Capítulo 5: Fortalezas y debilidades de la Administración Pública

Capítulo 5: Fortalezas y debilidades de
la Administración Pública dentro de un
enfoque bottom-up de desarrollo rural *
Joseph Mannion **
' Artículo realizado para el I Encuentro In[ernacional de Primavera sobre Desarrollo
Rural, Universidad de Córdoba, España; 25 de Abril de 1997.
" Catedrático de la Facultad de Agricultura, Escuela Universitaria de Dublín.
1. INTRODUCCIÓN
Las estrategias de desarrollo rural que tienen un componente espaciaUbasado en el territorio y un método de implementación bottom-up
son percibidas ahora como esenciales en la complementación y refuerzo del tradicional conjunto de instrumentos de desarrollo macro-económico nacionales y de politica estructural. La Comisión Europea, a
través de sus políticas, programas e iniciativas, ha llevado a cabo en los
Estados Miembros, medidas de dimensión regional y bottom-up. Ésta
es, sobre todo, el caso de la Iniciativa Comunitaria LEADER la cual
pone un mayor énfasis en el partenariado, en una alta participación
ciudadana y en la construcción de capacidades personales.
1.1. Evaluando las fortalezas y debilidades
La aparición de "Partnership Approach" como modelo de desarrollo, con un objetivo basado en el territorio y un método de implementación bottom-up, plantea una serie de cuestiones acerca de las
sociedades y de sus relaciones con las agencias y servicios del
gobierno local y nacional. Estas cuestiones son:
(i) ^Cuál es la mejor forma de "acomodar" las estructuras de las
sociedades en las agencias y estructuras establecidas a un
nivel nacional y local? las opciones, por ejemplo, incluyen:
- Reformar las estructuras de gobierno establecidas para
incluir estructuras de sociedadJbottom-up (sociedades con
autoridad).
- La reordenación de las estructuras establecidas para que
tomen las responsabilidades de las funciones que ahora
desempeñan los partenariados basados en el territorio
- Dejar las cosas como están (estructuras y programas sectoriales y basados en el territorio);
109
(ii) los niveles espaciales a los cuales se requieren las sociedades, y la composición (conjunto de miembros) y procedimientos de trabajo de las estructuras del partenariado; y
(iii) La capacidad humana e institucional de las organizaciones/estructuras sectoriales y basadas en el territorio para
planificar y dirigir eficientemente el desarrollo local.
Estas son las cuestiones críticas que debe sostener cualquier evaluación de las fortalezas y debilidades de la administración pública
en un enfoque bottom-up del desarrollo. Se conseguirá bien poco, si
no hay un claro entendimiento y un acuerdo acerca de la localización de los enfoques y las estructuras de base en relación a]a forma
específica en la que el desarrollo es planificado y dirigido por las
agencias del gobierno local y nacional. De igual modo, a menos que
se preste una considerable atención a la mejora, tanto de la capacidad humana como institucional (conocimientos, técnicas, actitudes
y estructuras) de dirigir el desarrollo local bottom-up, a todos los
niveles, los resultados serán decepcionantes.
Está claro de la experiencia del enfoque bottom-up y basado en el
territorio del desarrollo en Europa y en otros lugares, que éste tiene
éxito complementando y reforzando los instrumentos de desarrollo
sectorial y descendentes si se satisfacen las siguientes condiciones:
- La lógica y la justificación para incluir el enfoque bottom-up
son entendidas y aceptadas a todos los niveles (de nacional a
local/de comunidad).
- Está construido sobre principios importantes que se han mostrado como esenciales para el éxito.
- El personal y la dirección de la agencia sectorial y basada en
el territorio comprenden los factores que son críticos si el
potencial del enfoque bottom-up vá a ser llevado a cabo.
- Los enlaces institucionales entre las estrategias y estructuras
de desarrollo bottom-up/basadas en la zona y las agencias
locales, regionales y nacionales son complementarios, eficaces, democráticos, responsables y pactados.
- Los niveles de competencias y técnicas del director/participante del desarrollo rural es alto.
Esas condiciones, que son prerequisitos para una dirección
pública eficaz del desarrollo rural bottom-up, son repasadas brevemente a continuación.
110
1. ^POR QUÉ UN ENFOQUE BOTTOM-UP?
