $ 553.489, luego de incorporar a su
operación el 27,50% (fs. 634 vta.).
Tal
conclusión
resultó
observada
por
la
parte
coadyuvante en el sentido que no se informa en base a qué
tasación o documentación arribó a un precio de $ 85 por m2
(fs.
644).
Añade
a
esa
tacha
la
prueba
testifical
que
rindieron en autos los señores Rodoni y White (fs. 594 y
593/593
vta.)
gerente
de
-agrimensor
una
respectivamente-
firma
quienes
contratado
Inmobiliaria
contestes,
por
la
de
actora
la
sostuvieron
y
zona,
que
las
obras mejoraron el valor de los terrenos centrales de la
firma Ikelar S.A.
Considero fundadas las observaciones realizadas.
La desvalorización de los terrenos linderos al camino de
referencia, se encuentra cuanto menos compensada por la
potenciación del valor de los terrenos centrales al contar
con una vía de acceso rápida y segura (fs. 624, ptos. a y
b).
Por lo tanto juzgo que -ante la ausencia de una
comprobación inequívoca- el presente rubro no puede ser
reconocido en favor de la indemnización pretendida.
2. Valor que hubiera alcanzado el m2 de la calle
Caamaño de haber integrado dicho complejo habitacional (fs.
603, pto. d, 624, pto. d).
El experto sostuvo -como se dijo- que el valor
hubiese alcanzado los $ 85 por m2, considerando que en
dicha calle las futuras parcelas a materializarse tuvieran
centralidad respecto al conjunto del emprendimiento.
Encuentro incompleta la conclusión arribada, pues
en
un
primer
enfoque
se
incorpora
una
variable
-la
ubicación final de las parcelas- que traducen una hipótesis
que no alcanza a trascender el marco de lo probable.
En otro aspecto, he de hacer notar que los $ 85
por
m2,
resultarían
de
la
inmejorable
situación
de
las
parcelas en relación al resto de las demás -centrales-, es
decir que se presenta un valor óptimo o de máxima en la
estimación practicada.
En
efecto,
tomando
como
base
lo
expresado
precedentemente y teniendo en cuenta que la determinación
del
valor
por
metro
que
realiza
el
dictamen
pericial,
apreciado de conformidad con lo que preceptúan los arts.
384
y
474
del
fundamentación
Código
objetiva
Procesal
e
Civil
indubitable-
y
Comercial
advierto
que,
-de
en
definitiva, el monto allí fijado proviene, por una parte,
de
una
insuficientemente
explicada
determinación
de
su
valor y, por otra, del porcentaje de disminución del valor
de los terrenos periféricos -27,5%-, el cual no incorpora
la valorización de todo el complejo (fs. 624 vta. pto. c;
arts. 77 inc. 1º, ley 12.008 -texto según ley 13.101-; 165
y 384, C.P.C.C.).
En este sentido la prueba pericial rendida en
autos no proporciona una base racional suficiente para la
determinación del valor del m2, de allí que corresponde
apartarse del monto propuesto por el experto (art. 165,
C.P.C.C.).
Considero, por todo lo dicho, que el valor fijado
en
el
dictamen
en
tratamiento
debe
disminuir
prudencialmente al 40%, atendiendo además al precio pagado
a la Municipalidad de Pilar por la firma accionante en
oportunidad de adquirir aquellos lotes -$ 140.000- como así
también
el
tiempo
del
acto
y
el
transcurrido
hasta
su
devolución.
Tengo en consideración que el valor del m2 que
resuelve el ingeniero es enormemente superior al fijado por
el
municipio,
detalle
que
impone
-también-
reajustar
equitativamente
el
concepto
en
función
de
la
notable
desproporción arribada.
3.
Daño
que
infiere
la
calle
Caamaño
a
la
urbanización a levantarse en la restante fracción lindera,
es decir opuesta a "la Caballeriza".
El perito actuante sostuvo que tal fracción de
tierras estaba constituida por 19 lotes con frente a calle
Caamaño -48.437,57 m2 multiplicado por 27,5% (porcentaje de
disminución) determinaban un monto de $ 1.132.228 (fs. 657
vta., pto. 2).
Considero que tal rubro no puede prosperar, por
las razones expuestas en los dos puntos que anteceden.
Coadyuva a tales decisiones la circunstancia de
valuarse uniformemente el perjuicio para una y otra parcela
cuando la traza del camino circunscribe dos perímetros de
distintas dimensiones.
