Pepe Mujica y Tabaré Vázquez: Dos estilos de canalización de la
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Pepe Mujica y Tabaré Vázquez: Dos estilos de canalización de la participación ciudadana en la estrategia de comunicación de gobierno1 Por Federico Irazábal2 y Matías Ponce3 Resumen La apertura a espacios de participación ciudadana ha sido utilizada comúnmente en los gobiernos de la región en las últimas décadas. El reforzamiento de los mecanismos de “escucha” del gobierno hacia la ciudadanía, en materia de procesos bottom-up de formulación de las políticas públicas abre una serie de expectativas respecto a la integración de visiones alternativas a la de los policy makers en materia de decisiones. Pero, en términos de estrategia de comunicación de gobierno ¿Con qué fin se han creado estos espacios de participación ciudadana? El presente trabajo tiene como objetivo describir los procesos de debates ciudadanos impulsados por los dos primeros gobiernos del Frente Amplio en Uruguay: Tabaré Vázquez 2005-2010 y José Mujica en el período 2010-2012. La hipótesis inicial es que los dos gobiernos tienen estilos distintos de canalización de las demandas ciudadanas, pero que los esfuerzos no han redundado en una efectiva participación de la ciudadanía en la toma de decisiones; sino más bien han actuado como mecanismos de canalización del conflicto. En este sentido, han jugado un rol relevante en la estrategia de comunicación de gobierno. Se hace hincapié sobre las variables que influyen sobre la incidencia que tendrá el debate público generado en el resultado de la política pública: nivel de formalización de grupos de presión ligados al tema específico, prioridad de la temática en el programa de gobierno, vínculos entre el partido político de gobierno con el grupo de interés y esquema de governance del Presidente. El artículo repasa los procesos de apertura de espacios de debate, su posterior ejecución, los actores que se involucraron, y particularmente, la forma que tuvo el gobierno de canalizar el diálogo y posteriormente los resultados de los debates. Después de los mismos, poco cambió en materia de política pública, pero sí, el Presidente quedó blindado en la opinión pública, porque legitimó la decisión a partir de un “debate” aparentemente más amplio. 1 Esta investigación forma parte del Proyecto CIVIS de Análisis de los espacios de Participación Ciudadana en Uruguay en el período 2005-2010 del Dpto. de Ciencias Sociales de la Universidad Católica del Uruguay. 2 Universidad Católica del Uruguay – [email protected] 3 Universidad Católica del Uruguay y Universidad de La República – [email protected] Introducción Desde la llegada del Frente Amplio al poder, la apertura de espacios de participación ciudadana es una tendencia cada vez más recurrente en nuestro país. Si bien es incipiente, existen numerosos consejos, experiencias, comités que han funcionado como expresión de las demandas ciudadanas frente a una política pública. Sin embargo, de las diversas maneras de canalizar la participación hay una que merece especial atención pues ha sido recurrente en los dos últimos gobiernos de nuestro país: El debate y el diálogo. Debatir, dialogar son términos muy genéricos, pero que en materia de participación ciudadana en Uruguay adquieren un significado muy particular. El presente artículo busca visualizar una lectura desde la comunicación política respecto a los procesos de Debate y Diálogos Ciudadanos sobre políticas públicas. El debate educativo en el campo de las políticas educativas, la incorporación de los usuarios a la Junta Nacional de Salud, los diálogos sociales en el campo de la Seguridad Social, la Defensa Nacional, la Producción y el Empleo, son tan solo algunos de los ejemplos que evidencian la importancia de esta temática. Cada una de estas instancias generó determinadas expectativas en sus participantes y en la opinión pública, las que posteriormente, en algunos casos, no se correspondieron con los resultados a los que se llegaron. ¿Qué pasó entonces? ¿Las expectativas fueron demasiado altas? ¿El gobierno utilizó el mecanismo como un canalizador de otro tipo de demandas? ¿Qué incidencia real de proceso bottom-up en términos de comunicación política tuvieron los debates ciudadanos? ¿Ello se traslado efectivamente en la política pública implementada? Algunas de estas interrogantes buscan ser contestadas a lo largo de este artículo. En la primera sección se desarrolla una definición conceptual respecto a las implicancias de la participación ciudadana en el modelo de representación política. Particularmente se hará énfasis en el análisis enfocado en la llegada del Frente Amplio al poder. En la segunda sección, mencionaremos las características comunicacionales que fue tomando cada una de las instancias de participación ciudadana. En tercera sección, compararemos las diversas modalidades implementadas, con lo que esperamos arribar a conclusiones al final del artículo. La ilusión de la participación: El esquema comunicacional de los debates ciudadanos La introducción de mecanismos de participación ciudadana en las políticas públicas parece ser un imperativo para las democracias de la región. Ya en 2004 se advertía respecto a que los latinoamericanos cada vez se apoyaba más a los regímenes democráticos, pero se desconfía más de ellos para la solución efectiva de los problemas de la población (LATINOBAROMETRO, 2004). En el mismo sentido, Guillermo O´donnell nos planteó el concepto de democracia delegativa, haciendo referencia al estado de la democracia en América Latina: Gobernantes