Empezar desde cero: EE UU en Oriente Medio

>> Policy Brief
ISSN: 1989-2667
Nº 118 - ENERO 2015
Empezar desde cero:
EE UU en Oriente Medio
Ana Echagüe
>>
Las intervenciones militares de Estados Unidos en Irak y Siria para
luchar contra el Estado Islámico (EI) han supuesto un retroceso para
la política de Barack Obama. El presidente empezó su primer mandato
con el claro propósito de acabar con diez años de intervención militar
estadounidense en Oriente Medio y poner fin a lo que él consideraba
un enfoque desproporcionado en la “guerra global contra el terror”. Pero
ahora se encuentra envuelto en la guerra una vez más y vuelve a mirar la
región a través del prisma del antiterrorismo. El “nuevo comienzo” en las
relaciones con Oriente Medio anunciado por la administración resultó
ser prematuro. Tras seis años en el cargo, Obama ha perdido su propósito
inicial y ahora EE UU se encuentra en modo reactivo en Oriente Medio,
al verse superado por los eventos regionales, incluyendo la expansión de la
violencia extremista, la re-consolidación del autoritarismo y el incremento
de la fragilidad estatal a lo largo de la zona.
El reequilibrio hacia Asia y el intento de centrarse más en las relaciones geoeconómicas han perdido velocidad, ante la creencia de que una diplomacia
discreta y una menor presencia serían suficientes para gestionar las relaciones
en Oriente Medio. Para corregir lo que Obama consideraba una estrategia
sobre-militarista en la región, propuso incrementar las operaciones selectivas, como los ataques con drones, las listas de objetivos, las Fuerzas Especiales, los ciber-ataques y la cooperación con gobiernos locales. Las perspectivas de alcanzar la autosuficiencia energética también llevaron a EE UU a
creer que podría disminuir su participación en Oriente Medio. En cambio,
CLAVES
• EE UU está en modo reactivo en
Oriente Medio, al verse superado por
los eventos regionales, incluyendo la
expansión de la violencia extremista,
la re-consolidación del autoritarismo
y el incremento de la fragilidad
estatal.
• Cuatro años después de la
primavera árabe, la política
estadounidense se ha vuelto a
centrar en el antiterrorismo, lo que
define gran parte de la participación
de EE UU en la región.
• La administración Obama ha
actuado con gran resolución y
determinación en las negociaciones
nucleares con Irán, las cuales
representarán un punto de inflexión
a nivel diplomático y geoestratégico
si resultan exitosas.
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y muy a su pesar, EE UU está otra vez aumentando
su presencia en la región, comenzando con ataques
aéreos en Irak y luego en Siria, seguidos por un lento
aumento del número de tropas en Irak.
La iniciativa que todavía podría generar buenos resultados son las negociaciones nucleares con Irán.
La administración Obama ha actuado con gran resolución y determinación en las conversaciones, las
cuales representarán un punto de inflexión a nivel
diplomático y geoestratégico si resultan exitosas.
Obama, el realista
A pesar de sus inclinaciones liberales, en el fondo
Obama es un realista. Aunque sus discursos continúan resaltando la defensa de los valores liberales,
sus políticas no lo han reflejado. Consciente de los
límites del poder estadounidense, el presidente es
cauteloso respecto del intervencionismo liberal y
ha ido reduciendo cada vez más la definición de los
intereses nacionales. Cuatro años después de la primavera árabe, la administración Obama ha vuelto a
emplear un enfoque limitado, orientado a la seguridad en Oriente Medio.
