Estrategia para la Reconstrucción y Transformación de CA después

Estrategia para la Reconstrucción y
Transformación de C.A. después del Huracán
Mitch
INCAE y Harvard Institute for International Development
Diciembre, 1998
CEN 1101
Documento en Proceso. Escrito para el CLACDS/INCAE y Harvard Institute for
International Development. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos
conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias
para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión
regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende
prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro
Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta
interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas,
gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y
análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana.
El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no
necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Diciembre, 1998.
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO................................................................................................................................. 1
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................ 4
1.
LA FURIA DEL HURACÁN MITCH ....................................................................................................... 6
1.1
1.2
1.3
1.4
2.
LAS NECESIDADES PARA LA ATENCIÓN INMEDIATA Y LA REHABILITACIÓN ......................... 11
2.1
2.2
3.
DESCRIPCIÓN ....................................................................................................................................... 6
EFECTOS DIRECTOS E INDIRECTOS SOBRE CENTROAMÉRICA .................................................................... 7
INCORPORACIÓN DEL CONCEPTO DE VULNERABILIDAD.............................................................................. 8
PRESENCIA DE UN CICLO RECURRENTE DE DESASTRE ............................................................................... 9
ORGANIZACIÓN PARA LA ATENCIÓN DE UN DESASTRE ......................................................... 12
PROGRAMAS PARA APOYAR LA REHABILITACION INMEDIATA ..................................................................... 14
ESTRATEGIA PARA RECONSTRUCCIÓN Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE ............................. 16
3.1 PLATAFORMA PARA RESTABLECER LA ESTABILIDAD ECONÓMICA Y SOCIAL ................................................. 16
3.1.1 Fomento de Actividades de Rehabilitación y Reconstrucción................................................. 17
3.1.2 Deuda Externa de Honduras y Nicaragua............................................................................... 18
3.1.2.1
El peso de la deuda externa........................................................................................... 19
a.
Evolución de la deuda externa en Honduras y Nicaragua .................................................. 19
3.1.3 La Situación Migratoria en Centroamérica .............................................................................. 24
3.1.3.1
Aspectos Relevantes...................................................................................................... 25
3.1.3.2
Acciones por Ser Emprendidas en el Corto Plazo.......................................................... 28
a.
Acciones de carácter general ............................................................................................. 28
b.
Acciones Específicas.......................................................................................................... 29
3.2 PLATAFORMA PARA CATALIZAR UN NUEVO CRECIMIENTO INTEGRADO AL MUNDO Y CON MAYOR BIENESTAR 30
3.2.1 Acceso a Mercados Internacionales ....................................................................................... 30
3.2.1.1
El futuro de Centroamérica está ligado a su comercio exterior ...................................... 30
3.2.1.2
La Iniciativa para la Cuenca del Caribe.......................................................................... 31
3.2.1.3
El peligro de desviación de inversiones ......................................................................... 32
3.2.1.4
La posición frente a las preferencias especiales europeas ............................................ 33
3.2.1.5
La posición frente al ALCA , otros TLC´s, y OMC .......................................................... 33
3.2.2 Desarrollo de la Infraestructura Logística Avanzada de la Región......................................... 34
3.2.2.1
La relación infraestructura y comercio en el modelo de desarrollo de Centroamérica ... 34
3.2.2.2
De Infraestructura Física a Infraestructura Avanzada: Un Salto Cualitativo .................. 34
3.2.2.3
El Corredor Logístico de Centroamérica ........................................................................ 35
a.
El Corredor Pacífico de Centroamérica .............................................................................. 36
b.
La Reconstrucción/Rehabilitación de la Carretera Panamericana...................................... 36
c.
La construcción/reconstrucción/rehabilitación de los principales corredores...................... 36
d.
Los puestos fronterizos....................................................................................................... 36
e.
La facilitación del comercio................................................................................................. 37
3.2.2.4
El papel del BCIE .......................................................................................................... 37
3.2.3 Fortalecimiento de la Institucionalidad Financiera Regional: el Banco Centroamericano de
Integración Económica......................................................................................................................... 38
3.2.4 Seguros, reaseguros y protección en situaciones de catástrofe ............................................. 39
3.3 PLATAFORMA PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD DE CENTROAMÉRICA A LOS DESASTRES ........................ 41
3.3.1 Poblaciones Altamente Vulnerables e Inversión Social .......................................................... 42
3.3.2 Organización Social para la Prevención y Atención de Desastres.......................................... 43
3.3.3 Manejo de Recursos Naturales ............................................................................................... 44
3.3.4 Planificación del Uso de la Tierra............................................................................................ 46
3.3.5 Planificación de la Infraestructura ........................................................................................... 46
3.3.6 Obras Públicas y Prácticas y Diseño de Construcciones........................................................ 47
4.
PLAN OPERATIVO DE LA ESTRATEGIA DE REHABILITACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN PARA LA
TRANSFORMACIÓN DE CENTROAMÉRICA............................................................................................. 48
4.1 PROPUESTA PARA LA CREACIÓN UN MECANISMO DE TRANSPARENCIA Y FISCALIZACIÓN PARA LOS
PROGRAMAS DE REESTRUCTURACIÓN ........................................................................................................... 48
4.2 CENTRAL AMÉRICA HURRICANE MITCH RELIEF ACT ............................................................................... 48
4.3 FINANCIAMIENTO PARA LA ATENCIÓN INMEDIATA .................................................................................... 49
4.4 FOMENTO AL SECTOR PRIVADO PARA LA RECONSTRUCCIÓN PRODUCTIVA ................................................ 50
4.5 FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA LOGÍSTICA DE LA REGIÓN ..................... 50
4.6 FINANCIAMIENTO PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD ANTE LOS DESASTRES ............................................ 51
4.7 GRUPO CONSULTIVO REGIONAL EN EL SEGUNDO TRIMESTRE .................................................................. 51
CONCLUSIONES FINALES: DE LO URGENTE A LA TRANSFORMACIÓN COMPETITIVA Y UN
DESARROLLO SOSTENIBLE PARA CENTROAMÉRICA ......................................................................... 52
RESUMEN EJECUTIVO
El huracán Mitch azotó a Centroamérica con furia devastadora, provocando
aproximadamente 18 000 centroamericanos muertos o desaparecidos, 2,3 millones de
damnificados directos, y más de 5 000 millones de dólares en pérdidas materiales,
aunque los daños aún no han sido estimados exactamente. Este fenómeno vino a
interrumpir el progreso enorme de la última década en que se habían logrado
significativas tasas de crecimiento económico, el fortalecimiento de las democracias y un
mejor manejo de los recursos naturales.
Ante esta situación de adversidad, Centroamérica responde en forma unida y solidaria,
reconociendo que las pérdidas mayores de vidas humanas y materiales ocurrieron en
Honduras, seguido por Nicaragua. Sin embargo, esta es una tragedia que afecta directa e
indirectamente a toda el área, por lo que se requiere una respuesta regional. Además, no
solo deberá atenderse y rehabilitarse los daños causados por el huracán Mitch, sino que
la respuesta deberá enmarcarse dentro de una visión de largo plazo que fortalezca el
desarrollo económico y social de la región.
El presente documento estratégico plantea una visión regional y un plan de acción
operativo que tiene como objetivo general lograr la rehabilitación en el corto plazo y la
reconstrucción hacia un desarrollo económico, social y ambiental sostenible que reduzca
la vulnerabilidad de las poblaciones más pobres en el largo plazo. Se plantea como primer
paso la evaluación de los daños y la identificación de proyectos que respondan a: i. las
necesidades de atención inmediata, en donde se enfrentan los problemas de extrema
urgencia, incluyendo rescates, atención médica básica, suministro de agua potable y
alimentos; ii. seguidamente, la rehabilitación, que plantea el restablecimiento de los
sistemas básicos de infraestructura, comunicación, agua potable, saneamiento y
actividades productivas que estimulen el empleo y iii. la reconstrucción donde se atienden
problemas de
más largo plazo como vivienda y desarrollo urbano, producción
agrícola/forestal, manejo de los recursos naturales y actividades de desarrollo económico
y social.
Para los programas de atención inmediata y rehabilitación sugeridos, se propone
estructurar un mecanismo ágil y eficiente de financiamiento por parte de los bancos
multilaterales (BIRF/BID) y las agencias bilaterales hacia la Banca regional (BCIE) y
nacional en cada país afectado. Se plantea la necesidad de contar con un mecanismo de
fiscalización y auditoraje técnico que garantice la transparencia en el manejo de los
fondos y la eficiencia en la distribución de éstos mismos a las instituciones intermedias y
beneficiarios finales.
Para lograr el objetivo general se proponen tres grupos de acciones.
!
El primer grupo se orienta a crear la plataforma para la estabilidad económica y
social. Como primer medida es necesario restablecer la actividad productiva y
minimizar los efectos indirectos como las necesidades de alimentación, salud y
desempleo. La rapidez con que se logren recursos frescos y se eliminen
presiones exógenas como la deuda externa de Honduras y Nicaragua, y las
deportaciones migratorias, será determinante para el éxito que pueda tener la
estrategia en el largo plazo. Para ello, es necesario una política macroeconómica
1
cuidadosa que estimule la inversión privada y pública. En este sentido, las
economías de Honduras y Nicaragua requieren de recursos frescos y de la
condonación de sus deudas externas extrarregionales para liberar recursos que
estos países puedan utilizar para su crecimiento económico dentro de un marco
de paz social y democracia. En esta sección se enumera una lista de programas
sectoriales como una serie de acciones para condonar la deuda externa de
Honduras y Nicaragua, y otra para mitigar los problemas migratorios de la región.
!
El restablecimiento de la estabilidad económica y productiva de los países más
afectados requiere de un monto considerable de fondos frescos de largo plazo. Es
necesario dotar a los gobiernos de los recursos adecuados para rehabilitar los
servicios básicos y la infraestructura mínima que requiere la población y el sector
productivo. Paralelamente se propone estimular el empleo y el ingreso de divisas
en sectores estratégicos como son turismo, agroindustrias de exportación,
industria textil y construcción. Será conveniente para ello fortalecer al BCIE como
entidad financiera regional para seguir trabajando en la definición de criterios de
desarrollo de “clusters”, la incorporación de costos ambientales, el desarrollo de la
competitividad en estos sectores y en la ejecución de proyectos específicos.
!
El segundo, grupo de acciones se dirije a crear la plataforma catalizadora del
crecimiento económico. Para ello, es necesario recuperar el crecimiento perdido
por medio de programas de inversión productiva y desarrollo social que posibiliten
la competitividad y la capacidad de inserción de la región en la economía global.
Se deberá hacer uso de las ventajas competitivas de Centroamérica como son su
ubicación geográfica, su diversidad ecológica y recursos ambientales, y un
potencial agrícola y forestal durante todo el año.
!
El documento plantea la importancia de la “Alianza Centroamericana para el
Desarrollo Sostenible” y retoma una agenda común para mejorar el clima que
permita el desarrollo de la competitividad y el crecimiento económico de la región
focalizándose en las áreas prioritarias de acción que incluyen la atracción de
inversiones productivas, la promoción de la competencia y el comercio
internacional, el mejoramiento de la infraestructura, la modernización aduanera, el
fortalecimiento de los mecanismos de protección ambiental, entre otras.
!
Dentro de este marco, y siguiendo los lineamientos trazados a en las diferentes
cumbres presidenciales, se hace necesario incrementar las posibilidades de
comercio exterior, logrando un mayor acceso al mercado de Estados Unidos y
continuar con la política de promoción de exportaciones. Se establecen
solicitudes concretas para lograr las mismas preferencias por parte de los
Estados Unidos en los productos de vestimenta en relación con México, lo cual
ayudaría significativamente a la reducción de desviación de la inversión.
!
Complementariamente a la política de comercio exterior se propone el desarrollo
del Corredor Logístico de Centroamérica. Esta propuesta representa no sólo un
salto cualitativo en el desarrollo técnico a causa de las posibilidades de un
transporte intermodal integrado mediante las telecomunicaciones e informática,
sino también constituye una nueva forma de operar en que se le daría más
participación al sector privado en la construcción y mantenimiento de las
carreteras.
!
Al mismo tiempo, se plantea que en las áreas sociales prioritarias identificadas en
la etapa de rehabilitación como salud, vivienda, saneamiento, programas
municipales y apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa continúen siendo
2
prioritarias en el mediano y largo plazo. Se deberá articular los programas
sociales regionales con los nacionales de una forma consistente.
!
Se propone el fortalecimiento de la institucionalidad financiera regional por medio
del incremento accionario del BCIE. Este banco de desarrollo de la región ha
representado una fuente muy importante de financiamiento y constituye un
organismo muy valioso para la región que puede apoyar en las actividades de
financiamiento, consecución y administración de fondos para la reconstrucción y
el desarrollo. Su papel es particularmente importante cuando la inversión
extranjera está en actitud de prudencia ante los mercados emergentes.
!
El tercer grupo, se refiere a los programas que le den sostenibilidad al desarrollo
económico y social y reduzcan la vulnerabilidad de la población más pobre. Para
ello, es necesario invertir en la infraestructura social básica como mecanismo
fundamental para acabar con la pobreza extrema y reducir los niveles de pobreza.
No se puede controlar la fuerza de un huracán u otros eventos de la naturaleza,
pero sí minimizar los efectos de los daños causados, si se manejan mejor los
recursos naturales y se mejoran las condiciones de la población para prepararse
ante los fenómenos naturales.
!
Las condiciones de la pobreza en Centroamérica son la causa fundamental de su
vulnerabilidad ante a los desastres naturales. Si bien la pobreza en cada país es
un problema estructural que requiere varios años para resolverse, se propone
disminuir la vulnerabilidad de la población frente a los desastres naturales que
afectan a la región de dos formas. La primera, creando mejores viviendas,
planificando las zonas urbanas, fortaleciendo mecanismos de alerta temprana, la
organización social para la prevención y atención de desastres y promoviendo el
aseguramiento de cosechas e infraestructura física. La segunda, por medio de
programas orientados a mejorar el manejo de los recursos naturales, recuperando
el Corredor Biológico Mesoamericano, para fortalecer la planificación en el uso de
la tierra, para diseñar y planificar la infraestructura, para desarrollar y utilizar
técnicas apropiadas de diseño y construcción de acuerdo con estándares
internacionales.
!
La estrategia contiene un plan operativo, en el que se sugieren áreas de acción y
programas para ser financiados por los organismos multilaterales y agencias de
ayuda internacional. Se propone el segundo trimestre de 1999 para reunir a los
donantes con los gobiernos centroamericanos para definir
los proyectos
específicos y compromisos de financiamiento para éstos. Se concluye con un
breve resumen y punteos de acciones.
3
INTRODUCCIÓN
Del 21 al 31 de octubre, 1998, el huracán Mitch azotó a Centroamérica con furia
devastadora, lo que provocó aproximadamente, 18 000 centroamericanos fueran muertos
o desaparecidos, 2,3 millones de damnificados directos y más de 5 000 millones de
dólares en pérdidas materiales.1 Es el Huracán más mortífero en los últimos 200 años en
el Atlántico, y más fuerte e intenso que Andrews, considerado el que más daños
materiales ha causado en la historia.2
El huracán Mitch azotó a Centroamérica en un momento crítico de su historia. Un período
de gran esperanza, pero, a la vez, de transiciones difíciles. Desde las Cumbres de Paz
de 1987, la última década ha visto sostenidos esfuerzos por la paz y democracia, las
reformas económicas y la integración regional, las cuales se han consolidado en la región.
Un progreso enorme se había logrado, creando las condiciones para un crecimiento
económico sostenido, el fortalecimiento de la sociedad civil y un mejor manejo de sus
recursos naturales.
En 1997 se registró uno de los crecimientos económicos más acelerados en la historia
reciente de la región. Centroamérica como región creció a tasas superiores al 3%, y
cuatro de los países a tasas de más del 4%. En el campo ambiental, también se ha
registrado un progreso notable. En los últimos años, Centroamérica ha sido promotor del
concepto de desarrollo sostenible, y ha sido muy activo, proponiendo modelos de cómo
los países en vías de desarrollo pueden contribuir en el proceso de control del cambio
climático globa.l3
Centroamérica está comprometida a responder a los efectos de Mitch en una forma que
atienda las necesidades de los millones de centroamericanos afectados por este desastre,
pero al mismo tiempo que fortalezca el proceso de más largo plazo de desarrollo
económico y democratización. Es evidente de que el objetivo de Centroamérica no es
volver a reconstruir el mismo tipo de sociedad y estructura productiva tan vulnerable a
fenómenos naturales como el actual. En consecuencia, Centroamérica ve el desastre
causado por Mitch no sólo como una crisis inmediata, como sin duda lo es, sino como un
reto para lograr un desarrollo económico y social más equilibrado y sostenible. Este
remezón de la naturaleza es un llamado a la acción, a buscar esquemas de desarrollo en
una forma que reduzca la vulnerabilidad de las sociedades a los fenómenos naturales
futuros, y que fortalezca la democracia y las perspectivas de crecimiento económico
futuro.