que vienen a realizar oferta electoral cada cierto período de tiempo con una ciudadanía totalmente pasiva que espera su turno de sufragio para el próximo período. En el medio, los ciudadanos deben preocuparse por satisfacer sus necesidades básicas e inmediatas, dejando un amplio margen discrecional para que la elite política maneje los asuntos públicos. Los esfuerzos de entablar mecanismos de participación ciudadana buscan precisamente generar nuevos espacios para la incidencia de la Sociedad Civil en la formulación de políticas públicas. La democracia delegativa es funcional a una interpretación schumpeteriana de la democracia y el policy making process. Son los partidos políticos, empresas profesionales en la búsqueda del voto, las que a través de la competencia canalizarán las demandas. Es una forma de explicar la democracia desde el lado de la oferta, desde los actores político-partidarios. Pero ¿Cómo encarar el juego democrático cuando las bases sobre la que opera la democracia se transforman? El desarrollo de nuevas tecnologías abre una nueva problemática en el análisis del régimen democrático y muy particularmente desde la participación ciudadana. La sociedad de la información abre un nuevo marco de participación a través de nuevas tecnologías de la comunicación, las que potencialmente pueden otorgar al electorado la capacidad de redimensionar su participación en el debate político. La emergencia de un elector con acceso a mayor información en tiempo real y sin fronteras (territoriales) redefine en parte sus fuentes de conocimiento acerca de la política. ¿Cómo afecta esto el ámbito de la participación ciudadana con el objeto de incidir en las políticas públicas? La paradoja de los espacios de participación ciudadana que se abrieron en Uruguay es que, en algunos casos, los ciudadanos toman la propuesta de mayor apertura del debate público, pero los resultados del debate estuvieron bien lejos de mayor apertura. Los mecanismos previstos asignaron a la ciudadanía un importante espacio en el debate público, pero no así en el resultado final, donde en ocasiones no interviene, o no tiene las herramientas necesarias para hacerlo en forma efectiva cuando se trate de una política que le afecte específicamente. ¿A qué perspectiva responden estos canales de participación? A una “democracia que exceda a un método para elegir a quienes gobiernan, que sea también una manera de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso...” (1) es aquel concepto de democracia integral, que se desamarre de los períodos eleccionarios para pasar a abarcar toda la vida política, social y económica que sostiene nuestras sociedades. He ahí el paso de una “Democracia de electores a una Democracia de Ciudadanos” que plantea el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) en su Informe 2003 sobre el estado de la Democracia en América Latina. Es necesario en nuestros países plantearse objetivos que vayan en torno a un desarrollo democrático, con todo lo que dicho anhelo conlleva: un desarrollo de las libertades, económicos, sociales, culturales, etc. La Democracia Latinoamericana requiere ser reconstruida y relegitimada pues, “... parecería que nos alejamos de los riesgos de los golpes militares de Estado, pero surgen otros peligros: La democracia parecer perder vitalidad; se la prefiere aunque se desconfía de su capacidad para mejorar las condiciones de vida... el Estado es mirado con expectativas y recelo a la vez, y, en algunos casos, el ímpetu democrático que caracterizó las últimas décadas del siglo pasado se debilita...” (2). La mejor manera para comenzar este proceso de ampliación de las fronteras democráticas es re-encantando al Ciudadano a través de políticas públicas que lo reinserten en el debate nacional, otorgándosele la oportunidad de participación efectiva. Se trata a su vez de insertar en la efectividad de mercado con que se puede evaluar una política pública –midiendo la incidencia que tiene sobre la economía la reforma educativa-, la “eficiencia social”, es decir la pertinencia de las políticas públicas de acuerdo a las necesidades sociales de la población. Para determinar esa “eficiencia social”, se requiere de los canales de comunicación adecuados. He ahí que el camino para una mejor democracia social, política, civil, pase precisamente por una mayor participación democrática de la ciudadanía y por la construcción de nuevos canales de expresión. En este sentido se plantean estos canales de participación y expresión para grupos ciudadanos brindando espacios para la expresión, pero no necesariamente para una genuina participación en la elaboración de la política pública. El rol de la participación ciudadana en la hechura de las políticas públicas Aguilar Villanueva, citando a Brewer y De Leon destaca que en la hechura de políticas públicas se destacan seis fases distintas: la de iniciación, la de estimación, la de selección, implementación, evaluación y terminación de las mismas (Aguilar Villanueva, 1993). Pero destaca que lo relevante es la formación de la agenda política, ya que no todos los problemas logran llamar la atención del gobierno y despertar su iniciativa. No todos logran con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse en los asuntos prioritarios del Estado (Aguilar Villanueva, 1993). Es por lo tanto la conformación de la agenda política, una antesala a la elaboración de las políticas públicas, en donde se define sobre qué se va operar. Es en ese ámbito donde la participación ciudadana ha de jugar un rol central para definir, no sólo en los momentos