Medidas prudenciales en un entorno de riesgo

Fasecolda 35 años
Aspectos
institucionales y jurídicos
Medidas prudenciales
en un entorno de riesgo
La Visión del Supervisor
Gerardo Hernández, Felipe Isaza, Samir Kiuhan / Julio 2011
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Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
1. INTRODUCCIÓN
La industria aseguradora mundial se ha desarrollado de manera vertiginosa en
los últimos 20 años. Desde mediados de la década de los ochenta, sin incluir el
período 2008-2009 de la última crisis financiera, el sector ha crecido a importantes tasas reales positivas. Aún en el período en mención, las primas crecieron
a una tasa mayor que el Producto Interno Bruto (PIB) en un importante grupo
de países (Swiss Re, 2010). Las perspectivas de mediano plazo presentan un
panorama optimista en términos de crecimiento del mercado. Lo anterior, en
virtud de una mayor profundización de los productos pensionales que manejan
estas entidades, así como ambientes más hostiles y riesgosos que incentivan la
demanda de este tipo de coberturas en individuos adversos al riesgo.
El crecimiento de esta industria ha empezado a llamar la atención de reguladores y supervisores debido a su tamaño e interconexión con otros agentes
del sistema financiero y a la economía como un todo. Durante la pasada crisis
financiera mundial se observó un papel preponderante de algunas aseguradoras
en la creación y propagación de la crisis, lo que agitó el debate sobre el alcance
de la regulación y supervisión del sector. Este documento busca explicar la
importancia de esta industria, no sólo dentro del sistema financiero sino de la
economía real, y las razones que han motivado un tratamiento normativo y de
supervisión diferencial.
El presente artículo está organizado de la siguiente manera. En el segundo
apartado, se presentan las consideraciones que, desde la teoría económica, fundamentan un tratamiento diferencial para las entidades aseguradoras. Se analizan
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motivaciones macroeconómicas y microeconómicas a la luz del interés público
y el bienestar general. La tercera sección se enfoca en una descripción detallada
de los sucesos que llevaron a la crisis financiera 2007-2010 y el papel de algunos
operadores específicos de la industria aseguradora en ésta. La cuarta parte se
centra en el análisis de la capacidad del modelo de negocio asegurador en la
creación y propagación del riesgo sistémico, a la luz de lo observado en Estados
Unidos en la reciente crisis. En el quinto apartado se abordan las necesidades
de regulación del sector asegurador por sus características propias, diferenciadas
por la potencialidad que tiene de generar riesgos financieros y no financieros,
desde la óptica del marco regulatorio colombiano. En una siguiente instancia se
presentan los retos que se han identificado internacionalmente en términos de
supervisión, y cómo los lineamientos estratégicos de esta Superintendencia se
diseñaron de manera acorde con estas recomendaciones. Por último se concluye.
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2. CONSIDERACIONES PARA
UN TRATAMIENTO DIFERENCIAL
La expresión “vigilado Superintendencia Financiera de Colombia” (SFC) implica importantes obligaciones para las entidades que se encuentran dentro del
ámbito de supervisión. Homogeneidad en reportes periódicos, revelación pública
de estados financieros, implementación de sistemas de administración de riesgos
y cargos de capital, son algunos de los requerimientos que deben cumplir las
entidades sujetas a vigilancia de la SFC para poder desempeñar su objeto social.
Las aseguradoras, cuya función es la de asumir el riesgo transferido por un tercero
en contraprestación a un pago, están comprometidas al cumplimiento de estas
exigencias generales que se imponen a las entidades vigiladas. Sin embargo, la
regulación y la supervisión han reconocido históricamente características especiales a las actividades que realizan las compañías aseguradoras y las sociedades de
capitalización. Es importante, entonces, preguntarse qué diferencia los productos
que comercializan estas entidades para que éstos sean objeto de una regulación y
supervisión particular por parte del Estado, en comparación con otras actividades
comerciales. Para responder a esta pregunta, es necesario entender bajo qué condiciones el Estado interviene en los mercados, así como las razones que fundamentan
dichas acciones desde perspectivas tanto microeconómicas como macroeconómicas.
2.1 Motivaciones microeconómicas
Existen dos posiciones dentro de la teoría microeconómica para guiar la intervención del Estado a la actividad privada (Carlton, Picker, 2007). La primera
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argumenta que el papel estatal debe limitarse exclusivamente en proteger la
competencia y el libre mercado (antitrust), lo que redundará en resultados eficientes para la sociedad en su conjunto. En contraposición, el segundo enfoque
expone que existen fallas en los mercados, por lo que es imperativo que el Estado genere controles o incentivos para la consecución de equilibrios óptimos.
Ambas posiciones tienen ventajas y desventajas. Las normas antimonopolio
fomentan el desarrollo de las actividades entre particulares sin generar distorsiones, pero son insuficientes en el caso de determinadas industrias. La regulación,
por otra parte, puede generar subsidios cruzados y favorecer intereses de grupos
específicos. Sin embargo es un instrumento idóneo para el manejo de las tarifas
asociadas a la actividad y para definir normas que resuelvan distorsiones puntuales y, principalmente, para señalar directrices de la forma en que las firmas
interactúan entre ellas mismas.
Una falla de mercado se define como una situación en la que la búsqueda del
interés privado no conduce a un uso eficiente de los recursos de la sociedad o de
una distribución justa de los bienes producidos dentro de la misma. Esta falla
induce a que las cantidades producidas de un bien o servicio sean muy altas o
muy bajas, fenómeno que también se observa en los precios en comparación con
un equilibrio competitivo. Esta situación surge principalmente de factores estructurales, entendidos como información asimétrica y poder de mercado, así como
también de mercados incompletos o inexistentes producto de externalidades.
Posner (1974) y Stigler (1971) son los primeros exponentes de lo que se llamará
dentro de la microeconomía, la teoría del interés público, que ha sustentado
durante muchos años la intervención estatal. Según ésta, los mercados son
propensos a generar fallas, las cuales pueden ser solucionadas con medidas
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regulatorias a unos costos de cero, asumiendo la inexistencia de costos de
transacción, con el objetivo de maximizar el bienestar social.
Stigler (1971) en uno de sus artículos más reconocidos, contempla la regulación
como una actividad que es “instituida principalmente para la protección y el
beneficio de la población en general o una porción importante de la misma”.
Por su parte, Posner (1974) define la regulación económica como los controles
administrativos y legales sobre tarifas, entrada al mercado y otras facetas de la
actividad económica. Bajo la teoría del interés público, estos controles no son
más que una respuesta a la demanda generalizada para corregir ineficiencias e
inequidades que se conciben en la operación del libre mercado.
En el caso específico de la industria aseguradora, la literatura identifica distintos
factores que motivan la regulación y vigilancia de estos agentes. De acuerdo con
Vaughan et al. (2003) las características de los productos comercializados por
estos agentes no necesariamente llevan a la formación de carteles o monopolios
que pongan en peligro la competencia en esta industria. Sin embargo, de acuerdo
a los autores, existen otras fuentes potenciales de fallas de mercado que soportan
el papel gubernamental, como lo es carácter fiduciario de las operaciones de aseguramiento y la incertidumbre inherente al proceso de tarifación de las pólizas.
Por un lado, se observa que el aseguramiento es una actividad cuya falla puede
afectar personas distintas a las involucradas directamente en la transacción, al
igual que sucede en el caso bancario. La Ley norteamericana estableció esta
característica de la industria aseguradora en 1914, al definir que este negocio
“afecta el interés público”1. Los individuos adquieren una cobertura frente a
1
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, (1914), “German Alliance Insurance Company,
Appt., versus Ike Lewis, as Superintendent of Insurance of the State of Kansas”. 233 U.S 380.
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un riesgo que de materializarse en un momento futuro implicaría unos costos
económicos, por lo que es importante para el bienestar público que la compañía
cumpla con sus compromisos contractuales.
La economía clásica expone que en un mercado competitivo, los consumidores sacarán del mercado a aquellas compañías ineficientes que no cumplan
con las indemnizaciones prometidas. Sin embargo, no contempla el hecho
que la quiebra de algunas firmas en este proceso de búsqueda de equilibrios
eficientes, conlleve a fuertes pérdidas para aquellos agentes con reclamaciones
no resueltas o pólizas vigentes. De esta manera, el que estas entidades tengan
una naturaleza fiduciaria, explica una supervisión y regulación particular, así
como sucede con cualquier otra entidad que mantenga importantes sumas
de dinero confiadas por el público.
