XX Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos de Control Externo de la República Argentina San Luís, 23 al 25 noviembre de 2009 Tema Los precios testigos en la Gestión Pública desde la óptica de la economía y la eficiencia. Hacia un sistema de costos Precios testigos en la gestión pública. Cuestiones involucradas Título Autor: Dr. Héctor Alfredo Cano Fiscal del Tribunal de Cuentas de la Provincia de San Juan San Juan, agosto de 2009.- INDICE Cap. Ap. Qué implica trabajar con precios testigos I II Aspectos técnicos involucrados a III Títulos Resumen Los precios testigos y la programación presupuestaria Pág. 3 5 7 7 b Los precios testigos y la ejecución presupuestaria 10 c La construcción de los precios testigos 14 d Importancia y poder normativo de las estadísticas oficiales 19 Participación ciudadana y precios testigos 23 Conclusiones 27 Bibliografía y Citas bibliográficas 30 Precios testigos en la gestión pública. Cuestiones involucradas Resumen En materia de contrataciones y suministros para el Estado con cierta recurrencia, se viene planteando la necesidad de lograr la eficiencia, eficacia y razonabilidad, que permita adquirir los bienes y servicios al menor costo posible, con la mejor calidad, para disponerlos oportunamente, comprometido y en así la optimizar acción la satisfacción gubernamental. Tal del interés horizonte público para las organizaciones públicas deviene del no menos anhelado control de las 3 E. De modo conjunto éstas metas se orientan a garantizar mayor publicidad, transparencia, eficaces rendiciones de cuentas y control en las contrataciones del Sector Público. En esa línea se inscribe la idea de crear y operar un Sistema de Precios Testigo que sea, a su vez, guía para los Servicios Administrativos autorizados para efectuar contrataciones; de modo que el Estado adquiera sus bienes y servicios a precios razonables que no sean superiores a los vigentes en plaza. En forma concomitante un Sistema de Precios Testigo ha de posibilitar una mayor concurrencia de proveedores en virtud de que el proceso de selección se efectuará privilegiando el factor calidad - precio, 3 más que el mayor o menor grado de vinculación con el Estado de parte del proveedor. Estas motivaciones apuntan complementariamente a evitar el despilfarro, los gastos extravagantes y los sobreprecios injustificables cualquiera sea su origen; todos factores que van a contramano del Bien Común, la inclusión social y la equitativa distribución de la riqueza En términos de todos estos objetivos, el documento que acá se presenta refiere a la esencia del sistema de precios testigos, sus efectos sobre la programación presupuestaria, la ejecución del Gasto Público, las responsabilidades institucionales de su construcción, administración y difusión, su eficacia normativa y la participación ciudadana. Finalmente hay un espacio para Conclusiones y Recomendaciones. 4 I- Qué implica trabajar con precios testigos Tal cometido es un instrumento que se deriva de las intencionalidades para poder insertar el denominado Control de Gestión por parte de los Organismos de Control Público Externo. Instrumentar un Sistema de Precios Testigo implica la adopción de una Guía para los Servicios Administrativos autorizados para efectuar contrataciones; y que posibilite concretar las posteriores fiscalizaciones que resulten pertinentes a fin de preservar el interés colectivo y la trasparencia de los actos públicos en esta materia. La eficacia se mide por el grado de cumplimiento de los objetivos fijados, comparando los resultados obtenidos con los previstos, independientemente de los medios utilizados, es decir, excluyendo los factores monetarios. Dada la necesidad de medición, es imprescindible definir objetivos claros, pasibles de ser cuantificables, evaluables y provenientes de una adecuada planificación. La evaluación de la eficiencia ocurre cuando se constata la optimización en la relación habida entre insumos contratados versus productos obtenidos. En la misma línea, las economías se alcanzan cuando se adquieren los recursos más adecuados en cantidad y calidad al menor precio. Desde esta perspectiva, se requieren cuatro componentes para que 5 una operación sea considerada económica, estos son: tiempo -que deberá ser el adecuado-, costo -que deberá ser el menor de las alternativas posibles-, calidad -que responderá a la requerida- y cantidad -que deberá ser considerada la cantidad normal necesaria. Los programaciones precios testigo presupuestarias, posibilitan requisito elaborar sustancial adecuadas para el funcionamiento del