Conformarse con reconstruir lo perdido, sería un suicidio histórico que nos conduciría a un
nuevo ciclo de desastres y perpetuaría viejas y nuevas debilidades estructurales
productivas, sociales y ambientales. Centroamérica quiere responder en una forma
conjunta y solidaria ante este reto, reconociendo, por supuesto, que las pérdidas mayores
de vidas humanas y materiales ocurrieron en Honduras, seguido por Nicaragua. Sin
1
Información del Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central
(CEPREDENAC), actualizada al 19 de noviembre, 1998.
2
El huracán Mitch alcanzó grado 5 en la escala Saffir-Simpson, vientos máximos de 288 km/h y ráfagas de
hasta 340 km/h. Datos del National Hurricane Center, US NOAA.
3
Algunos países de la región son pioneros en emitir certificados de servicios ambientales para el secuestro de
CO2.
4
embargo, esta es una tragedia de dimensiones regionales, que requiere una respuesta
regional. Por lo tanto, los proyectos que se plantean a la comunidad internacional y al
Grupo Consultivo en particular, reconocen las necesidades mayores de los países más
afectados; pero, a la vez, propone acciones que crean la plataforma para el crecimiento
económico de la región como un todo y para mejorar las condiciones de vida de las
personas que la habitan.
Centroamérica reconoce el reto de manejar la ayuda solidaria de la comunidad
internacional en forma tal que fortalezca la credibilidad de los ciudadanos en sus
gobernantes y las instituciones democráticas. En esta crisis, todos los gobiernos están
comprometidos a manejar los fondos para la reconstrucción en forma transparente, con
clara responsabilidad en el manejo de los recursos y con la participación activa de la
sociedad civil.
Dentro de este contexto, este documento plantea una visión regional que tiene como
objetivo lograr la rehabilitación en el corto plazo y la reconstrucción con criterios de
mitigación y reducción de la vulnerabilidad como base para el desarrollo sostenible en el
largo plazo. Está dividido en seis secciones. Estas incluyen como sección I esta
introducción. La segunda sección describe las características físicas, la trayectoria y los
efectos meteorológicos del huracán Mitch y su impacto sobre las condiciones de vida en
Centroamérica y la infraestructura social y productiva.
La tercera describe las
necesidades de atención inmediata y de rehabilitación, en respuesta a la crisis, así como
los mecanismos políticos y administrativos que se están creando para asegurar la
efectividad de la respuesta. La cuarta propone las acciones de mediano plazo necesarias
para la reconstrucción de Centroamérica, con el objetivo de lograr su desarrollo
económico sostenible (a partir de la estabilidad, el crecimiento y la reducción de la
vulnerabilidad). La quinta plantea mecanismos concretos para la operacionalización de la
estrategia de reconstrucción y desarrollo sostenible de la región. Finalmente, la sexta
relaciona la reconstrucción con la estrategia de más largo plazo que la región venía
construyendo antes del huracán Mitch.
5
1.
LA FURIA DEL HURACÁN MITCH
1.1 Descripción
Mitch se formó en el sudoeste del mar Caribe, a 360 millas de Kingston, Jamaica, el 21
de octubre. Al inicio, el sistema se movió en forma lenta hacia el oeste y se intensificó
hasta convertirse en tormenta tropical. Posteriormente, Mitch empezó a moverse hacia el
noroeste cerca de la costa nicaragüense. El 24 de octubre, Mitch alcanzó la categoría de
huracán.
Para el 26 de octubre, Mitch había seguido ganando intensidad y se había convertido en
un huracán clase 54 (la más alta en la escala Saffir-Simpson), y uno de los huracanes
más intensos en los últimos 200 años en el Caribe. La presión en el centro del Huracán
llegó a un mínimo de 904 MB, la cuarta presión más baja registrado en un huracán
Atlántico en este siglo. En su momento de intensidad máxima, el viento tuvo velocidades
sostenidas de 288 km/h, y velocidades de ráfagas de hasta 340 km/h.5 Para entonces,
Mitch se encontraba al norte de la costa hondureña. Medido en la escala Saffir-Simpson,
Mitch fue un huracán más fuerte que el huracán Andrew, que devastó la costa sudeste de
Estados Unidos en 1992.6
CUADRO 2.1
COMPARACIÓN DE HURACANES
ANDREWS, GEORGE Y MITCH
Huracán
Andrew
Georges
Mitch
Duración
(Días)
13
16
15
Veloc.
Máxima
(km/h)
248
240
298
Veloc.
Ráfagas
(km/h)
278
275
340
Veloc.
*
Traslación
(km/h)
37
34
6
Presión
mínima
(mb)
922
946
905
Intensidad
(SaffirSimpson)
4
4
5
Daños
Billones
25,8
3,4
5,2
Muertos /
Desaparecidos
40
412
19 000
* Velocidad de traslación en su momento de máxima intensidad.
Sin embargo, llegó el comportamiento posterior del huracán Mitch lo que causó la mayoría
de la devastación. Este cambió de trayectoria y empezó a moverse lentamente en
dirección sudoeste, y atravesó diametralmente Honduras y llegó hasta El Salvador (ver
Figura 2.1). Durante los cinco días del 26 al 31 de octubre, Mitch generó torrenciales
aguaceros, ríos desbordados y enormes inundaciones, que afectaron a los cinco países
de la Región centroamericana.
4
Sólo cuatro huracanes han alcanzado esta medida en esta región durante el siglo XX.
Datos del National Hurricane Center. US NOAA.
6
Andrew fue un huracán categoría 4 en la escala Saffir-Simpson. En 1992, causó daños estimados en US
US$26 500 millones de dólares en Florida y Louisiana. Fuente NHC-NOAA.
5
6
FIGURA 2.1
Fue la lluvia y la altísima vulnerabilidad de la población, más que los vientos huracanados,
la causa del desastre. En Choluteca, Honduras, del 25 al 31 de octubre se registraron
lluvias por 914 mm (36”), 42 veces la lluvia esperable en ese período en condiciones
normales (En 5 días cayó la cantidad de agua equivalente a 212 días de un año
promedio). Cantidades similares de precipitación se registraron en Tela y La Ceiba en la
costa norte de Honduras.
La fuerza extraordinaria de la naturaleza, décadas de explotación de los recursos
naturales sin consideraciones ambientales adecuadas y condiciones de pobreza y
pobreza extrema se combinaron para causar un desastre sin precedentes en la historia
reciente de la región.
1.2 Efectos Directos e Indirectos sobre Centroamérica
El primer y más lamentable efecto directo es la pérdida de vidas humanas.
Principalmente, gente humilde, cuyas condiciones de pobreza incrementan su
vulnerabilidad (ver Cuadro 2.2).
7
CUADRO 2.2
POBLACIÓN AFECTADA
Concepto
Hondura
s
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
TOTAL
Muertos
Desaparecidos
Heridos
Damnificados
6 600
8 052
11 998
1 393
669
2 100
721
2 863
885
254
867 752
268
121
280
108 607
240
4
4
84 005
3 007
106 604
49 000
5 500
9 975
9 062
12 532
2 457
033
2 261
825
Evacuados
Fuente: CEPREDENAC.
Según datos actualizados al 23 de noviembre, 1998.
En sociedades desarrolladas, con mayor infraestructura económica y social y, en general,
con mayores niveles de riqueza y mejores niveles de vida de la población, las principales
pérdidas son materiales y la pérdida de vidas tiende a minimizarse. En una sociedad
pobre, la pérdida de vidas es muy significativa. Sin embargo, aunque las pérdidas
materiales sean relativamente menores, proporcionalmente son muy importantes.7
Aún no se cuenta con una evaluación completa y oficial de los daños materiales causados
por Mitch. SICA, con la ayuda de la CEPAL, el PNUD, los gobiernos y muchas otras
organizaciones están completando esa tarea. Una vez que se concluya la recolección de
datos por los organismos especializados y se incorporen las pérdidas por daños indirectos
se tendrá más claridad sobre las dimensiones económicas del desastre; sin embargo,
estimaciones preliminares sugieren que el daño total estimado superará los cinco mil
millones de dólares, cifra que puede ser mucho mayor, si se utilizan los costos de
reposición como base de cálculo.
1.3 Incorporación del Concepto de Vulnerabilidad
Ante la situación que sufre Centroamérica por las consecuencias del huracán Mitch, cobra
prioridad el comprender el significado de un “desastre” y de las implicaciones en un país
y en una región. No todo fenómeno físico genera una crisis que puede catalogarse como
“desastre”. Esto dependerá del grado de vulnerabilidad de la zona afectada.
No todos los países tienen iguales consecuencias al ser afectados por fenómenos
naturales similares. Existe una relación muy estrecha entre la amenaza de un fenómeno
en una región, su vulnerabilidad y el riesgo que se produce. Por esta razón, algunas
ciudades y países se ven más afectados que otros por eventos dañinos. La amenaza es
cualquier factor externo a una región, representado por un fenómeno físico que puede
ocurrir y producir un desastre al manifestarse.
De acuerdo con lo anterior se define la vulnerabilidad como un factor interno, el cual
contiene las condiciones que esa región posee para enfrentar la amenaza. Pueden
considerarse diversos tipos de vulnerabilidad. Usualmente se citan, al menos, la
7
Las pérdidas en el PIB por desastres son cerca de 20 veces mayores en los países en vías de desarrollo
que en los desarrollados, pues estos últimos no han realizado inversiones importantes para aplicar medidas
de prevención y mitigación de desastres.
8
estructural, la social, la económica, la de organización, la cultural, la biológica, la sanitaria
y la ambiental.
Por otra parte, el riesgo que tiene una región de ser afectada por un desastre se define
como el resultado de calcular la acción potencial de una amenaza determinada, con las
condiciones de vulnerabilidad que esa región presente. Es decir, el riesgo de un país
estará determinado por la magnitud de la amenaza que lo afecte y su vulnerabilidad ante
esa amenaza.
Riesgo = Amenaza * Vulnerabilidad
La reducción en la vulnerabilidad es precisamente lo que diferencia los resultados ante
una amenaza entre diferentes países. Los países centroamericanos han sido más
vulnerables ante los fenómenos naturales que los países desarrollados y queremos
cambiar esto. La combinación de alta frecuencia de fenómenos físicos y países
vulnerables que no realizan esfuerzos para mitigar el riesgo es la historia de la región.
Ahora se quiere dar un golpe de timón y cambiar esa incorrecta trayectoria del pasado.
1.4 Presencia de un ciclo recurrente de desastre
La alta frecuencia de los desastres produce un deterioro en el desarrollo económico y
social, el proceso de recuperación se hace sin medidas de mitigación, por lo que la
vulnerabilidad de la región podría seguir en aumento hasta que vuelve a ser afectada
nuevamente y el impacto de los fenómenos naturales se convierte en un nuevo desastre.
Este ciclo del desastre se quiere romper en Centroamérica.
FIGURA 2.2
CICLO DEL DESASTRE
Vulnerabilidad
desarrollo
Desastre
Recuperación
sin reducción
Amenaza/
vulnerabilidad
9
Las propuestas que se presentarán en los siguientes capítulos de este documento y que
podrían llevarse ante los organismos multilaterales, gobiernos amigos y organizaciones no
gubernamentales, buscan retomar una estrategia de largo plazo de competitividad y
desarrollo sostenible, con especial énfasis en el logro del mayor bienestar posible para el
mayor número de centroamericanos, a partir de un proceso de reconstrucción que
considere la reducción sistemática de la vulnerabilidad y el riesgo.
10
2.
LAS NECESIDADES PARA LA ATENCIÓN INMEDIATA Y LA
REHABILITACIÓN
Es necesario reconocer que en un desastre existen diferentes etapas, que, aunque
entrelazadas y continuas, son diferenciables en cuanto a las necesidades, el tiempo de
reacción, el tipo de organización que requieren y la cantidad de fondos. Esas etapas son
la de atención inmediata, en donde se atienden los problemas de extrema urgencia,
incluyendo rescates, atención médica básica, suministro de agua potable y alimentos;
rehabilitación, donde se restablecen los sistemas básicos de infraestructura,
comunicación y agua potable y la de reconstrucción, donde se atienden problemas de
más largo plazo como vivienda, producción agrícola/forestal, creación de empleo y
desarrollo local.
Las dos primeras requieren una pronta disponibilidad de recursos
frescos que deben llegar con oportunidad para minimizar efectos posteriores que agraven
aún más la situación y capacidad para organizar y administrar en forma óptima y
transparente dichos recursos. Por ello, acudimos a la comunidad internacional, a los
organismos multilaterales, a los países desarrollados de Europa, Asia y Norteamérica,
incluyendo los Estados Unidos, en procura de fondos especiales para la emergencia
económica y social de Centroamérica que sean otorgados como recursos no
reembolsables, reprogramación de préstamos existentes, nuevos préstamos y, muy
importante, líneas de crédito concesionales. En estas primeras etapas (próximos doce
meses), son vitales la ayuda directa para la atención de las necesidades básicas de la
población afectada, el restablecimiento de los servicios básicos y la reactivación del
aparato productivo para ocupar la gente, reactivar la producción y generar divisas.
Algunas de las necesidades por atender son:
!
Alojamiento, comida y programas de empleo para personas desplazadas (incluye
programas para reubicar personas de albergues a vivienda temporal).
!
Atención médica para el control de enfermedades y epidemias, así como
programas para restablecer los sistemas de abastecimiento de agua potable a las
poblaciones.
!
Rehabilitación de carreteras, puentes y edificios públicos claves dañados (e.j.:
escuelas públicas, Ministerio de Educación y Finanzas en Honduras, etc.).
!
Financiamiento inmediato para la próxima cosecha (especialmente para los
pequeños productores agrícolas afectados por pérdida de cultivos).
!
Financiamiento de pequeña y mediana empresa.
!
Financiamiento del comercio exterior.
Honduras y Nicaragua, especialmente, requieren financiamiento para reconstruir su
aparato productivo.
Los sectores agrícolas y agroindustriales particularmente de
exportación, requieren de un apoyo especial, no sólamente por los daños que han sufrido,
sino por su capacidad de generar riqueza y empleo en el corto plazo. Un esfuerzo
combinado de un conjunto de países amigos, fondos multilaterales y bilaterales y
esfuerzos de promoción de inversión privada se canalizarían en esa dirección estratégica.
11
Se requiere, entonces, dinero fresco que llegue a la región, así como luego de la Segunda
Guerra Mundial, Europa se levanta por una inyección estratégica en su plataforma
productiva devastada, así hoy Centroamérica requiere de una acción semejante.
2.1 ORGANIZACIÓN PARA LA ATENCIÓN DE UN DESASTRE
Cada una de las etapas posteriores al desastre requiere de un modelo de organización
diferente. Durante la respuesta inmediata, los principales problemas son de comunicación
y de carácter logístico. En el otro extremo del espectro, durante la etapa de reconstrucción
se requiere de una organización muy diferente capaz de hacer llegar la ayuda
efectivamente a los afectados con transparencia y eficiencia. Este documento se refiere
fundamentalmente a la etapa de reconstrucción, ya que es la más relevante para la
situación actual.
Como primera actividad en el diseño de un programa de reestructuración, es necesario
contar con una evaluación detallada de daños y necesidades inmediatas en el campo de
agua potable, saneamiento básico y vivienda. Es necesario, además, diseñar los
mecanismos específicos de ayuda, por ejemplo, si se trata de donaciones o préstamos.
En la mayoría de los casos es necesario establecer una priorización de necesidades,
tanto temática como regional y establecer una mezcla apropiada de donaciones con
crédito para actividades productivas. El establecer prioridades de atención es una
actividad que compete fundamentalmente a los órganos gubernamentales. El diseño de
los mecanismos específicos de canalización de la cooperación es competencia de los
gobiernos y de las agencias de cooperación internacional involucradas.
Un problema genérico a todos los desastres naturales que afectan a grandes números de
personas, es el hecho de que hay que atender grandes cantidades de beneficiarios en la
reconstrucción, y que esto presenta problemas fundamentales de organización cuando la
ayuda viene centralizada y de coordinación cuando viene dispersa.
En esta etapa es necesario establecer criterios para el escogimiento de beneficiarios y
definir las características básicas de los programas de ayuda. Adicionalmente, es
necesario identificar las organizaciones (gubernamentales, no gubernamentales,
cooperativas, etc.), que operan a nivel local y que podrían llegar a los afectados directos.
Consecuentemente, también hay que establecer criterios para el escogimiento de
organizaciones o agencias ejecutoras a nivel local (ver Figura 3.1).
12
FIGURA 3.1
Necesidades:
•Rescates
•Atención Médica
básica
•Agua potable
•Alimentos
•Albergues Temporales
•Control
Epidemiológico
•Cap. Logística.
•Restablecimiento de
Sistemas básicos de
infraestructura,
comunicación, agua potable
•Vivienda temporal
•Financiamiento de la
próxima cosecha
•Capacidad de pronosticar
y organizar
•Vivienda
•Edificios públicos
•Infraestructura
•Reubicación
•Producción Agrícola/Forestal
•Reconstrucción del sector
productivo/exportaciones
•Creación de empleo
•Reducción de la Vulnerabilidad
•Cap. De formular agendas de
reconstrucción
•Capacidad administrativa de
proyectos
Atención Inmediata
Rehabilitación
Reconstrucción
Generalmente, los programas de ayuda se estructuran de arriba hacia abajo “top-down”,
pero, en la actualidad, existen preocupaciones crecientes por incluir a los propios
beneficiarios en los esquemas de reconstrucción “bottom-up”. Un problema fundamental,
en este esfuerzo, es cómo integrar a los afectados como gestores de su propio desarrollo.
