CONTROL FRONTERIZO: ENTRADA DE EXTRANJEROS

RÉGIMEN DE ENTRADA Y SALIDA DEL TERRITORIO
ESPAÑOL
DENEGACIÓN DE ENTRADA
LEGISLACIÓN:
- CÓDIGO DE FRONTERAS SCHENGEN, Reglamento CE
nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo
de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un
Código Comunitario de normas para el cruce de
personas por las fronteras.
-
-
-
Art. 5. Condiciones de entrada para los
nacionales de terceros países.
Anexo I. Documentos justificativos para la
comprobación
del
cumplimiento
de
las
condiciones de entrada.
Art.
6
Realización
de
inspecciones
fronterizas:
en
el
desempeño
de
sus
obligaciones
la
guardia
de
fronteras
respetará plenamente la dignidad humana.
Art.
7.
Inspecciones
fronterizas
de
personas.
Art. 13. Denegación de entrada.
Anexo V. Procedimiento para la denegación
de entrada en frontera.
Diario
oficial
de
la
UE
de
20-03-2008.
Información en aplicación del Reglamento (CE) nº
539/2001 del Consejo por el que se establecen la
lista de terceros países cuyos nacionales están
sometidos a la obligación de visado para cruzar
las fronteras exteriores y la lista de terceros
países cuyos nacionales están exentos de esa
obligación.
- LEY ORGÁNICA 4/2000, DE 11 DE ENERO, SOBRE
DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA
Y SU INTEGRACIÓN SOCIAL, Y SUS SUCESIVAS REFORMAS,
L.O. 8/2000, 11/2003, 14/2003 Y 2/2009:
- Art. 25
- Art. 26. Efectos de la denegación de entrada
(redacción L.O. 2/2009)
REGLAMENTO
DE
EXTRANJERÍA,
según
RD
557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España
y su integración social, tras su reforma por Ley
Orgánica 2/2009.
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Art. 1. Entrada por puestos habilitados.
Art. 2. Habilitación de puestos.
Art. 3. Cierre de puestos habilitados.
Art. 4. Requisitos. Especialmente en su nº
2 habla de las razones excepcionales
(humanitarias,
interés
público
o
cumplimiento
de
compromisos
internacionales).
Dicha
entrada
no
supondrá por si misma el cumplimiento de
los requisitos a acreditar de cara a la
obtención
de
una
autorización
de
residencia
por
circunstancias
excepcionales.
Art. 5. Autorización de regreso (90 días).
Art. 6. Documentación para la entrada.
Art. 7. Exigencia de visado.
Art.
8.
Justificación
del
motivo
y
condiciones de entrada y estancia. Mejor y
más precisa redacción sobre el término
hospedaje.
Art. 9. Medios económicos. Consideración
sobre que la carta de invitación o el
hospedaje contemple toda o parte de la
manutención, en orden a moderar la cuantía
de los recursos económicos a acreditar.
 Art. 10. Requisitos sanitarios.
 Art. 11. Prohibición de entrada.
 Art. 12. Forma de efectuar la entrada.
Obligación de cumplimentar el impreso
previsto para dejar constancia de la
entrada para aquellas personas que accedan
con documento de identidad.
 Art. 13. Declaración de entrada.
 Art. 14. Registro de entrada en territorio
español. Podrán ser registradas por las
autoridades
competentes
para
los
no
comunitarios. El sistema de registro de
entradas en España será regulado mediante
Orden del Ministerio de la Presidencia.
 Art.
15.
Denegación
de
entrada.
Información
sobre
la
necesidad
de
presentar
la
oportuna
solicitud
de
asistencia
jurídica
gratuita
para
el
ejercicio de éste en caso de que se
decidiera impugnar la resolución en vía
contencioso-administrativa.
Voluntad
de
interponer
recurso
contencioso
o
de
ejercitar la acción correspondiente contra
la resolución que ponga fin a la vía
administrativa.
Instalaciones
aeroportuarias
dotadas
de
servicios
sociales,
jurídicos
y
sanitarios.
La
resolución denegatoria de entrada no agota
la vía administrativa.
 Art. 19. Salidas.
 Art.
20.
Documentación
y
plazos.
Posibilidad de efectuar la salida con
documentación defectuosa o incluso sin
ella.
 Art. 21. Forma de efectuar la salida.
Podrá registrarse la salida en las mismas
condiciones que para la entrada.