electorales, sino durante todo el período de gobierno, la influencia necesaria para que la opinión civil sea tomada en cuenta. Se trata por ende de potenciar el capital social que puede definirse como un conjunto de normas y redes de compromiso cívico, evidenciadoras de la riqueza y fortaleza del tejido social interno de una sociedad, (Putnam, 1994) operando su promoción y fomento como una de las instituciones democráticas (en el sentido de O´Donnell) que solvente la participación ciudadana en la construcción de la agenda pública. Claudio Orrego y Rodrigo Araya, refieren a la recuperación de la política como práctica ciudadana, más que búsqueda de fuentes de legitimidad (noción formal) ha de entenderse como una búsqueda de fuentes de sentido (Orrego & Araya, 2002). Opera por ende una especie de convertidor que traduce las aspiraciones de las personas y sus recursos asociativos en acción política (PNUD, 2000). David Easton ejemplifica el proceso del sistema político como una ciclo de retroalimentación de una red política, que va desde el punto inicial del producto hasta el retorno a las autoridades. Estas últimas son por definición los acreedores de productos, la retroalimentación debe volver a ellas, si se quiere que resulte eficaz para enfrentar la tensión. La retroalimentación proporciona datos e informaciones que permitan conocer las condiciones prevalecientes en el ambiente y el sistema mismo antes de aplicar una política pública, conociendo los resultados de las anteriores políticas aplicadas. Es en este proceso en donde la elitización de la política y el manejo de una agenda poco representativa atenta contra la participación ciudadana, y con el control que el conjunto social puede realizar sobre el modelo de gobierno, más allá del período eleccionario. ¿Qué ocurre entonces en el proceso de formación de la agenda de gobierno? Juega un rol trascendental lo que se califique como asunto o ámbito público. Entendemos por éste como aquel que tiene la función de mediar entre estado y sociedad, entre política y economía, entre la constitución política y la constitución real de una sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades particulares (Aguilar Villanueva, 1993). La ciudadanía sale por lo tanto a defender el espacio público de los asuntos políticos, económicos, sociales y culturales, defendiendo así su identidad ciudadana como sujeto que pertenece a una asociación política determinada y que reconoce a los demás, como también goza para sí mismo, determinados derechos y deberes. Por agenda de gobierno debe entenderse el conjunto de problemas, demandas, asuntos que el gobierno ha seleccionado como objetos de su acción, sobre el que actuaron o actuarán. Es allí, por lo tanto donde el ciudadano requiere de los canales adecuados para la participación ciudadana. Se plantea por lo tanto la existencia de una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema político, que puede preceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones gubernamentales (Aguilar Villanueva, 1993). Existen espacios de acción en donde se definen los problemas públicos o de consideración del gobierno, siendo el más influyente el que corresponde a una tríada de actores personificados en la clase política, las organizaciones laborales y los empresarios. Bajo un cúmulo de expresiones de poder nos encontramos con la misma paradoja de Lasswell: Who gets what, when and how (Lasswell, 1936). Aquí Aguilar Villanueva nos plantea que Quien define es quien decide, ya que depende de cómo se encare un problema, se le aborde o defina, la implementación de determinada política pública para su resolución. Por lo tanto, en la medida que se generen triángulos de hierro o partidocracias no inclusivas, que no respeten la participación ciudadana en asuntos públicos, las políticas a implementar carecerán de la legitimidad social necesaria, del capital social que les respalde para su sustentabilidad en el tiempo, tal como ha sucedido con distintas políticas públicas en el Uruguay de 1990-2004. Si para definir un problema, se hace necesario crear el problema, entonces cobran relevancia los canales de participación ciudadana como principal herramienta para el debate abierto. Cabe preguntarse, cuál es entonces el nivel deseable de participación ciudadana en el debate en torno a una política pública. Bajo una lógica democrática y ciudadana, la conformación de la visión del conjunto ha de tener en la participación activa de diversos target del electorado (in puts) un ingrediente más para la definición de políticas públicas (out puts). Esos outputs se acompañan además de una serie de otras variables que van a influir en el proceso de participación planteado, así como en el resultado: nivel de formalización de grupos de presión ligados al tema específico, prioridad de la temática en el programa de gobierno, vínculos entre el partido político de gobierno con el grupo de interés y esquema de governance del Presidente. No se trata solo de abrir el espacio para el debate, sino de visualizar qué activos existen para que el resultado del debate tenga real incidencia en la política pública. El Frente Amplio: ¿Un canalizador de la participación? Debatida ha sido la tesis que otorga a los partidos políticos el rol de “actores y garantes del pacto social fundante para el imaginario social” (Caetano, 1999) y en la que nos apoyaremos para entender la trascendencia de los nuevos espacios de debate público. Para autores como Real de Azua y Solari, la adhesión político partidaria es configuradora de la identidad de los Uruguayos (Solari, Real