Guía para el análisis de riesgo en los controles aduaneros

Guía para el análisis de riesgo
en los controles aduaneros
COMISIÓN EUROPEA
Dirección General XXI — Fiscalidad y Unión Aduanera
Documento destinado exclusivamente a las administraciones
públicas.
Puede obtenerse información sobre la Unión Europea a través
del servidor Europa en la siguiente dirección de Internet:
http://europa.eu.int.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comuni­
dades Europeas, 1998
ISBN 92-828-4980-5
© Comunidades Europeas, 1998
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente biblio­
gráfica
Printed in Italy
IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO
Preámbulo
Esta guía es el resultado de una estrecha colaboración entre los
Estados miembros y la Comisión, reunidos en el seno del Comité
de política aduanera (suplentes) — Grupo ad hoc de expertos
sobre los métodos de trabajo.
Está destinada a las administraciones aduaneras de los Estados
miembros para la organización de controles aduaneros. No
tiene carácter obligatorio.
Tiene por objeto presentar una lista ilustrativa y no exhaustiva
de los métodos concretos de aplicación del análisis de riesgo,
especialmente en relación con determinadas mercancías y pro­
cedimientos o regímenes aduaneros sensibles, que la Comisión
y los Estados miembros consideran que presentan alto riesgo.
El objetivo que persigue la Comisión Europea a través de esta
guía es que las administraciones aduaneras t o m e n como base
los elementos que consideren útiles y que estos elementos
contribuyan a la aplicación de métodos de trabajo adaptados a
las características del contexto internacional, nacional y local en
el que los servicios de aduanas cumplen sus tareas cotidianas.
Nota: La guía incluye numerosas referencias textuales que se
describen en el texto. Sin embargo, también se hace mención
continua al Código aduanero y a sus disposiciones de aplica­
ción, cuyas referencias se citan a continuación y ya no se citarán
en el texto.
— Código aduanero: Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Conse­
jo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el
Código aduanero comunitario( 1 )
— Disposiciones de aplicación del Código aduanero: Regla­
mento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de
1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de
aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo por
el que se establece el Código aduanero comunitario( 2 ), cuya
última modificación la constituye el Reglamento (CE) n°
12/97 de la Comisión (3).
(') DO L302 de 19.10.1992, p. 1.
(2) DO L253 de 11.10.1993, p. 1.
(3) DO L 9 de 13.1.1997, p. 1.
Análisis de riesgo en los controles
aduaneros
■»Capitulo 1. Principios generales y definiciones
del análisis de riesgo
7
Sección 1. Principios generales
7
Sección 2. Def iniciones
9
**· Capítulo 2. Orientaciones
Sección 1. Inf ormación
1.1. Fuentes de información
1.2. Utilidad
Sección 2. Etapas del análisis de riesgo
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
Determinación de los sectores de riesgo
Identificación de los riesgos
Indicadores de riesgo
Evaluación de los riesgos
Perfiles de riesgo
Sección 3. Aplicación práctica
3.1. Declaraciones de mercancías
3.2. Concepto de unidad de selección
3.3. Controles basados en los sistemas de
funcionamiento interno de las empresas
11
11
11
13
15
15
15
16
16
17
21
21
21
23
Sección 4. Ficha de análisis de riesgo
26
Capítulo 3. Sectores específicos de aplicación
del análisis de riesgo
29
Sección 1. Sectores de riesgo relacionados con
mercancías específicas o sensibles
30
Subsección 1. Productos agrícolas amparados por la
política agrícola común (PAC)
30
Subsección 2. Control de las importaciones y
exportaciones de productos textiles y prendas de
vestir
37
Subsección 3. Control de mercancías para las cuales
se han establecido derechos antidumping o
compensatorios
48
Subsección 4. Control de las importaciones,
exportaciones y reexportaciones de mercancías con
usurpación de marca y de mercancías piratas
52
Subsección 5. Controles relativos al comercio
internacional de especies amenazadas de la fauna y
flora silvestres (CITES, Convenio de Washington, 1973)
57
Subsección 6. Control de las exportaciones y
reexportaciones (incluidos los transbordos) de
productos de doble uso
61
Subsección 7. Control de las importaciones de
productos nucleares, incluida la utilización de
regímenes de tránsito
66
Subsección 8. Control de las importaciones y
exportaciones de residuos y demás productos
peligrosos
71
Sección 2. Sectores de riesgo relacionados con
procedimientos aduaneros o regímenes
aduaneros
78
Subsección 1. Controles relacionados con el traslado
y la presentación en aduana
78
Subsección 2. Controles relacionados con los
regímenes de tránsito (tránsito comunitario/común,
Convenio TIR)
83
Subsección 3. Controles relacionados con los
regímenes aduaneros económicos o las inclusiones en
zonas y depósitos francos
88
Subsección 4. Controles relacionados con los
procedimientos simplificados definidos en el artículo
76 del Código aduanero
92
Anexos
97
Capítulo 1
Principios generales y definiciones
del análisis de riesgo
Sección 1
Principios generales
La realización del mercado interior desde el 1 de enero de 1993,
la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, la amplia­
ción de la Comunidad a nuevos Estados y el rápido desarrollo
de los intercambios comerciales de la Comunidad con el resto
del mundo han llevado a las administraciones aduaneras de los
Estados miembros y a la Comisión (DG XXI) a elaborar y aplicar
unas orientaciones estratégicas que permitan definir mejor el
papel que las aduanas van a desempeñar en la Comunidad. Esta
operación se plasmó en primer lugar en la «Declaración de los
jefes de las administraciones aduaneras de los Estados miem­
bros de la Unión Europea relativa a una estrategia marco para
la aduana del año 2000», denominada también Declaración
«Aduana 2000» (diciembre de 1993); posteriormente, en fecha
más reciente, en la Decisión n° 210/97/CE del Parlamento Euro­
peo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, por la que se
adopta un programa de acción comunitario en el sector adua­
nero (Aduana 2000)V). Hay que señalar también la Resolución
del Consejo de 25 de octubre de 1996 sobre la simplificación y
racionalización de las reglamentaciones y los procedimientos
comunitarios en el ámbito aduanero, que invita a los Estados
miembros a recurrir con más frecuencia al análisis de riesgo( 2 ).
Conviene mencionar también, en el marco del tercer pilar del
Tratado de la Unión Europea, la Acción común de 9 de junio de
1997, adoptada por el Consejo con arreglo al artículo K.3 del
Tratado de la Unión Europea, relativa a la precisión de los
criterios de fijación de objetivos, los métodos de selección, etc.,
y la recogida de información aduanera y policial( 3 ).
En este contexto, dos razones principales llevan a considerar el
análisis de riesgo a nivel comunitario.
Por una parte, de los instrumentos antes citados, la Decisión
«Aduana 2000» y la Acción común destacan la necesidad de
asegurar que se obtengan resultados equivalentes al ejercer los
controles aduaneros en cualquier punto del territorio aduane­
ro de la Comunidad. Al tener las técnicas de análisis de riesgo
por finalidad concentrar estos controles en los sectores con alto
O DO L 33 de 4.2.1997, p. 24.
(2) DO L332 de 7.11.1996, p. 1.
(3) DO L 159 de 17.6.1997, p. 1.
riesgo, asegurando al mismo tiempo que la mayoría de los
flujos comerciales dispongan de una relativa libertad al cruzar
las fronteras, es indispensable, en el contexto del mercado
interior, establecer sobre una base comunitaria algunos princi­
pios relativos a este método de trabajo. Éste es el objeto de esta
guía, en la medida en que están en juego la aplicación y la
mejora del uso de estas técnicas.
Por otra parte, los objetivos de la legislación aduanera comuni­
taria son numerosos y variados: en efecto, las normas se han
elaborado para asegurar el pago de los derechos importación y
exportación, el respeto de las disposiciones de carácter fiscal y
estadístico, así como la protección de los intereses de los opera­
dores económicos (prohibiciones, restricciones, tales como con­
tingentes, preferencias y otras medidas de política comercial),
los consumidores, los ciudadanos, el patrimonio cultural, el
medio ambiente. Ahora bien, todo reglamento entraña, por
naturaleza, el riesgo de que pueda ser infringido, de forma
intencionada o no. Las técnicas de análisis de riesgo permiten
identificar y cuantificar estos riesgos para desarrollar los proce­
dimientos de control, como por ejemplo la selección para el
control físico o documental, y concentrar el esfuerzo de control
realizado por los funcionarios de aduanas en los sectores de
riesgo en los que las violaciones de la normativa tienen más
posibilidades de producirse, de forma deliberada o no.
Sección 2
Definiciones
Los términos que figuran a continuación se definen a efectos
de la presente guía.
I
Riesgo
Probabilidad de que se produzca un hecho que comprometa la
aplicación de las medidas comunitarias o nacionales relativas al
tratamiento aduanero de las mercancías.
í
Análisis de riesgo
Método de trabajo cuyo objetivo es maximizar la utilización de
los recursos aduaneros, humanos y financieros, y minimizar el
riesgo. Ello se consigue:
— identificando los riesgos,
— evaluando el nivel o el grado del riesgo,
— expresando el riesgo,
— asignando recursos para delimitar los riesgos.
I
Evaluación del riesgo
Grado estimado de riesgo inherente a cualquier actividad
aduanera destinado a permitir que se definan las prioridades
en los controles que se deben efectuar.
I
Sectores de riesgo
Regímenes, procedimientos aduaneros y otros ámbitos en los
que las autoridades aduaneras ejercen sus competencias; tam­
bién afecta a los operadores económicos.
I
Indicadores de riesgo
Factores expresados en relación con un riesgo dado y que,
tomados en su conjunto, permiten aumentar o reducir el nivel
o el grado de riesgo inherente a cada sector de riesgo.
> Perfil de riesgo
Soporte documental o informático completo y adaptado al
tráfico regional y local, por el que un servicio de aduanas pone
en práctica el análisis de riesgo; este soporte incluye la identifi­
cación de los sectores de riesgo, los riesgos que se corren, los
indicadores de riesgo correspondientes, así como la estimación
del grado de riesgo, y establece un plan de control con reparto
de los recursos disponibles.
10
Capítulo 2
Orientaciones
Sección 1
Información
La eficacia del análisis de riesgo se basa ante t o d o en la ampli­
t u d y la calidad de la información y las indicaciones de que
disponen los servicios de aduanas. Por esta razón es esencial,
por una parte, disponer de fuentes de información fiables,
completas y actualizadas y, por otra, poder explotar esta infor­
mación.
1.1. Fuentes de información
La principal consecuencia de la realización del mercado interior
para el análisis de riesgo es que la información sobre las ten­
dencias y los sectores de riesgo a través de la Unión Europea
debe estar al alcance, fácil y rápidamente, de todas las aduanas,
incluso en los casos en que pueda ser tratada previamente por
un servicio centralizado y especializado en materia de indica­
ciones.
Las fuentes de información se encuentran en:
— las oficinas locales de aduanas;
— la sede regional de aduanas;
— la sede central de aduanas;
— los servicios especializados en materia de indicaciones adua­
neras;
— otros servicios gubernativos y públicos (Ministerios de Agri­
cultura, Comercio, Transportes, servicios de policía, etc.);
— los controles fiscales, de los que una proporción variable los
lleva a cabo en la mayoría de los Estados miembros la misma
administración que el control de aduanas;
— los operadores (líneas aéreas, marítimas, agentes de adua­
nas, operadores portuários/aeroportuários, competidores);
— otros Estados miembros y organismos internacionales;
— diarios y revistas especializados o generales;
— organizaciones comerciales y profesionales.
11
Entre las fuentes de información, utilizables ocupan un lugar
especial las bases de datos y redes de comunicación informati­
zadas en el plano internacional y, especialmente, las de la
Comisión Europea.
I
Por lo que se refiere a las fuentes disponibles de la Comisión, la
información puede transmitirse y recibirse por los medios si­
guientes:
•
determinadas redes de comunicaciones, tales como el SIA
(sistema de información aduanera). Este sistema está dispo­
nible en numerosos puntos diseminados por todo el territo­
rio comunitario, incluidos los principales puertos y aero­
puertos, e incorpora una base de datos que incluye la infor­
mación intercambiada a través del sistemai1). Esta base de
datos incluye sólo determinados datos procedentes de los
mensajes transmitidos a través de la red sobre las irregulari­
dades supuestas o comprobadas que el Estado miembro
decide transmitir en función de la reglamentación aplicable;
•
redes de comunicación informatizadas de asistencia mutua
SID/SCENT/SCENT fiscal, que permiten a los servicios desig­
nados de los Estados miembros acceder a bases de datos
especializadas tanto internas de la Comisión como externas;
estas bases de datos se citan más adelante;
•
base de datos COMEXT, que recoge las estadísticas del co­
mercio exterior de la Comunidad;
•
base de datos CELEX, que contiene el conjunto de la legisla­
ción comunitaria (Tratados, Derecho derivado, jurispruden­
cia del Tribunal de Justicia europeo);
•
base de datos IRENE, relativa a las irregularidades y recupe­
raciones notificadas a la Comisión por los Estados miembros
en distintos ámbitos [FEOGA, Reglamento (CE) n° 515/97,
recursos propios tradicionales, Reglamento (CEE, Euratom)
n° 1552/89(2)], que funciona actualmente en régimen expe­
rimental dentro de los servicios de la Comisión. Nota: los
Estados miembros no tienen en este momento acceso direc­
to a IRENE pero reciben periódicamente una explotación
estadística de la información que figura en ella. Se están
llevando a cabo trabajos de modernización para que pueda
estar a disposición directa de los Estados miembros y tam-
(') Reglamento (CE) n° 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia
mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración
entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentacio­
nes aduanera y agraria (DO L 82 de 22.3.1997, p. 1).
(2) Reglamento (CE, Euratom) n° 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo 1989, por el que se aplica
la Decisión 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades
(DO L 155 de 7.6.1989, p. 1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE,
Euratom) n° 1355/96 del Consejo, de 8 de julio de 1996 (DO L 175 de 13.7.1996, p. 3).