- Orden de la Presidencia 1282/2007, de 10 de
mayo de 2007, sobre medios económicos cuya
disposición habrán de acreditar los extranjeros
para poder efectuar su entrada en España: la
cantidad mínima establecida por persona y día, es
de 64,14 € (correspondiente al 10 % del salario
mínimo interprofesional bruto en 2011), con un
mínimo total de 576,90 € (90 % del salario mínimo
interprofesional bruto vigente en 2011).
- Orden del Ministro de la Presidencia
1283/2007, de 10 de mayo, por la que se establecen
los términos y requisitos para la expedición de la
carta de invitación de particulares a favor de
extranjeros que pretendan acceder al territorio
nacional por motivos de carácter turístico o
privado.
DENEGACIÓN DE ENTRADA
El art. 26,2 de la Ley de Extranjería y 15 del Reglamento
(RD 557/2011, de 20 de abril) establecen que los extranjeros que
no cumplan con los requisitos de entrada recogidos por la ley, les
será denegada la misma mediante resolución motivada y
notificada, con información acerca de los recursos que puedan
interponer contra ella, plazo para hacerlo y autoridad ante la
quien deban formalizarse, y de su derecho a la asistencia letrada
que podrá ser de oficio en el caso de que el interesado carezca de
recursos económicos suficientes, y en su caso de interprete.
La resolución habrá de contener, cómo mínimo:
- La determinación expresa de la causa por la que se
deniega la entrada.
- La información al interesado de que el efecto que
conlleva la denegación de entrada es el regreso a su
punto de origen.
- La información al interesado de su derecho a la
asistencia jurídica, así como a la de interprete si no
comprende o habla las lenguas oficiales que se utilicen,
a partir del momento en que se dicte el acuerdo de
iniciación del procedimiento. Ambas asistencias serán
gratuitas en el caso de que el interesado carezca de
recursos económicos suficientes, de acuerdo con lo
previsto en la normativa reguladora del derecho de
asistencia jurídica gratuita.
Cuando existiesen acuerdos que regulen la readmisión de
las personas en situación irregular suscritos por España, los
funcionarios responsables del control, tras facilitar la información
a la que se refiere el art. 26.2 de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de
enero, denegarán, en los términos previstos en los citados
acuerdos, la entrada de las personas a las que sea de aplicación,
siempre que la denegación se produzca dentro del plazo previsto
en los mismos.
La denegación de entrada conlleva el regreso a su punto de
origen en el plazo más breve posible (art 60 de la Ley de
Extranjería, según redacción dada por L.O. 2/2009). No hay que
confundir esta figura jurídica con la devolución ni con la
expulsión de extranjeros claramente diferenciados en la Ley. El
regreso es una medida de restablecimiento inmediato del orden
jurídico perturbado, que se acuerda, sin necesidad de iniciar
expediente de expulsión o de devolución.
El regreso se ejecutará en el plazo más breve previsto y, en
todo caso, dentro del plazo de 72 horas desde que se hubiere
acordado. Si no pudiera ejecutarse dentro de dicho plazo, la
autoridad que hubiere denegado la entrada se dirigirá al Juez de
Instrucción a fin de que determine el lugar donde haya de ser
internado el extranjero hasta que llegue el momento del retorno.
La permanencia del extranjero en las instalaciones del
aeropuerto destinadas para ello tendrá como única finalidad
garantizar su regreso al lugar de procedencia o la continuación de
su viaje hacia otro país donde sea admitido. La limitación de la
libertad ambulatoria responderá exclusivamente a esta finalidad
en su duración y ámbito de extensión.
Durante el tiempo que el extranjero permanezca detenido en
las instalaciones del puesto fronterizo o en el lugar en que se haya
acordado su internamiento, todos los gastos de mantenimiento que
se ocasionen correrán a cargo de la compañía o transportista que lo
hubiere transportado, siempre que no concurra el supuesto previsto
en el aptdo. 3 del art. 54 de la Ley 4/2000, reformada por Ley
Orgánica 8/2000, y sin perjuicio de la sanción que pueda llegar a
imponerse a la misma.
Los lugares de internamiento para extranjeros no tendrán
carácter penitenciario, y estarán dotados de servicios sociales,
jurídicos, culturales y sanitarios. Los extranjeros internados estarán
privados únicamente del derecho ambulatorio.
Igualmente, la compañía o transportista se hará cargo
inmediatamente del extranjero al que se le haya denegado la
entrada y serán a cuenta de la misma todos los gastos que se
deriven del transporte para su regreso al Estado a partir del cual
haya sido transportado, al que haya expedido el documento de
viaje con el que ha viajado el extranjero o a cualquier otro Estado
donde esté garantizada su admisión.
La limitación de la libertad ambulatoria del extranjero a
efectos de regreso se comunicará a la Embajada o Consulado de su
país y, en todo caso, al Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación.
