1 VOLUNTAD POLÍTICA, IDEAS ESTRATÉGICAS Y CREATIVIDAD

VOLUNTAD POLÍTICA, IDEAS ESTRATÉGICAS Y CREATIVIDAD TÉCNICA:
Su relevancia para la construcción de la gobernabilidad global y regional
por Félix Peña
Noviembre 2010
En términos históricos lo que está ocurriendo en las relaciones internacionales significa un
desafío inédito. Consiste en procurar, a través del diálogo y de negociaciones entre
naciones con grados dispares de poder e intereses diversos, la concertación de
mecanismos, reglas y condiciones que permitan alcanzar niveles razonables de
gobernabilidad global y también regional.
La experiencia de los últimos siglos indica que desplazamientos del poder mundial, como
los que se están evidenciando hoy a escala global y en algunas de los espacios regionales,
han impulsado tendencias a la anarquía y no necesariamente a un orden sustentable en el
que predomine la paz.
Ilustran el problema de fondo de gobernabilidad que se está enfrentando, las iniciativas de
reformas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y los intentos de tornar el G20 en
un ámbito en el cuál al menos puedan impulsarse decisiones, a la vez eficaces y legítimas,
sobre cuestiones relevantes de la actual agenda económica global.
En el plano global tal problema consiste en saber cuántos y cuáles países pueden
representar la masa crítica de poder que se requiere para asegurar condiciones razonables
de una gobernabilidad sustentable por su eficacia y legitimidad. La recién concluida
reunión del G20 en Seúl no ha aportado progresos significativos al respecto. Las
perspectivas de la próxima Cumbre de Cancún sobre cambio climático tampoco son
alentadoras.
La
Rueda
Doha
sigue
estancada.
Tres condiciones parecen requerirse para avanzar en una construcción concertada de una
razonable gobernabilidad global. Ellas son la de una firme voluntad política orientada a
lograr objetivos ambiciosos, la de una idea estratégica que sea viable, y la de creatividad
técnica en la definición de los métodos a emplear para su concreción.
Son condiciones que también se requieren en la construcción de la gobernabilidad regional
e interregional. Es tanto el caso del futuro del Mercosur como el de sus negociaciones biregionales con la Unión Europea.
Tradicionalmente ha sido la fuerza más que la razón la que ha permitido establecer pautas de orden
sustentable en las relaciones entre unidades autónomas de poder en el plano internacional. Al
menos es lo que enseña la trayectoria larga de la humanidad. De allí lo novedoso de lo que
actualmente está ocurriendo en las relaciones internacionales, tanto en el plano global como en
algunos de los espacios regionales que han tenido mayor tradición de conflictos violentos y guerras.
En términos históricos lo que está ocurriendo es un desafío inédito. Consiste en procurar a través
del diálogo y de las negociaciones entre naciones con grados dispares de poder e intereses diversos,
la concertación de mecanismos, reglas y condiciones que permitan alcanzar niveles razonables de
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gobernabilidad global y también regional. Implica privilegiar el método de una metamorfosis
gradual, en el sentido avanzado por Edgar Morin (ver su "Elogio de la Metamorfosis", en el diario El
País, del 17 de enero de 2010, en; http://www.elpais.com/), que sea la resultante de los propios
cambios que se están operando en múltiples planos de la vida política, económica, social y cultural
de las naciones.
Es un desafío inédito precisamente porque la experiencia de los últimos siglos indica que
desplazamientos del poder mundial, como los que se están evidenciando hoy a escala global y en
algunas de los espacios regionales, han impulsado tendencias a la anarquía y no necesariamente a
un orden sustentable en el que predomine la paz.
De allí que enfrentamientos violentos, y distintas e innovadoras modalidades de guerras que han
durado a veces muchos años, hayan jalonado en el pasado la transición hacia nuevos períodos de
orden internacional en los que han predominado quienes en los hechos demostraron tener más
poder.