Generalmente, es necesario contar con organizaciones al nivel local que puedan llevar a
cabo efectivamente estas consultas. También es importante integrar a los afectados y a
la sociedad civil en la fiscalización de la entrega de ayuda, programas de vivienda y de
reconstrucción productiva.
Este último tema, relacionado con la posible falta de transparencia en la entrega de ayuda
humanitaria, está recibiendo cada día más atención a nivel internacional, y fue sujeto de
una responsable preocupación para prevenirla desde el inicio de la emergencia de Mitch.
Es indispensable diseñar un mecanismo de fiscalización/auditoraje técnico para la
administración de la ayuda. Centroamérica podría convertirse en una región pionera en el
mundo al colaborar con la comunidad internacional en el diseño de un mecanismo de este
tipo, que, a la vez, pudiera responder con rapidez y efectividad a las quejas de los
afectados o denuncias de la sociedad civil.
13
Una vez que se cuenta con la definición básica de los programas de rehabilitación y
reconstrucción (vivienda, reforestación, etc.), es necesario contar con un mecanismo ágil
de financiamiento por parte de los bancos multilaterales (BIRF/BID) y las agencias
bilaterales, hacia la banca regional (BCIE) y nacional en cada país afectado, y de allí a las
instituciones intermediarias a nivel local y a los beneficiarios finales.
La experiencia en la ejecución de los programas financiados con los canjes de deuda en
Costa Rica o el Fondo Ambiental de El Salvador y la Fundación VIDA en Honduras
pueden ser útiles para analizar el tipo de programas, experiencias y lecciones necesarias
para el diseño de cualquier programa futuro. Un aspecto fundamental es la estructura de
la ayuda como donación o como crédito. La donación representa una intervención única,
mientras los programas de crédito blando (que pueden incluir pago en especie o
condonación en casos extremos) abren la posibilidad de crear fondos revolutivos que, por
su propia naturaleza, pueden tener un impacto mayor con el transcurso del tiempo.
2.2 Programas para apoyar la rehabilitacion inmediata
La ejecución de las actividades para la atención inmediata y la etapa de rehabilitación en
Centroamérica consecuencia del huracán Mitch, requieren de la identificación y
organización de recursos financieros que sean canalizados de manera efectiva a través
de los gobiernos o de una entidad financiera adecuada.
Una de las preocupaciones de los donantes, particularmente de aquéllos que no tienen
una presencia grande en la región, es contar con mecanismos que garanticen
transparencia en la administración de los fondos. En ese sentido, puede aprovecharse la
experiencia del Banco Centroamericano de Integración Económica. El Cuadro 3.1 ilustra
el tipo de programas que se podrían desarrollar.
El desarrollo de programas como los que se ilustran en dicho cuadro puede apoyar la
rehabilitación inmediata de Centroamericana y permitir restablecer las bases para retomar
las metas y aspiraciones de desarrollo que la región había planteado antes del desastre.
14
CUADRO 3.1
Programa de fomento a
las exportaciones de
toda la región,
especialmente de
Honduras y Nicaragua8
Actualmente, el BCIE administra un fondo con recursos de la
Unión Europea destinado al fomento de las exportaciones en
toda Centroamérica.
Este fondo requerirá de recursos
adicionales para enfrentar las nuevas necesidades planteadas
a raíz de las consecuencias del huracán Mitch. Este programa
es de gran importancia para el fortalecimiento económico de
los países especialmente en Honduras y Nicaragua y, en
especial, para su crecimiento futuro, estará enfocado al
financiamiento de la producción exportable que tenga alto valor
agregado y, especialmente, orientado a las exportaciones no
tradicionales. Complementariamente, este programa podría
fortalecerse en la medida que se logre una mayor apertura del
mercado de EEUU.
Programa de
financiamiento para el
comercio exterior
Este programa de financiamiento se orienta a actividades de
corto plazo, financiando capital de trabajo para las actividades
de pre-exportación y exportación, utilizando las mismas
exportaciones como garantía o utilizando garantías aceptables
que permiten el reactivar las actividades productivas.
Programa de apoyo a
las actividades
productivas relacionadas
con la micro, pequeña y
mediana empresa
El desarrollo de procesos vinculados con la micro, pequeña y
mediana empresa permite mantener y volver a establecer las
fuentes de trabajo que se han perdido producto del desastre.
Este programa es de suma importancia, pues apoya la
incorporación del sector informal, que constituye una alta
proporción en Centroamérica, a los procesos productivos y
exportables de los países.
8
La Unión Europea había aprobado previo al huracán Mitch recursos para la constitución de un fondo
administrado por el BCIE, el cual ya ha estado funcionando, y cuyo objetivo ha sido el de fomentar
específicamente las exportaciones de Nicaragua y Honduras.
El monto de este fondo asciende a $CA 50 millones, sin embargo deberá ser incrementado si se quiere lograr
el desarrollo de las economías de estos dos países, que han sido los que mayores consecuencias negativas
han tenido con el reciente desastre.
15
3.
ESTRATEGIA PARA RECONSTRUCCIÓN Y EL DESARROLLO
SOSTENIBLE
Existe, en la actualidad, la conciencia e interés de romper el ciclo del desastre, reducir la
vulnerabilidad de estos países por medio de programas de inversión que incorporen las
medidas de mitigación y prevención, porque la prevención minimiza el daño y promueve
un ambiente estable, incentiva la inversión empresarial y el sentimiento de que la gente
puede controlar su propio destino económico.
Se proponen tres grupos de acciones para replantear una agenda de desarrollo después
de la devastación de Mitch y ante el riesgo de nuevas amenazas.
!
El primero es la plataforma para estabilidad económica y social: es necesario
volver a producir y asegurarse de que los efectos indirectos del Huracán se
minimicen. La oportunidad con que se logren recursos frescos y se eliminen
presiones exógenas como la deuda externa y las deportaciones será clave en los
próximos meses y determinante del éxito que pueda tener la estrategia de largo
plazo.
!
El segundo grupo contiene la plataforma de acciones que pueden ser un
catalizador del crecimiento económico. Los años de guerra, las catástrofes
anteriores y Mitch, no sólo atrasaron el desarrollo de los países de la región, en
algunos casos, incluso, se cuenta con niveles de bienestar inferiores a los de
décadas pasadas. Recuperar el crecimiento perdido tendría posibilidad de ser, si
se fortalece la capacidad de inserción de la Región en la economía global.
!
El tercer grupo es el que le da sostenibilidad. Se refiere a la ética del desarrollo.
Es necesario reducir la vulnerabilidad de la población, invertir en la infraestructura
social básica como mecanismo fundamental para acabar con la pobreza extrema
y reducir los niveles de pobreza. No se puede hacer nada respecto de la fuerza
de un huracán u otro tipo de amenaza, pero sí se puede minimizar la pérdida de
vidas humanas.
Además, es importante reducir sistemáticamente la
vulnerabilidad para lo que se requiere primordialmente recuperar el Corredor
Biológico Mesoamericano y fortalecer los mecanismos de coordinación,
prevención y de alerta temprana (Ver figura 4.1.).
3.1 Plataforma para restablecer la estabilidad económica y social
La estabilidad económica y social debe ser el principal objetivo de la etapa posterior al
desastre natural con el propósito de crear las condiciones apropiadas para la
reconstrucción y el crecimiento económico. Para ello, es necesario una política
macroeconómica cuidadosa que estimule la inversión privada y pública. Por ello, ahora
más que nunca, las economías de Honduras y Nicaragua requieren de recursos frescos y
de la condonación de sus deudas externas extrarregionales para que estos países
puedan encausarse por el camino del crecimiento económico dentro de un marco de paz
social y democracia.
16
FIGURA 4.1
Estrategia para la
Reconstrucción y el
Desarrollo Sostenible
Plataforma para
restablecer la estabilidad
económica y social
#Recursos frescos para
rehabilitación y reconstrucción.
#Cancelación de la deuda
externa extraregional de
Honduras y Nicaragua.
#Nueva política migratoria..
Plataforma para
catalizar el desarrollo
económico y el bienestar
del mayor número
#Infraestructura logística
avanzada
#Acceso a mercados
internacionales
#Fortalecimiento de las
Instituciones financieras
regionales
Plataforma para reducir
sistemáticamente la
vulnerabilidad y elevar la
inversión social.
#Inversión Social
#Recuperación del corredor
biológico Mesoamericano
#Revisión de normas técnicas de
construcción
#Fortalecimiento de las
instituciones encargadas de la
reducción de la vulnerabilidad
En estos períodos de grandes retos, es aún más necesario atender las necesidades
sociales de la población más pobre y desamparada, sin vivienda, con problemas de salud
y sin empleo. Se requiere, para ello, la ejecución de programas que incentiven el empleo,
la masiva construcción de mejores viviendas y atender los problemas de salud existentes
y prevenir posibles epidemias. Con este fin se proponen algunos programas que
incentiven la inversión privada y ayuden a crear las condiciones sociales no sólo para
atender las necesidades inmediatas, sino que sean el inicio de una visión de largo plazo
para el desarrollo sostenible dentro de un continuado clima de estabilidad social y política.
3.1.1
Fomento de Actividades de Rehabilitación y Reconstrucción
El restablecimiento de la estabilidad económica y productiva de los países afectados por
el huracán Mitch requiere de un monto considerable de fondos de largo plazo.
Es
necesario dotar a los gobiernos de los recursos necesarios para rehabilitar los servicios
básicos y la infraestructura básica mínima que requiere la población y el sector productivo.
Entre otras cosas, debe contarse con la capacidad de financiar proyectos del sector
privado relacionados con la ejecución de obra pública, infraestructura productiva, el
comercio exterior y otras áreas que sean identificadas por los gobiernos y el sector
privado.
Durante los últimos meses y como parte de las actividades del Proyecto Regional para
la Competitividad y el Desarrolllo Sostenible de Centroamérica (INCAE/HIID/BCIE),
se desarrollaron una serie de actividades con el sector privado y el sector público de la
17
Región que permitieron identificar y estudiar "clusters”9, cuya dinámica interna ofrece un
importante potencial de crecimiento y generación de empleo. Una parte importante de los
recursos podría dirigirse hacia lo que se podría denominar actividades productivas de
punta.
Estas actividades son:
!
Turismo.
!
Agroindustrias de exportación y valor agregado.
!
Industria textil de la región.
El BCIE ha trabajado en la definición de criterios de desarrollo de “clusters”, la
incorporación de costos ambientales y desarrollo social, como parte del mismo proyecto
de competitividad.
3.1.2
Deuda Externa de Honduras y Nicaragua
Antes que el huracán Mitch golpeara Centroamérica, había evidencias claras de que
Honduras y Nicaragua necesitaban una fuerte reducción de la carga de su deuda externa
para poder crecer a una tasa satisfactoria y sostenible por un período prolongado.10 El
ingreso “per capita” de Nicaragua y Honduras es cerca de una cuarta parte del de
Panamá o Costa Rica, cuyos ingresos, a su vez, son de alrededor de un cuarto del de los
Estados Unidos. Bajo el supuesto conservador de que la población crecería al 2,5% por
año, el PIB de Honduras y Nicaragua tendría que crecer a una tasa constante del orden
de 6% por año durante un periodo de 40 años tan sólo para alcanzar el nivel de ingreso
“per cápita” de los países latinoamericanos de ingreso medio.
Tanto en Honduras como en Nicaragua, la magnitud de la deuda externa ya había
alcanzado niveles insostenibles y ha estado desviando recursos muy necesarios en las
áreas sociales, tales como educación, salud e infraestructura, hacia el servicio de la
deuda externa. La fuerza destructiva del huracán Mitch en Honduras y Nicaragua ha
complicado aún más las cosas, y ha hecho que sea incluso más evidente y urgente la
necesidad de una reducción sustancial de la deuda de estos países.
Paul Krugman (1988) y Jeffrey Sachs (1989)11 han planteado que una carga excesiva de
deuda externa actúa como una tasa impositiva marginal elevada que desestimula la
inversión y el ajuste económico. Este argumento, conocido como la curva de Laffer de la
deuda externa, sugiere que reducir la deuda podría ser de sumo interés tanto para los
acreedores como para los deudores, ya que una deuda externa elevada impone fuertes
restricciones al desarrollo de los países deudores y limita su capacidad para hacer frente
9
Cada uno de los estudios correspondientes se desarrolló utilizando los modelos conceptuales y la
metodología del profesor Michael E. Porter, de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard.
10
Ver Gerardo Esquivel, Felipe Larraín y Jeffrey Sachs. (1998). The External Debt Problem in Central
America: Honduras, Nicaragua and the HIPC Initiative. Development Discussion Paper no. 645, Harvard
Institute for International Development.
11
Ver Krugman, Paul (1988). “Financing vs. Forgiving a Debt Overhang”. Journal of Development Economics,
29, pp. 253-268 and Sachs, Jeffrey D. (1989b). “Conditionality, Debt Relief, and the Developing Country Debt
Crisis”. In: J. Sachs. (ed.). Developing Country Debt and the World Economy, University of Chicago
Press/NBER, pp. 275-284.
18
al servicio de la deuda. El logro de una reducción importante de la deuda es, en
consecuencia, un prerrequisito para iniciar un proceso de desarrollo económico sostenido.
3.1.2.1
El peso de la deuda externa
La Tabla 1 presenta algunos indicadores de la carga de deuda externa de las economías
de Honduras y Nicaragua. Para apreciar plenamente la magnitud de la carga de la deuda
externa de estos países y para propósitos de comparación, se presentan los mismos
indicadores para otros grupos de economías. La Tabla 1 muestra claramente que la
deuda externa de Honduras y Nicaragua es demasiado elevada cuando se le compara
con la situación de otros países en desarrollo y países de bajos ingresos.
TABLA 1
INDICADORES DE DEUDA EXTERNA,1996
Deuda Externa Total (porcentaje del PNB
Deuda Externa Total (porcentaje de exportaciones de bienes y
servicios)
Servicio de la Deuda Externa (porcentaje de exportaciones de
bienes y servicios)
Pagos de intereses (porcentaje del PNB)
Fuente: Global Development Finance. 1998. El Banco Mundial.
a.
!
Honduras
Nicaragua
354,6
649,6
Países en
Desarroll
o
36,0
137,4
Países de
Bajos
Ingresos
34,3
158,7
111,1
227,2
28,8
24,2
17,2
13,3
4,3
5,2
1,7
1,0
Evolución de la deuda externa en Honduras y Nicaragua
Honduras
A finales de 1996, la deuda externa de Honduras alcanzó US$ 4453 millones, de los
cuales casi el 90% eran obligaciones a largo plazo y el 87% eran obligaciones públicas o
con garantía pública. Estas últimas crecieron entre 1972 y 1996 en dólares corrientes, a
una tasa compuesta de 14,8% por año, como resultado de flujos netos de largo plazo de
acreedores oficiales.
Gráfico 4.1
Honduras: Deuda Externa Total
Gráfico 4.2
Honduras: Deuda externa a exportaciones
(millones de US $)
400.0
5,000
(%)
4,000
300.0
3,000
Privada
Publica
Total
2,000
200.0
100.0
1,000
0.0
0
'71 '73 '75 '77 '79 '81 '83 '85 '87 '89 '91 '93 '95
'71
'74
'77
'80
'83
'86
'89
'92
'95
.
En el período 1970-1996, las razones basadas en el saldo de la deuda muestran una
tendencia al alza bien definida para gran parte del período, incluso durante la parte más
19
crítica de la crisis de deuda de los años ochenta. Para 1990, ambos indicadores parecían
haber alcanzado un máximo, y se habían mantenido relativamente estables hasta 1996.
Gráfico 4.4
Honduras: Servicio de la Deuda/Exportaciones
Gráfico 4.3
Honduras: Deuda/PIB
40
(%)
(%)
160.0
30
120.0
20
80.0
10
40.0
0
Interes
Principal
'71 '73 '75 '77 '79 '81 '83 '85 '87 '89 '91 '93 '95
0.0
'71 '73 '75 '77 '79 '81 '83 '85 '87 '89 '91 '93 '95
En 1996, los pagos totales por servicio de la deuda de Honduras fueron US$ 564
millones, equivalente al 29% de las exportaciones de bienes y servicios y el 14% del PIB.
La razón servicio de la deuda a PIB se ubicó consistentemente por encima del 10% en la
década de los noventa y, en promedio, el servicio se situó en cerca del 30% de las
exportaciones de bienes y servicios en el mismo período. A manera de comparación, los
mismos indicadores para todos los países clasificados como "países de bajos ingresos
altamente endeudados" eran alrededor de 4 y 15%, respectivamente.
Gráfico 4.6
Honduras: transferencias netas
Gráfico 4.5
Honduras: Servicio de la deuda/PIB
15
(%)
(En millones de US$)
300
200
10
Interest
Principal
100
0
5
(100)
0
(200)
'71 '73 '75 '77 '79 '81 '83 '85 '87 '89 '91 '93 '95
'71 '73 '75 '77 '79 '81 '83 '85 '87 '89 '91 '93 '95
La transferencia neta de recursos (flujos netos menos pagos de intereses), indicador del
esfuerzo que un país debe hacer para cumplir con sus obligaciones externas, muestra
que Honduras recibió transferencias netas de recursos negativas de parte de la
comunidad financiera internacional durante 7 de los 11 años del período 1986-1996.