La lógica y la justificación para incluir el enfoque bottom-up en
políticas que afectan a las áreas rurales incluyen lo siguiente. Este
enfoque:
- complementa y refuerza el tradicional conjunto de políticas
de reajuste macroeconómico y estructural, muchas de las
cuales son sectoriales;
- proporciona las bases para un enfoque integrado y holístico
al desarrollo de las áreas rurales;
- ayuda a evitar la pérdida de las necesidades específicas de
desarrollo y las aspiraciones de las áreas rurales dentro de
una mayor agenda de desarrollo rural nacional y de la UE;
- integra lo que está siendo desarrollado y distribuido en las
áreas rurales dentro de un contexto más amplio de estrategias
regionales, nacionales y Europeas;
- reconoce la diversidad de las áreas rurales y sus diferentes
necesidades;
- aumenta las oportunidades para la participación ciudadana
en su propio desarrollo, profundiza en la democracia y ayuda
a conseguir el objetivo de una Europa más integrada socialmente;
-
maximiza el uso de los recursos (humanos, sociales, institucionales y financieros) a través de la participación de los
principales sectores de la actividad económica y social en el
desarrollo de las áreas rurales;
- trae un dinamismo nuevo al desarrollo local a través del aprovechamiento del espíritu, idealismo y pragmatismo de la
comunidad, lo que es necesario y posible conseguir localmente -en asociación con las agencias del gobierno nacional
y local y el sector privado empresarial.
2. í,QUÉ ES LO QUE IMPLICA?
Las estrategias para el desarrollo local que tienen un componente basado en la zona y espacial y un método de implementación
111
"bottom-up" están construidas sobre los siguientes importantes
principios:
-
Un proceso de inclusión el cual incluye la participación más
amplia posible de los ciudadanos para identificar y hacer
frente a las necesidades locales y para la generación de soluciones locales para el desarrollo local.
-
Una estructura de asociación para dirigir un desarrollo local
que sea representativo, democrático y responsable y que
tenga la capacidad (conocimiento, técnicas y experiencia) de
ser innovador y obtener éxito en la estimulación de un desarrollo local multisectorial. Esto implica obtener la participación significativa de un conjunto de representativos que
cubran los principales sectores de la actividad económica y
social en el área rural. De un modo general, estos incluyen:
la comunidad local (líderes políticos y de la comunidad); las
agencias estatutarias/sectoriales; y el sector empresarial.
- Un marco institucional para el desarrollo rural que esté construido sobre el principio de la asociación para hacer posible
que el enfoque bottom-up sea el motivo principal de la estrategia de la política de desarrollo rural. EI marco institucional
de la comunidad se requiere a un nivel de autoridad local,
regional, nacional y de la UE dada la naturaleza multisectorial del desarrollo rural. Tal marco institucional : enlazaría lo
"local" con lo "global", aseguraría coherencia, cohesión, y
coordinación de las medidas políticas a un nivel local; daría
expresión al principio de la subsidiariedad; y proporcionaría
legitimidad a la participación de las comunidades locales en
la planificación de su propio desarrollo. Este es el principio
clave necesario para asegurar la existencia de fuertes conexiones verticales y horizontales entre el enfoque bottóm-up y
las políticas dirigidas sectorialmente que afectan a las áreas
rurales.
-
112
Un compromiso real con la construcción de capacidades
como piedra clave del desarrollo local, de la Comisión, Estados Miembros y agencias/grupos de desarrollo local. Este
compromiso debe reconocer el hecho de que la construcción
de capacidades: lleva tiempo, y requiere recursos y la participación intensiva de la gente. La política de desarrollo rural
y los programas e iniciativas que son financiados a través de
ella deben asegurar que las medidas de construcción de capacidades están incluidas, financiadas, e implementadas. Esto
incluye la mejora de las capacidades de las instituciones que
actúan sobre el desarrollo rural así como las técnicas de
aquellos que trabajan o que dirigen las actividades de tales
instituciones.
3. ^CÓMO PUEDE LLEVARSE A CABO SU POTENCIAL?
A un nivel de área local el éxito potencial del enfoque bottomup al desarrollo depende de un número de factores. Estos incluyen:
- la respuesta de una sociedad representativa y la mayor participación posible de los ciudadanos;
- la capacidad para evaluar la totalidad de los recursos locales
del área, establecer las prioridades e implementar y dirigir
programas multisectoriales que generan valor añadido localmente;.