Ilustran el problema de fondo que se está enfrentando, tanto las iniciativas de reformas al Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas -cuestión abordada por el Presidente Obama en su visita
reciente a la India- como los intentos de tornar el G20 en un ámbito en el cuál al menos puedan
impulsarse decisiones, a la vez eficaces y legítimas, sobre cuestiones relevantes de la actual agenda
económica global (ver al respecto el artículo de Robert Wade and Jacob Vestergaard, "Overhaul the
G20 for the sake of the G172", en el diario Financial Times, Friday, October 22, 2010, página 9; el de
Pedro Solbes y Carlos Westendorp, "El G20 no es la ONU", en el diario El País, miércoles 10 de
noviembre, 2010, página 29, y el de Xavier Vidal-Folch, también en el diario El País, jueves 11 de
noviembre, 2010, página 15).
En su esencia, en el plano global tal problema consiste en saber cuántos y cuáles países pueden
representar la masa crítica de poder que se requiere para asegurar condiciones razonables de una
gobernabilidad sustentable por su eficacia y legitimidad. La recién concluida reunión del G20 en Seúl
no ha aportado progresos significativos al respecto.
Cuestiones como la de las disparidades en el abordaje de los efectos de la actual crisis financiera en
las políticas monetarias y cambiarias de las principales naciones, con sus impactos en el comercio
mundial, están señalizando la profundidad de los desafíos que se enfrentan. Tampoco se espera que
surjan señales claras con respecto a la cuestión del cambio climático en la próxima Cumbre de
Cancún. Y la Rueda Doha sigue poniendo en riesgo, con su estancamiento, al propio sistema
multilateral del comercio mundial institucionalizado en la Organización Mundial del Comercio
(OMC).
Lejanos parecen estar los tiempos, sin embargo recientes, en los que las señales originadas en una
gran potencia, como lo ha sido en las últimas décadas los Estados Unidos o como ha aspirado a ser
la Unión Europea (UE), podían ser suficientes para pretender encauzar el orden internacional en el
plano de la seguridad colectiva, o al menos en el financiero global y en el del comercio mundial.
Cada vez resulta más notorio que ahora los protagonistas relevantes son varios y no necesariamente
comparten visiones, objetivos e intereses. Y todo indica que por un tiempo seguirá siendo difícil
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saber el número a agregar a la letra G, si se aspira a contar al menos con un mecanismo informal
pero relevante de impulso de decisiones colectivas, que penetren en la realidad y que aspiren a
tener legitimidad en el resto de las naciones, sobre cuestiones centrales de una agenda global de
creciente complejidad (ver al respecto este Newsletter de los meses de Noviembre 2008, Febrero de
2009 y Enero de 2010, en www.felixpena.com.ar).
Es posible imaginar que la eficacia y legitimidad de las decisiones que resulten de un ámbito como el
G20 -o de sus eventuales sustitutos en el futuro- se acrecentaría si algunos de los países que lo
integran pudieran hablar en nombre de su propia región. No parece que ello ocurra hoy, ni tan
siquiera en el caso de la UE a pesar de los pasos dados en el plano de su política exterior tras la
entrada en vigencia del Tratado de Lisboa. Incluso tiene serias dificultades para preservar su
capacidad de enhebrar respuestas colectivas a los problemas que algunos de sus miembros
confrontan en el plano económico y financiero. Lo evidencian disonancias que se manifestaron en el
intento franco-germánico de impulsar una adaptación del Tratado de Lisboa a nuevas realidades.
En el caso del espacio geográfico sudamericano, si bien la Argentina y el Brasil son miembros del
G20, sería difícil considerar que en tal ámbito reflejen necesariamente los puntos de vista de su
región. Tampoco sería ello así en el hipotético caso que el Brasil fuera incorporado como miembro
pleno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Tres condiciones parecen requerirse para avanzar en una construcción concertada de una razonable
gobernabilidad tanto en el plano global como en el regional. Serían válidas asimismo si se procura
construir espacios inter-regionales como el que podría eventualmente resultar de la negociación
que han relanzado el Mercosur y la UE, en la medida que efectivamente aspire a ser algo más que
un intento de mejorar flujos recíprocos de comercio e inversión.