12
bien para mejorar su manejo y su acceso y permitir, sobre
t o d o , que el propio sistema pueda analizar los datos que
contiene;
I
•
base de información TARIC (arancel integrado de la Comuni­
dad), a través de la cual se transmiten electrónicamente las
últimas modificaciones de la legislación comunitaria relati­
vas al tratamiento aduanero de las mercancías importadas o
exportadas, como mínimo una vez al día, a las oficinas
centrales de las administraciones de aduanas de los Estados
miembros. El TARIC se basa en la nomenclatura combinada
(NC), a la que añade todas las medidas de política comercial
y agrícola comunitaria que se reflejen en el arancel aduane­
ro común (AAC). Incluye ya algunos indicadores de riesgo en
relación con las medidas restrictivas y de embargo;
•
bases de datos IAV o IOV (información arancelaria vinculan­
te e información de origen vinculante);
•
otras bases de datos, como el SIGL (contingentes textiles),
etc.
Por lo que respecta a las fuentes exteriores de la Comisión, se
pueden citar:
•
Dun & Bradstreet, para la información sobre las sociedades
mercantiles;
•
Lloyds Seadata, para los datos relativos a los buques;
•
Piers, para algunos manifiestos de mercancías;
•
Marinfo/Yachtinfo, para las informaciones relativas a los
movimientos de buques.
1.2. Utilidad
La información son datos en bruto que sólo pueden ser objeto
de un análisis o tratamiento mínimos. Se trata de una informa­
ción de base, utilizada esencialmente como elemento operati­
vo y a veces como dato de gestión referido a elementos tales
como los volúmenes de tráfico o el valor total de las mercancías
importadas en el curso de un período determinado. Podrían
determinarse tendencias generales (incremento/reducción del
tráfico, por ejemplo) para permitir la toma de decisiones admi­
nistrativas y operativas.
La información se convierte en indicaciones cuando se analiza
para determinar tendencias en áreas específicas de riesgo o en
áreas de fraude potencial, cuando se recoge o se coteja en
relación específica con esas áreas o cuando se utiliza para
elaborar un expediente sobre un caso concreto de fraude.
13
Las indicaciones son las que desempeñan un papel importante
en la identificación y clasificación por orden de prioridad de los
indicadores de riesgo (véase la sección 2). Las indicaciones
pueden ser tácticas, operativas o estratégicas:
& La indicación operativa
Es una información que permite una intervención directa sobre
el terreno, sin elaboración previa y cualquiera que sea el plazo
de intervención. Esta información puede referirse a la localización y los movimientos actuales o inminentes de una expedi­
ción sospechosa que llega de un tercer país para su despacho de
aduana en un puerto específico. Exige una respuesta inmediata
para su detección y, en su caso, decomiso. Con frecuencia en la
indicación operativa suele ser decisivo el factor tiempo y se
aplica a los sectores del fraude y del contrabando en general.
I
La indicación táctica
Es la información recogida para apoyar analíticamente el pro­
ceso de investigación y de acciones judiciales. Se recoge y
analiza la información sobre los flujos, medios de transporte e
individuos y organizaciones. El análisis revela, entre otras cosas,
la identidad y la actividad de las organizaciones, establece
relaciones y puede permitir descubrir corrientes de fraude.
► La indicación estratégica
Es la información evaluada con arreglo a modelos y tendencias
generales que utilizan los planificadores y gestores de la políti­
ca aduanera para identificar las áreas problemáticas y tomar las
oportunas decisiones de asignación de recursos y despliegue de
medidas y técnicas específicas, así como de adaptación de la
legislación. Las indicaciones estratégicas incluyen las indicacio­
nes sobre métodos y tendencias del contrabando y la identifica­
ción de los modelos y las tendencias del fraude aduanero.
En este marco, también se deberán tener en cuenta los contro­
les basados en los sistemas de funcionamiento interno de las
empresas (véase la sección 3).
En el anexo I figuran algunos ejemplos de indicaciones.
14
Sección 2
Etapas del análisis de riesgo
Una vez recogidas y tratadas la información o las indicaciones,
el análisis de riesgo requiere, para su aplicación eficaz, una
planificación cuyo punto de partida puede consistir en la eva­
luación de los recursos humanos y financieros de que disponen
tanto los servicios centrales de un Estado miembro como los
servicios de aduanas encargados del despacho de mercancías y
las brigadas de investigación en un período de referencia de­
terminado (por ejemplo, un año).
Posteriormente se desarrolla un proceso cuyas etapas sucesivas
se esquematizan a continuación.
2.1. Determinación de los sectores de riesgo
Los sectores de riesgo, tal como se definen en el capítulo 1,
pueden identificarse en la legislación comunitaria y nacional
que implique controles aduaneros. Los nuevos textos legislati­
vos o las modificaciones de la legislación vigente pueden afec­
tar a los sectores de riesgo. Así, por ejemplo, una nueva norma­
tiva antidumping respecto a un producto específico originario
de un país adoptada en el curso de un año concreto deberá
atraer la atención de los servicios de aduanas porque podría
provocar riesgos de desviación. De esta manera se podrán
determinar sectores de riesgo que podrán servir de base a los
análisis de riesgo propiamente dichos.
Asimismo, deberá tenerse en cuenta la aparición de nuevos
tráficos que puedan tener repercusiones sobre la actividad
económica, el consumo o la seguridad del ciudadano y consti­
tuir, en su caso, sectores de riesgo a partir de los cuales se
efectuará un análisis de riesgo.
Por último, es conveniente recordar que un sector de riesgo
puede estar constituido por un operador económico particular
o un grupo o tipo de operadores económicos. Los operadores
económicos son, efectivamente, factores muy importantes. Por
regla general, sus modos de constitución y de funcionamiento,
su reputación y solvencia son elementos que pueden convertir­
los en sectores de riesgo en los que deben tenerse en cuenta los
indicadores de riesgo.
2.2. Identificación de los riesgos
Es necesario, a continuación, determinar con exactitud los he­
chos que pueden surgir en cada sector de riesgo así como la
forma en que pueden presentarse. Puede tratarse del riesgo de
introducción irregular en el territorio aduanero (contrabando),
15
de sustracción de las mercancías a la vigilancia aduanera, de
que no se respeten las prohibiciones o restricciones o del pago
de un importe de derechos de aduana inferior al debido nor­
malmente. El riesgo se puede definir, sin embargo, con más
precisión, en función de la naturaleza de la mercancía, el régi­
men aduanero o el procedimiento aduanero utilizados o del
operador correspondiente (véase el capítulo 3).
2.3. Indicadores de riesgo
Una vez definido el riesgo, es necesario determinar los indica­
dores de riesgo tal como se han definido ya en el capítulo 1,
que permitirán, en la etapa siguiente, evaluar este riesgo.
Algunos indicadores pueden aplicarse de forma general a to­
dos los sectores de riesgo, mientras que otros pueden ser muy
específicos y afectar sólo a un sector concreto.
Entre los indicadores de riesgo habitualmente identificados en
cada sector de riesgo (véase el capítulo 3), conviene señalar que
pueden estar ligados a las mercancías, los operadores económi­
cos o los regímenes y procedimientos utilizados.
Los indicadores de riesgo ligados a las mercancías incluyen, por
lo general, la clasificación arancelaria (particularmente en caso
de derechos de importación o exportación elevados), el origen
o la procedencia (especialmente en el caso de los contingentes
arancelarios o cuantitativos o de regímenes preferenciales), así
como el valor (sobre todo cuando existen derechos antidum­
ping) y la cantidad.
En el ámbito de los operadores económicos, el comportamiento
adoptado o las modificaciones en el comportamiento habitual
pueden constituir elementos que deben tenerse en cuenta
(especialmente los cambios en la estrategia comercial o adua­
nera). Del mismo modo, deberá tenerse en cuenta el hecho de
que el operador haya sido condenado o no por infracciones o
irregularidades en el ámbito aduanero o fiscal.
Por último, los indicadores vinculados a los regímenes o proce­
dimientos utilizados pueden afectar a las modalidades específi­
cas que deben respetarse en su utilización (por ejemplo, ausen­
cia de contabilidad en los procedimientos simplificados).
En el anexo II se recoge un ejemplo.
2.4. Evaluación de los riesgos
La evaluación del grado o nivel del riesgo inherente a un caso
específico expresa la oportunidad o probabilidad de que pueda
producirse una irregularidad cuando se reúnen ciertas condi­
lo
ciones. La evaluación resulta, en concreto, de la combinación
de los indicadores de riesgo ligados a las mercancías, los opera­
dores o los regímenes y procedimientos.
I
En la práctica la evaluación del riesgo puede expresarse:
— mediante letras: (a) = riesgo alto, (m) = riesgo medio, (b) =
riesgo bajo;
— en forma de números: por ejemplo χ = 1, etc., para mostrar
las prioridades de control según el riesgo;
— asignando una letra suplementaria para indicar el tipo de
control exigido: por ejemplo (d) = control de los documen­
tos que acompañan a las mercancías, (p) = control a poste­
riori en el local comercial, o (f) = control físico de las mercan­
cías;
— por cualquier otro medio adaptado a la situación, incluida la
asignación de coeficientes multiplicadores.
Los riesgos pueden clasificarse así por orden de prioridad y
permitir que se establezca un plan y un tipo de control, espe­
cialmente a través del perfil de riesgo.
En el anexo III se recoge un ejemplo.
2.5. Perf iles de riesgo
2.5.1. Descripción
El perfil de riesgo es el medio por el cual el servicio de aduanas
pone en práctica el análisis de riesgo. Está destinado a comple­
tar y sustituir en muchos casos los controles aleatorios de los
documentos y las mercancías por métodos de trabajo planifica­
dos. Se trata de un documento cuya estructura no tiene que ser
necesariamente idéntica de un Estado miembro a otro, pero
que debe ser completo y adaptado al tráfico local. El perfil de
riesgo puede gestionarse en forma de expediente o mediante
ordenador, y también debe ser lo más accesible posible a los
funcionarios de aduanas.
Puede dividirse en varias secciones relativas a diferentes tipos
de mercancías. Se pueden confeccionar distintos perfiles de
riesgo según se trate de importaciones o exportaciones. Tam­
bién pueden elaborarse perfiles de riesgo para cada mercancía,
sobre todo si se trata de productos especialmente sensibles. El
perfil de riesgo debe presentar una descripción del sector de
riesgo, una identificación y una evaluación de los riesgos y de
los indicadores de riesgo, las medidas de control que deben
aplicarse, una fecha para la acción, los resultados de esta acción
y una evaluación de su eficacia (así como los indicadores adop­
tados).
17
Para que sea eficaz, el perfil de riesgo debe ser un instrumento
flexible que permita identificar y medir los nuevos riesgos,
clasificándose como bajos los riesgos medidos y considerados
aceptables.
Uno de los aspectos esenciales del perfil de riesgo reside en su
reexamen continuo. Para que siga siendo eficaz, un perfil de
riesgo debe tener en cuenta los nuevos riesgos identificados.
Los funcionarios encargados de su gestión deben revisarlo a
intervalos periódicos para garantizar que esté siempre actuali­
zado y que corresponde a los datos más recientes (por ejemplo,
cuando se aprueba una nueva legislación).
2.5.2. Elaboración
En síntesis, la construcción de los perfiles de riesgo sigue el ciclo
básico del «enfoque sistemático», que funciona de acuerdo con
el esquema que se indica a continuación y cuyo significado es el
siguiente: la información de que disponen los servicios centra­
les y locales de aduanas permite determinar un sector de ries­
go, identificar y evaluar el riesgo y escoger, en consecuencia, el
t i p o de control; esta decisión se concretará en una acción que
generará, a su vez, información; como telón de f o n d o , la verifi­
cación (o retorno de información) será esencial en todas las
etapas.
Acción
I
Información
Realimentación
Decisión
Evaluación
La información
Debe ser lo más exhaustiva posible de acuerdo con los princi­
pios descritos en la sección 1, para permitir, además de determi­
nar los sectores de riesgo y los riesgos que se corren, la recopi­
lación de elementos cualitativos y cuantitativos sobre los pro­
ductos, los operadores y los flujos de intercambios, para cons­
truir perfiles apropiados y completos de riesgo.
f
La evaluación
Se efectúa de conformidad con los elementos antes descritos.
Según el resultado de la valoración, la etapa de decisión consis­
te en analizar los tipos de control posibles (físico, documental, a
posteriori) y determinar el t i p o de control aplicable a la opera­
ción teniendo en cuenta los recursos disponibles y otras limita­
ciones, incluidas las cargas que afectan a las empresas.
18
f
La acción
Es la última etapa y consiste en asegurar la ejecución de la
decisión tomada y comunicar los resultados, para redefinir el
análisis de riesgo y completar el perfil de riesgo.
I
La realimentación (o retorno de información)
Es esencial en todas las etapas, para que se puedan adaptar los
controles en función de los resultados. Es indispensable, en
efecto, que el perfil de riesgo mantenga su carácter exacto,
adaptado y actual, para asegurar su eficacia y eliminar toda la
información inútil.
2.5.3. Utilidad
En consecuencia, se considera que los perfiles de riesgo desem­
peñan por lo menos cinco funciones. En efecto:
— son fuente de información de la actividad de los operadores
o de mercancías concretas;
— llevan a determinar los sectores de riesgo;
— evalúan la importancia de los riesgos ligados a estos sectores
de riesgo en función, especialmente, de los indicadores de
riesgo utilizados;
— definen un plan de acción en función de los tipos de control
que se van a utilizar (la información disponible puede utili­
zarse para la asignación óptima de recursos);
— permiten evaluar la eficacia de estos controles.
En el contexto del mercado interior, es necesario el intercambio
de experiencias sobre la construcción de los perfiles de riesgo;
asimismo debe existir la posibilidad de divulgar y comunicar
estos perfiles de riesgo a otras zonas geográficas interesadas.
La actualización continua de los perfiles de riesgo y de sus
métodos de elaboración son también indispensables para el
funcionamiento correcto del sistema en este contexto, especial­
mente cuando se desarrollen nuevas legislaciones comunitarias
o nacionales o se introduzcan nuevas actividades o políticas
comerciales.
Conclusión
Para que el programa de análisis de riesgo pueda seguirse con
eficacia, deberán cumplirse los siguientes criterios:
— los servicios de aduanas deben disponer de la información
necesaria para que el análisis de riesgo sea eficaz;
— los objetivos políticos y operativos deben estar claramente
establecidos;
19
— las responsabilidades y las competencias, tanto de quienes
efectúan los controles como de quienes evalúan los resulta­
dos y los analizan, deben estar claramente determinados;
— deberá crearse un sistema satisfactorio de control de la
gestión para permitir la evaluación de los resultados.