Este tema ha sido debatido en diferentes jurisdicciones. En la década de los
noventa en Estados Unidos el Representante a la Cámara John Dingell generó
gran controversia sobre el control que debía ejercer el Estado sobre estas entidades
(Webel, Cobb, 2005, p. 16). Su investigación titulada “Failed Promises: Insurance
Company Insolvencies” encuentra evidencia suficiente para advertir al Congreso de
este país sobre las potenciales insolvencias generalizadas que podría sufrir el sector
asegurador, las que podrían eventualmente llevar al país a una situación similar a
la inducida por la crisis de los ahorros y préstamos de mitad de los años ochenta.
Las quiebras analizadas por el reporte se explican por una mezcla de fraude, mala
administración y débil regulación. El patrón observado en estas compañías fue
un rápido crecimiento de productos nuevos y riesgosos, precios sustancialmente
inadecuados y reservas técnicas insuficientes para los siniestros observados. En
adición, se generalizó la figura del agente de seguros con funciones de selección
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de riesgo, tarifación y estructuración de contratos de reaseguro, lo que generó
un problema de principal-agente. En un reporte posterior denominado “Wishful Thinking: a World View of Insurance Solvency Regulation”, el Representante
plantea como solución la adaptación de unos estándares mínimos de solvencia,
una supervisión representativa y un control a los aseguradores y reaseguradores
extranjeros que también participen en el mercado.
La literatura también encuentra otras razones aparte de la solvencia de la compañía que invocan al “interés público”. La naturaleza del contrato de seguros
es de alta complejidad, lo que dificulta que el consumidor promedio entienda
perfectamente las condiciones y especificidades del mismo. De esta manera,
la supervisión y regulación se determinan necesarias para garantizar que las
condiciones ofrecidas por las compañías aseguradoras sean justas y las primas
sean técnicamente tarifadas.
Es importante destacar que aunque la alusión al “interés público” se enfoca en
temas de precios y competencia, existen motivaciones por el lado de la oferta que es importante considerar para incluir la industria aseguradora dentro
del espectro de la vigilancia. Una de estas consideraciones es la competencia
destructiva o ruinosa, de la cual se tiene documentación en la jurisprudencia
norteamericana desde 18372.
De manera general, la teoría económica plantea los beneficios en términos de
eficiencia de la competencia entre las firmas. Sin embargo, en esta oportunidad
la Corte Suprema de Estados Unidos encuentra que las compañías que cobran
peajes por construir puentes pueden llegar a quebrar pues la caída de los precios,
2 Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos. (1837), “Charles River Bridge versus Warren
Bridge”. 36 U.S 240
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producto de la competencia, influye en que no sea posible cubrir los costos de
operación ni la deuda que incurrieron para la construcción de infraestructura.
En la teoría moderna de la organización industrial (Hovenkamp, 2009), la
competencia destructiva se observa principalmente en mercados donde las
firmas enfrentan costos fijos muy altos como los servicios públicos esenciales.
De darse competencia entre éstas se llegaría eventualmente a equilibrios donde
los precios son menores que los costos variables, caso en el que no se podrían
cubrir las inversiones de capital fijo.
En el caso de la industria aseguradora, Vaughan encuentra dos premisas que
podrían generar competencia destructiva. Por un lado, los costos de producción
no son observables sino hasta la terminación del contrato, momento en que se
conoce la materialización o no de la contingencia de siniestro. Adicionalmente, la competencia excesiva puede inducir a las compañías a expedir pólizas a
individuos más riesgosos en términos de probabilidad de ocurrencia, sin un
análisis exhaustivo de los costos asociados. Esta subestimación de las pérdidas
futuras podría poner en peligro la estabilidad de mediano plazo de la firma. De
esta manera las firmas pueden bajar las tarifas de manera permanente con el
fin de ganar participación de mercado hasta el punto que el negocio se vuelve
inviable, inducir a fragilidad financiera e insolvencia, y afectar así la industria
en su conjunto y a los tenedores de pólizas.
En una primera instancia, la regulación de seguros se ha enfocado en promover el bienestar general al garantizar contratos adecuados ofrecidos por
compañías financieramente fuertes. Sin embargo, las nuevas discusiones en
la industria mundial se han generado alrededor de los conceptos de disponibilidad y accesibilidad de los seguros. Las últimas tendencias regulatorias
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en esta materia se enfocan entonces a diseñar esquemas y establecer medidas
donde se identifiquen fallas de mercado para que existan coberturas a precios que cobijen a la mayor parte de la población. Estas fallas se encuentran
principalmente en aquellos amparos denominados de alta severidad en los
que el Estado es el asegurador de última instancia. La literatura muestra que
estas fallas en los mercados por aseguramiento, tienden a ser solucionados
mediante esquemas en los que se generan subsidios cruzados entre agentes
con distintos niveles de riesgo, así como subsidios directos financiados por
el gasto fiscal.
2.2 Motivaciones macroeconómicas
Existe amplia literatura sobre el papel de la industria aseguradora sobre variables
macroeconómicas, por medio de mecanismos de transmisión distintos a los que
presentan otros intermediarios financieros. Desde una perspectiva de agente,
la disponibilidad del seguro permite a individuos y firmas con altos niveles de
aversión al riesgo desarrollar actividades más arriesgadas, las cuales implican
niveles de rentabilidad mayores a las esperadas. De esta manera, la existencia
del contrato de seguro permite una mayor productividad, uno de los canales
hacia un mayor crecimiento económico (Brainard, 2008).
En economías emergentes se exacerba esta función. Debido a los niveles de
desarrollo que se observan en estos países, las vulnerabilidades a las que están
expuestos los hogares son mayores. En ausencia de herramientas formales de
administración y transferencia de riesgo como los seguros, se observan que las
estrategias usadas por individuos con bajos niveles de ingreso, tales como la
recomposición de sus activos y modificaciones en sus fuentes de financiamiento,
son ineficientes e inequitativas (Masci, Terejina, Webb, 2007).
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Varios estudios han expuesto empíricamente la relación entre el crecimiento del
mercado asegurador y el desarrollo económico. En un robusto estudio elaborado
por el Banco Mundial en 2006 (Arena, 2006) en 56 países en una ventana de
tiempo de casi 30 años, se encuentra evidencia suficiente para afirmar que la
actividad aseguradora, en su papel como intermediario en el mercado de valores,
así como proveedor de transferencia de riesgo e indemnizaciones, es uno de los
determinantes del crecimiento económico.
Los canales identificados para explicar esta causalidad fueron el papel de los
seguros en la promoción de la estabilidad financiera, facilitando el intercambio
y el comercio entre terceros, en la movilización de ahorro doméstico, administrando riesgos, lo que fomenta la acumulación de capital nuevo, incentivando
la asignación eficiente de capital doméstico y suavizando pérdidas al reducirlas
o mitigarlas (Skipper, 1997). Adicionalmente, debido a su interconexión con
otros agentes, la industria aseguradora juega un papel determinante en el funcionamiento del sistema financiero. Existe evidencia que sustenta los efectos
de la industria aseguradora, particularmente la que comercializa productos de
vida y de la seguridad social como rentas vitalicias, sobre la actividad bancaria
(Impavido, Tressel, Musalem, 2002).
Al tener importantes montos en reservas técnicas para invertir, las aseguradoras y otras entidades con ahorros contractuales, pasan a ser consideradas por
las empresas del sector real como una fuente de financiamiento sustituta al
crédito bancario. Esta competencia genera, directa e indirectamente, mejoras
en términos de eficiencia, demostrando así que un desarrollo conjunto de la
industria aseguradora y bancaria puede incrementar la estabilidad del sistema,
reduciendo los riesgos sistémicos que inducen a crisis.
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De hecho, Grace et al. (2002) encuentra que la penetración de productos
bancarios y coberturas de seguro de manera conjunta es mucho mayor que
cuando estos servicios se comercializan de manera separada. En economías
desarrolladas, el autor encuentra que el otorgamiento, especialmente en cartera
hipotecaria y la relacionada con venta de automóviles, se incrementa de manera
significativa cuando está acompañado de esquemas de aseguramiento que protegen a la entidad bancaria en caso de cesación de pagos. En contraposición, en
economías de bajos ingresos se observa un comportamiento opuesto. Los bajos
niveles de poder adquisitivo convierten al crédito en un sustituto de los seguros,
pues dada una mayor tolerancia al riesgo, los individuos prefieren apostar a una
materialización de la contingencia para acceder a préstamos bancarios, en vez
de adquirir una cobertura.
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3. AIG Y LA CRISIS FINANCIERA 2007-2010
En el año 2007 se originó en Estados Unidos una crisis financiera de consecuencias no vistas desde la Gran Depresión en 1929. Desde este momento, cambió
de manera determinante la forma en que los encargados de la política pública
alrededor del mundo concebían el negocio asegurador y su interconexión con
el sistema financiero y con el sector real.