La resolución de regreso no agota la vía administrativa y la
misma será recurrible con arreglo a lo dispuesto en las leyes. Si el
extranjero no se hallase en España podrá interponer los recursos,
tanto administrativos como jurisdiccionales que corresponda, a
través de las representaciones diplomáticas o consulares
correspondientes, quienes los remitirán al organismo competente.
En el caso de querer recurrir dicha resolución denegatoria de
entrada, si el extranjero se hallase privado de libertad podrá
manifestar su voluntad de interponer el pertinente recurso
contencioso administrativo ante el responsable del puesto
fronterizo bajo cuyo control se encuentre, que lo harán constar en
acta que se incorporará al expediente. En el caso de que
manifiesten su voluntad de recurrir con abogado gratuito, el
reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita
requerirá la oportuna solicitud realizada en los términos previstos
en las normas que regulan la asistencia jurídica gratuita.
La constancia expresa de la voluntad de interponer el
recurso o ejercitar la acción correspondiente deberá realizarse
de conformidad con lo previsto en la Ley de Enjuiciamiento
Civil, o en caso de que el extranjero pudiera hallarse privado de
libertad, en la forma y ante el funcionario público que
reglamentariamente se determine.
Al extranjero al que le sea denegada la entrada en el
territorio nacional por los funcionarios responsables del control,
de conformidad con lo dispuesto en los acuerdos internacionales
suscritos por España, se le estampará en el pasaporte un sello de
entrada tachado con una cruz de tinta indeleble negra.
Sin perjuicio de una indemnización otorgada de
conformidad con el Derecho interno, el nacional del tercer país de
que se trate tendrá derecho a que se corrija el sello de entrada
cancelado y otras cancelaciones o adicciones que haya practicado
el Estado miembro en que se le denegó la entrada si el recurso
concluyera que la denegación de entrada fue infundada.
PRÁCTICA ADMINISTRATIVA: DENEGACIÓN DE
ENTRADA Y REGRESO
Ante la imposibilidad de realizar un control exhaustivo a
todos los extranjeros que llegan a nuestras fronteras, teniendo
además en cuenta que el turismo es uno de los grandes motores
de nuestra economía, los funcionarios del Ministerio del Interior
encargados de realizar el control centran sus esfuerzos en
aquellos extranjeros que proceden de potenciales países de
emigración.
A dichos extranjeros además de exigírseles el cumplimiento
de los requisitos generales (pasaporte, visado en su caso, medios
económicos, hospedaje, carecer de prohibición de entrada) se les
suele hacer unas preguntas para que expliquen el motivo de su
visita a España; si el funcionario de policía sospecha que el
motivo del viaje encubre la intención del extranjero de trabajar o
residir en nuestro país sin portar los correspondientes visados, se
pondrá en marcha todo el procedimiento encaminado a denegar la
entrada y regresar a esta persona al lugar del que procede.
En un principio se le tomarán todos los datos de filiación,
nacionalidad, compañía transportadora y vuelo del que procede
para posteriormente realizarle una entrevista con derecho a
interprete si no conoce el idioma español y con asistencia letrada,
que se proporcionará de oficio, si el extranjero no designa uno de
su confianza.
Los funcionarios de policía suelen hacer una serie de
preguntas en orden a determinar el motivo de su visita a España.
En el caso más frecuente (es donde se dan el mayor número de
rechazos) que alegue motivos turísticos se le preguntará sobre las
ciudades que viene a conocer, que lugares de interés va a visitar,
si tiene contratado viaje organizado, si viaja sólo o acompañado,
cuantos días va a permanecer, si tiene alojamiento contratado y
pagado, si posee carta de invitación, si conoce a alguna persona
en nuestro país, cuanto dinero trae y si tiene tarjetas de crédito o
cuentas bancarias y acreditación documental del saldo bancario.
Se les pregunta por su profesión o trabajo en su país de
procedencia, cuanto gana, si tienen familia, cuanto tiempo llevan
preparando el viaje, si compró personalmente el pasaje y
cualquier otra pregunta encaminada a verificar la verosimilitud
del motivo invocado para entrar en España.
El abogado deberá incidir sobre aquellas cuestiones que no
hayan quedado claras, y si se puede, aportará documentación que
lleve el pasajero, que acredite la verosimilitud de sus alegaciones
y que no hayan sido aportados al expediente administrativo.
Finalizada la asistencia se firma la declaración por parte de
las partes intervinientes (funcionario, interprete, extranjero y
abogado). Tras la misma el abogado por primera vez podrá
entrevistarse en privado con el extranjero sometido a dicho
control y le informará de su situación legal en que se encuentra y
del procedimiento a seguir.