Estado moderno. Una ventaja complementaria de administrar precios testigos se articula con la posibilidad de administrar costos en la producción de bienes y servicios sociales destinados a los ciudadanos. De este modo puede conocerse a priori y aún bajo hipótesis inflacionarias cuánto habrá de costar formar educativamente en sus distintos niveles a la sociedad, cuánto insumirá la construcción, equipamiento y operacionalidad de colegios y Universidades. En materia de Salud Pública cuánto habrá de costar la construcción equipamiento y operacionalidad de Centros de Salud, Hospitales públicos, cuánto habrá de insumir mantener el stock de medicamentos y drogas en las farmacias hospitalarias, cuánto insumirá programar y operar una campaña de vacunación, etc. En términos de la Seguridad Pública, cuánto habrán de ser los costos de equipar y mantener en óptimas condiciones a las fuerzas policiales y penitenciarias acorde con los niveles de seguridad que las sociedades actuales demandan. 6 En suma, administrar precios testigos a priori, significa gobernar con costos reales y razonables, con énfasis en la prevención de los picos de necesidad que registran las necesidades sociales; de modo particular sobre Áreas significativamente sensibles como la Salud, Educación y Seguridad Públicas. II- Aspectos técnicos involucrados a) Los precios testigos y la programación presupuestaria Los interrogantes sobre la programación presupuestaria se imponen, cuando se piensa, en las intencionalidades que tiene un funcionario para manejar todo un presupuesto, sin metas, objetivos, cuantificaciones y plazos de concreción para sus misiones y funciones. ¿ Qué límites a la discrecionalidad será necesario establecer para dar paso a la eficacia y la eficiencia?, esto nos lleva a pensar en el concepto de respondabilidad, al que aludía González Malaxexhevarría, expresando: “ …es la obligación legal y ética, que tiene un gobernante de informar al gobernado sobre cómo utiliza y ha utilizado, el dinero y otros recursos que le fueron entregados por el pueblo para emplearlos en beneficio de la sociedad gobernada y no en provecho del gobernante…” 1; en este caso aplicable a las respuestas a dar por los funcionarios y gobernantes sobre sus responsabilidades por las contrataciones para el Sector Público. 1 GONZÁLEZ MALAXECHEVARRÍA, Ángel, en “Visión futurista de la Auditoría Pública como instrumento de la comunicación con la Sociedad Civil”, anales del Banco Mundial, 1991, pág. 1 7 En términos de ello ha de ser insoslayable la proyección de los costos para un presupuesto en el que se expliciten con precisión sus, metas, plazos y responsabilidades de concreción de modo tal que no dilapide los ingresos obtenidos de los ciudadanos por vía de la tributación. El precio testigo va a tener distintas finalidades, es uno de los factores que determinan una pulida programación presupuestaria, aún cuando a los presupuestos pueda cargárseles una hipótesis de inflación esperada, para cuando ocurran las fases de su ejecución. La acotación no es menor en tanto y en cuanto pensemos que las economías podrán atravesar por circunstancias en que se registren subas en los precios de los bienes y servicios a adquirir por los Estados. No es menos cierto citar que en general la legislación positiva actual en materia de Administración Financiera, se sustenta en la adopción de los Presupuestos por Programas y en la Contabilidad Gubernamental Integrada. Por su parte las programaciones presupuestarias oportunas y sobre bases técnicamente razonables (adecuada valuación de los insumos a adquirir), habilitan para el control de la eficacia y la eficiencia; es decir de que modo ha sido la evolución en el alcance de las metas pautadas y el rendimiento de los insumos contratados frente a los productos –satisfacción de las necesidades colectivas-obtenidos respectivamente. Así será necesario que en los programas de las Unidades Gubernamentales, éstas mismas ingresen los datos conteniendo como mínimo los siguientes datos: 8 1. Nombre Organismo Comprador 2. Unidad de Compra 3. Nombre del Proyecto o Programa 4. Contactos responsables de la adquisición 5. Descripción General del Proyecto o Adquisición 6. Propósito del Proyecto o Adquisición o Programa 7. Principales Productos/Servicios. 