En el anexo IV se recoge un ejemplo de perfil de riesgo.
20
Sección 3
Aplicación práctica
3.1. Declaraciones de mercancías
La estrategia de evaluación del riesgo se basa en las declaracio­
nes de mercancías y permite afinar su tratamiento. Todas las
declaraciones se tratan de alguna forma, manual o electrónica­
mente, para calcular y recaudar derechos/exacciones, elaborar
estadísticas comerciales, asegurarse de que los correspondien­
tes documentos de acompañamiento se adjuntan, aprueban,
retiran, devuelven o se comprueban para decidir si hay que
examinar las mercancías.
De este tratamiento de las declaraciones se desprende la posi­
bilidad de efectuar controles selectivos en función de los resul­
tados del análisis al que se ha procedido.
I
Las declaraciones pueden dividirse en dos categorías:
— aquellas en las que la aduana debe intervenir en cada
ocasión, porque lo exige la normativa comunitaria o porque
sin esa intervención no funcionaría el régimen de control, y
— aquellas en las que la intervención de la aduana no es
necesariamente sistemática, pero puede variar según la va­
loración del riesgo.
En función del nivel de complejidad de las técnicas de análisis
de riesgo, esta segunda categoría puede ser objeto de un
porcentaje mínimo obligatorio de intercepción para asegurar y
verificar el nivel general de conformidad. Además, la interven­
ción de la aduana puede basarse en el análisis de riesgo.
La existencia de un tratamiento automatizado interactivo de
las declaraciones es muy útil al seleccionar automáticamente
envíos para los controles documentales o, en su caso, físicos.
3.2. Concepto de unidad de selección
Las aduanas locales, o algunas de ellas, pueden organizarse
para reflejar el enfoque basado en el riesgo. Naturalmente, hay
que crear un equipo que efectúe el procesado obligatorio de
las declaraciones, los controles de conformidad mínimos y las
selecciones basadas en el análisis de riesgo. Además, las adua­
nas pueden disponer de un grupo de personal especializado,
relativamente pequeño (concepto de unidad de selección),
exento de las tareas cotidianas habituales, que puede verificar
los sectores de riesgo, identificar las cargas que deban ser
21
objeto de controles en función de parámetros nacionales y/o
locales y desarrollar una experiencia en áreas especiales, como
la PAC. La unidad de selección combina su función dentro de la
elaboración de las indicaciones locales (recopilación, análisis y
difusión de información) con una situación de primera línea en
el plano operativo, seleccionando los controles que deben efec­
tuarse tras evaluar los riesgos inherentes.
Este enfoque puede verse considerablemente reforzado por la
selección automatizada.
La mayoría de los sistemas informáti­
cos están diseñados de manera que permiten aplicar los crite­
rios de selección en los planos nacional y local. Es de crucial
importancia tener una capacidad adecuada de selección local,
especialmente para aplicarla a las características del comercio
local. Lo que a nivel nacional puede tener un riesgo bajo,
puede ser de alto riesgo en una aduana concreta y viceversa.
También se debe tener en cuenta el nivel comunitario.
La selección rutinaria puede llevarse a cabo aplicando paráme­
tros (o instrucciones de busca informatizadas) que la experien­
cia haya demostrado que son eficaces para detectar errores y
declaraciones falsas.
Los parámetros de selección especial pueden utilizarse para
imponer controles a más corto plazo, que podrán servir para
valorar el riesgo de tipos de importación concretos o identificar
determinadas expediciones sospechosas (por ejemplo, todas las
expediciones procedentes de un grupo específico de países a
cargo de un importador concreto).
El sondeo aleatorio puede aplicarse además de los otros dos
tipos de selección. Constituye un mecanismo de control para
identificar nuevos parámetros de selección rutinaria y especial y
puede reducir el riesgo de que un declarante pueda evitar la
selección por conocer los parámetros de selección del sistema.
Este concepto es válido también para las exportaciones.
Para llevar a cabo su tarea de identificación y comprobación, la
unidad de selección debe utilizar cierto número de fuentes de
información. Esta información puede llegar de la sede central
nacional, que recibe la información de equipos similares del
país, la recopila, analiza las tendencias y la difunde en su caso.
Puede utilizarse una base de datos local para registrar y recupe­
rar la información sobre el rendimiento del perfil de riesgo, las
infracciones cometidas o supuestas y los factores de riesgo
particulares. Se pueden extraer de los archivos de la base anti­
guas declaraciones y sus justificantes. También pueden desem­
peñar un importante papel los documentos mercantiles y los
archivos históricos.
Para que una unidad de selección sea efectiva debe, en primer
lugar, identificar y determinar la importancia relativa de los
indicadores de riesgo presentes en su área de responsabilidad.
Se trata esencialmente de un trabajo de verificación que exige
incontestablemente personal y tiempo, pero que es indispensa22
ble para la eficacia de los criterios de selección y de los contro­
les efectuados. Por otra parte es necesario asegurarse de que el
personal de la unidad de selección está correctamente formado
para ejecutar esta tarea.
Se ofrece un ejemplo en el anexo V.
3.3. Controles basados en los sistemas
de funcionamiento interno
de las empresas
Los controles basados en la verificación de los sistemas de
funcionamiento interno de las empresas constituyen un méto­
do de trabajo sistemático y flexible que parte del hecho de que
los operadores tienen sistemas de funcionamiento propios, del
más simple al más complejo, que pueden utilizarse para elabo­
rar indicadores de riesgo. Pueden considerarse como una forma
de auditoría, cuyo objetivo se limita claramente a determinar
los indicadores de riesgo.
Las técnicas utilizadas serán diferentes según se trate de peque­
ñas empresas individuales o de empresas grandes cuya amplia
gama de actividades interesa a distintos regímenes aduaneros.
La cuantificación del riesgo ayuda a determinar la asignación
de recursos y contribuye a orientar el f u t u r o programa de
verificaciones basadas en los sistemas. Sin embargo, una verifi­
cación de sistemas reducida a documentos y cuentas no puede
ser totalmente eficaz, por lo que será necesario efectuar con­
troles físicos selectivos para probar y evaluar estos sistemas.
Las verificaciones de sistemas son un instrumento que hay que
utilizar en la construcción de los perfiles de riesgo. De hecho,
los indicadores «universales», tales como el conjunto de las
importaciones de un país de origen dado o de mercancías bajo
un código específico de producto, pueden determinarse por lo
general a partir de datos cronológicos.
Es evidente que cuanto más cooperen las administraciones de
aduanas con las empresas para definir sus sistemas internos,
más eficaces serán las verificaciones efectuadas sobre la base
del sistema de esos operadores.
3.3.1. Objetivos del control basado
en la verificación de los sistemas
— Obtener la seguridad de que un sistema contiene las posibi­
lidades de verificaciones y controles necesarios para la con23
tracción de un montante de recursos (derechos/impuestos) a
tiempo y que las eventuales exenciones se aplican correcta­
mente.
— Asegurar que las verificaciones y controles se efectúan con
eficacia.
Con este tipo de control se logran estos resultados mediante un
enfoque estructurado y sistemático que incluye varias etapas:
a) elaboración y registro de las operaciones manuales y/o infor­
máticas en el sistema;
b) identificación de los riesgos relativos a los recursos dentro
del sistema mediante la evaluación de las claves de los
controles y los puntos débiles;
c) ejecución de controles (físicos o documentales);
d) identificación del reparto de las responsabilidades en la
empresa;
e) identificación de los servicios y el personal que toman parte
directa o indirectamente en el despacho de aduana (servi­
cios logísticos, comerciales, etc.).
El control basado en la verificación de los sistemas implica sobre
todo la auditoría de la contabilidad de los operadores económi­
cos, pero un elemento esencial del método es el examen de la
credibilidad de esos asientos contables.
La ventaja de este enfoque es que, al asignar los recursos y las
verificaciones a los riesgos potenciales del sistema, pueden
identificarse los errores que impiden percibir correctamente los
recursos. Si no hay errores, se obtiene la seguridad de que el
sistema produce el resultado esperado. En cualquier caso, los
resultados de las auditorías permiten alimentar el análisis de
riesgos futuros y determinar la necesidad y la frecuencia de los
futuros controles.
Las verificaciones de sistemas se utilizan también para identifi­
car la importancia relativa de indicadores de riesgo más especí­
ficos para elaborar un perfil de riesgo. Por ejemplo, en el área
de los procedimientos simplificados de importación, en la que
el sistema de control que aplica la administración competente
confronta los datos iniciales y complementarios presentados
por el operador, el riesgo de que los datos iniciales no se
justifiquen posteriormente en las declaraciones complementa­
rias es muy pequeño. Sin embargo, si este proceso de confron­
tación no lo llevara a cabo la administración, ese mismo riesgo
sería mucho mayor, lo que lleva a concluir que, para desarrollar
perfiles de riesgo más precisos, debe controlarse la manera en
que cada Estado miembro gestiona las distintas áreas de riesgo.
24
Con frecuencia se utiliza como principal criterio el volumen de
ingresos, es decir, cuanto mayor sea el índice de ingresos res­
pecto a cierta cantidad de ecus, mayor será el riesgo. Sin
embargo, no siempre es ese el caso, como ocurre, por ejemplo,
cuando una verificación del sistema utilizado para controlar el
riesgo indica que la «garantía de la verificación» es elevada y
que por ello el riesgo es bajo, independientemente de la suma
en cuestión.
El grado de fiabilidad de los sistemas contables del operador es
otro importante factor que influye en la importancia relativa
de los indicadores de riesgo. Estos sistemas pueden desempe­
ñar un papel importante en el control de ingresos en algunas
áreas de riesgo, por ejemplo, en los procedimientos simplifica­
dos de importación, perfeccionamiento activo/pasivo, PAC, etc.
Llevando a cabo una verificación completa de estos sistemas,
puede determinarse con precisión la importancia del riesgo, lo
que significa también que, si se desarrolla todo su potencial, los
perfiles del riesgo pueden ser específicos para cada operador.
Uno de los métodos que puede utilizarse puede consistir en
una evaluación individual del riesgo de cada empresa, atribu­
yéndole una cifra. En el anexo III del presente documento se
reproduce un ejemplo suministrado por la administración de
aduanas alemana.
25
Sección 4
Ficha de análisis de riesgo
Todos los textos legislativos comunitarios, existentes y nuevo:
relativos al comercio internacional de mercancías puede
acompañarse de una ficha de análisis de riesgo. En los casos d
modificación de los textos legislativos existentes o nuevos, est
ficha podía prepararse antes de su adopción final con el fin d
permitir la valoración del impacto de la legislación propuest
sobre los controles aduaneros.
Es importante señalar que se trata de un documento teorie
basado en el análisis del texto legislativo que debe, por est
razón, distinguirse del perfil de riesgo, cuyo objetivo es concrt
to e inmediatamente operativo.
La ficha de análisis de riesgo debería incluir los elemente
siguientes, en función de los datos específicos de la legislado
recientemente adoptada.
1. Área de riesgo considerada
1.1. En términos de mercancías o productos
Productos textiles, agrícolas, política comercial común (dunping), CITES, etc. (véase el capítulo 3).
I
1.2. En términos de regímenes aduaneros o procedimiento
aduaneros
Despacho a libre práctica, exportación, regímenes suspensivo:
regímenes aduaneros económicos, procedimientos simplifica
dos.
2. Identificación de los riesgos generales
— Especie: falsa declaración de especie.
— Origen: falsa declaración de origen.
— Valor: falsa declaración de valor con el fin de reducir É
importe de los derechos.
3. Determinación de los indicadores de riesgos
generales
4. Evaluación del riesgo
Para determinar el nivel o grado de riesgo de cada uno de lo
indicadores de riesgos generales; por ejemplo, en el caso d<
26
una nueva legislación que establezca un derecho antidumping
sobre un producto específico, puede procederse a un análisis
comparativo de los flujos de importaciones de mercancías de
los códigos NC apropiados durante el período precedente y
siguiente al establecimiento del derecho antidumping, basán­
dose en los datos estadísticos de las empresas.
27
Capítulo 3
Sectores específicos de aplicación
del análisis de riesgo
Se observa que, en general, una serie de riesgos son comunes a
todas las secciones de este capítulo, fundamentalmente los
siguientes:
•
declaración inexacta o falsa de la clase de mercancía o de
algunos de sus elementos o de los documentos de acompa­
ñamiento;
•
la inobservancia de las prohibiciones o restricciones en vi­
gor;
•
introducción irregular en el territorio aduanero (contraban­
do) (véase en concreto la sección 2, subsección 1, del presen­
te capítulo);
•
por lo general, sustracción de las mercancías a la vigilancia
aduanera.
De la misma forma, algunos indicadores son comunes a todos
los ámbitos, fundamentalmente:
•
el hecho de que el operador económico o el transitário en
cuestión hayan cometido alguna irregularidad o infracción
anterior en materia aduanera o fiscal;
•
falta o ausencia de cooperación del operador económico de
que se trate;
•
el recurso a un transportista o transitário de fiabilidad du­
dosa;
•
la existencia de datos específicos anteriores respecto de un
producto concreto en determinadas circunstancias (comuni­
caciones A M o comunicación específica en el marco de un
determinado régimen);
•
las indicaciones específicas obtenidas en otros ámbitos;
•
un nivel elevado de los derechos de aduana y exacciones de
efecto equivalente;
•
un nivel bajo de los límites cuantitativos;
•
el tráfico por contenedor;
•
los envíos de pequeño tamaño.
29
Sección 1
Sectores de riesgo relacionados
con mercancías específicas o sensibles
*» Subsección 1
Productos agrícolas amparados
por la política agrícola común (PAC)
Los productos de la política agrícola común revisten un carácter
especialmente sensible debido a las ventajas financieras vincu­
ladas a estos productos. El control de estos productos es espe­
cialmente importante en su exportación, debido a las posibili­
dades de fraude en materia de restituciones o ayudas para los
productos retirados de las existencias de intervención, cuando
se impone un destino exterior al territorio aduanero de la
Comunidad. A este respecto se han adoptado varios reglamen­
tos que tienen por objeto desarrollar el recurso al análisis de
riesgo en este ámbito específico. Se trata:
— del Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo, de 12 de febre­
ro de 1990, relativo al control de las exportaciones de pro­
ductos agrícolas que se beneficien de una restitución o de
otros importes^), cuya última modificación la constituye el
Reglamento (CE) n° 163/94 del Consejo, de 24 de enero de
1994(2), y
— del Reglamento (CE) n° 3122/94 de la Comisión, de 20 de
diciembre de 1994, por el que se establecen los criterios para
efectuar el análisis de riesgos en lo que concierne a los
productos agrícolas que se benefician de una restitución (3).