!
Nicaragua
La deuda externa de Nicaragua a finales de 1996 alcanzó US$ 5929 millones, de los
cuales el 86% eran obligaciones de largo plazo con garantía del estado. La deuda de
corto plazo correspondía, principalmente, a atrasos de intereses de la deuda de largo
plazo. La acumulación de atrasos de principal e intereses explicaron en promedio, entre
1988 y 1996, un 36% del saldo total de la deuda externa.
20
En el período 1971-1996, la deuda externa en dólares corrientes creció a una tasa anual
compuesta promedio de 13,5%. Parte de ese crecimiento obedeció a flujos netos no
voluntarios de largo plazo de acreedores oficiales (los atrasos de principal aumentaron
abruptamente a finales de los ochenta) y a la rápida acumulación de atrasos de intereses.
Figura 4.7
Nicaragua: Deuda externa total
(millones de US$)
14000
(%)
Gráfico 4.8
Servicio a deuda/Exportaciones
12000
150
10000
8000
Long-term
Total debt
6000
4000
100
Interest
Principal
50
2000
0
0
'71 '74 '77 '80 '83 '86 '89 '92 '95
'71 '73 '75 '77 '79 '81 '83 '85 '87 '89 '91 '93 '95
La relación deuda externa a exportaciones de bienes y servicios fue 650% para fines de
1996, y la razón deuda externa a PIB 355%. Sin embargo, ambos indicadores muestran
una drástica reducción a partir de 1990, como resultado de las políticas de apertura de los
gobiernos democráticos que sucedieron a los sandinistas, y la política de reducción de
deuda.
Gráfico 4.9
Servicio deuda/PIB
(%)
50
40
30
Interés
Principal
20
10
0
'71 '73 '75 '77 '79 '81 '83 '85 '87 '89 '91 '93 '95
En años recientes, Nicaragua ha hecho un importante esfuerzo por cubrir sus
obligaciones externas. Al contrario de lo ocurrido durante la mayor parte de la década de
los ochenta, años en los que el servicio se redujo sustancialmente a pesar del crecimiento
continuo del saldo de la deuda externa. A partir de 1991, Nicaragua incrementó
sustancialmente el servicio de su deuda externa en un intento por normalizar las
relaciones del país con la comunidad financiera internacional. Sin embargo, el volumen
de la deuda externa había alcanzado niveles insostenibles, que le hacían imposible al
país hacer frente al servicio total.
En 1996, Nicaragua dedicó al servicio de la deuda externa el 24% de las exportaciones
totales de bienes y servicios, y el 13% de la producción nacional. Al cierre de 1996, el
saldo total de la deuda externa llegaba casi a US$ 6 000 millones, en términos corrientes,
más del 40% menos que el año anterior. La reducción obedeció principalmente a los
21
acuerdos de reducción con Rusia, México, Club de París, la República Checa y el
Salvador, que sumaron US$ 4208,1 millones en perdón de deuda, y US$ 644,4 millones
en reprogramaciones en términos concesionales.
!
Elegibilidad de Honduras y Nicaragua
altamente endeudados
para la iniciativa
de países pobres
Para mediados de 1998, Honduras y Nicaragua habían cumplido la mayor parte de los
requisitos para calificar como beneficiarios de la Iniciativa de Países Pobres Altamente
Endeudados (PPAE), que fue lanzada conjuntamente por el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial en 1996. Esta iniciativa brinda alivio de la carga de la
deuda multilateral (BM, FMI, BID) para países pobres que hayan demostrado un sólido
desempeño de política económica, y que tengan niveles insostenibles de deuda, aun
después de haber aprovechado plenamente los mecanismos tradicionales de alivio de la
carga de la deuda. La Iniciativa PPAE considera la posibilidad de otorgar una reducción
de la cantidad de deuda en un 100% de la deuda total.
Un análisis detallado que se realizó antes del huracán Mitch (Esquivel, Sachs y Larraín,
1998) ha demostrado que tanto Honduras como Nicaragua califican como beneficiarios de
la Iniciativa PPAE para recibir el tratamiento especial como economías abiertas pequeñas.
Esta condición le otorgaría a Honduras y Nicaragua una reducción de deuda adicional con
respecto a las condiciones originales de la Iniciativa PPAE.
La comparación de los indicadores clave de endeudamiento para Honduras y Nicaragua
con los de los tres primeros países que se beneficiaron de la Iniciativa PPAE (Uganda,
Bolivia y Burkina Faso, a los que se les denominará en adelante PPAEs), presenta una
idea más precisa de sus perspectivas para calificar para la iniciativa (se utilizan promedios
para el período 1994-1996 para capturar la situación de los tres PPAEs en ell momento de
calificar).
El valor presente neto de las relaciones deuda a exportaciones y servicio de deuda a
exportaciones para los cinco países muestran que Nicaragua tiene los indicadores más
altos de todos los países. Los resultados para Honduras son mixtos, porque el valor
presente neto de la razón deuda a exportaciones es inferior al de cualquiera de los tres
PPAEs, pero el indicador de servicio de la deuda a exportaciones es el más desigual,
sino que es mayor que el de los 3 PPAEs.
Gráfico 4.11
Valor presente de la deuda, 1994-96
Gráfico 4.10
Servicio total de la deuda, 1994-96
(como porcentaje del PIB, valores promedio)
(como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios, períodos promedio)
350
45
40
300
35
250
30
200
25
20
150
15
10
100
5
50
0
U g a n da
B u rk in a F a s o
B o liv ia
H o n d ura s
N ic a ra g u a
0
Uganda
Burkina Faso
Bolivia
Honduras
Nicaragua
22
Si bien los indicadores de deuda tradicionales presentan una idea mixta de la deuda
externa en Honduras, una situación diferente y más concluyente surge de indicadores
adicionales de deuda. El valor presente neto de las razones deuda a PIB y servicio de
deuda a PIB es mayor para Honduras que para los tres PPAEs. Si se observa a los
cuatro indicadores, es claro que la deuda de Honduras es más insostenible que la de
cualquiera de los tres PPAEs.
Las diferencias en las conclusiones para Honduras se derivan del nivel de exportaciones
del país. Honduras es una economía pequeña y abierta, con una relación de
exportaciones a PIB relativamente alta, especialmente respecto de economías menos
abiertas como las de los tres PPAEs. En consecuencia, Honduras genera más divisas por
exportacionnes y, sólo por este factor, se considera que tiene un nivel de deuda más
sostenible que el de otras economías, olvidando que tiene una carga mayor de deuda
respecto de su capacidad total de generación de ingresos.
El problema de deuda en Honduras y
Nicaragua es aún más difícil, porque el
servicio de la deuda externa significa un
drenaje sustancial de recursos del sector
público; mientras que los vencimientos por
servicio de la deuda externa del sector
público en los tres PPAEs fueron menos del
20% de los gastos del gobierno central en
1995. En Honduras y Nicaragua estuvieron
por encima de 50 y 100%, respectivamente.
Gráfico 4.12
Servicio Total de la Deuda, 1994-96
(como porcentaje del PIB, período promedio)
18
16
14
12
10
8
6
4
!
El panorama actual
2
0
El huracán Mitch produjo una destrucción
sustancial de la producción agrícola y de la
infraestructura física y humana de Honduras y Nicaragua. En vista de esto, está claro que
la tarea más inmediata que tienen los gobiernos de estos países es la reconstrucción de
sus economías y, en particular, de la infraestructura que resultó dañada por Mitch. Por lo
tanto, considerando las fuertes presiones presupuestarias y de la balanza de pagos que
enfrentarán estas economías en el corto plazo, es más evidente de que ambos países
necesitarán una suspensión inmediata del servicio de la deuda externa.
Uga nda
Burkina F aso
Bo livia
Ho ndura s
Nica ragua
Sin embargo, pese al alivio que podría representar una suspensión temporal del servicio
de la deuda para los gobiernos de Honduras y Nicaragua, la magnitud del desastre
económico en estos países es tal que la suspensión de los pagos de la deuda no
serán suficientes para garantizar la plena recuperación de sus economías. Por
consiguiente, la suspensión del servicio de la deuda debe estar acompañada por la
cancelación de una gran parte de la deuda externa extrarregional (es decir, deudas de
Nicaragua y Honduras con países de ingresos altos e instituciones financieras
multilaterales).
Una estimación conservadora de las necesidades financieras para iniciar la recuperación
económica de Honduras y Nicaragua sugiere que la cantidad de deuda extrarregional
debe reducirse entre un 80 y un 100%, dependiendo del tipo de acreedor. Esta reducción
de deuda, para liberar una cantidad suficiente de recursos y resolver la incertidumbre
financiera, debe aplicarse a la deuda extrarregional bilateral y multilateral.
23
Sin embargo, la reducción de la deuda externa es sólo parte de la solución del problema
del desarrollo de Honduras y Nicaragua. Más importante aún, y más urgente en este
momento, es la obtención de recursos concesionales frescos para llevar a cabo la
reconstrucción y transformación de ambas economías. Con reducción de deuda, pero sin
recursos nuevos de carácter concesional, Honduras y Nicaragua volverían a encarar una
situación de endeudamiento como la actual en menos de cinco años.
Con base en las consideraciones anteriores, proponemos la renegociación de la deuda
externa de Honduras y Nicaragua en los siguientes términos:
!
Aplazamiento inmediato de todos los pagos del servicio de la deuda, incluyendo
los que se deben a organizaciones multilaterales extrarregionales (FMI, BM y
IADB).
!
Cancelación total inmediata de la deuda del Club de París. Esta cancelación debe
incluir toda los adeudos existentes hasta mediados de 1998 para ambos países.
!
Cancelación total inmediata de toda la deuda externa bilateral oficial (gobierno a
gobierno extrarregional).
!
El FMI, el BM y el BID deben anunciar inmediatamente que Honduras y Nicaragua
califican para la Iniciativa PPAE y proceder a cancelar el 100% de la deuda.
!
Los pagos del servicio de una menor cantidad de deuda se reanudarán de
acuerdo con la evolución de las economías, pero no antes del 2001.
Lo anterior debería estar complementado por:
!
Acceso inmediato a recursos frescos de organizaciones multilaterales en términos
sumamente favorables (similares a los préstamos AOD).
!
Un aumento considerable de los recursos de los Fondos de Operaciones
Especiales (FOE) de los organismos multilaterales, para garantizar para
Honduras y Nicaragua los siguientes dos objetivos en su orden de importancia: a.
recursos concesionales frescos en una magnitud suficiente para encarar las
necesidades de la reconstrucción con la incorporación de elementos de mitigación
de la vulnerabilidad y b. recursos para completar exitosamente la cancelación
del 100% de la deuda de Honduras y Nicaragua a nivel extrarregional.
3.1.3
La Situación Migratoria en Centroamérica
Los problemas migratorios constituían uno de los desafíos pendientes para los Gobiernos
de Centroamérica y son a partir de las devastadoras consecuencias del Mitch un tema
prioritario de la nueva agenda política regional por sus repercusiones sociales,
económicas, políticas e internacionales.
La situación de las migraciones en la región exigirá en un marco multilateral la adopción
de decisiones que expresen el consenso, la solidaridad y el compromiso de todos los
países involucrados, incluyendo a los tradicionalmente receptores de los flujos migratorios
regionales.
24
Los efectos del Huracán profundizaron en todos los niveles la diversidad de factores que
determinan y explican los movimientos migratorios internacionales. La acentuación de las
brechas del desarrollo económico y social, el impacto sobre los niveles de desempleo,
subempleo, pobreza, precariedad de las condiciones de vida, etc., sumado a la
incapacidad de los ecosistemas de las zonas afectadas de arraigar nuevamente población
y actividades, serán indudablemente factores que agudicen y refuercen una alta movilidad
poblacional, principalmente en los países que sufrieron los mayores daños.
3.1.3.1
!
Aspectos Relevantes
Alta Movilidad Poblacional
El huracán Mitch se abatió sobre los países más pobres de la región y con las tasas más
altas de crecimiento demográfico y de migración.
En términos migratorios,
Centroamérica había experimentado en las dos últimas décadas un vigoroso crecimiento
del número de migrantes, y desplazamientos poblacionales sin precedentes como
consecuencia de las convulsiones políticas y conflictos armados experimentados en El
Salvador, Guatemala y Nicaragua.
Durante la década 70/80, la emigración
centroamericana no sólo se incrementó, sino también cambió su destino. En 1970, del
total de emigrantes centroamericanos (268 mil) presentes en América Central, México,
Canadá y los Estados Unidos, el 52% se encontraba residiendo en los países de la
región. En el 80, aproximadamente un 74% del total de emigrantes regionales (446 mil),
se encontraba residiendo en los Estados Unidos.
En 1990, el número de emigrantes centroamericanos casi se triplica y alcanzó
1 264 335, y el 87% de ellos se encontraba residiendo en los Estados Unidos.
CUADRO 4.2
INMIGRANTES ADMITIDOS
SEGÚN PAÍS DE NACIMIENTO
Costa Rica
1.356
1 391
1 351
1 985
2 840
2 341
1 480
1 368
1 205
1 062
1 504
El Salvador
10 929
10 693
12 045
57 878
80 173
47 351
26 191
26 818
17 644
11 744
17 903
Guatemala
5 158
5 729
5 723
19 049
32 303
25 527
10 521
11 870
7 389
6 213
8 763
Honduras
4 532
4 751
4 302
7 593
12 024
11 451
6 552
7 306
5 265
5 496
5 870
Nicaragua
2 826
3 249
3 311
8 830
11 562
17 842
8 949
7 086
5 255
4 408
6 903
Fuente: Statistical Yearbook of the INS, 1996.
Canadá en la última década constituye también –en mucho menor medida que los
Estados Unidos– destino de la emigración centroamericana, especialmente de origen
salvadoreña. México es también destino importante de la migración de origen
guatemalteca.
!
Los Indocumentados
Un problema fundamental de la problemática migratoria regional, lo constituye la
migración indocumentada, con las consecuencias que esta situación implica en términos
de marginación social, de derechos humanos y las actitudes de discriminación y
xenofobia. Un importante número de población centroamericana se encuentra hoy
25
residiendo, de manera irregular, en los países de destino, principalmente en los Estados
Unidos. Si bien la cuantificación de este tipo de migración es dificultosa por su propia
naturaleza, estimaciones del Servicio de Inmigración y Naturalización (INS por sus siglas
en inglés) permiten señalar para octubre de 1996 que, de los cinco millones de
indocumentados en Estados Unidos, el 54% procedía de México (cerca de 2,7 millones de
personas) y más del 13% de Centroamérica (El Salvador 335 mil, Guatemala 165 mil,
Honduras 90 mil y Nicaragua 70 mil). El problema de la migración indocumentada
constituye sin lugar a dudas un tema significativo de la relación migratoria entre los
Estados Unidos y Centroamérica.
A partir del huracán Mitch esta realidad cobra una nueva dimensión política; la estabilidad
migratoria de la población centroamericana que reside en los Estados Unidos,
principalmente la de los países más afectados, pasa a constituir una preocupación mucho
mayor para los Gobiernos de la región.
!
La Legislacion Migratoria de Estados Unidos
Las nuevas medidas migratorias aprobadas en los Estados Unidos mediante la sanción
en 1996 de la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidades del
Inmigrante (IIRIRA), junto con la Ley de Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva de 1996
y la Ley de Conciliación de la Responsabilidad Personal y la Oportunidad de Trabajo
(Welfare Reform Act) son el nuevo marco normativo, cuyas repercusiones para los países
centroamericanos debieran ser sistematizadas y evaluadas.
En este contexto, la Ley de Ajuste Nicaragüense y Alivio Centroamericano de 1997
(NACARA) que entró en vigencia el 22 de junio, 1998 y su extensión a los ciudadanos
salvadoreños, que tiene por el momento una reglamentación provisional, constituyen
acciones positivas –pero ciertamente insuficientes– para aliviar la situación de los
extranjeros de esos orígenes. La evaluación de su cobertura y el impacto efectivo de las
mismas en relación con las características de los migrantes es una tarea que también
debe ser emprendida.
Uno de los temas relevantes de las nuevas disposiciones migratorias contenidas en
IIRIRA y que, sin duda, afectan a los países centroamericanos, son la restricción de la
elegibilidad de los individuos para tener acceso a los programas de asistencia pública y la
inadmisibilidad para tener entrada autorizada durante un período de tres a diez años, a
aquellas personas que sean detectadas como migrantes previos no autorizados. Los
cambios introducidos para la remoción de los migrantes no autorizados es otro punto de
especial importancia.
!
Las Deportaciones
El problema de las deportaciones de ciudadanos centroamericanos es otro de los temas
significativos de la realidad migratoria regional. Si bien no se ha dispuesto de información
a partir de la implementación del IRIRA, datos del INS para 1996 permiten observar en el
siguiente cuadro los importantes volúmenes de guatemaltecos, hondureños y
salvadoreños sujetos a dichas disposiciones, corroborando, además, las características
de irregularidad de esta migración.