8. Monto Estimado de Adquisición-expresiones de sus cantidades y precios 9. Fecha estimada de Licitación 10.Lugar Geográfico a Proveer los bienes y Servicios Los mecanismos operativos para la confección de ésta programaciones deberán diseñarlos y difundirlos las dependencias administrativas de los Ministerios o Secretarías de Estado por vía de sus Direcciones de Presupuesto; sin perjuicio de esto, cada Unidad reservará sus antecedentes y documentación de apoyo de cómo confeccionó su programación, en nuestro caso, haciendo énfasis en la valuación de los objetivos, esto es tener pruebas fehacientes de la utilización de precios testigos sobre bases técnicamente racionales. Aún cuando las herramientas tecnológicas permitan monitorear los precios en instancias cercanas a la ejecución del Gasto, los controles preventivos y direccionados a la eficiencia deben comenzar a 9 operar mucho antes, es decir, en la etapa de la programación o presupuestación. Tal previsión constituye un filtro importantísimo que enlaza con las eficiencias y las economías presupuestarias que complementariamente harán disminuir la presión tributaria en algunos casos. No en vano se ha dicho que la adecuada y oportuna programación presupuestaria en las democracias republicanas, posibilita que los Poderes Legislativos puedan sancionar presupuestos trasparentes y de cara a las necesidades de la sociedad. Este podría decirse que es el primer filtro para neutralizar a las prácticas de corrupción. b) Los precios testigos y la ejecución del Gasto Un equilibrado Sistema de Compras no sólo debe apuntar a la eficiencia en las adquisiciones, sino también a otras cuestiones vinculadas estrechamente como son las Fases de Stock, Distribución y Aplicación efectiva de los insumos adquiridos o servicios contratados, en suma resultan importantes los tres momentos; claro está si la intención es preservar la temática de la inclusión social, la redistribución del ingreso y la trasparencia de los actos públicos. En otros términos, un sistema que tenga como elemento de monitoreo únicamente a los precios testigos, de nada vale sino está articulado con una secuencia de controles en las demás etapas del Gasto. 10 En ese orden es de suma importancia analizar el momento de la compra-uso de trasparencia y precios testigos-la administración de los stocks, la distribución y la efectiva aplicación. El documento que acá se presenta, se direcciona también a la concreción de un Control Interno integrado y articulado en las etapas de Ejecución del Gasto Público, y más precisamente del Gasto Público Social, es decir aquel que tiene un impacto significativo en los sectores más necesitados de la ciudadanía. La consigna planteada, intenta posicionarse en una visión integradora de las compras de un Estado, en punto a la eficiencia global. Esto es así por cuanto la responsabilidad de los funcionarios es extensiva a toda la cadena de la ejecución, es decir hasta que la necesidad activada por el bien común ha sido adecuadamente satisfecha. La obtención de este cometido es la franca y legítima respuesta que esperan los ciudadanos como contrapartida de los tributos que pagan. Sin dudas también desde este posicionamiento, la vigilancia de éste perfil de ejecución del Gasto Público en términos del eventual Control de eficiencia, se facilita y complementa con el uso de nuevas tecnologías que aporta la electrónica. Así, existe lo que se ha dado en llamar el denominado Gobierno Electrónico, el cual se orienta a la innovación y utilización de la 11 tecnología y permite fortalecer la participación de los habitantes y vecinos y el control ciudadano, de modo de hacer más eficiente la administración. Hay administraciones gubernamentales que han implementado sitios web para que a través de esas páginas: se inscriban quienes quieran convertirse en proveedores del Estado, formando la nómina vigente y actualizada de todos los proveedores, promoviendo así la necesaria igualdad de oportunidades y la participación masiva de nuevos proveedores que garanticen la equilibrada competencia. Del mismo modo se intenta la generación de programas de compras transparentes que posibilitan la publicación de concursos de precios, licitaciones públicas y privadas, no solo de sus llamados sino también sus resultados. Bajo la misma metodología es posible publicar los precios a los cuales las administraciones adquieren sus bienes y servicios, de manera que la sociedad pueda hacer su propia evaluación acerca de la buena o mala utilización de los fondos públicos, estimulando así la denominada participación ciudadana. Sin embargo, no resulta menos cierto señalar, como lo tiene dicho el Dr. Héctor C. Rodríguez:”… A algunos años vista de las primeras experiencias en esta materia, los resultados en términos de control ciudadano parecen estar lejos del primer optimismo, parece claro que no ha existido proporción entre