Sin embargo, también debe ejercerse en la importación para
contrarrestar el riesgo de que determinados productos evadan
los derechos a los que están sujetos normalmente, o simple­
mente los diversos contingentes comunitarios existentes, o, a la
inversa, se beneficien indebidamente de un régimen preferen­
cial.
En este ámbito, el análisis de riesgo puede aportar una ayuda
preciosa para designar con eficacia los cargamentos que habrá
que someter a verificaciones más amplias.
El análisis de riesgo propiamente dicho es, de hecho, la primera
parte de un proceso en tres etapas que comprende también la
0 DO L42de 16.2.1990, p. 6.
(2) DO L24de29.1.1994, p. 2.
(3) DO L330de21.12.1994, p. 31.
30
ejecución de los controles y el análisis de los resultados de los
controles. Esta presentación se repetirá en las demás secciones
y subsecciones.
1.1. Análisis de riesgo
1.1.1. Indicadores de riesgo
Observación preliminar
En materia de exportaciones con restituciones, en el Reglamen­
to (CE) n° 3122/94 se contemplan expresamente indicadores de
riesgo. Se recogen en el anexo VI de la presente guía.
Por esta razón, los elementos que se citan a continuación sólo
tienen por objeto precisar algunos de los criterios aplicables a
las exportaciones que disfrutan de restituciones. También se
refieren a las importaciones de bienes agrícolas.
1.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
I
Clasificación arancelaria
— mención de los códigos de la NC difícilmente identificables
sin recurrir a los servicios de los laboratorios (por ejemplo,
dificultades para distinguir entre los distintos tipos de arroz,
o entre los productos lácteos en función del contenido en
materias grasas, preparaciones alimenticias);
— productos recogidos sistemáticamente bajo la designación
«los demás».
I
Origen
— producción inexistente del producto en cuestión en el país
de origen declarado;
— volumen de las importaciones comunitarias superior a la
capacidad de producción del producto en cuestión en el país
exportador;
— producción inexistente de determinadas materias primas
originarias necesarias para la producción de los productos
finales;
— origen comunitario de los productos agrícolas cuando el
pago de las restituciones está subordinado a esa condición.
31
)
Procedencia/destino
— productos que salen de zonas francas con destino a terceros
países.
I
Valor
— valor declarado manifiestamente no conforme con los valo­
res unitarios nacionales o comunitario;
— existencia de gravámenes compensatorios o derechos espe­
cíficos adicionales.
I
Cantidad/peso/volumen
— dadas las ventajas financieras concedidas sobre esta base;
— peso declarado sin relación con el volumen.
I
Fecha de importación
— falta de concordancia entre la fecha de importación y los
documentos de transporte, en el caso de productos cuyo
valor y, en consecuencia, los derechos de aduana varían
según la fecha en que se han declarado.
)
Embalaje
— embalaje inadecuado dada la naturaleza de la mercancía;
— etiquetado sospechoso de los bultos (impresión manchada,
deformada, con faltas de ortografía o descolorida);
— ausencia de etiquetado en los bultos;
— etiquetado de los productos o instrucciones mal traducidos;
— embalaje que no permite una verificación física a simple
vista.
1.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
I
Estructura jurídica de la empresa
— multinacional/sociedad matriz/filial.
32
I
Estructura financiera frágil
I
Sector de actividad
— operador económico inicialmente especializado en produc­
tos agrícolas con origen o destino en determinados países,
del que se observe una modificación en el suministro o
destino de los productos;
— operador no especializado que efectúa operaciones ocasio­
nales;
— transitário especializado o no;
— nuevo transitário que inicia un tráfico de este tipo de pro­
ductos;
— operador especializado que interrumpe su tráfico u opera­
dor no especializado que inicia un tráfico regular.
I
Estrategia y posición comercial del operador
— posición comercial del operador en el mercado (situación de
monopolio/competencia);
— cambio de países proveedores o de destino tras la instaura­
ción de contingentes suplementarios para los países habi­
tuales o condiciones especiales para la importación o la
exportación de tales productos;
— modificación sustancial del volumen de importaciones en
relación con un período de referencia.
I
Situación y estrategia aduanera del operador
— aduana de despacho variable (por ejemplo, cambio repenti­
no de los lugares de despacho aduanero);
— autorizaciones aduaneras: tipo de procedimientos utiliza­
dos; existencia o ausencia de procedimientos simplificados,
según el caso;
— anulación o revocación de una autorización de procedi­
miento simplificado o de régimen aduanero.
1.1.2. Identificación práctica de los riesgos
La identificación de los riesgos ligados a la PAC se lleva a cabo
de diversas formas:
— análisis de los productos de la PAC, para identificar los
importes más elevados de las restituciones o los más bajos
33
de los derechos de aduana o la probabilidad de que se
presenten declaraciones falsas para obtener ventajas finan­
cieras; este análisis puede desembocar en la elaboración de
una tabla en la que se clasifiquen los productos por el valor
de las restituciones a la exportación;
— análisis de los flujos de exportaciones e importaciones de
productos agrícolas, a partir de datos estadísticos, con el fin
de identificar los puntos de despacho de aduana donde se
concentran las transacciones de alto riesgo; la información
estadística utilizada se refiere a la cantidad de mercancías y
su desglose por origen o destino (tonelaje comunitario y no
comunitario);
— análisis de la nomenclatura de las restituciones a las expor­
taciones de la PAC y de los códigos adicionales para identifi­
car, respecto a cada código, el riesgo probable de falsa
declaración;
— análisis de las restituciones y exacciones reguladoras por
importador y exportador para identificar a los operadores
de mayor riesgo en función de la cantidad y el valor de la
restitución/exacción reguladora en cuestión;
— análisis de las irregularidades detectadas gracias a los con­
troles efectuados para identificar las mercancías y los opera­
dores de alto riesgo;
— análisis detallado de los regímenes aduaneros para identifi­
car los posibles puntos débiles del sistema y concebir y
aplicar contramedidas;
— análisis resultantes de las auditorías de sistemas.
Se utiliza también información suplementaria:
— indicaciones de las fuentes de investigación;
— información del organismo de intervención;
— información de otros Estados miembros (intercambio de
datos sobre las irregularidades);
— información de las fuentes de la Comisión [véase la sección 1
del capítulo 2 así como el repertorio de casos de irregulari­
dades elaborado por la DG VI y las medidas derivadas del
Reglamento (CEE) n° 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de
1991, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las
sumas indebidamente pagadas en el marco de la financia­
ción de la política agrícola común, así como a la organiza­
ción de un sistema de información en este ámbito, y por el
que se deroga el Reglamento (CEE) n° 283/72(1)].
í1) DO L 67 de 14.3.1991, p. 11.
34
Las informaciones extraídas del análisis de riesgo deberían
comunicarse a los funcionarios que realizan los controles y a sus
superiores. Se pueden utilizar distintos métodos de difusión:
— publicación de fichas informativas que cubran los ámbitos
de riesgo por mercancía;
— publicación de fichas informativas de ámbito nacional que
ofrezcan información sobre los tipos de las restituciones, los
niveles de exportación y los índices de control de los produc­
tos de la PAC;
— acceso en todas las aduanas, gracias a un servicio informati­
zado, a la información sobre las exacciones reguladoras
agrícolas y otros tipos de gravámenes a la importación;
— acceso a las indicaciones sobre los operadores comerciales
mediante una base de datos nacional informatizada;
— envío de télex y fax a los servicios operativos con detalles
sobre los operadores sospechosos y las irregularidades que
se hayan descubierto recientemente.
Se puede utilizar una red regional de funcionarios de enlace
especializados en la PAC para facilitar la difusión de informa­
ción dentro de las unidades regionales y entre ellas.
En el anexo VI se reproduce un ejemplo relacionado con la PAC.
1.2. Realización de los controles
I
Organización
Se anima a los gestores regionales a adoptar un planteamiento
flexible en sus regiones a la hora de desplegar los recursos.
Deberían disponerse equipos móviles para actividades especia­
les de control y de equipos especializados en la PAC que se
desplegarían dentro de la unidad regional. Habría que animar
a los gestores locales a que concentraran los recursos en las
áreas de mayor riesgo.
I
Tipos de control
Varios reglamentos, adoptados en el marco de la política agrí­
cola común respecto a las exportaciones que disfrutan de restituciones, imponen la aplicación de medidas de control específi­
cas. Se trata en concreto de:
— Reglamento (CEE) n° 3665/87 de la Comisión, de 27 de
noviembre de 1987, por el que se establecen las modalida­
des comunes de aplicación del régimen de restituciones a la
35
exportación para los productos agrícolas(1), cuya última
modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 815/95(2)
(véase el apartado 4 del artículo 35);
— Reglamento (CEE) n° 4045/89 del Consejo, de 21 de diciem­
bre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miem­
bros, de las operaciones comprendidas en el sistema de
financiación por el Fondo Europeo de Orientación y de
Garantía Agrícola, sección Garantía, y por el que se deroga
la Directiva 77/435/CEE(3), cuya última modificación la cons­
tituye el Reglamento (CEE) n° 3235/94(4);
— Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo, de 12 de febrero
de 1990, relativo al control de las exportaciones de produc­
tos agrícolas que se beneficien de una restitución o de otros
importes(5), cuya última modificación la constituye el Regla­
mento (CE) n° 163/94 (6);
— Reglamento (CEE) n° 2030/90 de la Comisión, de 17 de julio
de 1990, por el que se establecen las disposiciones de aplica­
ción del Reglamento (CEE) n° 386/90, en lo relativo al con­
trol físico de las exportaciones de productos agrícolas que se
beneficien de una restitución o de otros importes(7), cuya
última modificación la constituye el Reglamento (CE) n°
2221/95(8).
En aplicación de estos textos, deberán efectuarse los siguientes
controles:
1) Controles físicos, de un 5 % por sector de producto o de un
5 % en el conjunto de sectores en la medida en que el
Estado miembro aplique un sistema de selección sobre la
base de un análisis de riesgo efectuado según los criterios
del Reglamento (CE) n° 3122/94. En este caso es obligatorio
un porcentaje mínimo del 2 % por sector de productos.
2) Controles sustitutorios de las declaraciones de exportación
aceptadas en una aduana interior (sondeo representativo
por cada aduana de salida de la Comunidad); este tipo de
control está directamente subordinado a la utilización del
análisis de riesgo tal como se describe en el punto 1.1 y en el
Reglamento (CE) n° 3122/94.
3) Controles a posteriori para identificar, después del despacho
de aduana, las operaciones o sectores sospechosos. La verifi­
cación de las transacciones previas de un operador puede
)
)
)
)
5
)
6
)
7
)
8
)
36
D 0 L 3 5 1 de 14.12.1987, p. 1.
D0 L 116 de 6.5.1997, p. 22.
DOL 388 de 30.12.1989, p. 18.
DOL 388 de 28.12.1994, p. 16.
DOL 42 de 16.2.1990, p. 6.
DO L 24 de 29.1.1994, p. 2.
D O L 1 8 6 d e 18.7.1990, p. 6.
DO L 224 de 21.9.1995, p. 13.
revelar contradicciones. Los controles a posteriori pueden
suministrar una información que permita alimentar el análi­
sis de riesgo en sí y trazar perfiles de riesgo.
4) Controles coordinados de un mismo operador, por iniciativa
o a petición de los servicios de la Comisión, de las autorida­
des aduaneras de los Estados miembros que efectúen el
control físico o de los servicios competentes que efectúen el
control del expediente de solicitud de pago o el control
contable a posteriori.
Con carácter general, también pueden efectuarse en todo mo­
mento controles de los sistemas de funcionamiento interno de
las empresas. En efecto, para determinar si la inspección docu­
mental o física es o no suficiente para delimitar debidamente el
riesgo detectado, es necesario disponer antes de información
fiable sobre el negocio de importación, exportación o almace­
namiento y su organización administrativa (véase en el capítulo
2 el punto 3 de la sección 3).
1.3. Análisis de los resultados
de los controles
La eficacia de los controles deberá analizarse cuidadosamente.
Los primeros resultados se refieren a los errores e irregularida­
des descubiertos y se utilizan para orientar futuros controles.
Los controles que no revelan errores o irregularidades tienen
igual valor que los que lo hacen, al ofrecer confirmación positi­
va de los sectores que pueden considerarse de riesgo bajo o
nulo.
Deberá prestarse especial atención a la elaboración de los
certificados de verificación previstos por la legislación comuni­
taria y a las actas de los controles, en la medida en que estos
instrumentos constituyen fuentes muy útiles para orientar los
futuros controles.
En el anexo Vil se recoge un ejemplo de análisis de riesgo en
materia de productos agrícolas.
**· Subsección 2
Control de las importaciones
y exportaciones de productos textiles
y prendas de vestir
La industria textil y de prendas de vestir tiene una importancia
determinante dentro de la política comercial común, por su
incidencia en la economía comunitaria, especialmente en los
niveles de producción.
37
Pero las importaciones en la Comunidad de productos textiles y
de prendas de vestir de bajo coste procedentes de países no
miembros no sólo están creciendo de forma constante, provo­
cando una crisis en esta industria, sino que son frecuentes las
irregularidades observadas en relación con estas mercancías,
sujetas a restricciones cuantitativas y controladas por medio de
licencias de importación.
Por ello se han negociado acuerdos bilaterales con dichos paí­
ses para intentar controlar este tráfico tan significativo desde el
punto de vista económico.
Para lograr la plena aplicación de estos acuerdos y luchar
eficazmente contra el fraude, es preciso establecer técnicas de
análisis de riesgo adaptadas a este tipo de tráfico si se quiere
prevenir y detectar a tiempo las importaciones ilícitas de estos
productos.
Los puntos tratados a continuación se refieren sobre todo a las
importaciones, ya que en las exportaciones el análisis de riesgo
se centrará fundamentalmente en dos campos:
— en el marco del TPP textil, en el control de la autorización de
TPP económico (y de las licencias correspondientes) y, en su
caso, de la autorización del TPP arancelario y de la prueba
documental de origen (preferencial o no); en este supuesto,
el riesgo de irregularidades se plantea sobre todo a la hora
de la reimportación de los productos (problema de identifi­
cación entre el producto textil exportado y el producto
textil reimportado después de ser montado);
— en el marco del origen preferencial, en la prueba documen­
tal del origen comunitario preferencial.