Tras una evaluación de la política exterior estadounidense, realizada por la Casa Blanca a comienzos
de su segundo mandato, en un discurso frente a la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 24 de
setiembre de 2013, el presidente Obama definió los
intereses centrales de EE UU en Oriente Medio y el
Norte de África de la siguiente forma: enfrentar las
agresiones externas que sufran sus aliados y socios,
asegurar el libre flujo del petróleo desde la región hacia el mundo, desmantelar las redes terroristas que
amenazan a EE UU y oponerse al desarrollo o uso de
armas de destrucción masiva. Sobre estos temas, EE
UU estaría preparado para actuar en solitario si fuera
necesario. Por el otro lado, la promoción de la democracia y los derechos humanos requeriría la cooperación de socios internacionales y regionales. En el
mismo discurso, Obama resaltó sólo dos objetivos
específicos para sus tres últimos años en el cargo: la
cuestión nuclear iraní y el conflicto palestino-israelí.
El proceso de paz está estancado y las relaciones de
EE UU con Israel se encuentran en su punto más
bajo, pero la extensión de las negociaciones con Irán
aún ofrecen alguna esperanza (a pesar de los riesgos
existentes en los próximos seis meses).
La política hacia Siria e Irak se enmarca bajo la prioridad de desmantelar las redes terroristas. En Siria, los
aliados regionales esperaban que Washington estuviera
de acuerdo en repetir la intervención en Libia, teniendo en cuenta el uso de armas químicas por parte del régimen de Assad. Sin embargo, no fue sino hasta la decapitación de dos estadounidenses a manos del Estado
Islámico que EE UU decidió intervenir directamente,
con la clara advertencia de que estaban combatiendo a
los extremistas islámicos y no al régimen sirio.
Obama ha abogado por la acción multilateral en los
foros internacionales. Ha actuado con cautela y ha
buscado crear coaliciones multinacionales para las intervenciones en Libia, Siria e Irak y, en la medida de
lo posible, ha intentado lograr el apoyo de la ONU.
Asimismo, presidió en dos ocasiones la reunión del
Consejo de Seguridad durante la Asamblea General
anual de la organización, la primera vez en 2009 para
impulsar la no proliferación nuclear y luego en 2014
para abogar por la cooperación antiterrorista.
Para Obama, la conclusión exitosa de las negociaciones nucleares con Irán, lo que podría abrir el camino
para una mayor coordinación con Teherán en crisis
regionales como Irak y Siria, sería un gran logro. Sin
embargo, la extensión de la fecha límite para alcanzar
un acuerdo tiene sus riesgos y dificultará la tarea de
EE UU para mantener unidas las diversas partes involucradas. Pero hay que reconocer los esfuerzos de
Obama para lograr el compromiso iraní a negociar y
para persuadir al Congreso a no emprender acciones
que pudieran perjudicar las conversaciones. El objetivo de Obama de normalizar las relaciones con Irán y
reintegrar el país en la comunidad internacional difiere mucho de las políticas de la mayoría de sus antecesores. Según un reportaje de David Remnick publicado en enero de 2014 en The New Yorker, a Obama le
gustaría ver “un equilibrio entre los Estados del Golfo
suníes o predominantemente suníes e Irán, con el cual
existe competición y quizás recelo pero no hay una
guerra abierta directa o indirecta”. Si bien este equilibrio de poder es atractivo, sobre todo porque permitiría que EE UU redujera su presencia en la región, la
Casa Blanca no ha tenido mucho éxito a la hora de
vender esta idea a los Estados del Golfo e Israel.
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Históricamente, EE UU ha sido un aliado cercano de
los Estados autoritarios del Golfo, debido a los imperativos de la seguridad energética. Los países del Golfo
han sido estables proveedores de energía a cambio de
las garantías de seguridad de Washington para contrarrestar a Irán. Pero se espera que esta dinámica cambie
en la medida que las necesidades de EE UU de importar energía disminuyen. Mientras que en el año
2000 EE UU importó cerca del 30 por ciento de su
energía (un 25 por ciento de las importaciones netas),
en 2013 la cifra rondaba el 25 por ciento (el 13 por
ciento de las importaciones netas). Las importaciones desde Oriente Medio todavía no han disminuido
drásticamente en tanto que la revolución del gas de
esquisto ha llevado al incremento de la producción
de petróleo ligero con bajo contenido en azufre (diferente al de Arabia Saudí que es mayormente de tipo
pesado), que ha sustituido a las importaciones provenientes de África Occidental (ver Gráficos 1 y 2).