Hasta ese momento, la industria aseguradora era el único segmento dentro
del sistema financiero norteamericano que no poseía una regulación y supervisión federal, siendo administrada en el ámbito estatal. Durante los años que
antecedieron a la crisis se generaron varios debates en torno a la necesidad de
implementar un esquema unificado que redujera el arbitraje regulatorio y facilitara la supervisión de las compañías de seguros, sin que se hubiera tomado
una decisión al respecto. Sin embargo, después de dos significativas fallas en
esta industria, una general y otra específica, se empezó a analizar su potencial
como catalizadora de riesgo sistémico (Webel, 2010).
La falla general se dio en las coberturas crediticias, ramo conocido como monoline, cuyo producto se caracteriza por garantizarle al inversionista el pago de los
intereses y el principal de una emisión en caso de cesación de pagos, quiebra,
reestructuración o revisión a la baja de la calificación del tercero por una agencia
calificadora (Murphy, 2008). La calificación de esta deuda no se asignaba en
función a aquella obtenida por el emisor, sino teniendo en cuenta la aseguradora que era en última instancia quien cubría el contrato. En su concepción,
a principios de la década de los setenta, estos productos (credit default swaps,
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CDS) sólo cubrían bonos municipales pero a mediados de los años noventa
empezaron a incrementar su exposición a las titularizaciones hipotecarias.
La falla específica se dio sobre la aseguradora más grande del país, American
Insurance Group (AIG), la cual tuvo que recibir ayuda estatal por alrededor de
USD $173,4 miles de millones. El Gobierno consideró que su nivel de interconexión con otras entidades (too-connected-to-fail) era una externalidad negativa
que debía ser corregida, por lo que debía intervenir para evitar que su quiebra
afectara al sistema financiero y a la economía como un todo (Harrington, 2009).
Aunque la descripción y análisis de los factores que influyeron en la crisis 20072009 exceden los propósitos de este capítulo, es importante hacer un breve
recuento para entender el debate. Desde principios del año 2000 se observó un
fuerte apoyo del Gobierno norteamericano a la compra de vivienda por parte
de los hogares por medio de sus agencias diseñadas para este fin (Fannie Mae
y Freddie Mac). De la misma forma, incentivaron a los bancos comerciales a
expandir su cartera hipotecaria, en especial en segmentos de bajos ingresos,
jóvenes y minorías con historiales de crédito deficiente o inexistente (subprime),
lo que sumado a unas tasas de interés para su momento históricamente bajas,
explican los significativos incrementos en los precios de las viviendas.
Los bancos comerciales empezaron una agresiva campaña para otorgar créditos
hipotecarios, y con el fin de evitar cargos de capital por esta cartera riesgosa,
diseñaron avanzados productos derivados (collateralized debt obligation, CDO)
para titularizar estos activos y sacarlos de sus balances. Estos derivados permitían agregar riesgos subyacentes de distintas calificaciones con el fin de
diversificar el riesgo. Es en esta parte de la cadena donde entran AIG y otras
aseguradoras monoline, las cuales empezaron a vender por un bajo costo CDS
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que cubrían el riesgo de crédito implícito en estas titularizaciones hipotecarias. Es importante destacar que estas coberturas se suscribían por medio de la
subsidiaria llamada AIG Financial Products, que se enfocaba en derivados que
no pasaban por entidades de contrapartida central (OTC).
Dadas las características de la cobertura, se podían modificar las distintas
calificaciones que componían cada CDO en función de la calificación de la
aseguradora. Gracias a esta compleja estructura, los establecimientos de crédito
adquirían estos mismos CDO en mercados secundarios o simplemente los
sacaban del balance por medio de vehículos especiales (Special Purpose Vehicles,
SPV), con lo que recuperaban la cartera riesgosa sin incurrir en requerimientos
de capital que afectaran sus niveles de solvencia.
Por el lado del mercado de vivienda, se observaba que muchos de los préstamos
hipotecarios en el segmento subprime se hacían sin cuotas iniciales significativas, otros tomaban segundas hipotecas para financiar consumo, mientras otros
simplemente especulaban sobre los precios de los bienes inmuebles. Con la
acelerada caída en los precios del mercado de vivienda a partir de 2006, el sistema empezó a presentar fallas. El colateral que protegía estas carteras empezó a
desvalorizarse, por lo que en muchos casos era más benéfico para los individuos
perder el inmueble que continuar pagando las cuotas.
De esta manera, los distintos créditos empaquetados en cada CDO empezaron
a presentar moras en sus pagos, afectando directamente a las aseguradoras que
garantizaban en caso de incumplimiento o cambios en la calificación de los
títulos. Para agosto de 2008, el 64% de los títulos hipotecarios garantizados
por AIG habían sido sujetos de bajas en su calificación de riesgo y 6% entraron
en default. Esta importante exposición, calculada aproximadamente en USD
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$60,000 millones, influyó en la revisión un mes después de la calificación de
riesgo de contraparte de AIG por parte de Standard & Poor’s de AA- a A-.
La mayor desconfianza del mercado sobre AIG, afectó sus operaciones repo
pasivas, en las que prestaban los títulos que respaldaban las reservas técnicas a
cambio de un interés de corto plazo. De los $59.500 miles de millones que tenía
como valor de mercado este tipo de inversiones, el 71% de los títulos venían de
sus reservas técnicas de productos de vida y 4% las reservas de seguros de daños.
Es así como las contrapartes de estas operaciones requirieron la devolución del
colateral, usualmente dinero en efectivo, lo que materializó el riesgo de liquidez que tuvo que asumir la Reserva Federal (FED) por medio de préstamos e
inyecciones directas de capital entre otras figuras. Aparte del pago de onerosos
intereses, estas negociaciones obligaron a que el 79,9% de la compañía pasara
a manos del Gobierno Federal dentro del esquema denominado Troubled Asset
Relief Program (TARP) (Webel, 2010).
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4. LA INDUSTRIA ASEGURADORA
Y EL RIESGO SISTÉMICO
Los hechos aquí descritos suscitaron un fuerte debate académico y político
alrededor de la facultad de generar riesgo sistémico por parte de la industria
aseguradora, así como la capacidad de la regulación y de la supervisión para
controlar sus posibles efectos colaterales sobre el sistema financiero.
Aseguradoras y reaseguradoras alrededor del mundo, centraron su discusión en
zanjar las diferencias existentes entre el negocio asegurador y el bancario. La
principal motivación era aclarar que la naturaleza de estos dos tipos de entidades es diametralmente distinto, por lo que homogenizar medidas prudenciales
resultaba erróneo (CEA, Insurers of Europe, 2010). El clásico ejemplo usado
es el referente a las corridas de depósitos. Las entidades de crédito pueden
llegar a ver materializados significativos riesgos de liquidez y posteriormente
de solvencia, por la necesidad de desembolsar a sus ahorradores en caso de una
demanda significativa por activos más líquidos como el efectivo. En contraste,
para el caso de una compañía de seguros, los pagos sólo se dan en caso de la
ocurrencia de una contingencia preestablecida en el contrato, por lo que a
menos que esto suceda, el tomador de la póliza únicamente podrá requerir la
devolución de la prima proporcional al tiempo no corrido de la póliza menos
unos gastos de expedición y administración (Swiss Re, 2003).
De igual manera, destacan las diferencias entre las fuentes de financiamiento
de ambos agentes. Mientras la actividad aseguradora se fondea principalmente
de primas y capital de los accionistas, los bancos tienen los depósitos y pue-
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den acudir a otras fuentes distintas como son los préstamos interbancarios, la
emisión de deuda y transacciones repo. Estas estructuras de apalancamiento
incrementan su interconexión con los mercados y su vulnerabilidad frente a
movimientos atípicos en los mismos (The Geneva Association, 2010).
Se enfatiza, también, en el papel de los bancos dentro de la política monetaria,
especialmente en la creación de dinero y en el mecanismo de transmisión de
las tasas de interés. Estas entidades cumplen funciones determinantes desde
una perspectiva macroeconómica que explican mayores exigencias en términos
de vigilancia y medidas de control, pues su eventual quiebra puede significar
relevantes costos inherentes a la contracción del crédito sobre el sector real,
fenómeno que se ha observado en distintas crisis.