Conviene señalar que el sector de los productos textiles está
regulado por los Acuerdos multifibrasí 1 ) y por el acuerdo pro­
ductos textiles-prendas de vestir, resultante de la Ronda Uru­
guay.
2.1. Análisis de riesgo
Cabe hacer una distinción entre los indicadores de riesgo consi­
derados en su conjunto o de manera teórica y su determinación
práctica.
(') Acuerdo AMF (DO L 341 de 4.12.1986, p. 34).
Decisión 94/288/CE del Consejo, de 16 de mayo de 1994, relativa a la celebración del
protocolo por el que se mantiene en vigor el Acuerdo relativo al comercio internacional de los
textiles (DO L 124 de 18.5.1994, p. 11).
38
2.1.1. Indicadores de riesgo
Nota: este punto contiene elementos generales que son aplica­
bles, mediante ciertas adaptaciones en función de la naturaleza
de las mercancías, a todas las secciones y subsecciones de este
capítulo, pero que no se recogerán en él para evitar redundan­
cias.
2.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
I
Clasificación arancelaria
La clasificación arancelaria y la categoría textil son fundamen­
tales para la correcta aplicación de las medidas relativas a los
productos textiles y prendas de vestir. En efecto, las declaracio­
nes falsas permiten eludir, desde el momento de la exportación
del tercer país, la expedición de licencias de exportación y de
certificados de origen habitualmente expedidos por dichos paí­
ses, o conseguir certificados de origen preferencial sin tener
derecho a ello, mientras que a su importación en la Comunidad
pueden permitir:
— eludir el tipo de los derechos del AAC correspondientes al
código NC realmente aplicable;
— eludir una restricción cuantitativa o una prohibición aplica­
ble a los productos (del origen de que se trate) de la catego­
ría textil efectivamente aplicable;
— acogerse indebidamente a un tratamiento arancelario pre­
ferencial.
Por lo que se refiere a los indicadores de riesgo propiamente
dichos, cabe citar los siguientes elementos:
— indicación de códigos NC difícilmente identif¡cables a prime­
ra vista (por ejemplo, los códigos que establecen un «por­
centaje de materias contenidas en los hilados mezclados»);
— categorías textiles especialmente propicias al fraude debido
a las cantidades máximas impuestas según las categorías de
que se trate (por ejemplo, camisetas de la categoría 4 descri­
tas como «vestidos» o «camisones»).
I
Origen
El país de origen de un producto es siempre determinante para
saber si esas mismas medidas de política comercial deben apli­
carse en el momento de su importación. Portanto, debe poner­
se especial atención en la comprobación del origen declarado
de los productos textiles y prendas de vestir, en el control de las
39
pruebas documentales presentadas para sustentar una declara­
ción, en su caso, y en la exigencia de dichas pruebas o, en caso
de duda, de declaraciones específicas adicionales por parte del
importador. A este respecto, conviene recordar algunos de los
principios aplicables según las normas de origen de que se
trate:
•
Origen no preferencial: algunos productos de determinados
orígenes están sujetos a medidas específicas y, por lo t a n t o ,
especialmente expuestos al fraude. La dificultad consiste en
identificar dichos productos cuando el origen con el que han
sido declarados presenta ventajas con respecto al origen
real (ausencia de restricciones cuantitativas y de requisitos
en materia de prueba documental del origen, simple certifi­
cado de «cámara de comercio», etc.). Los productos que no
gozan de ventaja alguna pueden ser dispensados de contro­
les rigurosos, a reserva de que se apliquen otros criterios. En
cambio, aquellos declarados con un origen «ventajoso» de­
ben someterse a controles por sondeo y, según los datos
específicos de que se disponga sobre determinados produc­
tos y orígenes, a controles más minuciosos.
•
Origen preferencial: la aplicación de concesiones arancela­
rias —que en algunos casos (ACP, PMA, SPG) suponen la
exención de cualquier restricción cuantitativa— está supedi­
tada, por una parte, a la presentación de una prueba docu­
mental de origen, según el régimen de que se trate [certifi­
cado de tipo A (SPG), EUR 1, declaración en factura, etc.],
sellada por las autoridades pertinentes y, por otra, al cum­
plimiento de las disposiciones aplicables al transporte direc­
t o (documento único de transporte, certificado de no mani­
pulación, etc.). Controlando ambos elementos se pueden
detectar ya los certificados falsificados, mientras que, por lo
general, la identificación de los certificados irregulares (que
no pueden aplicarse a los productos importadosí 1 ) o no
cumplen las normas en materia de origen preferencial) suele
requerir un control a posteriori del tercer país u otros me­
dios para obtener información exacta sobre las materias
utilizadas en la fabricación de los productos, las transforma­
ciones efectuadas en terceros países y el transporte de los
productos acabados a la Comunidad. Cuando el control
efectuado a posteriori permita descubrir que el certificado
es falso o irregular, se aplicará normalmente el procedi­
miento de derecho común, siempre que suponga la percep­
ción de los derechos eludidos sin perjuicio de que se impon­
gan sanciones, especialmente si la presentación de certifica­
dos falsos o irregulares ha permitido que la mercancía esca­
para a algún contingente.
Las principales zonas geográficas a las que afectan las declara­
ciones de origen falsas son Asia y el norte de África.
t1) Esta comprobación se efectuará con frecuencia mediante un control físico.
40
En ambos casos, los siguientes factores podrán constituir indi­
cios de irregularidad:
— producción inexistente del producto de que se trate en el
país de origen declarado;
— volumen de importaciones comunitarias superior a la capa­
cidad de producción del producto en cuestión en el país
exportador;
— producción inexistente de algunas materias primas origina­
rias necesarias para la fabricación del producto acabado.
I
Procedencia
— el país de origen declarado es un país que goza de un
régimen particularmente favorable (por ejemplo, ACP, PTU,
PMA-SPG, o cualquier país acogido a una excepción), próxi­
mo de un país al que se aplican medidas restrictivas, a mayor
abundamiento si el transporte hacia la Comunidad se efec­
túa a través del país menos favorecido;
— en consecuencia, los servicios deben prestar la máxima aten­
ción al respeto de la norma del transporte directo; como
indicador de riesgo a este respecto, la comparación entre los
documentos de transporte y la declaración puede aportar
información;
— productos que salen de una zona franca con destino al
territorio aduanero de la Comunidad.
* Valor
Es frecuente que se apliquen a los productos textiles y prendas
de vestir derechos de aduana relativamente superiores a la
media comunitaria, por lo que conviene prestar especial aten­
ción al valor en aduana, pues algún operador podría verse
tentado de rebajarlo.
A este respecto, deberá pues prestarse especial atención a:
— las reducciones de valor que puedan producir el mismo
efecto que una clasificación arancelaria en una partida
arancelaria incorrecta; a este respecto, un valor poco eleva­
do en relación con el número de artículos o bultos será un
indicador útil;
— los aumentos de valor que permitan sustraer el envío a la
aplicación de derechos antidumping; en este caso, deberá
suscitar la atención cualquier valor elevado que figure en
una declaración de productos originarios de un país al que
se apliquen derechos antidumping para el sector en cues­
tión (véase la subsección 3 siguiente).
41
I
Cantidad
— discordancia entre el peso y el número de bultos;
— discordancia entre el número de bultos y el número de
artículos.
I
Itinerario seguido
— recorrido largo efectuado o previsto, que cruce el territorio
de varios países, eventualmente con paradas o transbordos
en países no miembros;
— elección de un itinerario poco económico;
— operaciones sucesivas de tránsito (interrupción y reanuda­
ción del tránsito; véase la sección 2, subsección 1);
— medio de transporte poco económico.
I
Embalaje y etiquetado
— embalaje inadecuado dada la naturaleza de la mercancía;
— etiquetado sospechoso de los bultos (impresión manchada,
deformada, con faltas de ortografía o descolorida);
— ausencia de etiquetado en los bultos;
— etiquetado de los productos o instrucciones mal traducidos;
— etiquetado fácilmente amovible;
— etiquetado sin la composición en fibras o las instrucciones,
de lavado.
I
Estadísticas
— estudio de los flujos de mercancías (modificación imprevista
de los países proveedores; véanse también a continuación
los «indicadores de riesgo relacionados con el operador»);
— modificación de los países proveedores.
2.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
Estos indicadores de riesgo se refieren al propio operador
económico responsable de la operación de importación o ex­
portación y a su fiabilidad. Se trata de tener en cuenta funda­
mentalmente los siguientes elementos:
42
I
Estructura jurídica de la empresa
— multinacional/sociedad matriz/filial y, en particular, crea­
ción de empresas en terceros países por parte de empresas
comunitarias para realizar operaciones de perfeccionamien­
to pasivo económico.
I
Estructura financiera frágil y, en particular, situación de eleva­
do endeudamiento.
I
Sector de actividad
— operadores que producen mercancías similares en la Comu­
nidad;
— operador económico especializado en productos textiles y
prendas de vestir procedentes de determinados países;
— operador no especializado que realiza operaciones ocasio­
nales;
— transitário especializado o no especializado;
— operador especializado que interrumpe su tráfico u opera­
dor no especializado que inicia un tráfico regular.
I
Estrategia y posición comercial del operador
— posición comercial del operador en el mercado (situación de
monopolio/competencia);
— cambio de países proveedores tras la instauración de nuevos
contingentes para los países habituales;
— modificación sustancial del volumen de importaciones o del
número de licencias solicitadas en relación con un período
de referencia.
I
Situación y estrategia aduanera del operador
— naturaleza de los procedimientos utilizados, particularmen­
te la supresión de una autorización para la utilización de un
procedimiento simplificado o un régimen aduanero;
— aduana de despacho variable (por ejemplo, cambio repenti­
no de los lugares de despacho aduanero);
— autorizaciones aduaneras: tipo de procedimientos utiliza­
dos, existencia o ausencia de procedimientos simplificados,
según el caso;
— anulación o revocación de una autorización de procedi­
miento simplificado o de régimen aduanero.
43
2.1.1.3. Indicadores de riesgo relacionados
con los procedimientos
Los productos textiles y prendas de vestir pueden acogerse a
regímenes aduaneros especiales, como el perfeccionamiento
pasivo económico(1). En este caso, y además de los elementos
antes citados, es importante que se identifiquen los productos
reimportados, comparándolos con las muestras tomadas con
motivo de la exportación de las mercancías o comprobando las
cantidades reimportadas.
También debe ponerse especial atención en los procedimientos
de tránsito (véase la sección 2, subsección 2, siguiente).
2.1.2. Identificación práctica de los riesgos
Nota: este punto contiene elementos generales que son aplica­
bles, mediante ciertas adaptaciones en función de la naturaleza
de las mercancías, a todas las secciones y subsecciones de este
capítulo, pero que no se recogerán en él para evitar redundan­
cias.
Desde el punto de vista práctico, los indicadores de riesgo
anteriores pueden determinarse de varias maneras:
— analizando las categorías de mercancías sujetas a restriccio­
nes cuantitativas o arancelarias para identificar aquellos
sectores que ofrecen mayor riesgo de irregularidades, por
ejemplo, cuando un contingente está casi agotado y existe
el riesgo de un deslizamiento arancelario hacia un producto
vecino;
— analizando las estadísticas nacionales sobre el número de
irregularidades detectadas en relación con los códigos de la
nomenclatura, las aduanas, los países de procedencia o de
origen, los operadores económicos implicados y los tipos de
irregularidades cometidas;
— analizando y comunicando a las aduanas locales los contin­
gentes asignados por encima del 75 %, advirtiendo del ma­
yor riesgo de fraude en el caso de los operadores que no
hayan recibido asignación o por parte de países cuyo contin­
gente se haya agotado o esté a punto de agotarse.
í1) Véase en particular el Reglamento (CE) n° 3036/94 del Consejo, de 8 de diciembre de 1994,
por el que se establece un régimen de perfeccionamiento pasivo económico aplicable a
determinados productos textiles y de confección reimportados en la Comunidad tras su
elaboración o transformación en determinados terceros países (DO L 322 de 15.12.1994, p. 1 ),
aplicado por el Reglamento (CE) n° 3017/95 de la Comisión, de 10 de diciembre de 1995 (DO
L 314 de 28.12.1995, p. 40).
44
También puede utilizarse información suplementaria como:
— indicaciones dimanantes de diversas fuentes de investiga­
ción, particularmente de auditorías;
— información procedente de los servicios encargados de ex­
pedir las licencias (esta información es muy útil, especial­
mente en caso de que las licencias se hayan denegado o
rechazado);
— datos facilitados por otros Estados miembros;
— información obtenida a través de contactos con los servicios
operativos, basada especialmente en las irregularidades
constatadas;
— información obtenida de las diferentes bases de datos (véa­
se la sección 1 del capítulo 2).
La información relativa a los análisis de riesgo puede comuni­
carse a los servicios operativos por los procedimientos siguien­
tes:
— distribución en todas las aduanas de fichas de información
sobre los últimos riesgos identificados;
— eventualmente, distribución mensual en todas las aduanas
de fichas de información sobre el análisis de los contingen­
tes agotados en un 75 %; podrán acompañarse en este caso
de una advertencia para adaptar en consecuencia el número
de controles;
— los principales sectores que deban ser objeto de examen
podrán determinarse en reuniones de coordinación con los
servicios operativos.
2.2. Realización de los controles
Nota: este punto contiene elementos generales que son aplica­
bles, mediante ciertas adaptaciones en función de la naturaleza
de las mercancías, a todas las secciones y subsecciones de este
capítulo, pero que no se recogerán en él para evitar redundan­
cias.
2.2.1. Organización
2.2.1.1. Existencia de medios informáticos
En este caso los códigos de la nomenclatura (y los códigos
inducidos por las posibilidades de deslizamientos arancelarios)
y los países de origen sujetos a una licencia de importación o
45
una prueba documental del origen de la importación pueden
programarse en el sistema informático nacional de tratamiento
de declaraciones o de comunicación de informaciones sobre el
control aduanero. Cabe recordar que las declaraciones relativas
a las mercancías declaradas con estos códigos y orígenes no
podrán ser aceptadas para su despacho a libre práctica hasta
tanto no se hayan presentado los documentos pertinentes.