En cualquier caso, EE UU continuará con sus intereses en el Golfo, dado que cualquier interrupción
Gráfico 1
Porcentaje de importaciones de EE UU de petróleo crudo y derivados del petróleo
(en miles de barriles)
Fuente: US Energy Information Administration
14
Arabia Saudí
Iraq
12
Argelia
10
Kuwait
8
4
2
0
2008
2009
2010
2011
Gráfico 2
Porcentaje de importaciones de EE UU de petróleo crudo y derivados del petróleo
provenientes de países del Golfo (en miles de barriles)
Fuente: US Energy Information Administration
1100
1000
900
800
700
600
500
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
>>>>>>
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4
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Gráfico 3
Acuerdos para la transferencia de armas desde EE UU (en millones de dolares estadounidenses actuales)
Fuente: Richard F. Grimmet y Paul K. Kerr, ”Conventional Arms Transfers to Developing Nations, 2004-2011”, Congressional Research Service, 24 de agosto de 2012, pp 44-45.
EAU
1400
14300
Arabia Saudí
Catar
Omán
200
100
Kuwait
2004-2007
2008-2011
1500
2500
1000
Jordania
1500
700
Israel
1800
Iraq
5900
4800
1100
Egipto
Bahrein
45600
5000
7400
4400
400
0
400
2000
4000
6000
en la oferta de petróleo a nivel mundial tendría importantes implicaciones económicas. Los Estados del
Golfo también reciclan cientos de miles de millones
de dólares de sus ganancias petroleras a través de las
economías de Occidente, mediante la compra de armamento y otros activos, incluyendo bonos del Tesoro y de empresas americanas, acciones y bienes raíces.
En 2014, EE UU firmó un contrato con Catar para la
venta de armamentos valorado en $11.000 millones y
en 2010 el presidente Obama aprobó la venta de armas a Arabia Saudí por $60.000 millones (ver Gráfico
3). La Agencia Monetaria de Arabia Saudí es conocida por invertir gran parte de sus $757.000 millones
en activos en valores estadounidenses, especialmente
en activos de renta fija, acciones y otras inversiones
alternativas. Además, la colaboración con los Estados
del Golfo se dirige ahora tanto a combatir al EI como
a asegurar la estabilidad de los mercados energéticos.
Dos años después de que Obama anunciara que
al-Qaeda se “encontraba de camino a la derrota”, la
política estadounidense se ha vuelto a centrar en el
antiterrorismo, lo que define gran parte de la participación de EE UU en Oriente Medio. Washington ha
creado una amplia coalición para combatir a la ame-
8000
10000
12000
14000
16000
naza del EI. Para asegurar la legitimidad del esfuerzo,
ha sido importante contar con el apoyo de los países
árabes. Sin embargo, varios de los diez Estados árabes
que participan en la coalición han expresado dudas
acerca de la decisión de EE UU de centrarse en el EI
pero no en el régimen de Assad en Siria.
La revitalizada amenaza yihadista ha dado lugar a
colaboraciones inusuales que se solapan con la tradicional alianza de EE UU con Israel (y los otros
dos firmantes del proceso de paz, Egipto y Jordania)
por un lado, y los Estados del Golfo, por el otro. En
la lucha contra el EI, EE UU ha buscado incluso la
cooperación, por no decir una coordinación, con
Irán, tal como se reflejó en una carta de Obama al
líder supremo iraní, el ayatolá Ali Khamenei, a comienzos de noviembre de 2014, que subrayaba su
lucha contra un enemigo común. De igual modo,
Washington indirectamente se apoya en las milicias
chiítas iraquíes (además de otras fuerzas como los
peshmergas kurdos) en su lucha contra el EI.
Si bien Obama siente la necesidad de combatir la amenaza inminente de lo que él llama la “red de la muerte”, el enfoque de EE UU hacia el EI conlleva por lo
46000
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menos tres riesgos. En primer lugar, existe el riesgo
de una sobre-expansión de la misión en Irak y Siria.