el volumen de información puesta en manos de público y la capacidad de este de transformarla en control… 12 …Primero, para que la ciudadanía pueda ejercer control en toda su capacidad, debe extremar en todo lo que le sea posible, la calidad, accesibilidad y comprensibilidad de la información que se pone a disposición de la ciudadanía. Para luchar contra la corrupción, es vital romper con el secreto y la discrecionalidad administrativa… …Segundo, garantizar la publicidad como medio para el control ciudadano, es tan solo condición necesaria de la lucha contra la corrupción. Pretender que todas las respuestas a esta cuestión se agoten en la publicidad, es candidez o hipocresía…” 2 Es decir también que a esta publicidad de los actos le falta la condición de suficiencia global que cristalice un control ciudadano efectivo. Esto lleva a inferir, que todavía la ciudadanía no sabe de que modo, bajo que estrategias y en que momentos debe reclamar por la transparencia y eficiencia de las acciones gubernamentales. No obstante, si debe señalarse que diversas organizaciones sociales y comunitarias han empezado a diseñar maneras de cómo controlar de modo sistémico y oportuno a los gobernantes. De alguna manera, también, las consideraciones que anteceden habilitan a abordar el apartado que a continuación se desarrolla, es decir, quien se hace responsable por la administración de precios testigos o de referencia oficiales y confiables, circunstancia que no resultará eximente y excluyente para que los ciudadanos por sí u organizados de 2 RODRÍGUEZ Héctor Constantino, Aporte para el Rediseño Institucional de la República Buenos Aires, 31 de marzo de 2004 13 diversas formas ejecuten el control social por vía de las herramientas que en la actualidad aporta la tecnología. c) La construcción de los precios testigos Aún cuando existan herramientas tecnológicas, como las que en la actualidad se ha dado en llamar el Gobierno Electrónico, como p.ej que existan-compras electrónicas, monitoreo a través de sitios web y similares; no resulta en modo alguno admisible que las Oficinas Administrativas de los Estados no administren una base técnico estadística confiable de los precios e los bienes y servicios que habitualmente el Estado contrata para proveer el Bien Común. Estas oficinas y dependencias podrían dar muchos beneficios a los Estados y tales informaciones podrían cruzarse y valorarse con los datos que los propios ciudadanos puedan obtener a través de herramientas tecnológicas. Si bien hasta ahora estas Oficinas Estadísticas generalmente han dependido del Poder Administrador, ya sea por vía de las Direcciones de Estadística o por conducto de las Oficinas de Contrataciones o similares que han previsto muchas de las legislaciones dictadas en materia de Administración Financiera, no es menos cierto que en términos de lograr más trasparencia podrían ser entes autónomos o en su caso depender de los Poderes Legislativos. 14 En términos de lo dicho las Direcciones Estadísticas del Estado o las dependencias específicas que hagan sus veces debieran tener por Misión y Función: Lograr la integración analítica de los sistemas estadísticos económicos, sociales, demográficos, medioambientales y territoriales como Entes Rectores, consolidando el funcionamiento de Sistemas Estadísticos Nacionales y Sistemas Estadísticos Regionales. Mejorar la calidad, comparabilidad y homologación de las estadísticas vigentes a patrones internacionales, cerrando las brechas en los principales productos estadísticos en relación a las mejores prácticas del OCDE, Naciones Unidas y/o EUROSTAT. Mejorar los estándares de los procesos estadísticos, áreas estratégicas y atención a los usuarios mediante la implementación de Sistemas de Gestión de la Calidad. Ampliar la oferta de productos y servicios estadísticos para responder oportunamente a las demandas nacionales e internacionales Desarrollar las habilidades y competencias de las personas con el fin de utilizar al máximo sus capacidades analíticas, destrezas de gestión y prácticas orientadas al cumplimiento eficaz y eficiente de los nuevos desafíos y la satisfacción de 15 los usuarios, para cumplir con las recomendaciones emanadas de Organismos Internacionales. Las precisiones aportadas no resultan poco significativas, toda vez que debe asumirse que los precios a los que contrata un Estado para proveer al Bien Común, deben formar parte de un sistema de datos estadísticos dinámicos de absoluta confiabilidad y trasparencia. Tan importante resulta, que en varios Estados el Ente Estadístico Oficial tiene rango