de Azua, 1964). La sociedad hiperintegrada fue construida desde mecanismos amortiguadores del modelo de desarrollo centrado en la acción configuradora del Estado cooptado por partidos políticos. En este sentido, son los partidos los canalizadores de la comunicación política y a través de sus discursos los principales configuradores del orden social. Fue desde los propios partidos que se erigió el Discurso del “Uruguay Felíz”, que tiene como sostenedores a los partidos políticos, y muy especialmente al Batllismo (Batlle y Ordoñez) como proyecto integrador, y al neo-batllismo como proyecto continuador. En ambos modelos el sistema político extendió sus redes al sistema económico, social y cultural, configurando una identidad nacional del país de las cercanías, amortiguador. El intercambio entre los distintos sistemas permitió mantener durante la gran parte del siglo XX las tensiones estructurales latentes, hasta que al momento de producirse una “crisis de legitimación” en el sistema político, se produce un vacío de poder cubierto por mecanismos autoritarios y la emergencia de desestabilizadores del modelo (Pacheco, Fuerzas Armadas, Tupamaros). La crisis de la sociedad hiperintegrada comienza a inicios de los sesenta, no obstante los partidos tradicionales se mantienen en pie, conviviendo ahora junto a un tercer actor en disputa: el Frente Amplio (Real de Azua, Rama, Somma, Panizza). Es precisamente el Frente Amplio, el partido que se apoderará de la matriz batllista de bienestar y que canalizará intereses diversos a través de un mensaje central: la búsqueda de una sociedad hiperintegrada y un enfoque amortiguador de las políticas públicas. En palabras de Real de Azua, un “impulso y su freno” a la forma en que se encaran los cambios de orientación política. Luego de más de cien años de hegemonía del Partido Colorado y Partido Nacional, el Frente Amplio asume el poder en 2005 luego de la crisis económico-financiera más importante de la historia uruguaya. Lo hace, resumiendo en su discurso político las banderas de integración social y reivindicación del rol del estado en la economía. Para resumir los factores que explican la llegada al poder del Frente Amplio debemos diferenciarlos por alcances: En el largo plazo, el Frente Amplio desde su creación ha ido capitalizando la matriz batllista de bienestar, lo que supone defender el rol del Estado a la hora de asignar recursos en la sociedad en pro de la libertad e igualdad. A su vez la pérdida de votos de los partidos tradicionales los obligó a gobernar bajo distintos formatos de acuerdo, prácticamente desde el primer gobierno posdictadura, lo que los transformó en relativamente indiferenciados ante la opinión pública” (Moreira, 2006). Sin embargo, es el mismo Frente Amplio el que, más allá de los partidos políticos, invita a sectores de la ciudadanía a la participación en los debates públicos. La promesa del espacio de debate público pone en tela de juicio el rol configurador y canalizador de los partidos políticos en el debate. En el mediano plazo, bajo esa matriz batllista, el Frente Amplio inició un camino de anexión de fuerzas progresistas que se desprendían de los partidos tradicionales Nacional y Colorado. De esa manera acaparó a prácticamente todo el sector progresista del país, dejando cada vez más hacia su derecha a los partidos tradicionales. “El crecimiento del Frente Amplio empujó a los partidos tradicionales a la derecha del espectro ideológico, ya que fracciones y líderes de los partidos tradicionales identificados como de izquierda resolvieron trasladarse a ese partido”. La anexión de fuerzas políticas al Frente Amplio se resume en los nombres que fueron tomando las coaliciones realizadas. Primero, en 1994 se funda el “Encuentro Progresista”, que integraba el Frente Amplio y sectores progresistas del Partido Nacional (liderados por Nin Novoa). Y por último, en 2003 la fundación de la “Nueva Mayoría”, que es precisamente la anexión del Partido Nuevo Espacio (que estuvo en el Frente Amplio y en el Partido Colorado) ahora dentro de un mismo proyecto político. A partir de allí Tabaré Vázquez se concentró en ser el vocero de la oposición y arrinconó a los partidos tradicionales como una “alianza blanqui-colorada”, autores intelectuales y materiales de los intentos privatizadores del Estado y las reformas neoliberales. Para ello, trazó una alianza de canalización del descontento a través de un diálogo fluido con las cámaras de trabajadores, en especial, el PIT CNT. En el corto plazo, el factor disparador del crecimiento electoral del Frente Amplio fue la amplia y profunda crisis económica, social y política que se vivió durante los años 2002 y 2003. La herida social que dejó esta etapa del país, posicionó al Frente Amplio como el partido de la esperanza, y personificó en Tabaré Vázquez al líder de ese cambio. La construcción de un frente común entre trabajadores y el Frente Amplio generaba un incentivo para que, el partido en el gobierno, canalizase las conversaciones sobre políticas públicas, integrando a otros actores, más allá de su propia fuerza de gobierno. Las variables que incidieron en el resultado de la política en el debate público Prioridad de la temática en el programa de gobierno Vínculos entre el partido político de gobierno con el grupo de interés Esquema de governance del Presidente Nivel de incidencia del Espacio de Debate Público en el resultado de la política pública Nivel de formalización de grupos de presión ligados al tema específico En este sentido, mientras mayor sea el nivel de formalización de grupos