Si bien estas diferencias fundamentan la necesidad de una regulación y supervisión que reconozca las características especiales de la industria aseguradora
frente a las entidades de crédito, la literatura académica también se ha ocupado
de analizar el impacto que esta industria tiene a nivel sistémico. Schwarcz (2008)
unifica las distintas descripciones del concepto de riesgo sistémico y lo define
como el evento, un choque económico o fallas institucionales, que causa una
cadena de consecuencias negativas. Éstas pueden ser desde pérdidas financieras
de las entidades o alta volatilidad de los precios de los activos financieros, hasta
la quiebra de instituciones financieras o fallas en otros mercados.
Para la generación de dicho riesgo sistémico, Harrington (2009) identifica
cuatro fuentes. Por un lado, el riesgo de contagio de los precios de los activos,
donde las entidades deben salir a vender sus activos en un momento de precios
bajos (asset fire sales), acentuando la espiral de caída. Por otro lado, está el riesgo
de contraparte, donde las entidades no pueden cumplir con sus obligaciones,
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causando por esta vía repercusiones sobre aquellos con los que poseían compromisos. Otra de las fuentes es la información asimétrica o deficiente, en la
que la revelación ineficiente de los problemas financieros de una entidad genera
incertidumbre en sus contrapartes y en general sobre el mercado, lo que induce
a que otros agentes se nieguen a negociar hasta que la información se vuelva
completamente disponible. Por último, se encuentra el riesgo de contagio
irracional, donde los inversionistas o consumidores cierran sus productos en
entidades con características fiduciarias sin que éstas presenten un inminente
peligro de quiebra.
En un estudio realizado por el Banco Central Austriaco (OeNB) se analiza el
papel de la industria aseguradora y la naturaleza del contrato de seguro para
determinar cómo podría inducir o exacerbar el riesgo sistémico (Oesterreichische Nationalbank, 2003). El trabajo encuentra que pese a que los mecanismos
de transmisión son limitados, existen fuentes identificables que merecen atención. Para esto define los riesgos a lo que se enfrentan las aseguradoras como
el riesgo de suscripción, mercado, crédito, liquidez y otros de menor potencial.
Los riesgos de suscripción dependen de la materialización de los compromisos
asumidos con los asegurados. Para que estos riesgos, que afectan directamente
el pasivo, no pongan en peligro la estabilidad de la compañía se requiere una
habilidad de la misma para cuantificar de manera exacta la siniestralidad con
información histórica o con modelación matemática. Esto implica que sólo
desviaciones exógenas de los siniestros esperados podrían afectar la solvencia
de la compañía por este canal.
En el caso de los riesgos financieros que afectan el activo de la compañía, el
OeNB encuentra que éstos son susceptibles de ser fuente de riesgo sistémico,
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en los términos definidos anteriormente. En el caso de darse movimientos
adversos en las tasas de interés, caídas en los precios de las acciones o default
de una contraparte, si la compañía no puede responder con sus obligaciones
del contrato de seguro afecta a los tomadores de pólizas que adicionalmente
podrían ser otros agentes del sistema financiero. De esta manera, entre mayor
sea la participación de la industria aseguradora en el mercado de capitales, en
comparación con otros agentes, mayor es la posibilidad de desestabilizar el
sistema financiero.
Este riesgo se observa principalmente en portafolios que buscan rentabilidades
de corto plazo, caso de las inversiones de los seguros generales, ya que las compañías de vida usan herramientas de gestión de activos y pasivos (Asset Liability
Management, ALM) con horizontes de mayor plazo. Con un adecuado uso del
ALM, se minimizan los efectos de las oscilaciones de parámetros de mercado
sobre el balance de la compañía.
Esto explica por qué en el caso de Colombia, el régimen de solvencia de la industria aseguradora establecido en el Decreto 2954 de 2010 impone un cargo de
capital para las compañías de seguros generales medido por medio del valor en
riesgo (Value at Risk,VaR) que no aplica a las compañías de seguros de vida. Para
estas últimas debe ser aplicado otra metodología distinta al VaR para determinar
la suficiencia de sus activos para cumplir con sus pasivos con los asegurados.
El OeNB menciona otros factores que incrementan el potencial de riesgo sistémico en las compañías de seguros y que son de gran relevancia profundizar
para los efectos de este documento. Por una parte, se encuentran la interconexión con el sistema vía conglomerados financieros, y por la otra el negocio
de bancaseguros como canal de contagio.
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La misma industria reconoce las dificultades que origina que una compañía
haga parte de un conglomerado financiero. Swiss Re (2003) explica cómo la
posible quiebra de una aseguradora o reaseguradora que hace parte de un grupo
económico o holding, puede generar problemas en la solvencia de una entidad
de crédito que compone la estructura, vía corrida bancaria. Para mitigar este
riesgo el documento propone diferenciar normas por parte de la autoridad de
supervisión que separen contablemente el patrimonio de las entidades que
componen el grupo para evitar la múltiple utilización del capital, así como las
participaciones cruzadas.
El otro canal que menciona el OeNB, los bancaseguros, están altamente ligados
con el tema de los conglomerados financieros. En este modelo de negocio la
aseguradora busca incrementar su base de clientes gracias a los canales de distribución de la entidad de crédito, mientras que este último pretende ampliar
los servicios que se ofrecen a sus clientes de cartera. El Banco Central Europeo
(ECB) resalta los riesgos estructurales que se exacerban con la implementación
de estos vínculos (European Central Bank, 2003). Puntualmente, presenta
un escenario coyuntural en los mercados europeos para el momento de la
elaboración de este estudio, en el que las tasas de interés presentaban niveles
persistentemente bajos. Esto erosionó de manera significativa los portafolios
de las compañías de seguros de vida y obligó a sus casas matrices a capitalizar
sus subsidiarias aseguradoras para poder cumplir con los requerimientos legales.
Aún en condiciones de mercado típicas, el ECB ha llamado la atención a las
nuevas amenazas que recaen sobre las aseguradoras, pues aunque en una primera instancia la diversificación de riesgo es benéfica, el uso de instrumentos
de transferencia de riesgo crediticio genera preocupaciones por los efectos en
nuevas industrias en caso de impagos masivos.
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Luego de determinar los canales por los cuales las compañías de seguro
podrían contribuir a la propagación del riesgo sistémico, es importante revisar este potencial de contagio. Cummins y Weiss (2010) hacen un riguroso
análisis para cuantificar el papel de la industria aseguradora en Estados
Unidos en la propagación del riesgo, y para esto define unos indicadores
primarios y otros factores que contribuyen en este proceso. Los indicadores
primarios que usaron los autores por su alto potencial para generar riesgo
sistémico son tamaño, interconexión y carencia de sustituibilidad, en línea
con lo definido por la Junta de Estabilidad Financiera (FSB) (Financial
Stability Board, 2009).
El tamaño, definido en la literatura como too-big-to-fail, presupone que grandes instituciones financieras realizan transacciones significativas por medio de
actividades interbancarias o préstamos de títulos, lo que podrían generar efectos
adversos en toda la economía en caso de quiebra.
La interconexión o too-connected-to-fail, se refiere al grado de correlación y
el potencial de contagio entre las mismas instituciones. Se entiende como la
capacidad de una entidad de influir negativamente en la estabilidad financiera
en una tercera, debido a sus relaciones comerciales o contractuales. Para que
se genere el contagio bajo este indicador, se necesita que las entidades estén
expuestas a un choque común, que en el caso de la última crisis mundial, fue
la caída de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos.
El último indicador primario es la carencia de sustituibilidad, donde se busca
encontrar otras entidades o segmentos del sistema financiero que puedan proveer los mismos servicios en caso que la firma falle. En el caso de seguros no
sólo es importante ver si otras entidades puedan ofrecer la misma cobertura,
‥ 133 ‥
Fasecolda 35 años
sino que este papel sea crítico para el funcionamiento de los mercados como
es el caso del fondeo de corto plazo o sistemas de pagos.
En términos de estos indicadores primarios, esta industria es de menor tamaño en relación con el PIB o mucho menos interconectada con otras firmas, lo
que limita en cierta manera su capacidad de potencializar el riesgo. Aparte de
aseguradoras de daños que se enfocan a personas naturales y pequeños negocios, la sustituibilidad no genera preocupaciones importantes. En los casos de
seguros de vida y grandes riesgos en daños, existe oferta suficiente para suplir
dichas coberturas.
Entre los factores secundarios que contribuyen en una menor medida, Cummins
menciona el apalancamiento, el riesgo de liquidez y descalces en duración, la
complejidad de los productos ofrecidos y la regulación vigente. El apalancamiento, medido como la razón entre deuda y patrimonio o activos y patrimonio,
es un indicador de vulnerabilidad a choques financieros. Un alto nivel de éste
incrementa la probabilidad de propagar y magnificar choques exógenos. Por
el lado del riesgo de liquidez y descalce de activos y pasivos, se evidenció en
la crisis pasada que el hecho que las entidades financiaran la adquisición de
titularizaciones hipotecarias de larga duración, con fuentes de corto plazo como
operaciones de recompra (repos), acentuaba la vulnerabilidad de las entidades.