constitucional, esta jerarquía asignada sin dudas es algo que ayuda a proyectar a las naciones en el concierto de confiabilidad internacional. Asimismo, no resulta ocioso referir que los países de avanzada vienen procurando integrar sus Servicios de Estadísticas Oficiales a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OCDE. La OCDE reúne a gobiernos comprometidos con la democracia y la economía de mercado a nivel mundial. Sus orígenes se remontan a 1948, cuando se fundó la Organización para la Cooperación Económica Europea (OCEE), la cual administró la reconstrucción del “Primer Mundo” después de la II Guerra Mundial. Los países miembros de la OCDE. al ingresar han asumido los siguientes compromisos: a) apoyar el crecimiento económico sustentable; b) fomentar el empleo; c) elevar los estándares de vida; d) mantener la estabilidad financiera; e) apoyar el desarrollo económico de otros países; f) contribuir al crecimiento del comercio mundial- 16 El perfil de confiabilidad institucional y político de estas Oficinas, responde a un despliegue metodológico con sustento técnico científico, que implica un eslabonamiento de procesos, en el cual, un proceso depende del otro, en un ambiente interdisciplinario y con un permanente control de calidad. Las fases metodológicas comprenden en términos genéricos: la recopilación de datos, el procesamiento de información con el uso adecuado de las herramientas tecnológicas y la capacitación de los recursos humanos, la conformación de series de datos alfanuméricos o geográficos, proceso de consistencia y finalmente la difusión entre los potenciales usuarios. En el mismo orden el despliegue técnico y desagregado de procesamiento se hace extensivo más específicamente en el análisis y valoración de aspectos como: Panel de informantes Dimensión de la Cobertura geográfica Clasificación de actividades y productos: Entrenamiento de los encuestadores: Selección de la Muestra de Productos, Variedades, Especificaciones y Unidades Informantes: Criterios para elegir los testigos. Criterios para determinar los principales productos, conocer las características y dinámica de cada sector incluyendo la formación de precios Productos Importados 17 Criterios de flexibilidad: Las especificaciones y las variedades pueden sufrir modificaciones ya sea por su desaparición o renovación, cambios de marca, contenido de los envases, etc. Ponderaciones Precios: conceptos que deben excluirse Recolección de precios por relevamientos muestreales Control de calidad en campo: compatibilidades entre precios relevados y parámetros de instrucciones Actualización de variedades Difusión de Los Índices y Periodicidad de la difusión. De lo expuesto puede concluirse que ésta actividad de armar series de precios y en particular series de precios testigo para las compras del Estado, para nada puede ser una cuestión poco importante y que muy livianamente deba depender de la visualización que hagan los habitantes sobre cierta información que el Estado publique. Muy por el contrario queda demostrado que un sistema de precios testigo, debe tener sustento científico-técnico, ser oficial y absolutamente confiable. Al mismo tiempo los precios testigos oficiales además de cumplir con: 1. estándares técnicos y metodológicos de elaboración. 2. deben reflejar valores de insoslayable confiablidad institucional. 18 3. Obligatoriedad de difusión pública por los medios pertinente. 4. Actualidad, vigencia y periodicidad obligatoria. Por el contrario los precios de proveedores, conforme con sus cotizaciones de plaza o valorizaciones de mercado, aún publicados por medios de difusión o sitios web, están lejos de tener persuasión y legitimidad probatoria, como sí lo han de tener los precios elaborados por los Servicios de Estadísticas Públicas. Estas bases oficiales, sí habrán de posibilitar concretar merituación para los Organismos de Control en términos de eficacia y eficiencia y en su caso adoptarlas como bases sustentables en instancias jurisdiccionales. Al mismo tiempo serán de utilidad para la viabilización del control ciudadano sobre datos técnicos oficiales. d) Importancia y poder normativo de las estadísticas oficiales Resulta pertinente referirse a, si la práctica de orientarse por precios de referencia o testigo en las operaciones de compra y contrataciones del Estado, en términos de lograr eficacia y eficiencia tiene sustento normativo. Una cosa significa que desde lo técnico aquellos valores resulten de utilidad para hacer mediciones de eficiencia y eficacia, lo cual si 19 se trata de series elaboradas con