El funcionario de policía instructor emitirá un informe
propuesta y adjuntará la documentación recibida que será
remitido al Jefe de Servicio del puesto fronterizo que resolverá al
respecto. Actualmente de este informe-propuesta se da traslado al
interesado, una vez que se le ha denegado la entrada, y no antes
como exigiría la normativa administrativa. La celeridad con que
la policía quiere dar a estos trámites conlleva en muchos casos
una cierta indefensión por parte del extranjero al hacer imposible
diligencias de comprobación pedidas por el extranjero.
Si tras las investigaciones pertinentes se deniega la entrada
en el territorio nacional el Jefe de Servicio notificará al extranjero
una Resolución denegatoria de entrada junto con el acuerdo de
regreso indicando el día y la hora en que se efectuará. También
contendrá los recursos que proceden contra la misma y los plazos
para efectuarlos. Así mismo se realiza una diligencia en orden a
informar al extranjero del derecho que le asiste de interponer
recurso contencioso administrativo y sobre su voluntad de ejercer
dicho derecho.
Es de señalar en estos procedimientos, y ante la “avalancha”
de procesos que colapsan los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativos (en especial en Madrid), se ha producido una
doble reacción por parte de la Justicia y la Administración
respecto al acceso de los extranjeros a los Tribunales, con la
finalidad exclusiva de rebajar el número de pleitos y la carga
económica que ello supone:
- por un lado, y con la nueva reforma producida por la L.O.
2/2009 en su art. 22.3, la constancia expresa de la voluntad de
interponer el recurso o ejercitar la acción correspondiente deberá
realizarse de conformidad con lo previsto en la Ley de
Enjuiciamiento Civil, es decir, a través de poder notarial otorgado
al abogado, o mediante comparecencia “apud acta” ante el
secretario judicial del tribunal que conozca del asunto.
- por otro, el acceso a la Justicia Gratuita de los extranjeros. Ello
ha supuesto, en lo que respecta a Madrid, la modificación de
anteriores acuerdos en lo que a la concesión de la justicia gratuita
a extranjeros se referían, y la aplicación de un nuevo Acuerdo
sobre extranjería de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita
de la Comunidad de Madrid (que entró en vigor el día 16 de
febrero de 2009), que por su interés reproducimos en parte,
puesto que para las denegaciones de entrada se “tendrán en
cuenta las particularidades que se especifican a continuación:
• La solicitud de justicia gratuita deberá estar
correctamente cumplimentada, debiendo constar en
todo caso el domicilio del extranjero a efectos de
las
correspondientes
notificaciones
y
requerimientos de documentación. Se informará al
solicitante por el letrado que le asista de tal
extremo, no debiendo iniciarse el expediente de
justicia gratuita sin la voluntad del extranjero de
iniciar la tramitación.
•
•
•
En el caso de que existieran deficiencias en la
solicitud o la documentación fuera insuficiente, se
comunicará en ese momento al solicitante
extranjero, informándole personalmente de la
documentación o datos que deberá aportar,
concediéndole el plazo de quince días e
informándole expresamente de que de no atender a
dicho requerimiento en el plazo indicado, su
solicitud será archivada de conformidad con el art.
14 de la Ley 1/1996, de 10 de enero.
En cuanto a la documentación a aportar se
elaborará Nota informativa a los Colegios de
Abogados a los efectos de adecuar la tramitación
de estos supuestos a la condición de ciudadanos
extranjeros, para que en todo caso resulte
acreditada la insuficiencia de recursos para litigar.
Transcurrido el mencionado plazo de quince días
sin que se haya presentado documentación, el
Colegio de Abogados archivará el expediente,
notificándolo a la Comisión de Asistencia Jurídica
Gratuita, conforme al art. 11 del Decreto 86/2003,
de 19 de junio. Si por el contrario se presenta la
oportuna documentación que acredite la
insuficiencia económica, el Colegio de Abogados
procederá a la designación provisional de letrado,
dando traslado a la Comisión, a efectos de
resolución del expediente conforme al art. 17 de la
Ley 1/1996, de 10 de enero.”
Todo ello ha sido reforzado con la aprobación del nuevo
Reglamento de Extranjería RD 557/2011, de 20 de abril, en
consonancia con la reforma introducida en la ley por la L.O. 2/09.