26
CUADRO 4.3
DEPORTACIONES SEGÚN NACIONALIDAD
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
42
1 962
1 409
1 849
310
36
2 014
1 310
1 648
252
28
1 784
1 179
1 585
376
34
1 783
1 654
1 875
354
47
2 360
1 980
2 693
382
Fuente: Statistical yearbook of the INS, 1996.
Es evidente de que son las marcadas brechas del desarrollo económico y social entre
estos países y los Estados Unidos las que explican esta dinámica migratoria. La realidad
regional después del Mitch reforzará seguramente la condición de ese país como destino
de los movimientos de población de Centroamérica.
!
El Tráfico de Migrantes
En este contexto, la activación de las redes de tráfico de migrantes será otra de las
consecuencias por prever. Estas redes que son hoy objeto de preocupación por parte de
los Gobiernos deben, ser motivo de atención y de políticas específicas, para reducir su
utilización como mecanismo facilitador de las migraciones ilegales y por el riesgo que
suponen para los migrantes.
!
Las Remesas
Otro tema central que cobrará especial relevancia en la región se refiere a la contribución
fundamental que la migración tiene para su desarrollo, por medio de las remesas y
ahorros de los migrantes. Estas se convertirán más que nunca en fuentes importantes de
inversión y de apoyo a las familias y a las comunidades. El siguiente cuadro sobre
participación de las remesas familiares en algunos agregados económicos, contiene
información que permite visualizar la importancia para las economías de los países de la
región, particularmente, El Salvador, Guatemala y Honduras.
27
CUADRO 4.4
PARTICIPACIÓN DE LAS REMESAS FAMILIARES
EN ALGUNOS AGREGADOS ECONÓMICOS
(PORCENTAJES)
1993
1994
1995
1996
14,3
2,0
1,6
1,5
16,1
2,6
2,1
1,7
16,1
3,3
3,0
4,0
16,0
3,2
3,0
4,6
Exportaciones
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
107,9
14,6
6,0
9,4
77,2
15,1
7,6
8,5
63,9
16,2
8,3
14,1
59,9
16,3
8,0
14,1
Importaciones
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
44,7
8,3
4,8
3,8
40,2
10,0
6,1
3,8
33,3
11,5
7,6
8,6
35,1
12,5
7,4
9,0
Producto Bruto Interno
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Fuente: CEPAL. Uso productivo de las remesas. LC/MEX/662. Sep., 1998.
En esos países, la contribución de las remesas a la supervivencia de los hogares pobres
es una realidad significativa. Por ejemplo, datos de la Encuesta de Hogares de El
Salvador permiten señalar que, en 1997, aproximadamente un 15% de los hogares
recibían remesas de sus familiares en el exterior, las cuales representaban por persona
en el año aproximadamente 348 dólares.
El 40,2% del total de hogares bajo la línea de pobreza recibía en 1997 remesas de los
migrantes, demostrando la contribución de éstas a la supervivencia de las familias pobres,
situación que puede generalizarse a los otros países de la región. Un problema que
enfrentan los migrantes es el alto costo de las transferencias (en algunos casos, llegan
hasta un 20% de la cantidad transferida); la reducción de sus costos, combinada con
nuevas estrategias para alentar el uso productivo de éstas, puede ser una manera de
contribución complementaria al proceso de desarrollo local y comunitario.
3.1.3.2
Acciones por Ser Emprendidas en el Corto Plazo
Es evidente, de que serán las respuestas a las condiciones estructurales del desarrollo
económico y social y a la reconstrucción de la región en un marco de democracia y
solidaridad, las que en el largo plazo permitirán influir sobre las causas que provocan las
migraciones. Sin embargo, es necesario diseñar acciones en el corto plazo destinadas a
aliviar la situación migratoria de los países más afectados y de la región en su conjunto.
a.
Acciones de carácter general
28
Iniciar un diálogo multilateral abierto entre los países de la región y los países de destino
de los flujos migratorios regionales, especialmente con los Estados Unidos, para
identificar y desarrollar opciones de políticas mutuamente beneficiosas. Este nuevo
diálogo debe ser percibido como una oportunidad y un reconocimiento de la cooperación y
compromiso de los países para explorar opciones e iniciativas conjuntas.
Reforzar los mecanismos regionales de coordinación y concertación de acciones
migratorias, tales como la Conferencia Regional sobre Migración, también denominada
Proceso Puebla, en la cual participan los países de la región, Belice, Canadá, Estados
Unidos y México.
Desarrollar un proyecto destinado a evaluar las consecuencias e impacto del Mitch sobre
las migraciones internacionales, y a implementar un sistema de información migratoria
que posibilite la adopción de medidas eficaces y un monitoreo de los fenómenos
migratorios.
b.
Acciones Específicas
Resolver la situación de inestabilidad migratoria de la población centroamericana
residente en otros países, y atender de manera urgente la situación de los
indocumentados.
En este sentido, los Presidentes de Centroamérica en la Declaración Conjunta emitida en
la reunión de emergencia, llevada a cabo en El Salvador, el 9 de noviembre, efectuaron
un llamado a la comprensión de la Comunidad Internacional para que se conceda una
amnistía general a los inmigrantes centroamericanos indocumentados que residen en
distintos países.12
!
Sería importante que estos países adoptaran regímenes de excepción
destinados a resolver el problema de la irregularidad migratoria de la población
centroamericana. 13
!
Evaluación de las consecuencias que para la población centroamericana ha
tenido la implementación de las reformas de la legislación migratoria de Estados
Unidos, particularmente La Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de
Responsabilidad del Inmigrante, la Ley Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva y
la Ley de Conciliación de la Responsabilidad Personal y la Oportunidad de
Trabajo. Así, también, la cobertura e impacto de la Ley NACARA.
!
Mantener la suspensión de las deportaciones de ciudadanos centroamericanos
durante la etapa de la emergencia y la rehabilitación de los países afectados por
el Mitch.
!
Adoptar en los países de destino de la migración regional medidas que faciliten la
reunificación familiar y agilizar las tramitaciones pendientes para dicho propósito.
12
En el marco de esta solicitud cobra especial relevancia las acciones que Canadá, México y, principalmente,
Estados Unidos deberían adoptar.
13
El ejemplo de Costa Rica debe ser puesto de manifiesto, ya que, a pesar de sus dificultades económicas y
sociales, ha decretado una amnistía amplia para los ciudadanos de origen centroamericano que residen de
manera irregular en su territorio. Esta medida posibilitará la radicación legal de aproximadamente 300 000
extranjeros (de acuerdo con estimaciones oficiales), especialmente de origen nicaragüense.
29
!
Elaborar e implementar un amplio programa destinado a combatir el tráfico de
migrantes en la región y al diseño de amplias campañas de información a la
población sobre los riesgos en la utilización de estas prácticas.
!
Buscar opciones que posibiliten agilizar el envío de las remesas de los migrantes
a sus comunidades de origen y para la reducción de los costos de las
transferencias.
!
Desarrollar proyectos destinados a la canalización productiva de las remesas.
!
Adoptar medidas de cooperación para evitar las violaciones a los derechos
humanos de los migrantes, prestando especial atención a la situación de las
mujeres y niños.
Por otra parte, los Gobiernos de la región son conocedores que dada la prioridad que el
tema migratorio tiene en la reconstrucción y el desarrollo se harán los esfuerzos para
analizar y paulatinamente converger a:
!
Armonizar sus legislaciones migratorias.
!
Armonizar su legislación sobre tráfico de migrantes.
!
Avanzar en el desarrollo de un eficiente sistema de información migratoria,
reforzar los mecanismos regionales de concertación de políticas y acciones
migratorias.
3.2 Plataforma para Catalizar un Nuevo Crecimiento Integrado al
Mundo y Con Mayor Bienestar
Es necesario de que los centroamericanos y las naciones y organismos que los apoyen,
compartan una visión común de largo plazo. Es preciso ver el próximo proceso de
reconstrucción mucho más allá de la simple recuperación y estabilidad. Es necesario
desarrollar proyectos y políticas que catalicen el proceso de crecimiento económico y
potencialicen el papel del sector privado.
Cuatro elementos pueden contribuir
significativamente: el mayor acceso a mercados desarrollados; el incremento de la
capacidad y eficiencia logística; un sistema financiero vigoroso que apoye la actividad
productiva y la inversión y un mercado de seguros que genere incentivos para reducir la
vulnerabilidad y provea de instrumentos económicos para financiar la reconstrucción.
3.2.1
Acceso a Mercados Internacionales
3.2.1.1
El futuro de Centroamérica está ligado a su comercio exterior
Desde inicios de la década de los 90, América Central ha acelerado las transformaciones
de su modelo de desarrollo económico para permitir la sostenibilidad de los procesos de
democratización y de paz impulsados en la región en la década anterior.
La estrategia diseñada para respaldar los cambios tiene como uno de sus pilares la
política de promoción de exportaciones y la apertura comercial, entendida como la mejor
30
opción para la comunidad centroamericana de integrarse de lleno al comercio
internacional y a las ventajas de la globalización, mejorando así los niveles de vida de
millones de centroamericanos.
La política de apertura comercial impulsada en Centroamérica puede ser verificada en
varios hechos claros e inequívocos que reflejan la política de la región en materia
comercial:
!
La reactivación del proceso de integración comercial regional.
!
La suscripción de la disciplina comercial multilateral bajo los Acuerdos de la
Ronda Uruguay administrados por la OMC.
!
La negociación de tratados de libre comercio bilaterales, trilaterales o regionales
con México y República Dominicana.
!
La participación decidida en el proceso hacia el ALCA.
Los cuantiosos daños y pérdidas ocasionadas por el huracán Mitch han mostrado la
fragilidad de nuestras economías y han hecho más urgente la necesidad de contar con
esquemas comerciales que favorezcan el acceso de nuestros productos a los mercados
internacionales.
3.2.1.2
La Iniciativa para la Cuenca del Caribe
Centroamérica reconoce el impacto favorable mutuo que ha tenido, tanto para las
economías de la región, como para los Estados Unidos, el desarrollo de la Iniciativa para
la Cuenca del Caribe, lanzada por el Presidente Reagan en 1982, e incorporada a nivel
legislativo en agosto de 1983, bajo el nombre de Ley de Recuperación Económica de la
Cuenca del Caribe (CBERA). La columna vertebral del programa es la eliminación de los
aranceles de importación a una gran variedad de productos exportados desde los países
miembros, promoviendo la inversión doméstica y extranjera en sectores productivos no
tradicionales, diversificando las economías de los países miembros.
En 1986, el Gobierno de los Estados Unidos implementó un Programa de Acceso
Especial (SAP 807-A) para textiles y vestidos hechos con materiales confeccionados y
cortados en los Estados Unidos. Los beneficios del programa no son en términos de
eliminación de aranceles sino en el establecimiento de cuotas más liberales conocidas
como Niveles de Acceso Garantizados o GALs. Este programa se conoce hoy con el
nombre de SAP 9802.
En 1990, el Congreso de los Estados Unidos aprobó una Ley de Expansión de CBERA
como parte de la Ley de Aduanas y Comercio, ampliando los beneficios y eliminando
cualquier fecha de expiración futura.
Subsecuentes modificaciones se han hecho en 1991 y en 1992. Como resultado de estas
ampliaciones legislativas y administrativas, CBERA brinda acceso libre o preferencial a la
mayoría de los productos de la región, y extiende preferencias de cuotas al sector de
textiles y vestidos bajo los SAP.
31
3.2.1.3
El peligro de desviación de inversiones
A raíz de la aprobación del NAFTA, México negoció y obtuvo, sin embargo, mejores
condiciones para el caso de los productos actualmente excluidos del CBERA,
principalmente los textiles y vestidos, en relación con el “status” actual de los países
CBERA, así como cuotas específicas con arancel cero para los productos sujetos a
restricciones cuantitativas en el mercado de los Estados Unidos y una eliminación
progresiva de los aranceles que gravan dichos productos para las importaciones fuera de
cuota. Para mitigar cualquier desviación de inversiones en esas áreas, por iniciativa de
algunos miembros del Congreso de los Estados Unidos y con el respaldo de los
principales grupos de interés en el área textil y de vestido de los Estados Unidos, se ha
intentado, sin éxito, pasar legislación que equipare los beneficios de México en esta área
con los otorgados bajo al Programa Especial de Acceso de CBERA 9 802.
CBERA ha demostrado ser un instrumento eficaz para los intereses económicos no solo
de los Estados miembros del programa, sino especialmente para los Estados Unidos de
América. Al final de la primera década (83-93) del programa, los Estados Unidos habían
alcanzado un superávit de US$ 1 800 millones en su balanza comercial con los países de
la región, comparado con el déficit de más de US$ 2 600 millones que tenían al iniciarse
éste. Es decir, Centroamérica y los países de la Cuenca del Caribe han demostrado ser
un excelente socio comercial de los Estados Unidos, reduciendo las presiones migratorios
por problemas de empleo en la región y más aún, formando parte de una estrategia
comercial estadounidense para posicionar mejor a algunos de sus sectores productivos
(especialmente en el sector textil y de vestidos).
No es de extrañar que la American Apparel Manufactures Association, la U.S. Association
of Importers of Textiles and Apparel, así como el American Textile Manufacturers Institute
(es decir, las principales asociaciones de productores e importadores de los Estados
Unidos) hayan expresado su total apoyo a incrementar los beneficios establecidos en
CBERA para los países miembros y equipararlos con los obtenidos por México en el
NAFTA.
Las modificaciones precisas al Programa de Acceso Especial:
!
Eliminación de los aranceles aplicables a las prendas de vestir importadas bajo el
programa de acceso especial.
!
Un Nivel de Garantía de Acceso (GAL) especial para vestidos hechos en la región
con tela producida en los Estados Unidos, pero cortada en la región. (el GAL
actual solo cubre acceso a vestidos con tela cortada en los EE.UU.).
!
Un Nivel de Garantía de Acceso (GAL) especial para vestidos hechos con tela
producida en la región (ya que de todas formas el 90% del algodón utilizado como
materia prima de las telas es importado desde los EE.UU.)
!
Calificar ciertos procesos como “acid washing” “stone washing” y “perm pressing”
para que puedan ser realizados en la Región.
!
Permitir un porcentaje mayor de “trim”.
!
Permitir flexibilidades especiales en cuotas existentes.
32
Esta ampliación de los beneficios otorgados bajo CBERA aumentará estratégicamente la
capacidad de la industria textil estadounidense para competir mejor en el mercado
mundial y, sobre todo, traerá beneficios de inversión, empleo y estabilidad social a los
países de Centroamérica. En virtud de este mutuo interés, la ampliación que se solicita
debe hacerse de forma incondicional.
Para equiparar las condiciones de acceso que otorga el NAFTA a México para los
productos agropecuarios sujetos a restricciones se requiere que Estados Unidos otorgue
libre acceso sin límites o cupos específicos adicionales para la región centroamericana.
Lo anterior debe ser considerado como una etapa intermedia de beneficios inmediatos,
para contrarrestar los efectos destructores del huracán Mitch, mientras se logra la
negociación de un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Cabe señalar que un
TLC, adelantaría el proceso de integración con Estados Unidos antes del 2005, fecha en
que se espera la conclusión de las negociaciones en el marco de ALCA. Un programa de
reconstrucción económica no puede esperar hasta esa fecha.
Esto no excluye el interés de todos los Gobiernos de la región por firmar Acuerdos de
Inversión con los Estados Unidos que vengan a reforzar el marco jurídico para la inversión
extranjera y protejan, a la vez, los intereses comerciales de los Estados Unidos.
Se recibe con satisfacción la propuesta presentada por el Senador Bob Graham (D-FL)
para ampliar los beneficios de CBERA mediante una propuesta de reconstrucción de las
economías de Centroamérica y el Caribe que estará presentando ante el Congreso de los
Estados Unidos de América en las primeras semanas de enero de 1999.
3.2.1.4
La posición frente a las preferencias especiales europeas
De igual forma que con CBERA, los Gobiernos de Centroamérica celebran el apoyo de la
Unión Europea para extender el Programa de Preferencias Especiales, posibilitando a las
exportaciones de múltiples productos de la región entrar en los mercados europeos y
competir adecuadamente con otros bloques comerciales.
3.2.1.5
La posición frente al ALCA , otros TLC´s, y OMC
El ALCA representa para Centroamérica la posibilidad de solidificar su estrategia de
crecimiento “hacia afuera”. En este sentido, el avance de las discusiones técnicas es un
buen augurio para el éxito del proceso, mientras se espera un mejor ambiente para que el
Gobierno de Estados Unidos obtenga autorización del Congreso “Fast Track“ para
negociar el acuerdo. El marco que ofrece un tratado (hemisférico, regional o de otra
naturaleza) de libre comercio, pero especialmente su naturaleza contractual y plurilateral,
representa una base inmejorable para el crecimiento comercial, de forma aún más
completa que por medio de concesiones unilaterales.
En ese mismo sentido se continuará trabajando en procesos de apertura ya iniciados
como las negociaciones con República Dominicana, Chile, MERCOSUR, Panamá y otros.
Centroamérica reconoce que el sistema multilateral de comercio bajo la guía de la OMC
debe ser la guía bajo la cual se desarrollen todos los procesos de integración comercial y
confía que la comunidad internacional de pasos seguros y permanentes hacia la apertura.