sustentabilidad técnico-científico y de acreditada jerarquía, han de resultar inobjetables. Sin embargo, la óptica puede cambiar, si se piensa, en cual es el grado de obligatoriedad o de legitimidad normativa que pueden alcanzar éstos parámetros, ¿hasta qué punto los administradores gubernamentales resultan obligados a guiarse por estas fuentes?, aún cuando se indique sin mayores precisiones que deberán guiarse por precios testigos del mercado o de la información electrónica que se encuentre en sitios webs y que cada ciudadano podría monitorear. El punto que habría que pensar es, cuales son los precios testigo guía que los funcionarios públicos debieran tener presente en punto a concretar las adquisiciones de bienes y servicios, mucho más allá de los accesos informativos que provengan de sitios electrónicos, p.ej. La respuesta debiera ser que los precios testigo en cuestión serán aquellos que los Servicios de Estadísticas Oficiales de los Estados tengan a su cargo la elaborar y difundir. En efecto, los Institutos o Direcciones de Estadísticas y Censos Oficiales son las dependencias que tiene por misión y función elaborar datos oficiales confiables y creíbles sobre precios, producto bruto, pobreza, indigencia, crecimiento, desigualdades sociales, etc. En la planificación estratégica la producción estadística interviene como un insumo básico, ya que es no resulta posible elaborar diagnósticos que reflejen la realidad si no se cuenta información. 20 Con la elaboración de diagnósticos se da comienzo a procesos de toma de decisiones políticas en el campo económico social, cuyos efectos pueden impactar en los diferentes sectores sociales. A su vez a partir de esas instancias pueden delinearse las políticas, los planes y proyectos que se desarrollarán en orden a la atención de los diversos matices de la realidad social o económica que se ha decidido cambiar. Al mismo tiempo y para que las estadísticas puedan desempeñar una función como la descripta; el "Manual de la Organización Estadística" de las Naciones Unidas prevé y especifica los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales, en los que se debe apoyar la producción estadística oficial. De tales principios se destaca que la producción estadística debe reunir las siguientes características: Orientación hacia el usuario Pluralidad de usuarios Estadísticas integradas Comparabilidad temporal de las series Competencia profesional y administrativa Confidencialidad de los datos Imparcialidad de las oficinas estadísticas Puntualidad y oportunidad de los resultados Difusión de resultados en tiempo y forma 21 A la luz de las características descriptas anteriormente, puede concluirse que la Direcciones o Unidades de elaboración de Estadísticas Oficiales debieran producir series estadísticas de precios testigo para las adquisiciones del Sector Público. “…El pueblo espera también conocer a través de la información oficial, cúal ha sido la verdadera contribución de la gestión gubernamental al bienestar actual y futuro de la sociedad civil…”3 Asimismo, el sustento normativo para su confección, difusión y posterior uso, les deviene de las propias normativas de creación. Aún más, deben tener la obligación de que dichas series sean vigentes, actualizadas y consistentes con los precios de los mercados. Tal señalamiento no resulta una cuestión irrealizable, para nada y de no ser así, a los funcionarios a cargo de esas Direcciones o Institutos podría imputárseles el incumplimiento de los deberes de funcionarios públicos. Estas series de precios podrían ser ajustadas con hipótesis de inflación, p.ej en ocasión de elaborar la programación presupuestaria, y en su caso incorporar en los índices los efectos financieros esperados en términos de un cierto rezago que pudieren tener las cobranzas de los proveedores del Estado. Este sería el aspecto normativo de referencia que debiera seguir el Estado para medir el cumplimiento de las metas y la eficiencia, a 3 GONZÁLEZ MALAXECHEVARRÍA, Ángel, en “Visión futurista de la Auditoría Pública como instrumento de la comunicación con la Sociedad Civil”, anales del Banco Mundial, 1991, pág.9 22 los Órganos de Control habría de servirles como parámetro de medición en su Informes de Gestión y en determinadas circunstancias como bases normativas y técnicas para la ponderación de presuntos perjuicios fiscales. Luego, sí, por normativa complementaria y publicada en los boletines oficiales se debiera efectuar su debida y oportuna difusión, por su parte también en la normativa complementaria sobre contrataciones debiera precisarse