La complejidad que menciona el autor se refiere a dos dimensiones. La primera
es organizacional, pues firmas diversificadas que ofrecen servicios bancarios,
productos de inversión y seguros son estructuras complejas de administrar y
supervisar. La segunda es en lo referente a los productos, pues se reconoce que
las firmas con mayor exposición a productos sofisticados y complejos son más
vulnerables a choques. Esto se explica en que pocos niveles en la organización
‥ 134 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
conocen el funcionamiento del producto, por lo que la tolerancia de la compañía
al riesgo se vuelve difusa. Lo anterior se ilustra claramente en el caso específico
de las operaciones que involucraban CDS.
El último de los factores que contribuyen a la fragilidad del sistema es la regulación y la política gubernamental. Medidas como los seguros de depósitos en el
sector asegurador, reducen la probabilidad de corridas. Sin embargo, de manera
análoga, se amplían los problemas de agencia (incrementos en el riesgo moral)
para entidades, debido a que esta garantía incentiva que éstas asuman riesgos
mayores. Igualmente, en algunos casos, los incrementos en los requerimientos
de capital impuestos con el fin de incrementar la solvencia, pueden llegar a
exacerbar una crisis por su carácter procíclico.
El análisis de los estados financieros de las compañías aseguradoras en Estados
Unidos y su portafolio les permite concluir a los autores que las actividades
básicas de su actividad social, es decir la asunción de riesgos, no generan riesgo
sistémico al sistema financiero o a la economía real de la misma forma que sus
contrapartes bancarias (p. 42). Sin embargo, aunque los indicadores primarios
de la industria aseguradora no alcanzan los niveles observados en el sector
bancario, los factores secundarios generan alertas tempranas.
En efecto, las aseguradoras, en especial aquellas que explotan ramos de vida,
manejan uno de los portafolios más ilíquidos debido a la naturaleza de sus
pasivos. En una corrida masiva de este sector, que puede darse en caso de pérdida generalizada de confianza, implicaría que la compañía saliera a liquidar su
portafolio a precios menores de los esperados. Esto podría hacer que las reservas
técnicas no sean del tamaño suficiente para cumplir sus obligaciones, afectando
su solvencia directamente y la confianza en otros operadores.
‥ 135 ‥
Fasecolda 35 años
De hecho, investigadores de la Universidad de Nueva York desarrollaron un
indicador denominado Marginal Expected Shortfall (MES) (Acharya, Pendersen, Philippon y Richardson, 2009), construido a partir de información de
mercado. Este se interpreta como el dólar de contribución al riesgo sistémico
al total de pérdidas del sistema, que cada entidad aporta en caso que una crisis
se materialice. Usando esta herramienta, los autores concluyen en el caso de la
industria aseguradora para el período 2004-2007 en Estados Unidos, que de las
100 entidades que más aportaron a las pérdidas, aproximadamente un tercio de
éstas son compañías aseguradoras (Acharya, Biggs, Richardson y Ryan, 2009).
Importante destacar que no todas ellas tenían fuertes unidades de negocio de
seguros de crédito (monoline) con productos como los CDS. De hecho las firmas
más sistémicas según este estudio fueron en orden AIG, Metlife, Prudential
Financial, Berkshire Hathaway y UnitedHealth.
Para comparar con otros agentes del sistema, los autores ajustan cada dólar
de MES con el valor de capitalización de mercado de cada firma. De este
análisis concluyen que, aunque los intermediarios de valores tienen el mayor MES de las entidades del sistema, las aseguradoras pueden ser aún tan
sistémicas como los bancos comerciales. En adición, la revisión histórica del
indicador muestra que aunque un choque exógeno como una recesión es un
factor importante, no es una condición ni suficiente ni necesaria para que el
riesgo sistémico esté presente.
Adicionalmente a las fuentes de vulnerabilidad ya mencionadas, la industria
aseguradora está expuesta por la existencia de riesgo de contraparte proveniente
del reaseguro, la mayor fuente de interconexión en el sector. Los riesgos de
mayor severidad se ceden a un mercado reasegurador altamente concentrado,
producto de fusiones, adquisiciones y crecimiento orgánico (mayores ventas).
‥ 136 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
Exacerbando la concentración, los riesgos aceptados por las reaseguradoras
son transferidos nuevamente a otros pocos reaseguradores mediante contratos
de retrocesión, lo que genera una espiral que puede conllevar a un sustancial
deterioro financiero (Bain, 1998).
En lo concerniente a las políticas públicas para el sector, no se encuentra una
fuente de propagación clara de riesgo, pero sí recomiendan que se mejoren los
mecanismos para la supervisión de grupo, sobre todo cuando existen negocios
alternos al aseguramiento puro.
En respuesta a la discusión presentada en este documento, y reconociendo
tanto las particularidades del sector, como su papel prospectivo en una crisis,
el Congreso y el Ejecutivo de Estados Unidos firmaron la Ley conocida como
“Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act”. Dentro de ésta
se incluyeron unos apartados concernientes al funcionamiento de la industria
aseguradora.
En una primera instancia, el Título V de la Ley crea la Oficina Federal de Aseguramiento dentro del Departamento del Tesoro, que busca homogenizar y
coordinar la regulación de los distintos estados en línea con estándares internacionales. Sin embargo, los Estados continuarán con la facultad de supervisar primas,
procesos de suscripción, reservas y prácticas comerciales como lo veían ejerciendo.
El Título X crea una oficina para la protección del consumidor financiero dentro
de la FED y se incluyen los productos conocidos como rentas vitalicias dentro del
ámbito de supervisión de la Securities and Exchange Commission (SEC) debido a
las condiciones especiales del producto. La adición más importante de esta Ley
son las provisiones por riesgo sistémico que deberán crear aquellas aseguradoras
definidas como significativamente sistémicas por el Consejo para la Vigilancia de
‥ 137 ‥
Fasecolda 35 años
la Estabilidad Financiera. Así mismo, estas entidades quedarán bajo la vigilancia
del FED y se le aplicarán los más altos estándares de prudencialidad. Adicionalmente, todas aquellas aseguradoras que tengan subsidiaria bancaria o hagan parte
de una matriz que también tenga un banco, tendrán restricciones adicionales en
sus portafolios de inversión (Webel, 2010).
De esta manera, la regulación en los Estados Unidos, origen primario de la
crisis financiera que afectó globalmente a la economía mundial, incluyó en los
avances normativos mencionados el que reconocían la importancia del sector
asegurador dentro de un sistema altamente conectado. Reconoce que aunque
existen grandes diferencias con otros operadores en lo referente a la capacidad
de potencializar el riesgo, prevalecen fuertes motivaciones para generar una
regulación y supervisión diferenciada.
‥ 138 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
5. LA REGULACIÓN COMO
HERRAMIENTA PRUDENCIAL
5.1 La Regulación y la Supervisión del Sistema Financiero y
Asegurador
La legislación colombiana ha reconocido la actividad financiera, bursátil y
aseguradora como de interés público sujeta a la intervención del Estado. Lo
anterior, dada la función fundamental que realiza en la intermediación del
ahorro y su efecto directo en el desarrollo económico. La regulación, a lo largo
de los años, se ha ido adaptando a las nuevas realidades de la actividad financiera. Igual ha sucedido con la supervisión en donde se pasó de una supervisión
basada en el cumplimiento a una de riesgos.
Durante la vigencia de la Ley 105 de 1927, la regulación en materia de seguros
tenía como objetivo la protección de las compañías de seguros y, en especial, de
los niveles de capital necesarios para su funcionamiento. “Esa circunstancia,
explicable en la época para una realidad que no mostraba mayores experiencias
en el sector asegurador, ha sido modificada en los últimos lustros y abolida en
buena parte de las legislaciones más avanzadas” (Superintendencia Bancaria,
1991). La anterior situación se presentó porque “(…) en primer lugar se ha
estructurado una variación fundamental en el concepto de la solvencia. De
una connotación estática de la misma, representada de manera principal en la
exigencia de capitales mínimos para que las aseguradoras pudieren constituirse
y funcionar, de acuerdo con los ramos que explotara cada empresa, se ha pasado
a una concepción dinámica, según la cual el respaldo patrimonial con el que
‥ 139 ‥
Fasecolda 35 años
debe contar cada entidad aseguradora debe establecerse de una forma proporcional al volumen de sus negocios, de sus ventas representadas en las primas,
o de los siniestros que durante un período preestablecido haya debido atender
cada aseguradora” (Superintendencia Bancaria, 1991).