33
Centroamérica pide ayuda; pero, además, pide más comercio como una manera
sostenible de aumentar el bienestar de sus pueblos.
3.2.2
Desarrollo de la Infraestructura Logística Avanzada de la Región
3.2.2.1
La relación infraestructura y comercio en el modelo de desarrollo
de Centroamérica
Desde principios de la década de los años noventa, los Presidentes de Centroamérica,
motivados por la creciente globalización de la economía mundial, así como por los logros
obtenidos en los procesos de democratización y pacificación de la región, acordaron
relanzar formalmente el proceso de integración centroamericana, sobre nuevas bases que
hacen compatible los procesos nacionales de apertura externa, con un proceso renovado
de integración regional (Cumbres de Antigua, 1990 y Esquipulas, 1991).
En este enfoque renovado de regionalismo abierto, Centroamérica pretende aparecer
ante el mundo como un área económica integrada, donde las mercancías pueden
transportarse por sistemas de transporte intermodales de un océano a otro sin
inconvenientes de límites intrarregionales, donde los puertos en diferentes países están
en competencia para ofrecer el mejor servicio y al menor costo, y donde las mercancías
pueden desembarcarse en el puerto de un país, reelaborarse en otro, y salir por el puerto
de un tercero, utilizando el servicio de transporte de nacionalidad de cualquier país
miembro.
3.2.2.2
De Infraestructura Física a
Cualitativo
Infraestructura Avanzada: Un Salto
Contar con infraestructura física moderna, especialmente en el área de transportes,
financiada y operada por el sector privado cuando sea posible y pertinente, es el primer
paso necesario en la dirección correcta. Guatemala y Costa Rica ya muestran avances en
este campo, especialmente en carreteras, puertos y aeropuertos, mediante concesión de
obra pública, usufructo oneroso y administración de gestión interesada. Nicaragua ha
aprobado legislación para el caso de concesiones viales.
Estos esfuerzos se han venido complementando con la estructuración de Fondos de
Mantenimiento Vial para asegurar recursos que permitan el uso de la infraestructura de
carreteras durante la vida útil esperada. Nuevamente, Guatemala y Costa Rica tienen esta
figura en operación; Nicaragua presentó el proyecto de Ley ante su Asamblea Nacional;
El Salvador está en proceso de elaborar el proyecto de ley respectivo y Honduras planea
la modificación a su legislación vigente para hacerla operativa.
Estos avances, son importantes pero no suficientes. Los Gobiernos de Centroamérica
están evaluando, en diversos grados, reenfocarse en estructurar rápidamente un marco
regulatorio liberal para el sector servicios (especialmente en transportes y demás
empresas relacionadas con el movimiento de carga) y cimentar las bases correctas para
colaborar con una comunidad empresarial que esté dispuesta y capacitada para aplicar
técnicas modernas de gestión de logística, previniendo, de esta forma, el riesgo de quedar
al margen de los mercados internacionales.
34
Las prácticas internacionales en la producción y el comercio demandan una nueva
generación de infraestructura, referida en la literatura técnica como “Infraestructura
Avanzada”, donde la tecnología de las comunicaciones y de la información se combinan
con el transporte básico, creando una capacidad de servicio mejorada y permitiéndole a
las empresas corresponder a las presiones competitivas por ciclos productivos más cortos
y mejor servicio al cliente. Además de las mejoras asociadas a la tecnología, la nueva
generación de infraestructura se fundamenta en la importancia creciente de los servicios
de valor agregado ligados al transporte. En este sentido, los proveedores de servicios y
los servicios mismos se integran al nuevo concepto de Infraestructura Avanzada,
orientada esta vez ya no por el lado de la oferta, sino por el lado de la demanda,
incluyendo consideraciones de diseño y obras concretas hechas a la medida de las
necesidades de los usuarios.
3.2.2.3
El Corredor Logístico de Centroamérica
Como forma concreta de materializar esta visión y dar un salto cualitativo en el tema de
infraestructura relacionada con el comercio, se presenta a consideración de la comunidad
internacional la necesidad de desarrollar el proyecto del Corredor Logístico de
Centroamérica, formado por a. el Corredor Pacífico o Corredor Natural; b. la Carretera
Panamericana (CA 1); c. las conexiones con los puertos, las capitales y los principales
centros económicos y d. la modernización de los puestos fronterizos.
La base del proyecto es el resultado de un proceso de análisis de prefactibilidad técnica,
financiera y legal, hecho por el INCAE, a solicitud del BCIE, según acuerdo tomado en
n la
Cumbre Presidencial de Tegucigalpa, en enero de 1997.
Este esfuerzo multinacional presupone la implementación de políticas y marcos
regulatorios idóneos a lo interno de la región, especialmente en el tema de concesión de
obra pública y de fondos de mantenimiento vial, pero además requiere, como condición
esencial, el apoyo financiero y técnico de la comunidad internacional que posibilite la
factibilidad del proyecto.
Corredor logístico de
de Centroamérica
Carreteras
Puertos
Aeropuertos
Corredor Natural
35
a.
El Corredor Pacífico de Centroamérica
El CPC llamado también Corredor Natural sería rehabilitado/reconstruido/construido por la
combinación de un "grant" o donación del Gobierno de los Estados Unidos para los
tramos de los países más devastados por el huracán Mitch (la totalidad de los tramos de
Honduras y la parte Norte de Nicaragua, específicamente Guasaule-Chinandega-Izapa),
como una muestra de solidaridad hacia la región en esta hora crítica, de la misma forma
en que el Gobierno del Presidente Roossevelt apoyó la construcción de la Carretera
Panamericana hace varias décadas, y una parte del producto de la Emisión de Bonos de
Reconstrucción del BCIE. La combinación de financiamiento sugerida es de alrededor de
unos US$ 300 millones. Los Gobiernos de Centroamérica se comprometen a asegurar el
mantenimiento por medio de la utilización de la concesión de obra pública o de los Fondos
de Mantenimiento Vial. Los gobiernos de Honduras y El Salvador requerirían del BID un
aporte de capital semilla para implementar estos fondos, similar con el que se negocia con
Nicaragua. Los estudios iniciales técnicos para las posibles concesiones del
mantenimiento podrían ser financiados por el Trade Development Agency del
Departamento de Estado de los Estados Unidos bajo la normativa del CBI II o CBERA.
b.
La
Reconstrucción/Rehabilitación
Panamericana.
de
la
Carretera
Este es el segundo componente del corredor y su principal vía alterna sería realizada
mediante una combinación de mecanismos financieros, incluyendo los Bonos de
Reconstrucción del BCIE, y préstamos del BIRF/IDA o del BID ya aprobados o en
proceso de aprobación. Los Gobiernos de Centroamérica se comprometen a asegurar el
mantenimiento de la obra por medio del sistema de concesión de obra pública o de los
Fondos de Mantenimiento Vial. Los estudios técnicos para las posibles concesiones viales
también podrían financiarse por medio del TDA.
c.
La
construcción/reconstrucción/rehabilitación
principales corredores
de
los
La construcción/rehabilitación de los principales corredores con los puertos, las capitales,
los centros económicos y de producción
!
Estas carreteras podrían financiarse con otro "pool" de préstamos del BIRF/IDA,
BID y los Bonos del BCIE, y con el aporte de capital privado. En este sentido se
requerirá de que la IFC, la CII o el BCIE coadyuven con los esquemas de
financiamiento privado de ciertas obras que los Gobiernos han realizar bajo el
sistema de concesión.
Los Gobiernos se comprometen a asegurar el
mantenimiento de las obras, utilizando los mecanismos mencionados
anteriormente.
d.
Los puestos fronterizos
Una parte fundamental para el funcionamiento del corredor logístico es la modernización
de los puestos fronterizos. En este sentido, se solicita al BCIE que replique el proyecto
que están desarrollando del puesto fronterizo en Tecún Umán en todos los pasos bi-
36
nacionales. Además, se solicita al Gobierno de los Estados Unidos para que por medio de
la colaboración técnica de su Servicio de Aduanas, se brinde asesoría a las autoridades
de aduanas de la región para implementar los conceptos de aduana virtual desarrollados
en puestos fronterizos del NAFTA bajo proyectos piloto. Siendo la interconexión
electrónica de las aduanas de la región un bastión fundamental para el funcionamiento del
corredor, se le solicita al BID que financie un proyecto en este sentido.
e.
La facilitación del comercio
Finalmente, requiere profundizarse más las reformas que se están implementando en
materia de aduanas y facilitación del transporte terrestre, por lo que solicitamos al
Gobierno de los Estados Unidos que por medio del "US CBI Transport Working Group" y a
la IFC del Grupo del Banco Mundial, para que brinden asesoría técnica en el tema de
facilitación y reducción de barreras reales al libre flujo de bienes dentro de la región.
3.2.2.4
El papel del BCIE
El esquema de colaboración internacional que proponemos se enmarca dentro de la
necesidad de estructurar una solución permanente y de avanzada a los problemas de
infraestructura de transportes que nos haga menos vulnerables ante desastres futuros,
pero que, sobre todo, nos inserte de lleno en la "aldea global". La propuesta contiene
una mezcla de aporte centroamericano, bajo el liderazgo del BCIE y de solidaridad
internacional. El BCIE se convertirá en el motor financiero del proyecto y buscará los
fondos que hagan falta para estructurar el proyecto.
Para de armonizar las distintas modalidades de financiamiento y operación del corredor,
sugerimos la elaboración de un Convenio Centroamericano que le brinde coherencia
regional al proyecto y sirva de sustento jurídico. Se adjunta una tabla con las formas de
financiamiento sugeridas por actividad y por componente del Corredor Logístico.
37
TABLA 4.2
CORREDOR LOGÍTICO DE CENTROAMÉRICA
Componente
Corredor Pacífico de
Centroamérica
Actividad
Estudios técnicos
Posibles Fuentes de Fondos
Trade Development Agency
del Depto. de Estado de los
EE.UU. bajo el marco de
CBERA
Bonos del BCIE-Grant USAID
Concesión de obra pública o
Fondos de Mantenimiento
Vial.
Bonos del BCIE
Préstamos BIRF/IDA-BID
Concesión de obra pública
/Fondos de Mantenimiento
Vial.
Bonos del BCIE
Prestamos BIRF/IDA-BID
Concesión de Obra Pública
Reconstrucción/Rehabilitación
Mantenimiento
Carretera Panamericana
CA1
Reconstrucción/Rehabilitación
Mantenimiento
Ramales a los puertos,
capitales y centros
económicos y
productivos
Reconstrucción/Rehabilitación
Mantenimiento
Puestos fronterizos
Modernización/reconstrucción
Implementación
de
aduana
virtual.
Facilitación
Interconexión
aduanas CA
3.2.3
electrónica
de
Concesión de obra pública/
Fondos de Mantenimiento Vial
BCIE
BID- US Customs Service.
BID-US Govt CBI
Transportation Working Group
TWG
BID-BCIE
Fortalecimiento de la Institucionalidad Financiera Regional: el
Banco Centroamericano de Integración Económica
El BCIE ha sido el banco de desarrollo de la región que en el transcurso de los años ha
representado una fuente muy importante de financiamiento para los proyectos de los
diferentes países centroamericanos. La experiencia acumulada, por este banco, es una
de las fortalezas que debe aprovechar Centroamérica.
Ante situaciones como la devastación causada por el Huracán Mitch es muy valioso para
la región contar con una entidad como el BCIE que puede apoyar las actividades de
financiamiento, la consecución y la administración de fondos para la reconstrucción y el
desarrollo. Este apoyo es particularmente importante cuando los mercados financieros
están en actitud de prudencia ante los mercados emergentes.
Debe recalcarse que el patrimonio del BCIE, es superior a la suma de los patrimonios de
todos los bancos privados de la región. La fortaleza financiera del BCIE tiene efecto en la
38
estabilidad del sistema financiero de la región.14. Por esta razón, paralelamente al
esfuerzo que se realice para lograr el objetivo de desarrollo y reconstrucción de los países
centroamericanos, es necesario lograr el fortalecimiento accionario del BCIE.
Actualmente, el capital autorizado del Banco asciende a $CA 2 000 millones, de los
cuales el 51% debe ser suscrito por los países miembros originales y el restante 49% por
socios extrarregionales.
El capital autorizado inicialmente para socios extrarregionales ascendió a $CA 980
millones, habiéndose suscrito a la fecha $CA 387,7 millones por parte de México, China,
Argentina y Colombia; la diferencia $CA 592,3 millones representa el capital disponible y
significa una oportunidad para atraer nuevos socios fuera de la región que aportarían
capital, fortaleciendo la situación patrimonial del BCIE.
El mercado meta a quien se dirigiría la estrategia para atraer nuevos socios, será el de
países o bloques económicos comunitarios que estén en capacidad de realizar
inversiones y que puedan estar interesados en participar en el capital del BCIE con el
objeto de ayudar en la reconstrucción de Centroamérica.
Cada socio extrarregional nuevo al suscribir una porción del capital del Banco aporta un
25% en efectivo y el otro 75% restante será aportado cuando el Banco requiera satisfacer
obligaciones adquiridas en los mercados de capital o que correspondan a préstamos
obtenidos para formar parte de los recursos del BCIE o como garantía que comprometa
dichos recursos.
La promoción internacional que se requiere sobre el BCIE, con el objetivo de concretar la
integración de nuevos socios, requerirá del apoyo político al más alto nivel por parte de
los estados centroamericanos y de diferentes instituciones internacionales que conocen al
Banco y pueden apoyar en la promoción de su imagen.
3.2.4
Seguros, reaseguros y protección en situaciones de catástrofe
Los instrumentos para prevenir o aminorar las consecuencias de desastres naturales
puden calificarse en dos categorías:15
!
Medidas de mitigación de riesgo y reducción de vulnerabilidad adoptados antes
de un desastre para reducir las pérdidas.
!
Instrumentos económicos como el seguro para prefinanciar los costos de
reconstrucción.
La primera categoría contiene acciones más eficientes, aunque la segunda puede reducir
la volatilidad económica, distribuyendo los riesgos en forma más amplia. Los costos de la
segunda (las primas y comisiones de los seguros y reaseguros) están influidos por lo que
se haga en relación con la primera.
14
Si bien es cierto de que esa fortaleza se mantiene, es necesario decir que Mitch también afectó la BCIE en
cuanto a pérdida de garantías, en el valor de su cartera y, probablemente, en su morosidad durante los
próximos meses.
15
Organization of American States, US Agency for International Development. Caribbean Disaster Mitigation
Project. Insurance, Reinsurance and Castrophe Protection in the Caribbean. A Working Paper in
collaboration with the World Bank. Washington D.C. May, 1996.
39
En Centroamérica, como en muchas otras partes del continente americano, las
operaciones del mercado de seguros y reaseguros no están contribuyendo a prevenir o
mitigar desastres. Tampoco se está considerando adecuadamente la información sobre
riesgos, amenazas y vulnerabilidad en la determinación de pólizas de seguro y la mayoría
de las poblaciones más vulnerables de la Región no están protegidas por ningún seguro.
Las compañías de seguros que operan en la región deben evaluar su portafolio de riesgos
con mayor precisión para demostrar a los reaseguradores su verdadera y real exposición,
y mantener así reaseguros a costos razonables. Para hacer dicha evaluación es
necesaria una detallada y desagregada información sobre los riesgos, los peligros y la
vulnerabilidad, tomando en cuenta la frecuencia del daño de acuerdo con los diferentes
tipos de amenazas en lugares específicos.16
La política de restricciones de cobertura es usualmente diseñada e impuesta por
reaseguradoras extranjeras, con altas primas y altas comisiones que afectan directamente
a los asegurados.
Es evidente de que para mantener la sostenibilidad de la industria y proteger el interés
público, todas las partes involucradas: gobiernos, aseguradores y reaseguradores deben
asumir un papel activo, promoviendo medidas de reducción de vulnerabilidad. El
desarrollo de este proceso requiere asistencia técnica y financiera de las instituciones
internacionales.
Centroamérica debe unirse a los esfuerzos de los países del Caribe en establecer “pools”
regionales de reaseguros para proveer capital que cubra los costos significativos en caso
de desastres naturales. El éxito de este esfuerzo es una administración financiera
apolítica de los fondos. Es posible que se requiera de apoyo de las agencias de desarrollo
externas e instituciones financieras multilaterales para la liquidez inicial.
Los precios de las primas de reaseguros y los mecanismos de comisiones pueden
estructurarse para mejorar la calidad del riesgo de los portafolios. Las compañías de
seguros en los países desarrollados ofrecen incentivos sobre las primas y el ámbito de
cobertura para recompensar las medidas tomadas por los asegurados para reducir su
exposición al riesgo. Como consecuencia, incentivos negativos como altas primas y
deducibles son las respuestas a pobres exposiciones de riesgo.
Los Estados tienen un papel muy importante en la reducción de la vulnerabilidad,
identificando áreas propensas al riesgo y limitando su uso, identificando el uso de la tierra
y el uso de incentivos, usando códigos de construcción y especificaciones de materiales,
refuerzo de estructura existentes y uso de mecanismos de protección.
Se debe realizar un estudio que identifique y recomiende métodos sostenibles para
incrementar la disponibilidad de seguros por catástrofe a precios accesibles, incluyendo
medidas para reducir la volatilidad de las primas y las limitaciones de cobertura, y
medidas para reducir la vulnerabilidad ante los desastres.