Primero fueron los ataques de precisión con drones,
después los ataques aéreos, luego el envío de armas a
las fuerzas locales y, a pesar de las repetidas afirmaciones de que no habría “tropas sobre el terreno”, la Casa
Blanca recientemente ha anunciado el envío de 1.500
soldados adicionales a Irak, si bien no para misiones
de combate, duplicando así el número de personal en
tierra. En segundo lugar, un enfoque principalmente
militar pone en riesgo la misión debido a que ignora
las motivaciones detrás del terrorismo y cómo los daños colaterales de las campañas militares pueden ser
usados por los extremistas para recabar apoyo entre la
población. Y, en tercer lugar, no está claro si el objetivo
final de EE UU es destruir o contener al EI (y si se
están utilizando los recursos suficientes).
Obama prometió mayor transparencia en las operaciones antiterroristas además de reducir los poderes
ejecutivos, pero hasta ahora
no ha cumplido con ninguna de las dos promesas,
como se vio en el uso irrestricto de drones y las dudas
sobre la legalidad de los ataques aéreos en Irak y Siria.
La administración
Obama ha
sido siempre
ambivalente sobre
la promoción
de la democracia
En una guía política de
mayo de 2013, Obama,
respondiendo a las críticas
provocadas por los daños colaterales derivados de los
ataques con drones, estableció nuevas normas para el
uso de estos dispositivos. Los ataques serían sólo dirigidos a terroristas que supusieran “una amenaza continua e inminente al pueblo americano” y se usarían si
“existiera la casi certeza de que ningún civil resultaría
muerto o herido”. Sin embargo, la implementación de
estas medidas es debatible. Los nuevos principios operativos también estipulaban que la CIA trasfiriera sus
operaciones con drones y actividades antiterroristas al
Pentágono con la intención de incrementar la transparencia y devolverle a la CIA su papel tradicional de
recopiladora de información de inteligencia. Pero las
luchas intra-burocráticas, la resistencia del Congreso y
las demandas de los gobiernos anfitriones han retrasado
el traspaso, a pesar de las reiteraciones de Obama al respecto en un discurso pronunciado en mayo de 2014.
Para justificar sus operaciones en Irak y Siria, la Casa
Blanca se basa en dos Autorizaciones del Congreso
para el Uso de la Fuerza Militar –una aprobada en
2001 para luchar contra al-Qaeda y la segunda en
2002 para enfrentar a Saddam Hussein– a pesar de
las diversas críticas que las tachan de obsoletas y demasiado generalistas. La administración ya ha usado
la autorización de 2001 para justificar sus operaciones
con drones en Yemen y Somalia. Fue sólo después de
las elecciones legislativas de 2014 que Obama afirmó
que le pediría al Congreso una nueva autorización
formal para combatir al EI. La falta de urgencia ha
hecho que el tema haya sido pospuesto para el próximo período legislativo.
En un discurso a la Asamblea General de las Naciones
Unidas en setiembre de 2014, Obama afirmó: “No se
puede razonar –ni negociar– con ese tipo de mal”. La
campaña militar actual puede perjudicar las capacidades del EI a lo largo del tiempo. Sin embargo, destruir
al EI sería muy difícil y tal objetivo ignoraría la naturaleza descentralizada del extremismo militante, su
habilidad para resurgir bajo diferentes máscaras y los
efectos movilizadores de la lucha para atraer a militantes radicales de la región y otros lugares.