- la capacidad de las comunidades basadas en la zona para
enlazar las propuestas de desarrollo individual y comunitario
con las fuentes de apoyo y financiación;
- el alcance hasta donde se percibe que las comunidades tienen
legitimidad democrática y responsabilidad tanto a través de
sus distritos electorales locales como de las autoridades centrales (UE, niveles nacional, regional y local);
- el deseo de los representantes de los socios de la agencia y
del sector privado de compartir el poder, la experiencia y la
responsabilidad equitativamente con los representantes de la
comunidad;
- el reconocimiento de la importancia crítica de la construcción de capacidades (información, asesoramiento y formación profesional para un desarrollo multisectorial basado en
la zona) y de la implementación de medidas específicas para
asegurar que eso ocurra; y
- sinergia y complementariedad entre las medidas de la política de desarrollo rural de comunidad/basada en el territorio y
las políticas sectoriales ^bteniendo el equilibrio adecuado-.
113
4. ^QUÉ ENLACES E INTERRELACIONES SON CRÍTICAS?
El flujo predominante de fondos públicos (de la UE y nacionales) disponible potencialmente para las áreas rurales sigue una ruta
sectorial más que basada en el territorio. Esto subraya la importancia de tener enlaces eficaces e interrelaciones entre los programas
sectoriales y bottom-up. Los partenariados bottom-up/basados en el
territorio tienen el potencial de ser la pieza central que
enlaza/conecta las necesidades y prioridades locales con piezas sectoriales (programas sectoriales, financiación y agencias relacionadas) que pueden suministrar la energía necesaria para un desarrollo
rural sostenible y equilibrado.
En el fondo de la mejora de la responsabilidad está el hecho de
clarificar y coordinar las conexiones que deberían existir entre partenariados locales, el gobierno local y regional y las agencias
nacionales. Cómo la coordinación y los enlaces pueden ser llevados
a cabo de la mejor forma, dependerá de las tradiciones y realidades
en relación a las estructuras administrativas del gobierno nacional,
regional y local en los Estados Miembros. De todas formas, dos
cuestiones necesitan cierta atención en relación al enfoque bottomup/de comunidad. Debe haber una agencia/mecanismo de coordinación para impedir una duplicación de actividades y para mejorar la
legitimidad y responsabilidad. Una reforma incremental en las
agencias de gobierno y en sus funciones puede ser necesaria para
mejorar el nivel de sensibilidad a las iniciativas bottom-up.
5. COMPETENCIAS DEL PARTICIPANTE EN EL
DESARROLLO RURAL
En la consecución de un desarrollo rural equilibrado y del realce de la calidad de vida desde las perspectivas de la comunidad/área
local, es crítico el papel del participante en el desarrollo rural local.
Los niveles en los que ella/él puede tener una mayor influencia son:
- organización/construcción de estructuras para el desarrollo
local,
- creación de sociedades entre los grupos de interés relevante
a un "nivel local del territorio" (comunidad, sectores públicos y privados),
114
- aumentar/construir las capacidades humanas e institucionales para el desarrollo a un micronivel (individuos, a los niveles de agencia de área/comunidad local),
- planificación de un programa para el área, capacidad de
implementación y control de las capacidades, y
- planificación de empresas individuales y de comunidad e
implementación de técnicas y competencias.
El alcance hasta donde aquellos que dirigen el desarrollo local,
basado en un enfoque bottom-up y basado en el territorio, pueden
desempeñar estas funciones a un mayor nivel de competencia es crítico para el éxito. La experiencia a través de la UE en los programas
LEADER muestra que hay una falta de directores profesionales con
este conjunto de competencias -un reto crítico para las agencias de
la educación y de formación profesional con responsabilidades en
las áreas rurales-.
CONCLUSIÓN
Las estrate^ ias para el desarrollo rural que tienen un método de
implementación bottom-up pueden complementar y reforzar las
políticas y programas sectoriales de la Comunidad Europea, nacionales y del gobierno local que afectan a las áreas rurales. Estas
estrategias no son diseñadas para sustituir tales programas.
El punto hasta el cual el objetivo anterior es conseguido está
determinado por la forma en que el enfoque bottom-up es incluido
como una parte integral de una política global de desarrollo rural.
Los puntos fuertes y las debilidades del enfoque y como se dirige se evalúa mejor en el contexto de un marco político como ese.
Las cinco condiciones establecidas en este artículo indican claramente las condiciones necesarias para el éxito. Es la responsabilidad de la administración pública asegurar que las medidas necesarias están situadas para hacer posible que ese enfoque bottom-up sea
un componente clave de la política de desarrollo rural.
115