JURISPRUDENCIA
Sentencia del Tribunal Constitucional nº 72/2005, de 4
de abril (fundamento 8º), establece que el extranjero que se
encuentra sometido a un poder público español aunque no haya
entrado en España tiene el derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva:
“Que de la Constitución no se derive un derecho
fundamental de los extranjeros a entrar en España no significa,
evidentemente, que el derecho del extranjero a entrar en nuestro
país conforme a lo regulado por la ley carezca de protección: se
tiene la protección que el ordenamiento dispensa a los derechos
que concede la ley y, en concreto, sí que tienen los extranjeros —
aunque no hayan entrado (en el sentido jurídico estricto) en
España, sino que sólo se encuentren fácticamente en territorio
español, en situación, por tanto, de “sometimiento ... a un poder
público español” [STC 53/2002, 27 de febrero, FJ 4 a)]— el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva —art. 24.1 CE—
(SSTC 99/1985, de 30 de septiembre, FJ 2, y 115/1987, de 7 de
julio, FJ 4) para la defensa del derecho del que se consideren
asistidos ante los Jueces y Tribunales españoles.”
Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 5ª, S 1-4-2005, rec.
1016/2002. Pte: Menéndez Pérez, Segundo
RESUMEN:
El TS estima en parte el recurso de casación interpuesto contra
STSJ que denegó entrada en territorio nacional. La Sala declara
que aun siendo cierto que en las resoluciones administrativas
impugnadas y en la propia sentencia recurrida late la sospecha
de que lo declarado por el viajero no se ajustaba a la realidad,
no lo es menos que ni en aquéllas ni en ésta se expone una
sospecha fundada. A mayor abundamiento, y examinadas las
circunstancias, el viaje turístico carente de programación no es
infrecuente, por lo que en el presente supuesto no era necesaria
acreditar y justificar documentalmente el objeto y las condiciones
de la estancia. Por último, debe indemnizarse al recurrente los
gastos ocasionados por la compra del billete de avión.
Medida cauteladísima, Juzgado de lo Contencioso
administrativo nº 14 de Madrid, Auto de 8/10/10:
RESUMEN: denegación de entrada, menor de edad.
Se plantea por el Abogado del Estado, en la vista para el
mantenimiento de la medida cauteladísima adoptada y con
carácter previo, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad
prevista en el art. 51 c) LJCA, por haberse interpuesto el recurso
contra actividad no susceptible de impugnación, argumentando
que la resolución recurrida no es forme en vía administrativa, así
como invocando el art. 135 y 136 puesto que en la medida
cautelar ha de solicitarse en los supuestos de inactividad de la
Administración y de actuaciones constitutivas de vía de hecho.
En efecto, el art. 25.1 de la LJCA dispone que el recurso
contencioso administrativo es admisible en relación con los actos
expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa; y los
actos que ponen fin a la vía administrativa son, según el art. 109
de la Ley 30/92, las resoluciones de los recursos realzada, por lo
que en este supuesto el acto recurrido no pone fin a la vía
administrativa, y tampoco se trata de inactividad ni vía de hecho.
No obstante, el citado art. 25 admite también la impugnación de
actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente
el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o un perjuicio irreparable a
derechos e intereses legítimos. Pues bien, si se admite la
posibilidad de interponer recurso contra estos determinados
actos de trámite, que pudieran denominarse cualificados, parece
que con mayor razón debe admitirse el recurso frente a una
resolución definitiva, aunque no ponga fin a la vía
administrativa, cuando por su propia naturaleza implica una
ejecución inmediata, con la adopción de medidas, como el
retorno, que afecta actual y directamente a la situación personal
del interesado y, por tanto, es susceptible de producir perjuicios
irreparables a derechos o intereses legítimos, que es lo que se
alega en este supuesto.
En el escrito de solicitud se alega que el recurrente es un menor
de tres años, que viene a España a estar con su madre durante
dos meses, que ha sido autorizada por su padre según certificado
notarial, y que la menor ha venido acompañada por un residente
legal, lo que puede acreditarse mediante los documentos que
porta el menor y que no han sido tomados en consideración por
la Policía; que todos los trámites previos a la resolución se
entendieron exclusivamente con el menor siendo sus padres
residentes legales. A la vista de la circunstancias debe concluirse
que concurren los requisitos expresados al principio, al menos
con el carácter indiciario que debe bastar en la fase procesal en
la que nos encontramos, para la adopción de la medida cautelar:
en efecto, aún desconociendo en este momento los documentos de
los que pueda disponer el menor para acreditar el objeto y las
condiciones de la estancia prevista, en este momento procesal
debe bastar con la constancia de las circunstancias expuestas, es
decir, la minoría de edad del recurrente y su desamparo en este
momento.
JOSÉ LUIS SANTAMARTA RODRÍGUEZ-ABOGADO