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Políticas Públicas, HOY
28 agosto al 1 septiembre 2006
No. 9, Año I
El Observatorio de las Políticas Públicas y los DESC
Crisis previsional, deuda pública y reforma fiscal
Las políticas neoliberales y la deuda pública
Diecisiete años de políticas económicas y reformas neoliberales han sido incapaces de lograr disciplina en el
manejo de las cuentas del Sector Público no Financiero (SPNF). Las sucesivas reformas fiscales
implementadas en el país han vuelto más regresiva la estructura tributaria, no sólo suprimieron impuestos
directos como los que gravan el patrimonio y la riqueza, sino que también introdujo el Impuesto a la
Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (conocido como IVA), que grava con una tasa
fija el consumo de todos lo bienes y servicios, incluyendo alimentos y medicamentos, independientemente del
nivel de ingreso de las personas.
Como parte de las reformas neoliberales en El Salvador se privatizaron importantes empresas públicas, con la
consiguiente reducción del ingreso corriente generado por las empresas públicas que fueron trasladadas a
corporaciones transnacionales –como la distribución eléctrica y las telecomunicaciones—y a empresas
privadas nacionales ---como los bancos, ingenios, plantas de torrefacción de café, hotel, cementera, entre
otras--. Pese a que en los objetivos de la reforma se postulaba por una reducción del gasto público, éstos han
crecido de manera sostenida, principalmente los gastos corrientes en detrimento de la inversión pública en el
área social; además, la política fiscal ha fracasado en su intento de captar los ingresos públicos en cantidades
suficientes para cubrir los crecientes gastos públicos.
La principal fuente de endeudamiento del SPNF se ha incubado en las mismas políticas fiscales adoptadas
por las cuatro últimas administraciones, pues el progresivo déficit fiscal generado por la incapacidad de los
ingresos públicos para cubrir los crecientes gastos, ha llevado aparejado una creciente dependencia del
endeudamiento público como única vía para cubrir los Presupuestos desfinanciados. Esta situación es
realmente preocupante si consideramos su carácter crónico, que implica la perpetuación y profundización del
endeudamiento externo como vía para la financiación del gasto público.
La espiral del endeudamiento público
Este escenario de crisis fiscal se ha visto agravado al menos por cuatro factores: la fase de recesión
económica que se prolonga por más de ocho años; la dolarización de la economía; la privatización del sistema
previsional y la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República
Dominicana y Estados Unidos (CAFTA-DR, por sus siglas en inglés).
La desarticulación del aparato productivo y el estancamiento de la economía salvadoreña, aunados a la
pérdida de las políticas monetaria y cambiaria producto de la dolarización, configuran un binomio pernicioso
para el equilibrio de las cuentas del SPNF. Esto no sólo por los límites que impone el bajo crecimiento
económico a la recaudación tributaria, sino por la fragilidad macrofinanciera ocasionada por la dolarización,
dado que en el actual escenario las Reservas Internacionales deben respaldar los requerimientos de pago del
sector externo, y también garantizar liquidez a los depósitos del sistema financiero.
Por otra parte, la reforma al sistema previsional transformó el sistema de pensiones basado en la solidaridad
entre generaciones en otro basado en la capitalización individual, gestionado por un duopolio privado de
Administradoras de Fondos de Pensión (AFP) vinculado al capital bancario. La errónea decisión de privatizar
los fondos de pensión generó una elevada deuda provisional al trasladar las reservas técnicas del sistema
público a las AFP, la cual obviamente ha tenido que ser absorbida por el Estado, generando con ello una
mayor presión sobre el endeudamiento público. El Ministerio de Hacienda reporta que el valor presente de la
deuda provisional a junio 2006 alcanza los US $ 8,235 millones1, equivalente al 47% del PIB.