Cuando éstos solamente condicionen la cuantía de los dere­
chos, las declaraciones podrán ser aceptadas sin perjuicio de
que se adopten medidas de garantía. Podrán acompañarse de
indicaciones específicas las mercancías (código NC, origen u
otro elemento) sujetas a controles especiales, en su caso, duran­
te un período determinado.
Las fichas aludidas podrán distribuirse por vía informática.
2.2.1.2. Ausencia de medios informáticos
Es deseable que los Estados miembros establezcan un sistema
de circulación interna de la información descrita, dotado de la
suficiente periodicidad para que pueda ser eficazmente apro­
vechada por los servicios de aduana locales.
2.2.2. Tipos de control
En lo que respecta a los productos textiles en general, es
importante controlar los sellos. Esta necesidad varía según la
clase y el origen del producto: cuanto menos favorable sea el
tratamiento aplicable, menor será el control que deberán efec­
tuar los servicios pertinentes del certificado de origen (aduana)
y de la licencia de exportación (departamento de comercio).
Por el contrario, cuanto más favorable sea el tratamiento en
relación con las mercancías más restringidas, más riguroso de­
berá ser el control de los productos y, en su caso, del certifi­
cado.
Aparte de los controles documentales para comprobar que la
descripción de los productos textiles coincide en los distintos
documentos relativos al envío de que se trate, es indispensable
efectuar en estos casos controles físicos e incluso análisis de
laboratorio para comprobar que los productos importados son
efectivamente los que se describen en los documentos presen­
tados y que las mercancías no pertenecen en realidad a una
categoría sujeta a restricciones cuantitativas o a algún código
NC objeto de medidas especiales.
2.2.2.1. Con un sistema informático
La introducción de datos en el sistema informático implica un
porcentaje de entradas presentadas con una licencia o prueba
documental de origen y un porcentaje de entradas declaradas
46
como mercancías dispensadas de la presentación de dichos
documentos. Todo ello deberá ser comprobado por los servicios
operativos antes de la liquidación para el despacho a libre
práctica.
Los administradores locales pueden fijar niveles de comproba­
ción en el sistema informático, basados en los elementos espe­
cíficos de su propio tráfico. Cuando resulte factible, podrán
incorporarse asimismo datos sobre las irregularidades observa­
das por otras aduanas, recogidas por equipos centrales especia­
lizados y redistribuidos a todas las aduanas.
2.2.2.2. Sin sistema informático
Este tipo de control debería basarse, en cambio, en el sistema
de circulación periódica creado por el Estado miembro. Podría
complementarse a nivel local con procedimientos similares.
Nota: cabe señalar que, independientemente del sistema utili­
zado, los controles a posteriori, especialmente el de los certifi­
cados de origen y los controles que pueden realizar brigadas
móviles de aduanas dentro del territorio aduanero, pueden ser
útiles para elaborar perfiles de riesgo ulteriores.
2.3. Análisis de los resultados
de los controles
Es importante analizar el resultado de los controles, pero ello
requiere también un retorno de la información (realimenta­
ción, véase el capítulo 2, sección 2, apartado 2.1). Así, el análisis
del número y el tipo de irregularidades detectadas, por ejem­
plo, debería utilizarse para orientar los futuros controles y
corregir los perfiles de riesgo existentes, con el fin de que
conserven toda su eficacia.
En particular, los servicios de aduanas podrán comparar el
número total de importaciones sujetas a restricciones con el
número total de irregularidades detectadas para asegurarse de
que el número de controles físicos y documentales efectuados
en las aduanas es el adecuado.
De la misma forma, convendrá incluir en el análisis el índice
deseado de controles, los métodos de detección y, en su caso, la
experiencia de los demás Estados miembros en ámbitos simila­
res. Para ello podrá utilizarse el sistema SCENT.
47
*·■ Subsección 3
Control de mercancías para las cuales
se han establecido derechos antidumping
o compensatorios
Los derechos antidumping se establecen para determinados
productos o grupos de productos, originarios de determinados
países, mediante reglamentos específicos contemplados en el
Reglamento (CE) n° 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de
1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean
objeto de dumping por parte de países no miembros de la
Comunidad Europea(1), cuya última modificación la constituye
el Reglamento (CE) n° 2331/96, de 2 de diciembre de 1996(2). En
su artículo 13, el Reglamento se refiere específicamente a los
riesgos de elusion derivados de las operaciones de montaje.
El Reglamento (CE) n° 384/96 constituye el reglamento de base
de los derechos antidumping. Cada derecho antidumping se
fija luego en un reglamento comunitario en el que se especi­
fica:
— el producto de que se trata,
— el origen del producto,
— el tipo del derecho aplicable,
— los exportadores que gozan de una exención de derechos o
de derechos reducidos,
Las medidas antidumping se suspenden por decisión de la
Comisión durante un período de nueve meses, que puede ser
prorrogado hasta un plazo máximo de un año. Las medidas
antidumping se basan casi exclusivamente en el origen de los
productos. Tanto por los bajos precios practicados por algunos
proveedores dentro de una medida antidumping específica,
como por los tipos muy elevados de los derechos antidumping
que pueden aplicarse, la evasión de derechos antidumping
puede afectar seriamente a la recaudación de recursos propios.
En líneas generales, cualquier producto puede ser objeto de un
derecho antidumping en un momento dado. Sin embargo, se
observará que algunos sectores son más propensos a este tipo
de medidas, por ejemplo, determinados productos textiles y
prendas de vestir, los hilados y las fibras (en especial los de
países asiáticos), los aceros y otros metales (sobre todo los de
Europa central), así como los artículos electrónicos (microcircui­
tos, TV en color, ordenadores, componentes informáticos, dis­
cos) o los bienes de equipo (en particular los de algunos países
0 DO L 56 de 6.3.1996, p. 1.
(2) DO L 317 de 6.12.1996, p. 1.
48
asiáticos), los productos de las industrias químicas, los minerales
y productos derivados. Los derechos antidumping y compensa­
torios se han ampliado recientemente a artículos domésticos
(por ejemplo, encendedores, bicicletas) y a bienes utilizados en
cadenas de producción (rodamientos de bolas, paletas de ma­
dera).
3.1. Análisis de riesgo
3.1.1. Indicadores de riesgo
3.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías y las operaciones previstas
Además de los indicadores de riesgo generales descritos en las
subsecciones anteriores, los servicios aduaneros deben poner
especial atención en los siguientes elementos:
I
Clasificación arancelaria
— productos incluidos sistemáticamente en la subpartida «los
demás».
► Clase
— importaciones de componentes sueltos, cuando los dere­
chos antidumping sólo graven el producto acabado (y vice­
versa).
I
Origen
— origen declarado de un país próximo de aquellos a los que
se aplican derechos antidumping para las mismas mercan­
cías;
— capacidad de producción dudosa del país de origen declara­
do en el caso del producto en cuestión;
— importaciones procedentes de países situados en el itinera­
rio directo entre países sujetos a derechos antidumping y el
país de entrada en la Comunidad y que disfrutan de régi­
men preferencial, sin que se haya extendido el certificado
de origen preferencial.
I
Procedencia
— país de procedencia limítrofe con otro al que se aplican
derechos antidumping para las mismas mercancías.
49
I
Valor
— ventas anteriores a la operación de importación: puede que
se hayan realizado ventas intermedias ficticias con anteriori­
dad a la importación que permitan adjudicar un valor nor­
mal a la mercancía, cuando la legislación antidumping fija
un precio mínimo;
— por lo general, el valor indicado es un elemento que debe
tenerse especialmente en cuenta;
— fecha de envío indicada en el reglamento;
— existencia de derechos fijos (riesgo de disminución del valor
para reducir la base imponible);
— existencia de derechos variables (a la inversa, riesgo de
aumento del valor);
— aumento del precio franco frontera por encima del valor de
transacción;
— aplazamiento del pago superior al plazo de treinta días
después del despacho a libre práctica.
3.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
Estos indicadores son prácticamente los mismos que los apunta­
dos en las subsecciones anteriores.
Sin embargo, será conveniente prestar especial atención a los
siguientes elementos:
)
Estructura jurídica
— vínculos jurídicos entre la sociedad importadora (sociedad
matriz) y empresas situadas en los países sujetos a derechos
antidumping (filiales) o por vínculos comerciales privilegia­
dos.
I
Estrategia comercial
— cambio de países proveedores a raíz de la instauración de
derechos antidumping;
— doble facturación;
— proveedor o transitário sospechosos;
50
componentes microelectrónicos procedentes de países de
riesgo (contrabando organizado) transportados por particu­
lares.
3.1.2. Identificación práctica de los riesgos
La identificación de los riesgos en materia de derechos anti­
dumping puede llevarse a cabo de la manera siguiente:
— análisis de las mercancías sujetas a derechos antidumping
para determinar las tendencias de las importaciones a raíz
de la instauración de un derecho antidumping;
— análisis de las importaciones efectuadas por empresas que
habitualmente importan o exportan mercancías sujetas a
derechos antidumping, para detectar cualquier cambio en
las declaraciones, sobre t o d o en relación con los códigos de
la nomenclatura y los países de origen;
— análisis de los códigos de la nomenclatura con objeto de
detectar posibles descripciones incorrectas para cada códi­
go;
— examen físico, incluido en particular un control del peso
neto( 1 ) y, llegado el caso, un análisis de las mercancías
importadas cuando se sospeche alguna declaración inco­
rrecta^).
También podrán utilizarse otros datos, como:
— indicaciones resultantes de investigaciones,
— información facilitada por otros Estados miembros,
— información procedente de la Comisión.
Podrán editarse boletines nacionales para informar sobre el
establecimiento o modificación de derechos antidumping.
3.2. Realización de los controles
Son aplicables los elementos descritos en las subsecciones ante­
riores.
Cabe señalar, sin embargo, que convendría alentar a los res­
ponsables regionales a seguir una pauta flexible en materia de
(1) Por ejemplo, para el papel fax, el derecho varía según el peso.
(2) Por ejemplo, controlar si no se ha sustituido un modelo de cinta de vídeo por otro, al consistir
el derecho en la diferencia entre el precio de un modelo VHS y el precio franco frontera sin
despachar en aduana, o comprobar la duración de la cinta.
51
distribución de recursos en sus circunscripciones. Debería dispo­
nerse de equipos operativos móviles para realizar controles
especiales y de equipos de control especializados a nivel regio­
nal. Debería incitarse a los responsables locales a concentrar sus
recursos en los sectores de mayor riesgo. Los tipos de controles
podrían ser los siguientes:
1. Examen documental y físico (control de peso y muestreo) de
las mercancías sujetas a derechos antidumping para compro­
bar la justificación de las solicitudes de exención o de tipos
reducidos de derechos antidumping.
2. Examen documental y físico de las mercancías cuando se
sospeche una descripción incorrecta destinada a eludir el
derecho antidumping.
3. Análisis estadístico posterior a la importación para examinar
tendencias tales como una reducción significativa de las
importaciones de mercancías a raíz de la imposición de un
derecho antidumping, o con el fin de confirmar sospechas
de descripciones incorrectas o desviaciones de origen decla­
radas.
4. De forma general, controles a posteriori
en la empresa.
3.3. Análisis de los resultados
de los controles
Además de los elementos generales recogidos en las subseccio­
nes anteriores, conviene tener en cuenta que la gestión de los
casos detectados en los controles se realizará por medio de
contactos estrechos y continuados con los servicios de investiga­
ción y otros servicios. Los resultados del análisis servirán para
orientar posteriores controles.
*»· Subsección 4
Control de las importaciones, exportaciones
y reexportaciones de mercancías
con usurpación de marca
y de mercancías piratas
Las mercancías con usurpación de marca y las mercancías pira­
tas están reguladas por el Reglamento (CE) n° 3295/94 del
Consejo, de 22 de diciembre de 1994, por el que se establecen
medidas dirigidas a prohibir el despacho a libre práctica, la
exportación, la reexportación y la inclusión en un régimen de
suspensión de las mercancías con usurpación de marca y las
52
mercancías piratas(1), aplicado por el Reglamento (CE) n°
1367/95 de la Comisión, de 16 de junio de 1995, por el que se
establecen las disposiciones de aplicación del citado Reglamento( 2 ). El Reglamento de base define este tipo de mercancías y el
procedimiento pertinente que permite a la autoridad aduanera
intervenir para garantizar el respeto de esta prohibición [véase
también el Reglamento (CEE) n° 339/93 del Consejo, de 8 de
febrero de 1993, relativo a los controles de conformidad de
productos importados de terceros países respecto a las normas
aplicables en materia de seguridad de los productos](3).
Deberán extremarse las precauciones con estas mercancías, por
razones vinculadas:
•
al perjuicio económico que sufre el titular del derecho [con
arreglo a la letra c) del apartado 2 del artículo 1 del Regla­
mento (CE) n° 3295/94], en la medida en que se falsea el
juego de la competencia;
•
a las repercusiones financieras derivadas de la no amortiza­
ción de los costes, a menudo muy importantes, de investiga­
ción;
•
a las repercusiones sociales (la usurpación de marca atenta
contra miles de empleos en Europa);
•
a la seguridad de los consumidores (por ejemplo, carácter
peligroso de determinadas piezas de recambio para auto­
móviles o de determinadas preparaciones médicas).
4.1. Análisis de riesgo
4.1.1. Indicadores de riesgo
Además de los indicadores de riesgo generales ya citados en las
subsecciones precedentes, se pueden tomar en consideración
los siguientes elementos.
4.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
En estos casos, el servicio aduanero deberá examinar con espe­
cial atención el contenido de las solicitudes de intervención
presentadas por el titular del derecho. Entre las indicaciones
facilitadas por éste, cabe citar:
0 DO L 341 de 30.12.1994, p. 8.
(2) DOL 133 de 17.6.1995, p. 2.
(3) DO L 40 de 20.4.1993, p . 1 .
53
Clase de mercancía (especialmente cuando no exista ninguna
autorización de perfeccionamiento pasivo arancelario o econó­
mico que permita al titular del derecho fabricar legalmente
determinadas mercancías fuera del territorio aduanero de la
Comunidad)
— mercancía de lujo y/o de marca europea muy conocida
(prendas de vestir, perfumes, complementos como relojes,
gafas de sol, etc.);
— componentes de automóviles, de aviones u otros bienes de
equipo;
— productos farmacéuticos o químicos;
— juguetes y juegos de vídeo;
— productos alimenticios;
— soportes informáticos o audiovisuales;
— obras impresas;
— planos, dibujos y modelos (nota: este aspecto atañe a los
derechos de autor y de propiedad intelectual, así como a los
derechos conexos, y por esta razón debe distinguirse de los
demás elementos que figuran en la lista).