16
Como en muchos otros campos en Centroamérica, es posible que la información disponible sea insuficiente
por lo que las compañías de seguros y reaseguros deberían destinar recursos a la producción y uso de tal
información.
40
El estudio deberá incluir entre otros aspectos, consideraciones sobre:
!
Creación de un Fideicomiso para catástrofe estructurado por compañías
aseguradoras
!
Creación de un “pool” de reaseguros con enfoque multinacional/regional
!
Mapeo de riesgo y estudios actuariales que contemplen estimaciones de pérdidas
probables
!
Identificación de clasificaciones de cobertura para las necesidades actuales
!
Identificación de medidas para reducir vulnerabilildad real
!
Proyección de necesidades de capital, fuentes potenciales y escenarios de
financiamiento a largo plazo
!
Identificar estructuras legales y ambientes administrativos, financieros y
operativos
!
Recomendaciones para mejorar prácticas de reaseguro, garantizando acceso a
compañías de renombre mundial.
Se le solicita a la OEA, a la USAID y a los organismos multilaterales como el BIRF y el
BID para que financien este estudio.
3.3 Plataforma para Reducir la Vulnerabilidad de Centroamérica a los
Desastres
Los patrones de desarrollo humano que son inconsistentes con los ritmos y fuerzas de la
naturaleza conducen a los llamados "desastres naturales". Estos se consideran más
correctamente desastres humanos que ocurren cuando eventos naturales extremos crean
situaciones que exceden la capacidad de una sociedad para absorber y sobrevivir a la
conmoción del evento. Fundamentalmente, los desastres son el resultado de la falta de
compatibilidad de actividades humanas con el ambiente natural en el que vive una
sociedad.
La pobreza, al igual que muchos de los problemas de Centroamérica, es un factor que se
vincula a su vulnerabilidad ante los embates de la naturaleza. No puede solucionar de
inmediato ese factor; no obstante, debemos tratar de abordar los síntomas de la pobreza
que aumentan la vulnerabilidad a los desastres. Sólamente, con inversión social y en la
reducción de la vulnerabilidad, podrían evitar los serios contratiempos que afectan el
desarrollo, tales como las secuelas del huracán Mitch.
A causa de su composición geológica y climática, Centroamérica es susceptible a una
variedad de desastres potenciales, siendo los más importantes: terremotos, sequías
(estacionales y de largo plazo), derrumbes, incendios forestales, inundaciones y
huracanes. También es importante señalar que Centroamérica podría ser vulnerable a los
desastres provocados por el hombre. Por ejemplo, los accidentes químicos y derrames
de petróleo podrían representar riesgos muy severos para centros de población y
recursos naturales.
Existe un consenso general entre los expertos de que las fuentes de vulnerabilidad más
relevantes para Centroamérica se dividen en varias categorías.
41
!
Poblaciones altamente vulnerables.
!
Falta de organización social para la atención y mitigación de desastres.
!
Manejo inadecuado de los recursos naturales.
!
Planificación ineficaz del uso de la tierra.
!
Diseño y planificación inadecuada de la infraestructura.
!
Falta de apoyo a la infraestructura humana resistente.
!
Técnicas inapropiadas de diseño y construcción.
Aunque los límites entre estas categorías pueden ser confusos, su jerarquía es lógica.
Por ejemplo, sin una base de recursos naturales bien administrada, la planificación de
infraestructura o el apoyo a la infraestructura humana no tendrá éxito a largo plazo para
reducir la vulnerabilidad. Incluso, un edificio bien construido es vulnerable si se construye
en una llanura de inundación o en una falla, o si depende de una infraestructura
inadecuada.
Las inversiones estratégicas en estas áreas reducirán la vulnerabilidad y el riesgo de
pérdidas de vidas y propiedades es como consecuencia de desastres naturales.
También, producirán un valor tangible a largo plazo y lograrán un desarrollo más
sostenible al incorporar la planificación basada en riesgos en las decisiones de desarrollo,
mejorar la calidad y productividad de los recursos naturales, construir infraestructura más
resistente y garantizar mayores niveles de resistencia financiera y social a eventos
extremos.
La mayoría de los siguientes puntos se basan y son consistentes con las
recomendaciones más detalladas hechas por SICA en su propuesta de "Estrategia de
Acción Regional-Vulnerabilidad ante las Fluctuaciones del Clima: Prevención y Control de
Incendios, Sequías e Inundaciones". Este documento fue preparado para la XX reunión
de Presidentes Centroamericanos programada para el 17 de noviembre, 1998, pero que
fue suspendida.
3.3.1
Poblaciones Altamente Vulnerables e Inversión Social
Los desastres se vinculan con la pobreza en dos sentidos. La falta de recursos genera
poca capacidad para reaccionar y para prever el riesgo y, por otra parte, la gente más
pobre usualmente encuentra como única ubicación posible las zonas de mayor
vulnerabilidad. Este es un círculo vicioso que añade marginalidad a quienes ya son muy
vulnerables, que se puede revertir únicamente con inversión social.
Fortalecer los programas nacionales de mitigación de la pobreza extrema. Debe dirigirse
recursos a estos programas y verificarse que su uso esté enfocado en aquellas
poblaciones más vulnerables. Se deben desarrollar condiciones que garanticen el acceso
a los servicios básicos de educación, salud y vivienda segura. Así como el suministro
mínimo de calorías diario recomendado.
Fortalecer los programas de Educación General Básica. Con el apoyo de los organismos
financieros internacionales, debe profundizarse los procesos de universalización de la
42
educación general básica, como mecanismo para mejorar la calidad de vida, la
productividad y el nivel de ingreso de las personas. Se asume que la educación es una
variable muy importante en el desarrollo de la capacidad de resiliencia17 de la población.
Fortalecer los programas de salud. Con el apoyo de los organismos financieros
internacionales y de la OPS, debe profundizarse el proceso de reforma del sector salud.
Es necesario construir la infraestructura necesaria de Hospitales, Clínicas y Puestos de
Salud, que permitan atender a la población. Es importante el énfasis en la atención
primaria y la educación para la salud.
Establecer o fortalecer programas de reubicación de asentamientos humanos. Los
programas de vivienda deberán poner un especial énfasis a la reubicación de poblaciones
enteras que hoy se encuentran en zonas de alta peligrosidad. En momentos donde los
recursos son tan escasos y donde el desempleo tiende a incrementarse, los programas de
autoconstrucción son una opción interesante. Sin embargo, deben tener incorporados la
capacitación previa y la supervisión adecuada para que se construyan viviendas seguras.
3.3.2
Organización Social para la Prevención y Atención de Desastres
La vulnerabilidad a los desastres se reduce cuando una sociedad puede anticipar las
amenazas, evitarlas y reconstruir después del desastre. Centroamérica todavía no tiene
estructuras fuertes o resistentes en esta área. Tampoco tiene una buena base sobre la
cual construir. El financiamiento en las siguientes áreas reducirá considerablemente la
vulnerabilidad.
Fortalecer los Comités de Emergencia Nacional. El mandato y los recursos de estos
comités hacen demasiado énfasis en los esfuerzos de respuesta a los desastres y deben
expandirse hacia las áreas de planificación y mitigación de desastres.18 Estos comités
tienen años de experiencia para responder a emergencias, muchas de las cuales eran
previsibles o su impacto pudo haberse reducido considerablemente. Deben destinar
recursos para priorizar y, luego, implementar funciones más amplias (asesoría e
implementación), incluyendo notificación a los ciudadanos y sistemas de evacuación,
detección de riesgos, planificación de sistemas de salud y otras áreas decisivas para
reducir la vulnerabilidad por amenaza inminente. Las prioridades deben basarse en los
esfuerzos de SICA y CEPREDENAC en esta área.
Desarrollo de Mecanismos de Microcrédito para Personas y Pequeñas Empresas. Las
personas y empresas más afectadas por los desastres son las que tienen menos
posibilidades de recuperarse por la falta de liquidez. La capacidad de recuperación de
una comunidad se basa principalmente en su capacidad para reunir los recursos
necesarios para "amortiguar" y recuperarse de eventos extremos. El microcrédito ha
resultado ser un mecanismo eficaz para resolver problemas de liquidez a corto plazo en
comunidades pobres. Deben destinarse recursos para evaluar y diseñar modelos
17
Capacidad de un sujeto para recuperarse una vez que ha sido afectado por un impacto ambiental
desfavorable.
18
Se debe “asegurar que los sistemas nacionales para la gestión y reducción de los desastres, tengan la
capacidad, no solo para el manejo de las emergencias, sino también de los programas, proyectos y
actividades para una relevante, efectiva y eficiente reducción de los desastres. Tales sistemas deberían
incorporar la participación de las organizaciones y los gobiernos locales, para responder mejor a los riesgos
que encaran las comunidades vulnerables” (Actas del Congreso Hemisférico sobre la Reducción de Desastres
y el Desarrollo Sostenible).
43
específicos de microcrédito en áreas vulnerables. Deben destinarse, además, como
capital generador para establecer "mecanismos de microcrédito para emergencias".
Fortalecimiento de los gobiernos locales. Se debe asegurar la capacidad institucional de
los gobiernos locales para proveer políticas y programas de reducción de desastres y
atención de emergencias, mediante incrementos en la inversión, la calidad de la
administración y la capacitación. El fortalecimiento institucional de los gobiernos locales
debe, entre otros, crear mecanismos formales para la negociación y la resolución de los
conflictos.
3.3.3
Manejo de Recursos Naturales
La relación entre los recursos naturales y los desastres es muy conocida. Un manejo
inadecuado aumenta la vulnerabilidad a eventos naturales extremos y puede afectar
considerablemente la magnitud de un desastre. Por ejemplo, las inundaciones y
derrumbes son, en gran parte, el resultado de lluvias excesivas y una deforestación
previa, atarquinamiento de ríos, menor capacidad de absorción de los suelos,
infraestructura urbana inadecuada y reducción de los receptores naturales de agua, tales
como humedales y manglares.
El buen manejo de los recursos brinda la primera y más importante línea de defensa
contra eventos naturales extremos. A continuación se presentan las prioridades de
financiamiento.
Fondo para el Manejo y Reforestación de Cuencas Críticas. Un fondo para reforestar,
manejar y proteger áreas críticas en importantes cuencas regionales, tales como Lempa y
Choluteca.
Proteger, mantener y dar valor a las cuencas de la región ayudará a reducir el
atarquinamiento, mejorar la capacidad de absorción de los suelos, disminuir las
inundaciones y derrumbes en áreas agrícolas, reducir las pérdidas resultantes de
incendios forestales y proteger contra sequías y desertización. Además, aumentará la
cantidad y calidad de agua potable, protegerá el potencial generador de energía
hidroeléctrica, amortiguará contra los daños a los ecosistemas costeros y protegerá el
depósito de biodiversidad única y valiosa de la región para mantener el equilibrio natural
en la agricultura y silvicultura.
El objetivo del fondo sería crear las condiciones necesarias para el manejo de los
bosques por parte del sector privado en áreas convenientes y el manejo público (o sin
fines de lucro) de áreas protegidas críticas.
Las actividades deben basarse en el trabajo de campo a largo plazo y recomendaciones
de políticas presentadas en el proyecto del Corredor Biológico Mesoamericano, dirigido
por la Comisión Centroamericana para Ambiente y Desarrollo. El Corredor fue creado en
la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), para impulsar el desarrollo y
consolidación de acciones que promuevan un nuevo equilibrio entre las necesidades de
sustento de los habitantes de la región, la dinámica económica imperante y el potencial de
los recursos naturales de acuero con criterios ecológicos, económicos y sociales.
44
De lo que se trata es que el Corredor sea “…un sistema de ordenamiento territorial
compuesto de áreas naturales bajo regímenes de administración especial, zonas núcleo,
de amortiguamiento, de usos múltiples y áreas de interconexión; organizado y
consolidado que brinda un conjunto de bienes y servicios ambientales a la sociedad
centroamericana y mundial… (promoviendo) la inversión en la conservación y uso
sostenible de los recursos naturales…” (adoptada como resolución de la XIX Reunión
Ordinaria de Presidentes de Centroamérica).
Fondo para la Recuperación y Manejo de Zonas Costeras y Humedales. Un fondo para
proteger, manejar y restaurar los humedales y ecosistemas costeros prioritarios tales
como los manglares.
Estos ecosistemas son las barreras naturales contra las
inundaciones y temporales costeros. Su protección y manejo eficaz es decisivamente
importante para mitigar el aumento repentino de temporales e inundaciones, al brindar un
importante amortiguamiento a la infraestructura, agricultura y asentamientos humanos de
la costa. También son decisivos para la salud y bienestar de los ecosistemas acuáticos
que sustentan las pesquerías y turismo en las costas y para las especies migratorias.
Estas áreas esenciales están siendo rápidamente destruidas (directa e indirectamente)
por una variedad de actividades comerciales, cambios físicos del curso de los ríos,
atarquinamiento y escorrentía de agroquímicos.
El objetivo de este fondo sería dirigir la intervención en diferentes áreas críticas,
consolidar los planes de manejo de zonas costeras prioritarias y compartir información y
experiencia dentro de la región. Los esfuerzos de restauración se concentrarían en un
manejo y recuperación sostenible a largo plazo de los humedales y hábitats costeros más
decisivos de la región.
45
3.3.4
Planificación del Uso de la Tierra
La planificación del uso que el hombre le da a la tierra va de la mano con el manejo de los
recursos naturales. Integrar la mitigación de riesgos y la planificación del uso de la tierra
reducirá la vulnerabilidad a los desastres, y mejorará la viabilidad a corto y largo plazo de
las inversiones y comunidades. Es necesario proteger las áreas frágiles de los desastres,
respetándolas, administrándolas y declarándolas como reservas. En muchos casos, esto
requerirá inversión de recursos financieros y humanos y voluntad política. Se deben
aprovechar los poderes del estado, a nivel nacional y local, para enviar las señales
correctas y demostrar una determinación de cumplir los planes.
Apoyo para la Conclusión e Implementación a Nivel Nacional del Plan Maestro Regional
de Uso de la Tierra. Este esfuerzo ha tenido como resultado un conjunto de pautas y
criterios para garantizar que se le dé un uso óptimo a la tierra a largo plazo. Los actuales
patrones y prácticas de uso de la tierra hacen que las personas y propiedades corran
riesgos. La implementación significativa de la planificación del uso de la tierra tendrá
como resultado un mejor manejo de los recursos naturales, asentamientos humanos más
seguros y una incorporación más amplia del manejo de riesgos en las decisiones de
desarrollo.
Se destinarán los recursos para incorporar un análisis más complejo de la vulnerabilidad
en el diseño de planes nacionales y brindar capacitación a las autoridades de planificación
nacional para que incorporen la vulnerabilidad. Este programa, también, debe considerar
las prioridades y mecanismos establecido en el Corredor Biológico Mesoamericano.
Fortalecimiento de la Capacidad Local para Incorporar la Mitigación de Riesgos y
Vulnerabilidad en la Planificación de Uso de la Tierra. Las municipalidades y otras
autoridades gubernamentales están en la mejor posición para tomar decisiones de uso de
la tierra. Este programa brindará capacitación a los líderes del sector público y privado a
nivel nacional y local en las técnicas de planificación de uso de la tierra que incorporan la
vulnerabilidad en los procesos de planificación. Se destinarán recursos para desarrollar
herramientas, técnicas y capacitación a nivel nacional y para presentar programas en toda
la región.
3.3.5
Planificación de la Infraestructura
La infraestructura de todo tipo –transporte, energía, comunicaciones, caminos, sistemas
de aguas residuales y aguas pluviales– es vulnerable a eventos severos. Pueden tener
efectos directos o indirectos sobre la magnitud de un desastre. No incluir la posibilidad de
eventos severos en las decisiones de diseño y emplazamientos podría destruir la
infraestructura y producir efectos secundarios peligrosos. Por ejemplo, un deficiente
sistema de alcantarillado podría sobrecargarse fácilmente cuando hay inundaciones,
descargando aguas residuales a la superficie y agua potable y representando riesgos
potencialmente severos para la población. Los caminos destruidos en los terremotos o
inundaciones pueden aislar áreas que necesitan ayuda durante los desastres. Los
puertos corren un riesgo particular de atarquinamiento y temporales.
Apoyo para la Incorporación de los Criterios de Vulnerabilidad en los Esfuerzos Claves de
Planificación de la Infraestructura. Centroamérica está tomando ahora muchas decisiones
críticas a largo plazo respecto de sus inversiones de infraestructura más decisiva:
46
carreteras, puertos, capacidad energética y comunicaciones. Muchos de estos procesos
de planificación no incluyen plenamente las consideraciones de vulnerabilidad en sus
procesos de planificación. La omisión de estas consideraciones podría repetir un ciclo
costoso de destrucción y reconstrucción. El planeamiento para la mitigación de desastres
y vulnerabilidad debe incorporarse en los esfuerzos de planificación regional más
importantes. Por ejemplo, COMITRAN está en las etapas finales del desarrollo del "Plan
Maestro de Transportes Centroamericano". Este plan y los subcomponentes nacionales
requerirán más conocimientos para garantizar que se incluya la vulnerabilidad en las
decisiones de planificación e inversión.