de presión ligados al tema específico, mayores serán las herramientas para incidir en el resultado de la política pública. Mientras mayor prioridad tenga el tema en cuestión dentro del programa de gobierno, mayor incidencia de las pautas que surjan del debate público en el resultado de la política pública. En tercer lugar, mientras mayores sean los vínculos entre el partido político de gobierno y los grupos de interés implicados en la política en cuestión, mayor será la incidencia de los primeros sobre el resultado del debate público. Por último, la estrategia de gobernanza del Presidente explica qué nivel de formalización le otorga a la recepción de demandas de grupos de interés específicos. Analizaremos el comportamiento de estas cuatro variables en los diversos ejemplos de participación ciudadana generados en el período 2005-2010 en Uruguay. Los espacios de debate público En este apartado, seleccionamos cuatro instancias en las que se convocó a la participación ciudadana: el Dialogo Nacional sobre la Seguridad Social; la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS); el Debate Nacional sobre la Educación; y las Mesas de Seguridad Ciudadana. Si bien algunas de estas iniciativas comenzaron y finalizaron durante la administración de Tabaré Vázquez, consideramos que los principales temas de discusión continuaron durante el gobierno de José Mujica. El Dialogo Nacional sobre la Seguridad Social Este escenario de participación tuvo su primera etapa de funcionamiento entre junio y noviembre 2007, con el propósito de discutir y generar los elementos necesarios para una reforma del sistema. Oficiaron como propulsores de este diálogo, dos informes, uno elaborado por CEPAL y el otro por la Universidad de la República, que destacaban entre sus conclusiones, una drástica reducción del número de personas con posibilidades de acceder a una jubilación en caso de mantener el sistema tal cual se encontraba. A raíz de la divulgación de esos datos, el gobierno convocó a diferentes organizaciones, no solo públicas (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; Comisión Sectorial de Seguridad Social de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; Ministerio de Economía y Finanzas; Ministerio de Desarrollo Social; Ministerio de Salud Pública; Banco de Previsión Social; Universidad de la República; Sistema de Naciones Unidas, y Agencia Española de Cooperación Internacional). Además del estudio de modificaciones al sistema actual de jubilaciones y pensiones, se espera de esta instancia la generación de bases para la implementación de un sistema de protección social, integrando la salud; el empleo; la educación; la cultura y la vivienda entre otros aspectos. De acuerdo al programa de gobierno presentado para las elecciones de 2004, la seguridad social está contemplada en el capítulo denominado “El Uruguay Social – Emergencia y políticas estructurales”. Allí, el tema seguridad social se enmarca en un régimen de protección social, donde se manejan asuntos tales como la extensión del beneficio de las asignaciones familiares, o la posibilidad para determinados trabajadores de acceder a jubilaciones anticipadas. Pero tal vez el punto más polémico de la estructura programática lo constituye la voluntad expresada de modificar el actual régimen de jubilaciones, volcándolo a “… un sistema inspirado en una concepción integral y pautado por principios de universalidad, redistribución, solidaridad intra e intergeneracional, participación, protección y financiamiento progresivo y con aportación tripartita, un sistema cuyo fin esencial no puede ser el lucro.”4. El carácter participativo de la gestión de políticas sociales de un eventual gobierno del FA queda plasmado a la hora de plantear la forma en la que el Estado, como promotor y gestor de esas políticas sociales se relacionará con el resto de los involucrados. Se hace entonces referencia a la necesidad de plantear el diálogo, el reconocimiento de las diferencias con el otro, así como una reformulación de la relación entre el Estado, los privados y las organizaciones ciudadanas. La convocatoria5 al Diálogo Nacional sobre Seguridad Social supone el establecimiento de Mesas Temáticas de Diálogo (MTD), que generarán 4 Programa 2004 pág 23. 55 La siguiente es la lista de instituciones que fueron convocadas a participar: Asociación de la Industria Frigorífica (ADIFU); Afinidad AFAP; Asociación Nacional de Brodcasters Uruguayos (ANDEBU);Asociación Nacional de la Mediana y Pequeña Empresa (ANMYPE);Asociación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales (ANONG);Asociación de Promotores Privados de la Construcción del Uruguay (APPCU); Asociación de Cultivadores de Arroz; Asociación Nacional de Productores de Leche (ANLP); Asociación Rural del Uruguay (ARU); Asociación Uruguaya de Derecho, Trabajo y Seguridad Social (AUDTSS); Banco Central del Uruguay (BCU); Banco de Seguros del Estado (BSE); Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias; Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios; Caja Militar; Caja Notarial de Seguridad Social; Caja Policial; Cámara de la Alimentación; Cámara de Armadores Pesqueros del Uruguay (CAPU); Cámara de Industrias del Uruguay; Cámara de la Construcción del Uruguay; Cámara de la Industria Frigorífica del Uruguay (CIFU); Cámara Nacional de la Industria Pesquera; Cámara de Comercio del Uruguay; Cámara de Turismo del Uruguay; Cámara del Transporte de Pasajeros; Cámara Mercantil de Productos del País; Centro de Almaceneros Minoristas, Baristas y Afines del Uruguay (CAMBADU); Confederación