La democracia en un
segundo plano
En mayo de 2011, a comienzos de la primavera árabe, Obama prometió que la política de EE UU “promovería la reforma a lo largo de la región y apoyaría
las transiciones democráticas”. Pero las políticas anteriores siguen vigentes, especialmente en Jordania,
Marruecos y los países del Golfo. Como se señala
en el informe del Proyecto sobre la Democracia en
Oriente Medio sobre el “Presupuesto Federal y las
Autorizaciones de Gasto para el Año Fiscal 2015”,
de los países en transición sólo Yemen ha recibido un
considerable aumento de la ayuda de EE UU para
promover la democracia y la gobernanza. La única
iniciativa de reforma importante, una propuesta para
destinar $770 millones al Fondo de Incentivo en
Oriente Medio y el Norte de África, ha sido abandonada en favor de un fondo más reducido, que enfatiza la asistencia al desarrollo más que la reforma política o económica. Del total de fondos destinados a
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la ayuda extranjera solicitados por la administración
Obama para Oriente Medio y el Norte de África en
el año fiscal 2015, que asciende a $7,36 mil millones, el porcentaje destinado a cuestiones relacionadas
con la paz y la seguridad se incrementó de un 73 por
ciento en 2010 a un 76 por ciento, mientras que los
fondos para fortalecer la democracia y la gobernanza
cayeron del 7,4 por ciento al 5,8 por ciento.
ción en general por parte de regímenes autoritarios
en Egipto y Bahréin. Por ejemplo, mientras el Gobierno egipcio seguía reprimiendo la sociedad civil,
mediante una ley de 2002 muy restrictiva que incluía
la obligación de registrarse hasta el 10 de noviembre
de 2014, el Departamento de Estado celebró una
gran conferencia para inversores y empresarios americanos en El Cairo justo el día que vencía el plazo.
La administración Obama ha sido siempre ambivalente sobre la promoción de la democracia, en
parte porque ha tenido dudas acerca de lo que EE
UU puede lograr en ese sentido. No obstante, en sus
discursos Obama continúa abogando por la defensa
de la democracia y los valores liberales. Más recientemente, en un discurso pronunciado en la Iniciativa
Global de Clinton de 2014, Obama afirmó que “el
apoyo de América a la sociedad civil es una cuestión
de seguridad nacional” y que las agencias del Gobierno deben “oponerse a los intentos de gobiernos
extranjeros de dictar la naturaleza de nuestra ayuda
a la sociedad civil”. Pero estas afirmaciones son poco
convincentes, sobre todo ante la débil respuesta de
EE UU a la represión a la sociedad civil y la oposi-
La política de la administración Obama hacia Egipto
ha sido particularmente confusa y ha enviado señales mixtas. Por ejemplo, EE UU apenas condenó las
políticas cada vez más autoritarias del Gobierno de
Morsi. Cuando los militares depusieron a Morsi, EE
UU se negó a llamarlo golpe de Estado, dado que
eso habría implicado la suspensión de la ayuda militar por el Congreso. Aunque parte de la ayuda fue
eventualmente suspendida, el secretario de Estado
John Kerry declaró después de los hechos que “según
podemos ver, la hoja de ruta” de los militares para el
retorno a la democracia estaba siendo “ejecutada de
la mejor manera posible”. La suspensión de la ayuda fue significativa, dado que era la primera vez que
EE UU suspendía alguno de sus paquetes de ayuda
Gráfico 4
Total de ayuda por objetivo estratégico 2010-2015
Fuente: Proyecto sobre la Democracia en Oriente Medio «El Presupuesto Federal y Autorizaciones de Gasto para el Año Fiscal 2015”
8000
7000
Ayuda humanitaria
Crecimiento económico
6000
Millones de dólares
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Inversión en personas
5000
Gobierno justo y
democrático
4000
Paz y seguridad
3000
2000
1000
0
2010
2011
2012
2013
2014(est)
2015
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militar de $1.300 millones. Sin embargo, la ayuda
sólo se suspendió meses después del golpe militar y
a regañadientes, y Kerry ha optado por ejercer presión de manera privada mientras abala al Gobierno
de cara al público, con el fin de minimizar la regresión autoritaria. Posteriormente, en diciembre de
2014, se entregaron diez helicópteros Apache (que
habían sido retenidos), supuestamente para apoyar a
las operaciones antiterroristas de Egipto en el Sinai.