que los precios referenciales de aquellas son los índices que elabora y publica el Servicio Oficial de Estadísticas. A partir de esta plataforma, ahora sí, el ciudadano tendrá una base de referencia para su comparabilidad, independientemente de todas las posibilidades de monitoreo personal e individual que ofrecen las nuevas tecnologías por medio de sitios electrónicos o similares. III- Participación ciudadana y precios testigos De modo independiente a todas las consideraciones técnicas para el ejercicio de la fiscalización efectiva de los actos gubernamentales, no es menos cierto que este control se habrá de completar con el verdadero ejercicio de la participación ciudadana. Expresado de otro modo y desde la óptica del ejercicio de la fiscalización por parte de los Organismos de Control Externo Público, 23 resulta acertado repensar, cuales debieran ser las “calidades de las condiciones para el ejercicio de una amplia fiscalización”, de cara a las exigencias actuales de la sociedad civil. ¿Qué viene a significar esto? No basta ya con que las normativas contemplen determinadas previsiones para que exista la trasparencia de los actos y prácticas de los hechos gubernamentales, inclusive que éstas previsiones lleven las potencialidades del control, más allá de las fronteras de la estricta y restringida legalidad, posibilitando el denominado Control de Gestión o de las 3 E. Tampoco basta con que a los Organismos de Control Externo Público se los dote de las más amplias atribuciones constitucionales y/o legales. No es suficiente tampoco con que los cuadros de fiscalización estén capacitados e inclusive los Organismos de Control se hayan insertado en marcos de Gestión de Calidad. No bastará, en tanto operatividad de los actos públicos y en cuanto el despliegue y no transcurra en un ambiente de óptimas condiciones de fiscalización, buen Control Interno, presupuestos por programas, utilización de precios testigos, etc. Ahora bien, estos cambios ocurrirán cuando la fuerza ciudadana comprenda que para activar los cambios esperados, debe dinamizarse de modo organizado el poder ciudadano. En este orden de ideas, resulta oportuno, citar lo que tiene dicho Sergio Bergman”…Es asombrosa la potencia del relato bíblico, y su vigencia en cuanto al desafío que, como ciudadanos hoy tenemos. 24 Observemos que una tarea gigantesca como la de Moisés, se inicia con un solo paso. Los ciudadanos debemos dar ese primer paso para dejar de ser espectadores y escuchar el llamado que nos convierta en actores. Nos lamentamos permanentemente, por la falta de líderes y referentes que puedan cumplir con esta clase de cometidos… …..Quedamos así, lejos, para no ver, oír o involucrarnos. Moisés respondió, no sin tener temores y dudas, es cierto, pero con coraje, audacia y convicción. Valores necesarios que, en la ciudadanía, se logran cultivando una permanente espiritualidad cívica…”4 Claro está, que esa práctica de comprometernos, aparece en nuestra realidad como una cuestión pendiente y algo que pareciera poco menos que impracticable. Ocurre que de algún modo sentimos que no somos ciudadanos, o más bien no sabemos obrar en términos de ciudadanía, para esto es necesario un profundo compromiso de cada uno con el Bien Común. Asumir ese compromiso con algo que es nuestro y debemos protegerlo día a día con una intensa convicción solidaria, esto y siguiendo a Bergman asume una forma de un “sacerdocio republicano”, y en el que cada uno de los habitantes debe asumirse como un fiel servidor de la República, esto no es ni más ni menos que apoyarse en los basamentos de nuestra norma fundante, la Constitución Nacional, pero al mismo tiempo activar y concretar el pleno ejercicio de todas las responsabilidades y obligaciones que aquella ha impuesto. 4 BERGMAN, Sergio en ARGENTINA CIUDADANA,pág.91,Ediciones B. Buenos Aires, 2008 25 Desde esta óptica el compromiso ciudadano, debe ser fuerte, el administrado debe instalar su protagonismo republicano, ejerciendo su participación y potenciándola; el sistema de la República no sólo puede completarse con la labor de los Organismos de Control, hace falta el compromiso ciudadano proactivo, organizado y permanente de exigir trasparencia de los actos. La dinamización del poder de los ciudadanos en los términos planteados, sí habrá de constituir una valiosa a ayuda a los Órganos de Control Externo; y es bueno que las sociedades sepan que mientras no sean convergentes las condiciones referidas, habrá pocas posibilidades para el espacio de la trasparencia y el alejamiento de las prácticas corruptas. Esta reflexión cabe para dejar a resguardo el prestigio institucional de nuestros Organismos, que son un actor más en el escenario que transcurren los actos gubernamentales. 