Empresarial del Uruguay (CEDU); Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH); Comisión de Fomento Rural (CFR); Congreso de Intendentes; Cooperativas Agrarias Federadas (CAF); Coordinadora Industria de la Construcción del Este; Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP); Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, UDELAR; Federación Rural del Uruguay (FRU); Federación Médica del Interior (FEMI); FESUR; Frente Amplio; Instituto Nacional de las Mujeres, Ministerio de Desarrollo Social (INAMU, MIDES); Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU); Instituto Nacional de Estadística (INE); Instituto Nacional de la Juventud, Ministerio de Desarrollo Social (INJU, MIDES); Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, UDELAR; Instituto de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, Facultad de Derecho, UDELAR; Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, UDELAR; Instituto De Estadística, Facultad de Ciencias Económicas, UDELAR; Integración AFAP; Comisión Sectorial de Seguridad Social (OPP, MEF, MSP, MTSS, MIDES, BPS); Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social, Cámara de Senadores; Comisión de Legislación del Trabajo, Cámara de Representantes; Comisión de Seguridad Social, Cámara de Representantes; Intergremial del Transporte Profesional de Carga; Liga de la Construcción del Uruguay; Ministerio de Defensa Nacional; Ministerio de Desarrollo Social; Ministerio de Economía y Finanzas; Ministerio de Educación y Cultura; Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca; Ministerio de Industria, Energía y Minería; Ministerio del Interior; Ministerio de Relaciones Exteriores; Ministerio de Salud Pública; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; Ministerio de Transporte y Obras Públicas; Ministerio de Turismo y Deporte; Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (ONAJPU); Universidad ORT; Partido Colorado; Partido Independiente; Partido Nacional; PIT-CNT; Plenario Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC); República Afap; Sindicato Médico del Uruguay (SMU); Suprema Corte de Justicia; Universidad de la Empresa (UDE); Unidad De Población, Facultad De Ciencias Sociales, UDELAR; Unión Capital Afap; Unión de insumos y documentos para ser tratados con posterioridad por Comisiones Ejecutivas (CE). Las primeras se integran con participantes de organizaciones públicas y de la sociedad civil, que trabajan en base a documentos, o ponencias de expertos en el tema, mientras que las CE estarán integradas en base a acuerdos surgidos de las reuniones de las MTD. De la propuesta a la realidad: el funcionamiento y los avances del DNSS El establecimiento del DNSS generó distintos productos, algunos directamente observables en forma de propuestas, y otros intangibles, bajo la forma de percepciones y señales de los actores convocados y de los efectivamente participantes. En el plano de lo tangible, las cinco mesas constituidas (Demografía; inclusión y trabajo; protección social; cobertura; y financiamiento) plantearon una serie de objetivos destacables, muchos de los cuales se han ido transformando en realidades. Los más notorios son: la rebaja de las comisiones cobradas por las Administradoras de Fondos Previsionales; la revisión de los topes de los subsidios por desempleo y enfermedad; la baja de 35 a 30 años de trabajo para aquellos trabajadores que desearan jubilarse y no alcanzaran el mínimo inicial; la posibilidad de salir del sistema de fondos previsionales para aquellos trabajadores que hubieran optado por éste y contaran con al menos 40 años al 1 de abril de 1996, etc. Otras reformas, como la de las Cajas Paraestatales (Policial, Bancaria, y la pendiente en el Servicio de Retiros y Pensiones de las FFAA), se nutrieron en muchos de sus contenidos a partir de discusiones planteadas en las diferentes mesas y luego transmitidas a las Comisiones. Pero tal vez el aspecto central es cómo se llegó a esas medidas. Evidentemente, no podemos atribuir a la apertura al diálogo la totalidad de esos avances, pero teniendo en cuenta la amplia participación de actores (entre un 50 y un 60 % de las organizaciones convocadas), y su diversidad de intereses, sin duda que la concreción de un espacio de diálogo y acuerdo facilitó la toma de decisiones por parte del gobierno. Consultas realizadas entre los participantes del DNSS (Busquets, 2010) muestran un amplio nivel de percepción positiva en términos de mejora del diálogo y la comunicación. Mutualidad del Uruguay; Universidad Católica del Uruguay (UCUDAL); Universidad de la República; Universidad de Montevideo. La participación en el proceso de Reforma de la Salud El problema de la salud ha estado permanentemente en la agenda programática de los partidos en los último períodos electorales. Cuestiones como la calidad de los servicios, pero además el acceso a los mismos, han formado parte de los discursos electorales, particularmente del FA. Durante las diversas instancias de presentación de propuestas para la elección de 2004, surge la necesidad de crear un Plan Nacional de atención a la salud, que integraría a diferentes actores del sector público con los prestadores privados, con el objetivo de ampliar la atención primaria en salud, facilitando el acceso a unas 300.000 personas que no gozan de cobertura alguna. Este plan de salud estuvo inserto en el capítulo denominado “Uruguay Social” del programa de gobierno 2004. Con la llegada del FA al gobierno en 2005, el plan de reforma de la salud comenzó a encaminarse. Entre las medidas que se plantearon, se incluyeron