El CAFTA-DR representa un perjuicio adicional a la situación de endeudamiento pues con este tratado se
impulsa la supresión progresiva de los aranceles a los bienes y servicios provenientes de Estados Unidos, lo
cual se traducirá indefectiblemente en menores niveles de recaudación tributaria, con la consiguiente
reducción de los ingresos públicos y la profundización del déficit fiscal. Según la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) sólo durante el primer año del CAFTA-DR la pérdida de los ingresos
tributarios será de 3.4%, como consecuencia de la reducción arancelaria, bajo el escenario hipotético que la
economía salvadoreña tendría un 6.9% del PIB2, lo cual contrasta con el escaso 2% promedio de los últimos
ocho años.
También el CAFTA-DR impactará en los niveles de endeudamiento público a través de los préstamos
convenidos en la etapa de “negociación” y con la ratificación del mismo, muchos de los cuales se enmarcan
en acuerdos para la “construcción de capacidades comerciales” y el “desarrollo de competitividad de sectores
sensibles”, lo cual resulta paradójico si consideramos que el mismo Tratado profundiza las asimetrías y las
brechas competitivas al aplicar Trato Nacional y Trato de Nación más Favorecida, negando el derecho de las
economías centroamericanas de recibir un Trato Preferencial y Diferenciado3.
Además, el CAFTA-DR aplica Trato Nacional a la deuda pública de El Salvador, con lo cual se imposibilita al
gobierno de otorgar un trato preferencial a los inversionistas domésticos ante una eventual crisis financiera.
Con ello no sólo no sería posible proteger el sistema financiero nacional, sino que tampoco se podría
privilegiar los pagos de salarios o pensiones frente al compromiso con los acreedores estadounidenses.
La crisis del sistema de pensiones
Al primer semestre de 2006 la situación fiscal es crítica, la deuda pública excluyendo la deuda previsional
supera el cuarenta y dos por ciento del Producto Interno Bruto (PIB): la deuda externa pública asciende a US
$ 5,417.6 millones4 y la deuda interna pública es de US $ 2,734.7 millones5. No obstante, si a esto le
agregamos los US $ 8,235 millones de la deuda previsional6, tendríamos que la deuda pública totalizaría los
US $ 16,387, que representan el 92.9% del PIB corriente de 2006, frente a escasos US $ 2,362 millones de
ingresos corrientes.
En este contexto el Gobierno de la República, lejos de impulsar medidas que corrijan esta situación que
amenaza derivar en una crisis fiscal-financiera de enormes proporciones, presenta una “solución creativa”
respaldada por la mayoría simple de los diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa, que es un mero
artificio financiero que obvia el abordaje de los problemas de fondo, y sólo logra diferir unos cuantos años el
inminente estallido de una crisis que podría tener dimensiones devastadoras para la economía salvadoreña.
La aprobación del Presupuesto General de la Nación (PGN) de los últimos siete años ha requerido del
mecanismo legislativo del voto calificado pues los Proyectos de Presupuesto presentados por el Poder
Ejecutivo han estado desfinanciados, por lo que su aprobación ha estado adosada a la contratación de deuda
para cubrir los gastos proyectados. Con el artificio financiero introducido por el Gobierno la aprobación del
PGN 2007 se realizaría por mayoría simple, obviando así la oposición que el partido FMLN ha mantenido
sistemáticamente a los proyectos de presupuestos.
La “solución creativa” basada en un fideicomiso para el pago de la deuda previsional no sólo es técnicamente
inadmisible, sino también éticamente inaceptable, pues conlleva a maquillar la crisis fiscal, sacando la deuda
previsional de la deuda del Sector Público No Financiero. Se trata de una medida que carga nuevamente
sobre los sectores en situación de mayor vulnerabilidad: las personas cotizantes, quienes cubrirán con sus
ahorros la deuda previsional heredada de la equivocada decisión de privatizar el sistema de pensiones. Las
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AFP están en la obligación de adquirir los Certificados de Inversión Previsional (CIP) emitidos por el Ministerio
de Hacienda y además, las AFP podrán colocar hasta un 10% en mercados internacionales.