Origen, procedencia y destino: (se trata de un elemento esen­
cial en este campo)
— mercancía originaria o procedente de un país identificado
por el titular como país de fabricación de dichas mercancías
o país de riesgo;
— mercancías originarias o procedentes de un país limítrofe de
un país clasificado como país de riesgo;
— mercancía destinada a un país sospechoso (marcado especí­
fico u otros elementos que permitan suponer una fabrica­
ción de mercancías con usurpación de marca o de mercan­
cías piratas).
I
Valor
— valor declarado excesivamente bajo en comparación con el
número de unidades o el tipo de mercancía.
I
Embalaje y etiquetado
— embalaje inadecuado dada la naturaleza de la mercancía;
54
— etiquetado sospechoso de los bultos (impresión manchada,
deformada, con faltas de ortografía o descolorida);
— ausencia de etiquetado en los bultos;
— importaciones separadas de mercancías y etiquetas;
— importaciones separadas de mercancías y envases;
— combinaciones inhabituales de productos, por ejemplo, re­
lojes y perfumes, o mercancías procedentes de fabricantes
diferentes;
— mercancías contenidas en envases no normalizados, por
ejemplo, relojes en bolsas y no en cajas;
— etiquetado de los productos o instrucciones mal traducidos;
— en los productos textiles, etiquetado sin la composición en
fibras o las instrucciones de lavado;
— ausencia de la garantía del fabricante;
— pequeños paquetes postales procedentes de países sospe­
chosos y en los que el nombre del remitente es ilegible,
incompleto o no figura.
)
Itinerario seguido y medio de transporte
— itinerario a través de un país de riesgo;
— medio de transporte caro o inusual según el tipo de mercan­
cía o el país de origen o procedencia;
— mercancías enviadas por correo: hay que prestar especial
atención al empaquetado (véase más arriba).
4.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
— importador, transitário o declarante sospechosos;
— mercancías del tipo de las antes descritas destinadas a la
venta a un grupo de consumidores seleccionados.
4.1.2. Determinación práctica de los riesgos
Son aplicables las observaciones generales incluidas en las subsecciones precedentes.
55
4.2. Realización de los controles
Además de las observaciones generales formuladas en las ante­
riores subsecciones, es importante insistir en la importancia del
contenido de la solicitud de intervención, cuyo grado de preci­
sión permite afinar los controles [véase el artículo 3 del Regla­
mento (CE) n° 1367/95], y de los muéstreos, que permiten
determinar con exactitud cuáles son las mercancías con usurpa­
ción de marca y las mercancías piratas [véase el apartado 1 del
artículo 6 del Reglamento (CE) n° 3295/94].
Los profesionales que presentan la solicitud de intervención, en
aplicación del Reglamento (CE) n° 3295/94 antes citado, no
deberían aprovecharse de esta solicitud para transigir con los
autores de la usurpación de marca o con cualquier interesado
con carácter general. La presentación de la solicitud debería ser
también ocasión para que los servicios de aduanas que la
tramiten puedan asegurarse de la veracidad de estos funda­
mentos.
Sin embargo, los servicios de aduanas pueden intervenir tam­
bién antes de que se presente la solicitud de intervención del
titular del derecho, en aplicación del artículo 4 del Reglamento
(CE) n° 3295/94. Para ello es importante que los aduaneros
conozcan con precisión los hábitos y necesidades de los consu­
midores europeos, así como las posibles corrientes de fraude.
Por lo que respecta a los equipajes de los viajeros, éstos están
excluidos del ámbito de aplicación del Reglamento en virtud de
su artículo 10, a condición de que las mercancías no tengan
carácter comercial. Sin embargo, puede ser útil crear un progra­
ma adaptado de controles puntuales para asegurarse de que
están dentro de los límites de la franquicia aduanera expresa­
mente contemplada en el artículo antes citado. De igual forma,
el control de los viajeros puede suministrar indicios sobre deter­
minados países y tipos de mercancías que puedan orientar el
control del tráfico comercial.
4.3. Análisis de los resultados
de los controles
Son de aplicación las observaciones generales incluidas en las
subsecciones anteriores.
Cabe señalar que el propio Reglamento (CE) n° 1367/95, en la
letra b) del apartado 2 de su artículo 5 dispone que los Estados
miembros deben comunicar trimestralmente a la Comisión la
lista detallada de los casos, y que esta última se encargará de
transmitir dicha información a los demás Estados miembros.
56
*► Subsección 5
Controles relativos al comercio internacional
de especies amenazadas de la fauna
y flora silvestres
(CITES, Convenio de Washington, 1973)
El objetivo del Convenio de Washington, elaborado bajo los
auspicios de la Organización de las Naciones Unidas, es el de
proteger determinadas especies amenazadas de la fauna y la
flora regulando el comercio internacional de animales o plan­
tas de estas especies, así como las partes o productos fácilmente
identificables obtenidos a partir de estos animales o plantas. El
Convenio fue firmado y ratificado por la Comunidad Europea y
sus Estados miembros.
El Reglamento (CE) n° 338/97 del Consejo, de 9 de diciembre
de 1996, relativo a la protección de especies de la fauna y
flora silvestres mediante el control de su comercio(1), modifi­
cado por el Reglamento (CE) n° 938/97 de la Comisión, de 26
de mayo de 1997(2), y el Reglamento (CE) n° 939/97 de la
Comisión, de 26 de mayo de 1997, por el que se establecen
disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 338/97 del
Consejo, relativo a la protección de especies de la fauna y
flora silvestres mediante el control de su comercio(3), prevén
una serie de medidas con vistas a la aplicación del texto
internacional.
En particular, el Reglamento (CE) n° 338/97 destaca la supresión
de los controles en las fronteras interiores como resultado del
mercado único y la necesidad de adoptar medidas de control
del comercio más estrictas en las fronteras exteriores de la
Comunidad, imponiendo un control de documentos y mercan­
cías en la aduana fronteriza de introducción. El Reglamento
insiste también en la necesidad de que las administraciones de
aduanas designen aduanas que dispongan de personal cualifi­
cado para encargarse del cumplimiento de las formalidades
necesarias y de las verificaciones correspondientes cuando se
introduzcan especímenes en la Comunidad, para darles un
destino aduanero.
(1) D0L61 de 3.3.1997, p. 1.
(2) DO L 140 de 30.5.1997, p. 1.
(3) DOL 140 de 30.5.1997, p. 9.
57
5.1. Análisis de riesgo
5.1.1. Indicadores de riesgo
5.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
Además de los indicadores generales ya señalados en las sub­
secciones anteriores, los servicios de aduanas deberán prestar
especial atención a los siguientes elementos:
I
Clase
— diferencia manifiesta o sospechada entre los documentos
entregados por las autoridades científicas y los especímenes
presentados;
— designación incorrecta de los especímenes para poder aco­
gerse a otro anexo que implique menos trámites o que
permita, especialmente en el marco de los anexos I y II del
Convenio, que se consideren excepciones de estos anexos;
— animales comunes presentados en cantidades que hagan
sospechar la presencia de animales raros; lo mismo se aplica
a las pieles;
— coloración anormal de las plumas de las aves (es frecuente el
uso de tintes);
— partes importantes de animales cortadas manifiestamente
de forma que resulte más difícil identificar al animal (por
ejemplo, pieles de caimanes);
— productos manifiestamente derivados de especies protegi­
das (por ejemplo, vestidos y accesorios de peletería, objetos
de marfil o cuerno de rinoceronte, medicamentos a base de
hierbas, etc.).
Nota: a este respecto, conviene señalar que los fraudes consta­
tados corresponden con mayor frecuencia a los productos deri­
vados que a los especímenes propiamente dichos; hay que
dedicar una mayor vigilancia a este tipo de carga, ya que la
validez de este indicador está estrechamente ligada al del país
de origen o de procedencia (véase más abajo).
I
Origen/procedencia/destino
— existen algunos países de riesgo, especialmente los que
figuran en el anexo III del Convenio y otros geográficamen­
te próximos;
58
relación entre la utilización proyectada o supuesta y el país
de origen: por ejemplo, determinadas partes de especíme­
nes originarios de determinados países pueden servir para
fabricar productos farmacológicos prohibidos (por ejemplo,
tigres, rinocerontes, etc.);
pasado colonial de algunos Estados miembros: aquellos Es­
tados miembros que tengan colonias, antiguas colonias o
protectorados deberán vigilar con especial cuidado los en­
víos procedentes de estos territorios;
destino de riesgo (en concreto el sudeste asiático respecto al
marfil y los cuernos de rinoceronte).
I
Cantidad
número de especímenes realmente importado superior al
número mencionado en la declaración de importación (ani­
males peligrosos o venenosos, por ejemplo).
I
Embalaje/modo de transporte
— embalaje de las mercancías con aberturas que sirvan de
respiradero;
— medio de transporte: el transporte marítimo (especialmente
por medio de contenedores) o aéreo y el equipaje de los
viajeros son medios de transporte de riesgo;
— mudanzas (especialmente por contenedor marítimo o aé­
reo);
— paquetes postales (especialmente utilizados para el trans­
porte de plantas o reptiles);
— paquetes de plantas o animales diversos (algunas plantas o
animales no se mencionan en la declaración).
5.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
Además de los indicadores generales descritos en las subseccio­
nes anteriores, cabe señalar los siguientes:
I
Posición y estrategia comerciales
— cuasi monopolio, competencia;
— evolución del tráfico en el transcurso de un período de
referencia significativo.
59
I
Sector de actividad del importador
— zoológicos o parques de animales;
— jardines botánicos;
— laboratorios de farmacología;
— fábricas de tratamiento de pieles;
— coleccionistas.
I
Estrategia aduanera
— evolución en la elección de los lugares de despacho aduane­
ro: presentación de las mercancías y declaraciones en adua­
nas no habilitadas por los Estados miembros en virtud del
Reglamento mencionado;
— anulación o revocación de autorizaciones anteriores.
5.1.1.3. Indicadores de riesgo relacionados
con la documentación ( ) :
Permiso de importación, permiso de exportación, certificados
de reexportación, certificados de origen expedidos de confor­
midad con las disposiciones del Convenio, certificados de intro­
ducción en procedencia del mar, notificaciones de importación:
— falta de documentación específica expedida por las autori­
dades científicas habilitadas tanto en la exportación como
en la importación;
— documentación dudosa en cuanto a las condiciones que
normalmente deben certificar estas autoridades;
— presentación tardía del permiso de exportación expedido
por terceros países para intentar utilizarlo para la importa­
ción de un número mayor de mercancías.
5.1.2. Determinación práctica de los riesgos
En líneas generales, serán aplicables las observaciones formula­
das en las subsecciones anteriores.
No obstante, habida cuenta de la especificidad y diversidad de
los especímenes de la fauna y flora, que en los documentos
C) Esta terminología es el resultado del Convenio CITES y de los reglamentos comunitarios
citados en la introducción de la presente subsección.
60
comerciales y aduaneros aparecen frecuentemente con su nom­
bre científico, puede ser útil que los servicios aduaneros encar­
gados de controlar estas mercancías (en especial, la aduana de
entrada) mantengan estrechos contactos con los organismos
competentes dedicados a estos temas.
5.2. Realización de los controles
Son de aplicación las observaciones hechas en las subsecciones
precedentes. Conviene señalar que el control puede variar se­
gún se trate de efectos personales, de partidas de especímenes
obviamente destinadas a la comercialización o de envíos por
correo.
En este terreno, los casos de fraude constatados en los Estados
miembros se refieren casi todos a operaciones de importación
en general: en principio, la exportación y la reexportación
presentan riesgos menores por el momento.
5.3. Análisis de los resultados
de los controles
Pueden formularse observaciones generales idénticas a las de
las subsecciones anteriores.
·» Subsección 6
Control de las exportaciones y
reexportaciones (incluidos los transbordos)
de productos de doble uso
Estos controles están previstos en el Reglamento (CE) n°
3381/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por el que se
establece un régimen comunitario de control de las exportacio­
nes de productos de doble uso(1), cuya última modificación la
constituye el Reglamento (CE) n° 837/95, de 10 de abril de
1995(2), y por la Decisión 94/942/PESC del Consejo, de 19 de
diciembre de 1994, relativa a la Acción común, adoptada por el
Consejo sobre la base del artículo J.3 del Tratado de la Unión
Europea, referente al control de las exportaciones de productos
de doble uso(3), cuya última modificación la constituye la Deci­
sión 97/419/PESC, de 26 de junio de 1997(4). El objetivo de
O
(2)
(3)
(4)
DO L 367 de 31.12.1994, p. 1.
DO L 90 de 21.4.1995, p. 1.
DOL 367 de 31.12.1994, p. 8.
DO n ° L 178 de 7.7.1997, p. 1.
61
estos controles de las licencias de exportación de los bienes de
doble uso es, entre otros, el cumplimiento de las obligaciones
internacionales de los Estados miembros y de la Unión Europea
en materia de no proliferación.
Con arreglo al Reglamento citado se entenderá por:
«productos de doble uso»: cualquier producto que pueda
destinarse a usos tanto civiles como militares [letra a) del
artículo 2];
«exportador»: toda persona física o jurídica establecida en la
Comunidad por cuenta de la cual se efectúe la declaración de
exportación y que sea propietaria de los productos de doble
uso o tenga un derecho similar de disposición sobre los mismos
[letra b) del artículo 2].
Por otra parte, los regímenes aduaneros afectados son la expor­
tación y la reexportación, en la medida en que el Reglamento
excluye el tránsito, salvo medidas nacionales (apartado 3 del
artículo 3).
Cada exportación está sujeta a una autorización individual,
general (para bienes particulares) o global (por operador).
También pueden aplicarse procedimientos simplificados.
6.1. Análisis de riesgo
6.1.1. Indicadores de riesgo
Además de los indicadores generales descritos en las subseccio­
nes anteriores, puede tratarse de los elementos siguientes:
6.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías o los procedimientos
En relación con las mercancías:
I
Clase
— mercancías sujetas a licencia o a un control del destino final;
— componentes que formen un conjunto sujeto a esta regla­
mentación.