varias con un fuerte componente de participación, y aún en aquellas de carácter más técnico, como la reforma de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), encontramos también fuertes componentes que permiten vislumbrar el fuerte apoyo en la discusión y la participación de la mayor cantidad de actores involucrados que el gobierno quiso imprimir a la modificación de un sector clave en la vida de una población. En un campo estrictamente vinculado al fomento de la participación, el 11 de abril de 2005, mediante Decreto del Presidente, se aprueba la creación del Consejo Consultivo para la Implementación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)6. El objetivo de dicho Consejo es contribuir para la creación de una Ley de Reforma de Salud. Para la constitución de este nuevo órgano se procuró la más amplia representación de actores, nucleados bajo la órbita del Ministerio de Salud Pública, pero con igualdad de condiciones para convocar o elevar propuestas para cualquiera de sus integrantes. La puesta en marcha del Sistema Nacional Integrado de Salud supuso la implementación de dos ámbitos donde la participación y la representación se tornan ejes fundamentales: la Junta Nacional de la Salud (JUNASA), y la nueva conformación de ASSE. 6 La integración de este Consejo, tal cual se expresa en el Artículo 1° del Decreto es la siguiente: un delegado del MSP; dos delegados de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC) de Montevideo; un delegado de las IAMC del interior; un delegado de las organizaciones de trabajadores del MSP; un delegado de las organizaciones de trabajadores de las restantes instituciones públicas de salud; un delegado de las organizaciones de trabajadores de la salud privada; un delegado de las organizaciones de médicos de Montevideo; un delegado de las organizaciones de médicos del interior; un delegado de la Asociación Odontológica del Uruguay; un delegado de la Federación Odontológica Uruguaya del interior; un delegado de las organizaciones profesionales de psicólogos; un delegado de la UDELAR-Area de la salud; un delegado del Congreso de Intendentes; Organizaciones representativas de los usuarios. Tanto la JUNASA como ASSE cuentan en su integración con delegados del gobierno ( MSP; BPS; Ministerio de Economía y Finanzas); las IAMC, pero también se incorporan dos actores fundamentales en cuanto al señalado aumento del rol de la participación ciudadana: los sectores de trabajadores organizados, y los representantes de los usuarios del sistema. La incorporación de estos dos actores, favorece no solo el tratamiento de aspectos técnico-médicos, sino que resulta fundamental para la puesta en agenda y la canalización de demandas tanto de trabajadores como de usuarios, vinculadas a cuestiones como el acceso; las políticas laborales y salariales, etc. El Debate Educativo La educación ha sido, desde la recuperación democrática, punto central del debate no solo a nivel del sistema político, sino de la sociedad en su conjunto. Todos los actores coinciden en señalar el deterioro y la profundización de carencias, no solo en lo que refiere a infraestructura, como también en resultados exhibidos por los alumnos en las diferentes instancias de evaluación a la que se someten. Así, a poco de asumir, el gobierno de Tabaré Vázquez conforma la Comisión Organizadora del Debate Educativo (CODE), compuesta por integrantes de un amplio espectro de grupos de interés en la temática (MEC; UDELAR; FENAPES; Asociación Uruguaya de Educación Católica; Asociación de Funcionarios de UTU; FEUU; Federación Uruguaya de Magisterio; Consejo de Rectores de Universidades Privadas del Uruguay; Ministerio de Turismo y Deporte; ANEP; Centro de Estudiantes de Magisterio; Asociación de Educadores Sociales del Uruguay; Centro de Estudiantes del IPA; Asociación de Institutos de Educación Privada, y los partidos políticos con representación parlamentaria). La integración es determinada por el Ministerio de Educación y Cultura previa consulta a las instituciones vinculadas al tema de la educación. Esta comisión tiene entre sus principales lineamientos el de “Sensibilizar y corresponsabilizar a todos los ciudadanos y actores sociales acerca de las funciones de la educación en el desarrollo de las personas y del país7”. Ese propósito se logrará mediante la mayor participación e involucramiento de todos los sectores de la sociedad. Así, una vez constituida la comisión, se realizó una convocatoria a la participación ciudadana con el propósito de proponer las orientaciones y lineamientos para lograr mejorar la calidad de la educación, apoyada en la eventual sanción de una nueva ley de educación. Paralelamente, se convocará al Primer Congreso Nacional de Educación, que complementará las propuestas emanadas de la ciudadanía. A diferencia de las restantes políticas analizadas, el Debate Educativo contó en su convocatoria, con una muy amplia difusión apoyada no solo en los medios 7 www.debateeducativo.edu.uy/cometidos de comunicación tradicionales, sino que por ejemplo, se contó con folletería distribuida con las facturas de ANTEL. Sin embargo, algunos estudios (De Giorgi, 2006), señalan dificultades para la participación ciudadana no organizada, debido principalmente a la poca difusión de las asambleas territoriales, y al elevado nivel de complejidad de los documentos de discusión de la CODE. Finalmente, a partir de los resultados tanto del informe del CODE como del Congreso Nacional de Educación, se aprobó en 2009 la Ley N° 18437, donde se propone un Sistema Nacional de Educación y la creación de