En este sentido, la alternativa asumida por el Gobierno para financiar la deuda previsional a través de la
emisión de Certificados que se pagan con los fondos de las personas cotizantes, no resuelve la problemática
del endeudamiento público, pues el SPNF continúa acumulando deuda interna, esta vez en forma de CIP, que
tendrá que hacer efectiva a las AFP en los siguientes años para que éstas puedan cubrir el pago de
pensiones; sólo obvia el mecanismo de la mayoría calificada –controlado por el FMLN—para la aprobación de
presupuestos equilibrados con préstamos.
La situación de la población pensionada es cada vez más preocupante, la privatización del sistema no sólo no
incrementó la cobertura de la población cotizante –que sólo representa el 7.4% de la población total--, sino
que redujo sistemáticamente los niveles de rentabilidad de las pensiones en los últimos cuatro años.
La pensión mínima vigente --US $ 114.0— solo representa el 67% del salario mínimo urbano de la industria y
es claramente insuficiente para poder adquirir la dieta mínima para que una familia promedio de cuatro
miembros pueda siquiera reproducirse materialmente. Una familia promedio con un ingreso equivalente a una
pensión mínima califica en una situación de pobreza absoluta, pues su ingreso representa el 80.1% de la
Canasta Básica Alimentaria, el 40.4% de la Canasta Básica Ampliada y el 16.6% de la Canasta de Mercado.
Las perspectivas
El mínimo análisis científico y objetivo de las cuentas del SPNF devela claramente el carácter cosmético de la
decisión asumida por el Gobierno. Se requiere dar una solución estructural al problema fiscal del país para lo
cual resulta impostergable promover una Reforma Fiscal Integral que retome la función redistributiva de la
política fiscal, basada en principios de progresividad y equidad; y que involucre a los sectores sociales
excluídos y marginados de las políticas públicas.
Además, en el proceso de Reforma Fiscal Integral urge avanzar en soluciones de fondo al problema
estructural de la baja recaudación tributaria y al círculo de endeudamiento público “estéril”. La crisis de los
ingresos tributarios debe abordarse por la vía de un combate eficaz contra la evasión y elusión fiscal, y no a
través del incremento de las tasas impositivas –como postula el Fondo Monetario Internacional-- . También
debe romperse el círculo vicioso del endeudamiento destinado al pago de deuda y para financiar gasto
corriente; así como la contratación de deuda especulativa en detrimento de los préstamos con destino en la
inversión social, y revertir la tendencia de reducir la inversión pública a la mínima expresión.
Desde la ciudadanía resulta fundamental la exigencia de transparentar el manejo de los préstamos, la
evaluación de los impactos de la Deuda y contar con una normativa que regule el endeudamiento público.
Esto interpela a las organizaciones sociales promover una Auditoría Ciudadana de la Deuda Pública, pues se
trata de nuestros recursos y es de justicia que contemos con instrumentos contralores para garantizar el
destino basado en criterios de Derechos Humanos y manejada con criterios de transparencia, progresividad y
eficiencia.
El Observatorio de las Políticas Públicas y los DESC
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http://fespad.org.sv
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Este boletín es auspiciado por Ayuda en Acción y el Ayuntamiento de San Sebastián, España
1 Valor presente del flujo de los costos previsionales proyectados al 2020 descontados a una tasa del 4%. Ley de Prepuesto
General del Estado y Presupuestos Especiales, 2006, Ministerio de Hacienda.
2 Paunovic, Igor (2005): El Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica-Estados Unidos, implicaciones fiscales para los
países centroamericanos, Unidad de Desarrollo Económico, p. 22, CEPAL, México.
3 Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos, Cap. X, www.minec.gob.sv
4 Comisión Especial para la Política Fiscal, Segundo Informe, julio 2006.
5 Banco Central de Reserva de El Salvador, www.bcr.gob.sv
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Como se ha planteado, es equivalente al valor presente del flujo de los costos previsionales proyectados al 2020.
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