Ellas son la de una firme voluntad política orientada a lograr objetivos ambiciosos, la de una idea
estratégica que sea viable, y la de creatividad técnica en la definición de los métodos a emplear para
su concreción.
En cuanto a la voluntad política ella es una condición necesaria en la medida que resulte del más
alto nivel del poder de cada protagonista, pero no parece suficiente si se limita a un momento
fundacional. De lo que se trata, por el contrario, es que ella sea sustentable en el tiempo. Esto es
que se traduzca en una energía política que fluya en forma constante hacia la mesa de
negociaciones en la que se procesan las decisiones concretas. Fue lo que caracterizó todo el período
inicial de la construcción europea tras la Segunda Guerra Mundial.
Cómo lograr ello en el desarrollo del Mercosur es una de las cuestiones más relevantes de su futuro.
De allí la importancia de las señales que parten de Brasilia en el sentido de encarar finalmente una
necesaria reforma institucional del proceso sub-regional. Y algo similar puede ocurrir en las
negociaciones bi-regionales UE-Mercosur tras el impulso manifestado en la Cumbre de Madrid en
mayo pasado. Si ellas quedaran libradas a una inercia burocrática, en la que la mesa de
negociaciones no estuviera permanentemente conectada a las fuentes de la voluntad política del
más alto nivel en ambos lados del Atlántico, la energía que se requiere podría ser insuficiente para
los resultados ambiciosos que aparentemente se procuran.
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En cuanto a la idea estratégica hacia la que se orienta el impulso político tiene que ser viable. Ello
implica que tiene que nutrirse de los intereses concretos de los distintos países, de sus realidades de
poder relativo y, en especial, de una lectura correcta del contexto internacional en el que se inserta
la iniciativa que se impulsa, incluyendo su continua adaptación a los cambios que se están
produciendo a veces en forma vertiginosa. Es lo que logró por mucho tiempo la construcción
europea a partir de la visión genial plasmada en la idea que inspiró Jean Monnet y que se nutrió de
la voluntad política de personalidades como Robert Schumann y Konrad Adenauer, entre varios
otros.
Y una buena dosis de creatividad técnica es la tercera condición. No se trata de seguir modelos
previos ni recomendaciones de libros de texto. Se trata, por el contrario, de construir mecanismos e
instrumentos adaptados a los objetivos perseguidos y a las realidades de los protagonistas, como así
también de los condicionantes que puedan resultar del contexto de compromisos que ellos hayan
asumido en el plano global y regional. Tanto en la construcción futura del Mercosur como en la de la
asociación bi-regional Mercosur-UE, tal creatividad debería además aprovechar todas las
flexibilidades que resultan de las ambiguas reglas comprometidas en la OMC y, especialmente, las
del GATT (ver al respecto algunos de los trabajos incluidos en la Sección Lecturas Recomendadas).
Las tres condiciones antes mencionadas podrían significar, caso que ellas se logren y se sumen,
producir un salto cualitativo tanto en la experiencia del Mercosur como en el futuro desarrollo de
una eventual asociación bi-regional con la UE. De ser así, ambos procesos podrían contribuir a la
construcción de la gobernabilidad global.
En el caso del Mercosur es importante rescatar su fuerza simbólica como proyecto político y
estratégico, tal como lo señala Antonio José Ferreira Simôes en su muy interesante artículo (ver la
referencia en la Sección Lecturas Recomendadas).
Pero más fundamental aún será que en los compromisos concretos que se asuman en el futuro e
incluso en la efectiva aplicación de los ya asumidos, los ciudadanos de sus países miembros pueda
visualizar un claro nexo con sus legítimas expectativas de empleo y de bienestar. Ello no ocurre hoy
y de allí quizás los signos evidentes de insatisfacción que se observa con respecto a sus resultados.
Lecturas recomendadas:
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