De esta manera se incorporó el concepto de valor en riesgo, que pondera la
exposición de una entidad según el patrimonio de la misma, entendido como
sus reservas, que debe ser suficiente para cubrir la posibilidad del pago ante
la ocurrencia de siniestros, según este concepto dinámico. “En esta forma, se
preserva un principio estructural para la gestión de esta actividad: la garantía
principal para la comunidad asegurada reside en la solvencia de quien asume
los riesgos y ésta debe coincidir con el tamaño y la participación en el mercado
de las aseguradoras” (Superintendencia Bancaria, 1991).
Si bien en 1990, año en el que se produjo una reforma integral de la regulación
financiera y de seguros, la solvencia de las entidades parecía ser la preocupación
fundamental, la crisis en 1998 demostró que el riesgo de insolvencia es uno a
los que está expuesta la industria aseguradora, más no el único. En efecto, las
entidades aseguradoras, a diferencia de otras instituciones financieras, tienen
una doble vocación. En primer lugar, son entidades que captan recursos por
medio del recaudo de primas y los gestionan en el mercado de capitales para
lograr mutualidades suficientes para el pago de siniestros. Pero también, por
medio del pago de indemnizaciones y asistencias intervienen en el sector real
mitigando las pérdidas causadas por la materialización del riesgo asegurado y
proveyendo asistencia a sus asegurados. Es por esto último que tienen la potencialidad de generar riesgo de contagio al sector real y no solo al financiero,
al tratarse de canales diferentes.
‥ 140 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
5.2 Crisis Financiera de 1999
A pesar de que no fueron las entidades aseguradoras las encargadas de propiciar el
riesgo financiero que llevó a Colombia a la crisis financiera de finales del siglo XX,
resulta importante estudiar el impacto de dicha crisis en el sector asegurador. Las causas de la crisis financiera no son objeto de este trabajo. Basta señalar que la misma se
debió a factores externos, desbalances macroeconómicos y problemas en la regulación
y la supervisión, particularmente del sector cooperativo y de la banca pública (Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras y Universidad Externado de Colombia,
p. 189). A lo anterior se sumó la crisis del sistema hipotecario diseñado en los años
setenta y que era insostenible por los necesarios cambios que se le introdujeron durante
el primer lustro de la década de los noventa en pro de la competencia y la flexibilidad
(Hernández, 2011). Lo cierto es que la crisis en el sistema llevó al cierre de más de
treinta entidades financieras, entre ellas más de diez entidades aseguradoras, que
fueron cerradas, liquidadas o adquiridas por parte de otras entidades3.
La crisis evidenció la posibilidad de que una entidad aseguradora pudiera llegar a presentar problemas estructurales por la poca demanda de seguros en un
mercado, como la que se dio en ese momento, con una alta tasa de desempleo
y en la que las prioridades de sus actores variaban. Igualmente, se observó que
una de las causas de la quiebra de las entidades aseguradoras podía ser un
aumento súbito y desmesurado en la siniestralidad, como fue el caso de los
créditos de vivienda que empezaron a sufrir incumplimientos reiterados por
parte de los tomadores. A pesar de que dicho incumplimiento traía como efecto
la terminación automática del contrato de seguro, se afectaron sustancialmente
las proyecciones económicas de las entidades y sus análisis de riesgo. En efecto,
3 Datos tomados del estudio de composición de la industria realizado anualmente por la Superintendencia Bancaria (para el efecto se tomaron los años 1998, 1999 y 2000).
‥ 141 ‥
Fasecolda 35 años
cuando se producen varios siniestros, por una acumulación de riesgos en un
espacio o por una situación (fenómeno denominado cúmulo) pueden producirse
incumplimientos en las indemnizaciones derivadas de las prestaciones debidas,
afectando la situación económica de los beneficiarios de dichos contratos.
Si bien, el problema mayor que debe enfrentar el supervisor y el Estado en el
evento de la quiebra de una entidad bancaria es la pérdida de recursos del público, ello no ocurre igual con las entidades aseguradoras puesto que lo pagado por
primas entra a hacer parte de los recursos de la compañía a cambio de la asunción
de riesgos. No obstante, el impago de las indemnizaciones derivadas de dichos
riesgos sin importar su causa o la pérdida de capital financiero por caídas en el
mercado de capitales o ambas de éstas al no ser excluyentes, ponen de relieve la
necesidad de una gestión adecuada de los riesgos de liquidez y de mercado, en
adición al estricto control de la solvencia y suficiencia del patrimonio.
Esa situación fue reconocida por el Decreto 4327 de 2005, hoy recogido en
el Libro 11 del Decreto Único del Sistema Financiero que define la función
institucional de la Superintendencia Financiera como un supervisor de riesgos y
no un supervisor únicamente de cumplimiento, dado que su labor trasciende la
operación de las entidades en un mercado regulado, propugnando una consolidación y observación integral de los riesgos en curso y la mitigación de la posibilidad de incumplimientos que puedan surtirse por efecto de eventualidades.
5.3 Medidas de control en supervisión y regulación
La Superintendencia Financiera (antes Bancaria) de conformidad con lo previsto en
el Artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuenta con la atribución legal para dictar instrucciones y regulación en torno a los riesgos financieros
‥ 142 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
que pueden generarse en las entidades financieras. En esta materia se han expedido instrucciones precisas relacionadas con el manejo que las entidades financieras
deben dar a los principales riesgos a los que se ven enfrentadas por el desarrollo de
su objeto social. Cualquier entidad financiera puede verse enfrentada a riesgos de
crédito, liquidez, operativos, de mercado y, en materia de seguros, a riesgos técnicos
en la suscripción, al fraude, a la política de reaseguros y de cúmulos de riesgos, entre
otros. Adicionalmente, el sector asegurador debe cumplir con los postulados de la
Superintendencia en materia de riesgo de crédito, con normas especiales para su
esquema de funcionamiento en los casos que exista financiación de primas.
Es así como la industria aseguradora nacional debe cumplir con las disposiciones
respecto a riesgos de crédito en los casos en los que las entidades aseguradoras
financian primas (Circular Externa 052 de 2004), con las reglas de riesgo operativo, (Circular Externa 041 de 2007), con las relativas al riesgo de mercado
(mantenidas iguales para las entidades aseguradoras en la Circular 027 de 2006)
y por último, con las normas del Sistema Especial de Administración de Riesgos
de Seguros (SEARS) que se encuentran en implementación, (Circular Externa
052 de 2002). De manera complementaria deben establecer un sistema para
prevenir el lavado de activos y financiación del terrorismo.
En este contexto las compañías aseguradoras deben contar con políticas claras
en materia de suscripción e inversión de las sumas recolectadas en el ejercicio
de la transferencia de riesgos por parte de los asegurados. Compete a cada una
de ellas establecer la gestión de sus riesgos, y por ende, son responsables de su
gestión, siendo este factor el llamado a ser vigilado por el supervisor.
Desde el punto de vista del supervisor es fundamental propender porque las
entidades aseguradoras tengan un nivel de solvencia adecuado para su funcio-
‥ 143 ‥
Fasecolda 35 años
namiento, pero también lo es que existan recursos suficientes para el pago de
las indemnizaciones. Ello se logra por medio de una adecuada cesión de riesgos
mediante los contratos de reaseguro y coaseguro, las normas prudenciales en
materia de cúmulos de riesgo, la determinación de niveles óptimos de riesgos
de las reservas técnicas, la determinación técnica de las primas cobradas y con
la definición del régimen de inversión en el mercado de capitales, para que se
generen más recursos para el pago de siniestros.
Un aumento súbito de la siniestralidad, con una indebida gestión financiera,
hace que la liquidez existente en la entidad no sea suficiente para el pago de
siniestros en determinado momento. Ese riesgo se exacerba al poderse producir eventuales incumplimientos por parte de los reaseguradores, de allí la
importancia del REACOEX y es la razón, entre otras, para que los reaseguradores tengan riesgos en curso en varias latitudes para menguar la posibilidad
y existencia de cúmulos.
Por lo anterior, la regulación de las reservas técnicas que actualmente adelanta el
Ministerio de Hacienda evidencia los riesgos propios de la industria aseguradora
reconocidos como tales como por la literatura internacional, como el riesgo
de suscripción y los demás riesgos técnicos. Adicionalmente se encuentran en
curso las modificaciones a los regímenes de riesgos, de cúmulos y de reservas
de desviación de siniestralidad, así como ajustes en materia de supervisión a
los riesgos de las aseguradoras relacionados con las pensiones de invalidez y
las rentas vitalicias, derivadas del cambio de composición poblacional del país.