una Comisión Nacional de Educación con una amplia integración, que incorpora representantes de los trabajadores de la educación y representantes estudiantiles. Algunos apuntes a modo de conclusión La experiencia de los tres espacios de participación analizadas nos permiten arrojar consideraciones preliminares acerca del FA como un actor político que favorece la participación ciudadana y fomenta los procesos de debate y dialogo en los procesos de construcción y puesta en marcha de las políticas públicas. Claramente, las instancias a estudio evidencian la dinámica bottom-up, ya que incluso los organismos estatales que participaron lo hicieron en un principio como convocantes, para luego equiparar su posición a la de cualquiera de los restantes actores intervinientes. En esta línea, entonces, propiciando el diálogo y la participación de sectores hasta el momento ajenos a la toma de decisiones (sindicatos, asociaciones de usuarios), debería esperarse un aumento de los procesos deliberativos con la llegada de José Mujica a la Presidencia en 2009. Mujica es reconocido en términos comunicacionales por su tendencia al diálogo, a privilegiar una postura cuasi asambleística para la toma de decisiones. Por lo tanto, quienes esperaban una mayor participación en la reconsideración de algunos de los temas, algunos incluso exhibidos como prioritarios por el nuevo gobierno –no olvidar el énfasis “Educación, educación y educación” señalado por Mujica en su discurso de asunción-, albergaban razonables expectativas de un incremento y apertura del ámbito participativo con respecto al que tuvo lugar durante la administración de Vázquez. No obstante, se ha visto en estos dos primeros años de la gestión Mujica, un estilo participativo, receptivo al planteo de demandas. Podemos decir que continúa la línea de buen escucha inaugurada por Vázquez, pero no muestra idénticas dotes que su antecesor en el plano de la integración multisectorial en la toma de decisiones. En este sentido, han sido frecuentes las búsquedas de alternativas por fuera de la participación de la sociedad civil, y un cierto retorno de la clase política tomando determinadas decisiones. Ejemplos de ello lo constituye el enfrentamiento planteado en ASSE que terminara con la destitución de su Presidente, o la entrada de representantes de los partidos, sobre todo de oposición en la discusión sobre la composición de los organismos rectores de la educación, o el mismo acuerdo educativo alcanzado en febrero de 2012. Lo que arroja la comparación de los procesos de participación es la diferenciación en el manejo de los espacios de participación, teniendo un mayor involucramiento del sector político partidario en el gobierno de Mujica y uno mayor de la Sociedad Civil organizada en el gobierno de Vázquez. La estrategia de seguimiento de los debates realizados en cada período es disímil, en parte, porque la injerencia y el compromiso público asumido directamente por el Presidente Mujica, no es similar al enfoque civil que pretendía darle Vázquez a los procesos de participación ciudadana. En perspectiva, el gobierno de Mujica apostó con la conducción de los debates, interviniendo con su postura política en los procesos de participación, mientras que el gobierno de Vázquez buscó generar la herramienta para canalizar expectativas y compromisos de participación generadas por la fuerza política en el gobierno. El énfasis en el proceso de debate, dado por el gobierno de Vázquez, frente al de los resultados de los debates dado por el gobierno de Mujica, plantea, por un lado, nuevas interrogantes, respecto especialmente a la revalorización del análisis funcional costo-beneficio que realizan los partidos políticos a la hora de promover el debate público. Y por el otro lado, a la estrategia personal del jefe de gobierno a la hora de relacionarse con las organizaciones de la Sociedad Civil. Preguntas que disparan nuevas interrogantes en torno a las motivaciones políticas e institucionales para promover la participación ciudadana directa en el debate sobre políticas públicas. Bibliografía Aguilar Villanueva, Luis (comp.) (1993): La implementación de las políticas; México; Porrúa. Busquets, José (2010): “La política pública de seguridad social en el gobierno de Vázquez: proceso y sustancia”; en Mancebo, María Esther y Pedro Narbondo: Reforma del Estado y políticas públicas de la Administración Vázquez: acumulaciones, conflictos y desafíos; Montevideo; Fin de SigloCLACSO-ICP; pp. 191-201. De Giorgi, Ana Laura (2006): “Debatiendo educación. El debate educativo en Uruguay en contexto con los debates de Argentina y Chile”; Ponencia presentada en el Primer Congreso Uruguayo de Ciencia Política; disponible en http://www.aucip.org.uy/docs/politicas_educativas/ana_laura_de_giorgi.pdf Easton, David (1973): Esquema para el análisis político; Buenos Aires; Amorrortu. Orrego, Claudio y Rodrigo Araya (2002): Internet en Chile: oportunidad para la participación ciudadana; Santiago; PNUD. PNUD (2004): Ideas y aportes: la democracia en América Latina; Bogotá; Panamericana. Putnam, Robert (1994): The Civic Tradition; Cambridge; Harvard University Press. Setaro, Marcelo (2010): “La creación del Sistema Nacional Integrado de Salud y el nuevo Estado para la performance”; en Mancebo, María Esther y Pedro Narbondo: Reforma del Estado y políticas públicas de la Administración Vázquez: acumulaciones, conflictos y desafíos; Montevideo; Fin de SigloCLACSO-ICP; pp. 202-223. Páginas consultadas www.debateeducativo.edu.uy www.dialogoseguridadsocial.org www.smu.org.uy/sindicales/documentos/snis