4. Valor de la superficie de terreno ocupada por
la calle Caamaño.
La opinión técnica sostiene que el valor del m2
de la calle aludida -de haber integrado la propiedad de la
actora- hubiese alcanzado $ 85 que luego multiplica por
12.517,50 m2. Ello arrojó la suma de $ 1.063.987,50 (fs.
634 último párrafo).
Juzgo
traduce
un
que
tal
perjuicio
rubro
concreto
debe
que
ser
debe
reconocido
ser
pues
reparado,
derivado de la privación de la utilización de los lotes ya
adquiridos. Sin perjuicio de ello los montos a los que
arriba el experto deben adecuarse a las pautas establecidas
anteriormente.
A
las
sumas
arribadas
deberá
descontarse
el
importe restituido por la Municipalidad de Pilar a la firma
accionante.
Ello importa concretamente la suma de $ 285.595 a
la
fecha
en
que
fuera
ordenada
la
devolución
de
los
importes a la firma accionante, esto es el día 23-IV-97
(dec. 762/1997, fs. 307/308, expte. adm. cit.). Sobre tales
importes se calcularán intereses a la tasa que pague el
Banco de la Provincia de Buenos Aires en los depósitos a
treinta
días
vigente
en
los
distintos
períodos
de
aplicación y hasta el pago efectivo (arts. 7 y 10 de la ley
23.928,
texto
según
ley
25.561
-coincidente
en
ambas
redacciones en sus contenidos-; 622, Código Civil y 5, ley
25.561).
La
suma
resultante
de
la
liquidación
que
de
acuerdo a tales pautas se practique, deberá abonarse dentro
de los 60 días (art. 163, Const. prov.).
Así lo voto.
Costas por su orden (art. 17, ley 2961 -art. 78
inc. 3º ley 12.008, texto según ley 13.101-).
El
señor
Juez
doctor
de
Lázzari,
por
los
fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Negri, votó
la tercera cuestión planteada en igual sentido.
A la tercera cuestión planteada, el señor Juez
doctor Soria dijo:
Dado
el
contenido
y
fundamentos
de
mi
pronunciamiento a la cuestión anterior, doy mi voto por la
negativa.
Los señores Jueces doctores Hitters, Pettigiani y
Kogan,
por
los
fundamentos
expuestos
por
el
señor
Juez
doctor Soria, votaron la tercera cuestión planteada por la
negativa.
Con
lo
que
terminó
el
acuerdo,
dictándose
la
siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que
antecede, por mayoría, se rechaza la demanda.
Costas por su orden (arts. 17, C.P.C.A. y 78 inc.
3° in fine, ley 12.008, conf. mod. ley 13.101).
Por
sus
actuaciones
profesionales
en
autos
regúlanse los honorarios del doctor José María Martocci,
apoderado de la parte actora, en la suma de pesos … y de
los
doctores
Guillermo
E.
Quiñoa,
apoderado
de
la
coadyuvante, y Alberto B. Bianchi y Carlos Alfredo Botassi,
letrados patrocinantes de esa parte, en las sumas de pesos
… , …
y … , respectivamente (arts. 9, 10, 13, 14, 15, 16,
22, 23, 28 inc. "a", 44 inc. "b", segundo párrafo y 54,
dec. ley 8904/1977), cantidades a las que se les deberá
adicionar el 10% (ley 8455).
Por
corresponde
el
Recurso
regular
los
Federal
denegado
honorarios
de
los
a
fs.
534,
profesionales
intervinientes por la actora y coadyuvante de conformidad
con las disposiciones de la ley 21.839 (conf. causas B.
49.908,
"Aguerre",
res.
del
24-XI-1992;
B.
48.616,
"Tambone", res. del 17-XI-1992 y B. 62.446, "Jolim", res.
del 6-VIII-2003, entre otras). De acuerdo a ello, por su
actuación profesional en el aludido recurso, regúlanse los
honorarios del doctor José María Martocci, en la suma de
pesos … y de los doctores Guillermo E. Quiñoa, apoderado de
la coadyuvante, y Alberto B. Bianchi, letrado patrocinante
de
esa
parte,
en
las
suma
de
pesos
…
y
pesos
…
,
respectivamente (arts. 6, 7, 8, 9 y 19 de la ley 21.839,
modificada
por
la
ley
24.432;
doctr.
C.S.J.N.
"Estevez de López Lecube", sent. del 14-IX-1989).
Regístrese y notifíquese.
in
re