Al tiempo que ello ocurre, cabe destacar que en 2013 entrará en vigencia la
norma negociada en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y
recogida por el Congreso de la República en la Reforma Financiera de 2009
‥ 144 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
que permitirá a los ciudadanos colombianos la adquisición de muchos de los
seguros existentes en el exterior, así como las normas incorporadas en el Plan
Nacional de Desarrollo de 2010-2014 (Ley 1450 de 2011) por medio de la
que se facultó a las entidades aseguradoras del exterior a ofrecer en territorio
nacional seguros agrícolas, así como se permitió al Estado la adquisición de
seguros catastróficos en el exterior.
Estos retos, acordes con la globalización y con lo que ocurre con los demás
sectores financieros, imponen nuevas tareas a la Superintendencia Financiera.
‥ 145 ‥
Fasecolda 35 años
6. RETOS Y PERSPECTIVAS
Una de las grandes enseñanzas de la pasada crisis financiera es que no sólo es
necesaria una regulación fuerte, sino una mejor supervisión. De acuerdo con
el Fondo Monetario Internacional (FMI) en algunos países afectados por la
crisis tenían un marco normativo suficiente, pero débil en seguimiento y control
por parte de la entidad competente (Elliott, Narain, Tower, Vinãls, Bologna,
Hsu y Fiechter, 2010). En efecto, según el FMI, se evidenciaron fallas en la
supervisión que permitieron la propagación de la crisis financiera. Específicamente se observó que en distintas jurisdicciones el supervisor delegaba en gran
medida sus funciones de vigilancia en los controles internos de las compañías
y sus sistemas de administración de riesgo. Esta confianza en la idoneidad de
las entidades para la decisión del apetito por riesgo óptimo, incidió posteriormente en la solvencia y liquidez de las mismas. Adicionalmente la supervisión
no identificó los riesgos, ni se anticipó a las consecuencias que éstos podrían
ejercer sobre el sector o la economía como un todo. No se ejecutó una respuesta
eficiente a las nuevas estrategias que contraían mayores niveles de apalancamiento y exposición al riesgo.
El FMI define la buena supervisión como aquella prudencial e intrusiva, que
mezcla la vigilancia in situ con la extra situ para monitorear de manera permanente a la entidad. Ésta debe cuestionar todas las acciones o direcciones de
las entidades, aún en momentos de estabilidad o crecimiento. Más aún, este
supervisor debe revisar constantemente los límites de la regulación para identificar los riesgos emergentes de las líneas grises y adaptarse a las innovaciones
de producto y riesgos para responder apropiada y concluyentemente.
‥ 146 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
En Colombia se sortearon los efectos de la crisis mundial 2007-2010 con relativo éxito. Una de las principales razones que expuso el Gobierno Nacional para
explicar este comportamiento fue el fortalecimiento de la regulación y la supervisión del sistema financiero, acompañado de medidas contracíclicas (Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, 2009). Sin embargo, pese a este parte positivo,
siguen existiendo diferentes frentes en que la Superintendencia Financiera está
trabajando para mejorar las funciones delegadas por el Presidente de la República,
de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan la actividad
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, de conformidad con
lo establecido en el artículo 11.2.1.3.1 del Decreto 2555 de 2010.
La supervisión que realiza la SFC sobre las entidades que integran el sistema
financiero tiene como propósito preservar la confianza pública y la estabilidad
del sistema, salvaguardar la equidad, la eficiencia y la transparencia del mercado de valores, así como velar por el respeto a los derechos de los ahorradores,
inversionistas y consumidores financieros en general.
Esta entidad definió unos objetivos estratégicos y actividades transversales, en
línea con los valores institucionales (Superintendencia Financiera de Colombia,
2011). De los seis objetivos establecidos, cinco están directamente relacionados
con el sector asegurador: fortalecimiento institucional, supervisión basada en
riesgos, fortalecimiento de los requerimientos prudenciales para las entidades
vigiladas, defensa del consumidor financiero e inclusión financiera.
En línea con estos objetivos, existen diferentes proyectos de mediano plazo que
permiten la adecuada consecución los propósitos mencionados en línea con la
propuesta de mejora expuesta por el FMI.
‥ 147 ‥
Fasecolda 35 años
6.1 Fortalecimiento institucional: Autonomía del Supervisor
Para que una agencia de supervisión pueda desempeñarse en forma apropiada y
eficiente, teniendo como principios los altos estándares de desempeño, gestión
y nivel técnico, apoyada en un equipo calificado, es necesario que cuente con
independencia y autonomía. La independencia de la autoridad de supervisión
no sólo es deseable sino necesaria, porque por medio de ella se permite priorizar
criterios técnicos antes que aquellos subjetivos o influenciables por intereses
políticos o de las industrias vigiladas.
Conforme a lo anterior, se ha evidenciado la necesidad de que la SFC refuerce
su labor en distintas líneas de acción, como lo son el tiempo de mandato, la Junta
Directiva del órgano supervisor, la protección legal de sus funcionarios y la autonomía presupuestal y administrativa, con el fin de seguir las recomendaciones de
mejores prácticas en la materia (FSAP) y de ir en línea con los estándares internacionales (BIS, ASBA, IOSCO, IAIS) (Ángulo, Clavijo, Lagos y Téllez, 2011).
6.2 Supervisión basada en riesgos: Marco Integral de Supervisión
La SFC para el ejercicio de sus funciones de vigilancia y control estableció un
Marco Integral de Supervisión (MIS) que se fundamenta en el enfoque de supervisión basada en riesgos. En una primera instancia, el enfoque de la supervisión era
de cumplimiento, es decir una revisión del acatamiento de los estándares mínimos
definidos por la norma. Aunque más fácil de ejecutar, este tipo de supervisión
tiene la deficiencia que identificaba los riesgo de manera ex post.
La supervisión basada en riesgos, parte de una restricción presupuestaria del ente
encargado, por lo que se enfoca en los mayores riesgos a los que está expuesta
‥ 148 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
la entidad y en los que existen mayor probabilidad de éxito en su mitigación.
El MIS parte de este concepto al identificar y analizar las actividades significativas o principales líneas de negocio de cada entidad vigilada, de sus riesgos
inherentes y la gestión que se adelanta para el control de los mismos. Esta
metodología ha permitido a la SFC hacer una evaluación integral del perfil de
riesgo de las entidades vigiladas para asignar, de una forma más eficiente, los
recursos de supervisión.
Para el caso de las entidades aseguradoras y sociedades de capitalización se
consideraron las líneas de negocio y la cadena de valor, considerando aspectos
como los ingresos generados por la actividad y su importancia estratégica.
No obstante, dentro del proceso de mejora continua se hace necesario adelantar las siguientes tareas para aumentar su efectividad. Por un lado, se necesita
estandarizar la metodología para definir las líneas significativas de negocio, la
evaluación de los riesgos inherentes por actividad y la evaluación de la calidad
y el desempeño de los controles de riesgo de las entidades vigiladas. Adicionalmente debe realizarse una revisión y ajuste de los indicadores vigentes, para
que los mismos sean, por un lado, acordes con las mejores prácticas y estándares
internacionales expedidos recientemente, y, por otro, consistentes con la realidad
y desarrollo del mercado financiero colombiano.
6.3 Fortalecimiento de los requerimientos prudenciales para las
entidades vigiladas: Proyectos Normativos
En los últimos años, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP),
regulador del sistema financiero local, conjuntamente con la SFC y la industria por medio de Fasecolda, han venido trabajando en una actualización de
‥ 149 ‥
Fasecolda 35 años
la arquitectura regulatoria, que en la mayoría de los casos databa de principios
de la década de los noventa.
En cuanto a Decretos, este proceso que se ha venido trabajando por etapas, contempla la revisión del régimen de solvencia o patrimonio adecuado, el régimen
para las inversiones que respaldan las reservas técnicas, disposiciones especiales
para el ramo de terremoto y régimen de reservas técnicas de la industria.
En el momento de publicación de este documento, se había actualizado el régimen de patrimonio adecuado-solvencia (Decreto 2953 de 2010) y el régimen
de inversiones (Decreto 2954 de 2010), mientras que el proyecto referente al
ramo de terremoto estaba en sus últimas instancias. Por la importancia y envergadura de la actualización del régimen de reservas, se ha involucrado a los
agentes participantes en mención, al consultor internacional Towers Watson,
como se desarrolla en un capítulo específico de este libro.