Ello contribuyó a legitimar las preocupaciones de
que una nueva ley del Senado en materia de defensa
hecha pública en junio de 2014 permitiría al Pentágono esquivar la prohibición de enviar ayuda con el
fin de asegurar las alianzas antiterroristas con aliados
poco apropiados en Oriente Medio. La influencia
estadounidense ha disminuido aún más a raíz de
la ayuda incondicional de los Estados del Golfo a
Egipto desde el golpe, una cifra que podría alcanzar
los $20.000 millones (en préstamos, subvenciones y
productos derivados del petróleo por parte de Arabia
Saudí, los Emiratos Árabes Unidos y Kuwait).
La administración Obama tampoco ha condenado
públicamente los abusos de los derechos humanos por
parte del régimen de Bahréin, prefiriendo una diplomacia más sutil para no perjudicar su valiosa relación
de seguridad con el Reino (la quinta flota estadounidense se encuentra en ese país). Tampoco la expulsión
de un alto funcionario del Departamento de Estado
propició ningún tipo de condena. Aunque se encuentran suspendidos $53 millones en ayuda, incluyendo
material antidisturbios y otros ítems, en diciembre de
2013 se anunció una ampliación de la flota estadounidense en Bahréin por un valor de $580 millones.
Pero no sólo se ha reducido la ayuda a la democracia.
EE UU también está desestimando la relación entre
las medidas antiterroristas y la represión interna en sus
aliados árabes. Como parte de su estrategia contra el
EI, Washington está incitando a sus aliados árabes a
combatir la financiación y el apoyo a terroristas que
provienen de sus propios países. Pero, como ha destacado el Centro de los Derechos Humanos del Golfo,
las nuevas leyes antiterroristas aprobadas en esos países
están resultando en arrestos y encarcelamientos arbitrarios, lo que refleja el lenguaje generalista y el amplio
alcance de la ley, que le otorga al régimen poder para
arrestar y juzgar a personas por motivos políticos.
Perspectivas
Desde 2011, han sido más bien las crisis sobre el terreno las que han condicionado la agenda estadounidense en Oriente Medio y no al revés. Dado el complejo escenario regional, caracterizado por la inestabilidad derivada del fracaso de la primavera árabe
en algunos países y la proliferación del extremismo
violento, la respuesta de la administración Obama ha
estado muy enfocada en la seguridad y se ha vuelto a
prestar apoyo a los regímenes autoritarios con el fin
de restaurar la estabilidad. Sin embargo, este enfoque ignora el hecho de que los regímenes represivos
tienden a exacerbar el problema del terrorismo que
EE UU busca combatir y fomenta la insatisfacción
sociopolítica que provocó los levantamientos en primer lugar. Este cortoplacismo contrasta con la posibilidad de lograr un acuerdo a largo plazo con Irán.
Obama ha intentado centrarse en algunas cuestiones
prioritarias en Oriente Medio y el Norte de África,
entre ellas las negociaciones nucleares con Irán y el
conflicto palestino-israelí. El presidente cambió los
parámetros de la negociación con Irán adoptando una postura flexible que era muy necesaria. Si
consigue aguantar la presión de las facciones que se
oponen a las negociaciones y logra un acuerdo, ello
representaría un punto de inflexión para la región.
Por el otro lado, las perspectivas del proceso de paz
palestino-israelí no son alentadoras. A comienzos de
2015, EE UU se opuso al borrador de una resolución de la ONU que demandaba el fin de la ocupación israelí en un período de tres años, lo que fue
una oportunidad perdida para cambiar el curso del
proceso.
Ana Echagüe es investigadora senior en FRIDE.
Este Policy Brief forma parte del proyecto “Transiciones y geopolítica en el mundo árabe”, liderado por
FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del
Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para
más información sobre el proyecto, contactar con:
Kawa Hassan, Hivos ([email protected]) o Kristina
Kausch, FRIDE ([email protected]).
e-mail: [email protected]
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