26 Conclusiones I. Los precios testigos configuran un instrumento que se deriva de las intencionalidades para poder insertar el denominado Control de Gestión por parte de los Organismos de Control Público Externo. II. Administrar precios testigos en las contrataciones del Sector Público abre la posibilidad de administrar costos en la producción de bienes y servicios sociales destinados a los ciudadanos. III. Tal sistema, significa gobernar con costos reales y razonables, con énfasis en la prevención de la satisfacción de las necesidades sociales. IV. Un sistema con orientación de precios razonables, entre otras finalidades, permite la confección de una ajustada y equilibrada programación presupuestaria. V. Un modo de gerenciamiento en el Sector Público que tenga como elemento de monitoreo únicamente a los precios testigos, de nada vale sino está articulado con una secuencia de controles en las demás etapas de Ejecución del Gasto. VI. La posibilidad de controles de precios de contrataciones a través de lo que se ha dado en llamar el Gobierno Electrónico, es una condición necesaria para el control de los actos gubernamentales, pero a esta forma de trasparencia y publicidad, le falta la condición de suficiencia global que cristalice un control ciudadano efectivo. 27 VII. Tal condición de suficiencia deviene en que, aún la ciudadanía no sabe de qué modo, bajo qué estrategias y en qué momentos debe reclamar por la transparencia y eficiencia de las acciones gubernamentales. VIII. Aún cuando existan herramientas tecnológicas, como las que provee la Electrónica, como p.ej que existan-compras electrónicas, monitoreo a través de sitios web y similares; no resulta en modo alguno admisible que las Oficinas Administrativas de los Estados no administren una base técnico estadística confiable de los precios de los bienes y servicios que habitualmente el Estado contrata para proveer el Bien Común. IX. Los Servicios Estadísticos Oficiales podrían dar muchos beneficios a los Estados y tales informaciones podrían cruzarse y valorarse con los datos que los propios ciudadanos puedan obtener a través de herramientas tecnológicas. X. A la luz de las características descriptas anteriormente, puede concluirse que la Direcciones o Unidades de elaboración de Estadísticas Oficiales debieran producir series estadísticas de precios testigo para las adquisiciones del Sector Público, vigentes, actualizadas y consistentes con los precios de los mercados. XI. A los funcionarios a cargo de esas Direcciones o Institutos que no cumplan acabadamente con las Misiones y Funciones inherentes a su competencia-entre ellas administrar bases de precios testigo- 28 podría imputárseles el incumplimiento de los deberes de funcionarios públicos. XII. No es menos cierto que este control se habrá de completar con el verdadero ejercicio de la participación ciudadana. XIII. Desde esta óptica el compromiso ciudadano, debe ser fuerte, el administrado debe instalar su protagonismo republicano, ejerciendo su participación y potenciándola. XIV. El sistema de la República no sólo puede completarse con la labor de los Organismos de Control, hace falta el compromiso ciudadano proactivo, organizado y permanente de exigir trasparencia de los actos. XV. Esta reflexión cabe, para dejar a resguardo el prestigio institucional de nuestros Organismos, que son un actor más en el escenario que transcurren los actos gubernamentales. – San Juan, agosto de 2009.- 29 Bibliografía y Citas Bibliográficas Bibliografía BERGMAN, Sergio. La Argentina Ciudadana. Ediciones B Argentina. Buenos Aires 2008 BONEO, Horacio. La Eficiencia en las Empresas Públicas.CICAP-OEA.Simposio Latinoamericano sobre Eficiencia de Empresa Públicas, Buenos Aires 1985 CANO, Héctor Alfredo. Hacia la Eficiencia del Sector Público. 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De la auditoría integrada de la autoridad global. Examen de los objetivos de la información nacional producidos por el Estado moderno". II Congreso Internacional de Auditoría Integral, Buenos Aires, 1995. GINESTAR, Ángel. Los Cambios en La Gestión Pública y en la Administración Financiera del Estado, Buenos Aires, 1992. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) México. Instituto Nacional de Estadísticas de Chile. Instituto Brasileiro de Geografía y Estadística (IBGE),Brasil. MOLINA LOPEZ, Guillermo E. 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