Con respecto a Circulares Externas (CE), vías por las cuales la SFC emite
instrucciones a las entidades vigiladas, se ha trabajado en distintos frentes.
Por nombrar algunas importantes modificaciones normativas se encuentra la
relativa a los criterios y elementos mínimos de las notas técnicas (CE 023 de
2010), la actualización de las tablas de mortalidad de rentistas (Resolución
1555 de 2010) y las instrucciones específicas que se dieron para el ramo de
cumplimiento (CE 045 de 2010).
Dentro de la agenda de corto y mediano plazo, esta Superintendencia tiene
previsto trabajar en temas como la implementación formal de un Sistema de
Administración de Riesgos de Seguros, la reglamentación secundaria del decreto de patrimonio adecuado en lo referente a VaR, actualización de las tablas
‥ 150 ‥
Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
de invalidez y de mortalidad de inválidos, los aspectos operativos del seguro
previsional de invalidez y sobrevivencia, entre otros que permiten una adecuada adaptación a las nuevas condiciones de un mercado innovador y dinámico
como el asegurador.
6.4 Defensa del consumidor financiero: información
La confianza de los usuarios del sector financiero es un elemento fundamental
para su normal desarrollo. Compete a la SFC mediante el ejercicio de las facultades de vigilancia y control, detectar, prevenir y corregir aquellas prácticas
que afecten a los consumidores financieros. Un consumidor financiero cuyos
derechos son respetados, adquiere mayor confianza en el sistema, aumenta la
utilización de los diferentes productos y servicios ofrecidos y hace que la relación
con las entidades en el mediano y largo plazo sea duradera.
Con este objetivo la SFC ha desarrollado las siguientes actividades. En primer
lugar, expedimos la regulación necesaria para el funcionamiento adecuado del
Sistema de Atención al Consumidor Financiero y del renovado papel que el
Congreso le ha dado al Defensor del Consumidor Financiero. En ambos casos,
el seguimiento realizado por la SFC se convierte en insumo fundamental para
nuestro trabajo de supervisión con el fin de mejorar la atención de los usuarios
y la protección de sus derechos.
En esta línea también se reglamentaron los principios previstos en la ley en
materia de posibles cláusulas abusivas en los contratos que diariamente suscriben los usuarios del sistema. La circular es producto de un cuidadoso análisis
de las prácticas del mercado y de la experiencia internacional en esta materia.
De esta manera se hace un avance muy importante en la protección del con-
‥ 151 ‥
Fasecolda 35 años
sumidor financiero y, sin duda, facilitará también las relaciones entre usuarios
y sistema financiero.
En adición, la SFC trabaja en dos proyectos que se enfocan en la información
que las compañías de seguros suministran a los tomadores de pólizas conforme
a lo que estipula la Ley 1328 de 2009 y el Decreto 2241 de 2010. El primero
se enfoca en las carátulas de las pólizas, mientras que el segundo define la
información que las entidades vigiladas deben publicar en sus páginas web.
Finalmente, cursa en el Congreso de la República un proyecto de ley que pretende otorgar fue facultades jurisdiccionales a la SFC para que pueda resolver
las controversias derivadas entre los consumidores financieros y las entidades. De
esta manera se aumenta la oferta de justicia para aquellas pequeñas causas que
normalmente, por su baja cuantía, no llegan a las instancias judiciales ordinarias.
6.5 Inclusión financiera: Microseguros
La SFC acompañará, sin perder de vista su función de supervisión prudencial, las iniciativas del Gobierno Nacional tendientes a fomentar la inclusión
financiera, procurando que todas las personas, especialmente las más pobres,
tengan acceso a productos y servicios financieros formales. Como la inclusión
es un concepto mucho más amplio que la bancarización, para esta entidad es
de vital importancia promover e incentivar la profundización de mecanismos
de transferencia de riesgo como los microseguros.
Aparte del capítulo sobre este tipo de productos que está dentro de la agenda
de inclusión financiera del MHCP, la SFC está involucrada en un amplio
proyecto liderado por el Banco Interamericano de Desarrollo, por medio del
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Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
Fondo Multilateral de Inversiones. El objetivo del proyecto es crear un entorno
propicio para el desarrollo sostenible y masivo de los microseguros de calidad
en la región. El objetivo específico es desarrollar los medios para que los supervisores en los diferentes países puedan convocar a las partes interesadas
de la industria para producir una hoja de ruta de regulación y desarrollar las
capacidades necesarias para su aplicación
La consecución de los anteriores retos, de los que sólo se expusieron algunos
en los que se está trabajando, es de significativa importancia para lograr que
este ente supervisor sea reconocido local e internacionalmente por sus altos
estándares de desempeño, gestión y nivel técnico. Este proceso será apoyado en
un equipo profesional, capacitado e innovador, que procure el sano desarrollo
del sector vigilado y la satisfacción del consumidor financiero, al desempeñar
de manera cabal las funciones que conforme a la ley le corresponde ejercer, de
la manera más técnica y robusta posible.
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Fasecolda 35 años
7. CONCLUSIONES
El contrato de seguros tiene unas particularidades que generan una posición
dominante por parte de la compañía de seguros. A diferencia de otros productos
en los que se recibe una contraprestación tangible, la cobertura de riesgo es una
promesa. Esta incertidumbre, sumada a su carácter fiduciario y a la imposibilidad
por parte del cliente de un conocimiento transparente del proceso de tarifación,
hace necesario que esta actividad sea regulada y supervisada por el Estado.
La masificación de este tipo de productos ha generado efectos benévolos a niveles agregados sobre la economía, pues éstos permiten a los individuos desarrollar
actividades riesgosas de mayor rentabilidad, y suavizar intertemporalmente su
consumo. Estas significativas propiedades han suscitado la promoción de este
tipo de productos a diferentes niveles.
Sin embargo, eventos recientes han generado la necesidad de una revisión
integral de estas actividades y de la posición de la política pública frente a los
riesgos que estas entidades pueden propiciar. La recesión económica mundial
observada en el período 2007-2010, tuvo su fuente en el sector financiero, y
en especial, en algunas aseguradoras que contribuyeron al proceso de contagio.
En una primera aproximación, se puede decir que fueron los modelos de seguros
de crédito los únicos involucrados en la propagación del riesgo sistémico. Sin
embargo, un análisis detallado muestra que existen características del negocio que
pueden generar alertas tempranas. La estructura particular de sus activos y pasivos
puede generar vulnerabilidades en caso de desconfianza generalizada en el sector.
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Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
Adicionalmente, las nuevas tendencias comerciales que generan mayor involucramiento y dependencia entre los sectores asegurador y bancario, pueden
generar nuevos riesgos que no se contemplaron al analizar las dos actividades
de manera aislada. Igual conclusión se puede deducir de complejas estructuras
organizacionales y conglomerados financieros, que incrementan la probabilidad
de propagación en distintos sectores.
Aunque no son equiparables con otras entidades del sistema en lo referente a
potencial de generación de riesgo sistémico, las aseguradoras han venido creciendo en importancia relativa en términos de interconexión y en su función
como inversionista institucional en el mercado de capitales. Esto amerita que
la actividad aseguradora tenga una minuciosa vigilancia y control por parte de
las entidades competentes.
Dicha actividad, en tanto especializada y compleja tiene consideraciones especiales que la hacen diferente a otras, por ello no es suficiente que sea regulada
por medio de normas prudenciales en materia de solvencia o con una regulación
institucional. Es indispensable además, que dicha regulación sea acompañada
por capacitaciones dirigidas a los actores del sector, teniendo en cuenta el papel
primordial que juega la protección al consumidor, de esta manera se genera
una adecuada supervisión.
Por el papel dado a esta Superintendencia en materia de supervisión basada
en riesgos desde 2005, no basta con el cumplimiento de preceptos en materia
de reservas, inversiones y patrimonio adecuado como en el pasado, sino que
se requiere una supervisión especial con conocimiento del tipo de riesgos que
tiene cada entidad en curso, para poder anticipar de manera adecuada las eventualidades que pueda tener cada una.
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Fasecolda 35 años
Por último, y en relación a la responsabilidad de todas las entidades financieras
por su actuar en un mercado que es de interés público y por los importantes
deberes que, en materia de autogestión ha otorgado la normatividad desde 1990,
resulta fundamental el papel de acompañamiento de la Superintendencia a las
entidades para que interconexión entre la industria aseguradora con los sectores
financiero y real, se realice de una manera idónea y ajustada a las necesidades
de los consumidores y de las industrias.
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Medidas prudenciales en un entorno de riesgo
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