Se destinarán recursos para apoyar las iniciativas regionales importantes que están
tratando de incorporar la planificación de la vulnerabilidad; por ejemplo, COMITRAN en el
área de transporte, apoyo de los acuerdos de MINRUVI VI sobre viviendas y
asentamientos, recursos adicionales para los esfuerzos de CCAD en el Programa de
Frontera Agrícola para brindar más información técnica y capacitación en silvicultura y
áreas de amortiguamiento.
Otras organizaciones y esfuerzos que coordinan la
planificación regional y la mitigación de desastres por medio de CEPREDENAC también
recibirían financiamiento o apoyo técnico.
3.3.6
Obras Públicas y Prácticas y Diseño de Construcciones
Décadas de esfuerzo han creado códigos de construcción de una calidad relativamente
elevada, así como prácticas de construcción. Pese a estas leyes y regulaciones, hay una
falta de implementación y aplicación de estas regulaciones. Los expertos regionales
coinciden en que un serio esfuerzo para enseñar, aplicar y evaluar periódicamente los
códigos y prácticas de construcción reducirá considerablemente la vulnerabilidad a
diversos riesgos: desastres y problemas más directos, tales como incendios y colapso.
Implementación de Códigos y Prácticas de Construcción. Deben destinarse recursos para
crear cinco programas nacionales para entender los códigos de construcción, valorar su
importancia e incorporar sus prácticas en la industria de la construcción.
Este capítulo planteó una estrategia basada en tres plataformas, una busca la estabilidad
en el corto plazo; la segunda, mecanismos que puedan catalizar el crecimiento durante
las próximas décadas; la tercera, es una plataforma que busca reducir el riesgo de la
Región con acciones centradas en la inversión social y en la recuperación del Corredor
Pacífico Mesoamericano. Las tres juntas constituyen una estrategia que pretende
enfrentar el reto de la reconstrucción con criterios de desarrollo sostenible.
47
4.
PLAN OPERATIVO DE LA ESTRATEGIA DE REHABILITACIÓN
Y RECONSTRUCCIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN DE
CENTROAMÉRICA
Se presenta a continuación un resumen del plan operativo derivado de los capítulos
anteriores, para ordenar y facilitar la obtención de financiamiento por parte de la
Comunidad Internacional y organismos multilaterales y regionales. La estrategia basada
en cuatro secciones: i. Atención Inmediata, ii. Rehabilitación Económica y Productiva, iii.
Reconstrucción y Crecimiento y iv. Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres
Naturales se reflejan en acciones y programas que se describen seguidamente.
4.1 Propuesta para la Creación un Mecanismo de Transparencia y
Fiscalización para los Programas de Reestructuración
Uno de los temas relevantes en la agenda de las agencias de cooperación y asistencia
humanitaria en el ámbito internacional es el tema de la corrupción en los procesos de
entrega de asistencia en casos de emergencias o desastres naturales, así como en los
programas de reconstrucción de viviendas o infraestructura.
Para tal efecto, habrá que diseñarse con los organismos especializados como la Cruz
Roja y el Banco Mundial, los mecanismos apropiados para evitar problemas relacionadas
con corrupción o fallas en los esquemas de ayuda humanitaria, tanto en las emergencias
mismas como durante los procesos de reconstrucción.
En el caso específico del huracán Mitch, Centroamérica podría asumir una posición de
liderazgo ante la comunidad internacional y los donantes en particular, al establecer un
mecanismo que garantice la transparencia de los mecanismos de ayuda, que promueva la
fiscalización de los procesos y responda a denuncias o quejas de los afectados y de la
sociedad civil en general.
También, es necesario considerar las soluciones más permanentes que permitan hacerle
frente a nuevas emergencias con celeridad en la etapa de respuesta inmediata. El
mecanismo debe tener capacidad de respuesta a corto plazo, pero también contar con
una estructura que le permita fiscalizar los proyectos de rehabilitación y reconstrucción a
mediano y largo plazo.
4.2 Central América Hurricane Mitch Relief Act
Para obtener legislación específica en el Congreso de los Estados Unidos para atender
las necesidades de los países centroamericanos, a raíz de los daños causados por el
huracán Mitch, se ha iniciado la preparación de una propuesta legal para una o varias
leyes bajo la sombrilla de un Central American Hurricane Mitch Relief Act.
La legislación que se propone incluirá tres áreas:
!
Modificaciones a la legislación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe para
permitir la equiparación de las condiciones de acceso de las exportaciones de los
48
países miembros de la ICC con las condiciones que disfruta México bajo el
NAFTA.
!
Modificaciones a la legislación y regulaciones administrativas relacionadas con el
“status” migratorio de los centroamericanos para suspender las deportaciones y
normalizar “status” de residente.
!
Paquete de ayuda financiera que provea fondos frescos para la reconstrucción de
la región.
4.3 Financiamiento para la Atención Inmediata
El BCIE podría establecer un fideicomiso para algunas de las acciones inmediatas de
rehabilitación y reconstrucción para la transformación de Centroamérica, el cual se
pondría a disposición de los países y organismos donantes para garantizar la
transparencia en la administración de la ayuda internacional. El financiamiento para la
atención inmediata y la rehabilitación deberá atender las siguientes áreas en los países de
la región.
PROGRAMA
Objetivo y Enfoque
Posibles
Fuentes de
Financiamiento
Financiar la producción exportable de
alto valor agregado y de productos no
tradicionales, así como capital de
trabajo para pre-exportación y
exportación. Regional
Restablecer las fuentes de trabajo e
incorporar al sector informal a los
procesos productivos. Regional
BCIE, Donantes varios
3. Programa de Salud y
Prevención de Epidemias.
Reducir el riesgo de contaminaciones y
epidemias. Honduras y Nicaragua
BCIE/BID Otros
Donantes
4. Programa de Agua Potable y
Saneamiento.
Rehabilitación del abastecimiento de
agua potable y sistemas de
saneamiento en Honduras y Nicaragua
Rehabilitar las vías más importantes
que impiden el transporte básico del
país. Honduras y Nicaragua
Proveer de viviendas a la población sin
recursos que resultó afectada por el
huracán. Honduras y Nicaragua
BID/BIRF
1. Fomento a las Exportaciones.
2. Fomento a la Micro, Mediana
y Pequeña Empresa.
5. Programa de Reconstrucción
de Puentes y Vías Destruidas
6. Programa de Vivienda.
BCIE/BID/BIRF Otros
Donantes
USAID/BCIE/BID Otros
BCIE/BID/BIRF Otros
Adicionalmente a los programas señalados de atención inmediata, será imperioso llevar a
cabo acciones para lograr la condonación de la deuda de Honduras y Nicaragua como se
explicó anteriormente.
La condonación de la deuda tendría, además, que ser
complementada por recursos frescos que incrementen los Fondos de Operaciones
Especiales del cual Honduras y Nicaragua podrían beneficiarse.
49
4.4 Fomento al Sector Privado para la Reconstrucción Productiva
PROGRAMA
Objetivo y Enfoque
Posibles
Fuentes de
Financiamiento
Sector Privado
FIIC-IIC, Otros
Sector Privado
FIIC-IIC, Otros
Incentivo al Turismo
Regional
Fomento a la
Agroindustria de
Exportación
Fomento a la Industria
Textil
Fomento a la
Construcción de Vivienda
y Urbanismo
Generación de empleo y divisas
Aumentar el influjo de divisas y generación
de empleo
Incentivar la construcción de vivienda
popular y el desarrollo urbano planificado
Sector Privado
FIIC-IIC, Otros
Mixto
Publico/Privado
BID/BIRF
Seguros, reaseguros y
protección en situaciones
de catástrofe
Estudio para fortalecer los incentivos para
la mitigación y la protección para los
desastres.
OEA, USAID, BM,
otros
Aumentar el influjo de divisas y generación
de empleo
4.5 Financiamiento para el Desarrollo de la Infraestructura Logística
de la Región
Componente
Corredor Pacífico de
Centroamérica
Carretera Panamericana
Actividad
Estudios Técnicos
Reconstrucción/Rehabilitación
Mantenimiento
Reconstrucción/Rehabilitación
Mantenimiento
Ramales a los Puertos,
Capitales,y Centros
Económicos Productivos
Reconstrucción/Rehabilitación
Mantenimiento
Puestos Fronterizos
Modernización/Reconstrucción
Implementación de Aduana Virtual
Facilitación
Interconexión Electrónica de
Aduanas
Posibles Fuentes de
Financiamiento
Trade Development
Agency (EEUU)bajo el
marco de CBERA
BCIE/USAID/BID
Concesión de Obra Pública
BCIE/IDA-BID/BIRF
Concesión de Obra
Pública/ Fondos Públicos
de Mantenimiento Vial
BCIE, IDA-BID, BIRF,
concesión de Obra Pública
Concesión de Obra
Pública/Fondos de
mantenimiento vial
BCIE/ Otros donantes
BID/US Customs Service
BID/US Govt CBI
Transportation Working
Group TWG
BID/BCIE
50
4.6 Financiamiento para Reducir la Vulnerabilidad ante los Desastres
PROGRAMA
Objetivo y Enfoque
Manejo y Reforestación
de Cuencas Críticas
Recuperación y Manejo
de Zonas Costeras y
Humedales
Planificación e
Implementación del Plan
Maestro de Uso de
Tierras
Planificación de la
Infraestructura y
Desarrollo Urbano
Reforestar, manejar y proteger áreas
críticas en importantes cuencas regionales
Proteger, manejar y restaurar humedales y
ecosistemas costeros a nivel regional
Fortalecimiento de los
Comités de Emergencia
Nacionales
Asistencia a la
Coordinación y
Ejecución de los
Programas de Recursos
Naturales
Implementación de
Códigos de
Construcción
Posibles
Fuentes de
Financiamiento
BM/BID/BCIE
BM/BID/BCIE
Mejorar el manejo de los recursos humanos
y asentamientos humanos. Regional
BM/BID/BCIE
Incorporar criterios de vulnerabilidad en la
planificación y construcción de
infraestructura productiva y urbana.
Regional
Preparar a la población para responder a
emergencias. Nacionales y Regional
BM/BID/BCIE/GTZ
Coordinar la ayuda internaciional de las
diferentes fuentes de financiamiento en el
área de Recursos Naturales. Regional
GTZ/BID
Armonizar e incorporar estándares
internacionales de construcción en cada
país
CIDA/SIDA
BM/BID/BCIE/GTZ
4.7 Grupo Consultivo Regional en el segundo trimestre
La obtención de financiamiento para la lista de programas descritos más arriba, se podrá
realizarse por medio de los mecanismos de concertación entre los gobiernos de la región
y la Comunidad Internacional de Donantes reunida en el Grupo Consultivo Regional.
Asimismo, podrá buscarse el financiamiento directo de países amigos dispuestos a
apoyar en forma bilateral a cada uno de los países afectados por el Huracán en los
programas de interés de los gobiernos donantes.
En la próxima reunión del GCR, del 10 y 11 de diciembre, 1998, podrán establecerse los
programas prioritarios de cada uno de los países y su vinculación con la estrategia
regional presente. Asimismo, será conveniente aprobar la realización de estudios
preparatorios y foros de discusión con las organizaciones regionales y sector privado
para elaborar una estrategia regional consensuada y articulada por los programas
nacionales para ser presentados en el siguiente GCR por celebrarse en abril, en Suecia.
La Secretaría General de la SICA con el apoyo de INCAE y HIID y el financiamiento de
organismos multilaterales puede contribuir en la organización de dicho proceso y en la
elaboración de propuestas concretas consistentes con la visión regional.
51
CONCLUSIONES FINALES:
DE LO URGENTE A LA TRANSFORMACIÓN COMPETITIVA Y UN
DESARROLLO SOSTENIBLE PARA CENTROAMÉRICA
La estrategia de reconstrucción y transformación para la competitividad y el desarrollo
sostenible para Centroamérica, que aquí se presenta, responde en primer lugar a las
necesidades de emergencia que vive hoy la región especialmente Honduras y Nicaragua.
Sin embargo, también contempla la perspectiva de mediano y largo plazo del desarrollo
sostenible que requiere la región para prevenir y prepararse mejor para similares
desastres en el futuro. En este sentido, la estrategia de reconstrucción se enmarca en una
visión de mediano y largo plazo. Esta última se basa en tres plataformas: la primera, se
propone lograr la estabilidad económica en el corto plazo; la segunda, busca mecanismos
que puedan servir de catalizadores para el crecimiento sostenible durante las próximas
décadas y, la tercera, es una plataforma que busca reducir la vulnerabilidad y el riesgo.
Adicionalmente, se deberá complementar este esfuerzo regional con los programas
nacionales y las características individuales que posee cada país. No debemos postergar
las tareas que exige la globalización y la integración con el mercado mundial para lograr
una Centroamérica más próspera económicamente, democrática y equitativa, en donde
las "multiamenazas" y desastres del futuro no causen el sufrimiento humano que se sufre
en esta ocasión.
La visión integrada del presente documento, además se conecta con una perspectiva
optimista y coherente que la región venía construyendo. Ya, desde 1994, los Presidentes
fijaron en la Cumbre de Guácimo una Alianza para el Desarrollo Sostenible. Más
recientemente, a partir de 1996, encomendaron al Centro Latinoamericano de
Competitividad y Desarrollo Sostenible (CLACDS) en INCAE y al Instituto de Desarrollo
Internacional de Harvard (HIID) a que, con financiamiento del BCIE y de otros entes un
Proyecto Regional de Competitividad Internacional y Desarrollo Sostenible de
Centroamericana. Hoy, la Región tiene que hacer un detour en su estrategia para
incorporar un Programa de Rehabilitación y Reconstrucción a raíz de la devastación del
huracán Mitch, pero en la perspectiva que ello es también una oportunidad para
transformar la región hacia una mayor competitividad.
La prosperidad de cada una de las naciones de Centroamérica no es consecuencia
inevitable de la abundancia de sus recursos naturales y, en algunos casos, como en el
presente se ha visto su alta vulnerabilidad ante los efectos de desastres naturales. La
abundancia de recursos naturales ha sido, en algunos casos, un obstáculo para que los
países no sintieran la necesidad de desarrollar destrezas competitivas reales. La
prosperidad y el desarrollo sostenible de las naciones de la Región dependen del nivel de
productividad y competitividad de sus empresas y del clima de negocios general. En un
mundo globalizado, las ventajas comparativas son fácilmente copiadas y mejoradas por
los competidores; por ello, la ventaja competitiva se determina por la habilidad de una
empresa o grupos de empresas de innovar y mejorar continuamente sus productos,
procesos y servicios.
Se plantean programas concretos en las áreas prioritarias de acción que deberán ser
consideradas por las organizaciones financieras internacionales y gobiernos amigos que
52
deseen colaborar en la reconstrucción de Centroamérica. Se deberán establecer los
mecanismos financieros transparentes y eficientes sugeridos para canalizar la ayuda y
fortalecer a las instituciones centroamericanas como el BCIE para que lideren el proceso
de reconstrucción. Asimismo, se deberá continuar incansablemente en el proceso de
responder conceptual y pragmáticamente a los desafíos que plantea la globalización, la
pobreza y la construcción de una Centroamérica competitiva, moderna y con altos índices
de desarrollo humano.
Se describen a modo de resumen los puntos de acción establecidos en esta estrategia:
!
Los programas de atención inmediata y rehabilitación con un mecanismo ágil y
eficiente de financiamiento por parte de los bancos multilaterales (BIRF/BID) y las
agencias bilaterales hacia la banca regional (BCIE) y nacional en cada país
afectado.
!
Una plataforma para la estabilidad económica y social, como primer medida
necesaria para restablecer la actividad productiva y minimizar los efectos
indirectos, incluyendo la condonación de la deuda extrarregional de Honduras y
Nicaragua y medidas tendentes a resolver el problema migratorio.
!
Una plataforma catalizadora del crecimiento económico, que incluye programas
de inversión productiva y desarrollo social que posibiliten la competitividad y la
capacidad de inserción de la región en la economía global, logrando un mayor
acceso al mercado de Estados Unidos, continuando con una política de
promoción de exportaciones e incentivos al sector privado en sectores de punta.
Desarrollar el Corredor Logístico de Centroamérica.
!
Se propone el fortalecimiento de la institucionalidad financiera regional por medio
del incremento accionario del BCIE y recursos nuevos y el fortalecimiento del
mercado de seguros y reaseguros contra desastres.
!
Una plataforma que le dé sostenibilidad al desarrollo económico, social y
ambiental que reduzca la vulnerabilidad de la población más pobre, creando
mejores viviendas, planificando las zonas urbanas, fortaleciendo los comités de
emergencias
para prevención y alerta temprana, y promoviendo el
aseguramiento de cosechas e infraestructura física. La segunda, por medio de
programas orientados a mejorar el manejo de los recursos naturales, recuperando
el Corredor Biológico Mesoamericano, a fortalecer la planificación en el uso de la
tierra, a diseñar y planificar la infraestructura y a utilizar técnicas apropiadas de
diseño y construcción de acuerdo con estándares internacionales.
!
Preparar los proyectos en cada una de las áreas prioritarias identificadas y
concertar con los donantes su financiamiento, para el segundo trimestre de 1999.
53