I
Descripción
— descripción incorrecta, vaga o inadecuada de la mercancía.
62
*
Valor
— valor elevado en relación con el peso;
— valor elevado en relación con el material declarado;
— amplia cobertura de seguro, inusual para el tipo de mercan­
cías declaradas.
& Embalaje
— idioma inadecuado en el embalaje para el destino previsto.
En relación con el destino o la utilización final:
Nota: El país de destino es un elemento esencial del análisis de
riesgo para este tipo de mercancía y de régimen aduanero. Lo
mismo ocurre con la utilización final prevista o teóricamente
posible de las mercancías que se van a exportar, en la medida
en que determinados criterios de concesión de las autorizacio­
nes nacionales se basan en este factor.
& Por lo tanto, deberán tenerse en cuenta los elementos siguien­
tes:
— destino o utilización sensible;
— destino o utilización múltiple;
— productos destinados a una zona franca;
— mercancías destinadas a países lindantes con otros países de
destino sensibles;
— traslado intracomunitário previo que haga sospechar una
exportación posterior;
— destinatario de riesgo;
— nuevo destinatario;
— transitário especializado en el despacho de productos sensi­
bles;
— materiales transportados por ingenieros o técnicos para
efectuar reparaciones al amparo del régimen de perfeccio­
namiento pasivo;
— exportaciones temporales para exposiciones o demostracio­
nes.
63
Í
Itinerario y medio de transporte
— utilización de un itinerario inusual en relación con el destino
declarado;
— buque o avión perteneciente a una compañía de un país
sensible.
6.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
& Estructura jurídica y comercial
— empresas asociadas o filiales situadas en el extranjero;
— situación de monopolio/competencia.
& Gestión comercial y financiera
— propiedad o control extranjero (accionariado, dirección);
— domicilio extranjero de los directivos;
— gestión deficiente;
— situación financiera frágil;
— registros inadecuados (impresos o informáticos), por compa­
ración con los libros de comercio y los documentos aduane­
ros;
— proveedor, comprador o transitário sospechosos.
í
Sector de actividad
— exportador autorizado o no autorizado;
— fabricante u operador económico de mercancías sujetas a
licencia;
— transitário inusual.
I
Situación y estrategia aduanera del operador
— anulación o revocación de autorización.
64
6.1.2. Identificación práctica de los riesgos
Además de las observaciones generales formuladas en las sub­
secciones precedentes, la determinación práctica de estos indi­
cadores de riesgo puede realizarse de la siguiente forma:
— determinación de la estructura comercial (propiedad, em­
presas asociadas y filiales, clientes, proveedores y transitá­
rios);
— contacto con las oficinas locales especializadas en el IVA;
— obligación de llevanza de los registros pertinentes, incluidos
los registros de licencia informáticos;
— obtención de un producto y de la lista de precios; determi­
nación del grado de sensibilidad de los productos;
— obtención de la lista de clientes de productos sensibles;
— conservación de una copia de las licencias expedidas al
exportador;
— colaboración con las autoridades administrativas expedido­
ras de las licencias y los servicios de policía.
Cabe señalar que, por lo que se refiere a las mercancías de
doble uso, es imprescindible realizar un control previo, espe­
cialmente al expedir la autorización al exportador, para deter­
minar con eficacia y precisión dichos indicadores.
6.2. Realización de los controles
En el caso de los exportadores en posesión de una autorización
global o de las exportaciones de mercancías efectuadas al
amparo de una autorización general, además del control pre­
vio (véase supra), las comprobaciones efectuadas, bien en el
momento en que el exportador notifica al funcionario de adua­
nas su intención de cargar las mercancías, bien durante el
control posterior a la exportación, deberán incluir, en su caso,
los siguientes elementos:
— elaboración de un programa de examen que, a ser posible,
varíe la selección de las mercancías que vayan a controlarse;
— cotejo de pedidos, contratos, facturas y licencias con los
datos introducidos para la exportación y el transbordo, los
cuadernos ATA y TIR, los documentos de embarque, los
conocimientos marítimos y aéreos y los manifiestos, las no­
tas de carga CIM y CMR y los comprobantes del lugar donde
se haya recibido el pago;
65
examen de los destinos y motivos de los viajes realizados por
los ingenieros y técnicos.
Las exportaciones efectuadas al amparo de autorizaciones indi­
viduales deberán ser controladas en la oficina de exportación y
de salida, conforme a lo dispuesto en los artículos 788 a 796 de
las disposiciones de aplicación del Código aduanero comunita­
rio, a ser posible por un especialista. A falta de un control
previo, los controles habrán de realizarse sistemáticamente y
deberían incluir los siguientes elementos:
— examen de los documentos mercantiles para la exportación
y los transbordos, con objeto de comprobar la descripción
de las mercancías, su valor, peso y destino, el consignatario,
el itinerario previsto y el número o t í t u l o de la licencia;
— examen de las mercancías.
6.3. Análisis de los resultados
de los controles
Se pueden formular observaciones generales idénticas a las de
las subsecciones precedentes.
>■► Subsección 7
Control de las importaciones de productos
nucleares, incluida la utilización
de regímenes de tránsito
Por «productos nucleares» se entiende:
•
66
Las materias nucleares sujetas a un control de seguridad, de
conformidad con el Tratado Euratom o del Organismo Inter­
nacional de la Energía Atómica (OIEA) y el Tratado de No
Proliferación Nuclear, y que presentan mayor o menor ries­
go de utilización militar directa o indirecta, según la materia
de que se trate. Estas materias (por ejemplo, el plutonio o el
uranio altamente enriquecido) son las más peligrosas y su­
ponen, además del riesgo de contaminación, el de prolifera­
ción nuclear. Están definidas en la categoría 0, sección OC,
de la Decisión 94/492/PESC del Consejo, de 19 de diciembre
de 1994, relativa a la Acción común adoptada por el Consejo
sobre la base del artículo J.3 del Tratado de la Unión Euro­
pea, referente al control de las exportaciones de productos
de doble uso.
•
Las sustancias radiactivas, que no están sujetas a un control
de seguridad y cuyo riesgo de contaminación se deriva de las
radiaciones emitidas por la sustancia en cuestión, sin que
ésta pueda servir de combustible en estado bruto. Éste es el
caso, por ejemplo, de algunas sustancias radiactivas que se
utilizan habitualmente con fines médicos (como el cesio).
Al igual que en otros campos, es posible que los servicios de
aduanas se encuentren ante un caso de tráfico legal, tanto en
la operación de importación como en la de exportación, para el
que no se hayan efectuado correctamente, sin embargo, la
totalidad de los trámites aduaneros.
No obstante, en este ámbito los riesgos se refieren esencial­
mente a la importación ilícita de productos nucleares a raíz del
desmembramiento de la antigua Unión Soviética, que ha traído
consigo la desintegración de las estructuras centralizadas de
control y gestión de los productos nucleares. Se ha generado así
un tráfico ¡legal de materias radiactivas, adquiridas de forma
fraudulenta y revendidas clandestinamente. Dichos productos
han aparecido pues en el territorio aduanero de la Unión
Europea y es necesario impedir que se destinen a terceros
países o a grupúsculos políticos o criminales. A este respecto, la
importancia de los regímenes de tránsito es indudable. No nos
proponemos abordar aquí los aspectos de la lucha contra el
fraude a que ha dado lugar esta actividad, sino insistir en la
necesidad de aplicar un análisis de riesgo riguroso para preve­
nir las importaciones ilícitas o las operaciones de tránsito de
estos productos y enunciar los elementos que pueden facilitar­
lo, de la misma forma que en las anteriores secciones^).
En cualquier caso, conviene tener presente que en la reciente
cumbre de Jefes de Estado sobre seguridad y seguridad nuclear,
celebrada en Moscú los días 19 y 20 de abril de 1996, se acordó
aplicar una serie de medidas de cooperación internacional con
objeto de prevenir las importaciones ilegales. Entre estas medi­
das figura, por ejemplo, la de designar puntos de contacto
nacionales en cada Estado miembro de la Unión Europea y en
los terceros países pertinentes, que se encargarán de determi­
nar los riesgos potenciales en el ámbito nuclear y de intercam­
biar información (2). Por otra parte, desde 1996 se ha encargado
a la Unidad de Drogas de Europol que mejore el intercambio de
información para agilizar la transmisión de los datos sobre las
incautaciones realizadas en los países de la Unión Europea a los
(1) Véase también:
— Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre el tráfico ilícito de
materiales nucleares y de sustancias radiactivas, de 7 de noviembre de 1994 [COM(94)
383].
— Informe confidencial del Consejo adoptado por el Consejo Europeo de Essen sobre una
estrategia de lucha contra el tráfico ilícito nuclear.
— Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el tráfico ilícito
de materiales nucleares y de sustancias radiactivas [Comunidad Europea (96)171 final].
(2) Véase, en particular, la Resolución del Parlamento Europeo PE.198.3.55 (aplicación de la
Comunicación de 1994 y de las conclusiones del Consejo Europeo de Essen).
67
demás Estados miembros. De la misma forma, los sistemas
SCENT y SID permiten establecer comunicaciones fiables y rápi­
das entre los servicios aduaneros, especialmente en relación
con sospechas o constataciones de fraude aduanero en este
ámbito.
7.1. Análisis de riesgo
7.1.1. Indicadores de riesgo
7.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías y el transporte
Cabrá tener en cuenta, en particular, los siguientes indicadores:
I
Clasificación arancelaria
— clasificación arancelaria sospechosa-deslizamiento arancela­
rio posible.
I
Clase
nivel de radiactividad indicado en la declaración en aduana,
especialmente si es inferior al límite reglamentario.
I
Descripción
— descripción incorrecta, vaga o insuficiente de las mercancías.
I
Origen
— declaración de origen o procedencia sospechosa, o con indi­
cación de un país de riesgo.
I
Procedencia
— procedencia sospechosa;
— indicación de un país de riesgo en la declaración.
I
Valor
valor declarado bajo en relación con la naturaleza del bien
(en un transporte lícito).
68
> Cantidad
— declaración de una cantidad poco elevada en relación con el
valor declarado.
I
Medio de transporte
— transporte en un contenedor precintado y revestido con
plomo, cemento armado, acero u otros metales pesados (los
productos nucleares requieren un acondicionamiento muy
especial);
— equipaje de personas de riesgo [ingenieros, técnicos, nacio­
nales C) de determinados terceros países];
— medio de transporte especializado o no.
I
Itinerario seguido
— modificación del itinerario previsto;
— multiplicación de las etapas intermedias;
— transbordos o cambio de medio de transporte.
I
Embalaje
— tipo de embalaje utilizado.
I
Fundamento económico de la operación
— credibilidad económica de la operación de que se trate
(correspondencia con la realidad económica; fundamento
económico).
7.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con la persona
I
Estructura jurídica y comercial
— filiales situadas en países de riesgo;
— socios nacionales de un país de riesgo;
— utilización de empresas «fantasma» (buzón).
C) Este método consiste en utilizar «correos» para realizar la entrega por vía aérea, a quienes se
encomienda la entrega de un paquete en una dirección determinada, a veces sin que
conozcan el contenido del mismo.
69
)
Sector de actividad
— usuario potencial del tipo de mercancías de que se trate;
— proveedor o transitário sospechoso;
— transportista conocido por estar especializado en materiales
derivados de productos nucleares o de otros productos peli­
grosos;
— profesión de riesgo (personas susceptibles de transportar
estos materiales: ingenieros, técnicos);
— adecuación de la operación a las necesidades normales de la
empresa.
& Situación aduanera
— anulación o revocación de autorizaciones.
7.1.2. Identificación práctica de los riesgos
Caben aquí observaciones generales similares a las expuestas
en las subsecciones anteriores.
Conviene señalar, sin embargo, que sería interesante que los
Estados miembros se dotaran de radiodetectores nucleares.
Por otra parte, son especialmente importantes los contactos
entre las administraciones nacionales y los organismos especia­
lizados (por ejemplo, organismos de los Estados miembros,
Europol, CEI) para la determinación práctica de los riesgos.
Por ultimo, la verificación de las autorizaciones previas de
importación puede constituir una fuente de información inte­
resante a la hora de elaborar los perfiles de riesgo en este
ámbito.
7.2. Realización de los controles
En este contexto, los controles físicos efectuados por los servi­
cios de aduanas cuando sospechan que el envío objeto de
comprobación contiene productos nucleares y otros productos
peligrosos deben ajustarse a las normas de seguridad dictadas
por los propios Estados miembros.
Por otra parte, es conveniente señalar que los controles inme­
diatos, ya sea de envíos o de personas (especialmente en el caso
de las profesiones de riesgo), se derivan en la mayoría de los
casos de investigaciones minuciosas efectuadas previamente,
70
en particular mediante la infiltración de redes. En este caso es
fundamental, por lo tanto, el contacto con los servicios de
investigación.
7.3. Análisis de los resultados
de los controles
Se pueden aplicar observaciones generales idénticas a las men­
cionadas en las subsecciones precedentes.
*+■ Subsección 8
Control de las importaciones
y exportaciones de residuos
y demás productos peligrosos
Es importante precaverse contra otros productos peligrosos
que también pueden penetrar o circular en el territorio adua­
nero de la Comunidad o salir de él y es importante asegurarse
de que estas operaciones se cumplen de conformidad con la
reglamentación aplicable.
Dentro de esta denominación genérica incluimos aquí diversos
productos o sustancias. Por ejemplo:
— residuos radiactivos (distínganse de los productos nucleares
y las sustancias radiactivas mencionadas en la sección 4;
véase la descripción de la legislación más adelante);
— residuos no radiactivos (véase la descripción de la legislación
más adelante);
— otros productos, tales como:
•
productos químicos, entre los cuales:
•
productos químicos propiamente dichos,
•
productos que destruyen la capa de ozono(1) (véase la
descripción de la legislación más adelánten­
t e Reglamento (CE) 3093/94 del Consejo, de 15 de diciembre de 1994, relativo a las sustancias
que agotan la capa de ozono (DO L 333 de 22.12.1994, p. 1).
71
•
productos que puedan resultar peligrosos para los consumidoresO, en particular:
•
juguetes(2),
•
productos farmacéuticos,
•
cosméticos,
•
productos alimenticios,
•
las imitaciones peligrosas (véase la subsección 4: Mer­
cancías con usurpación de marca y mercancías piratas).
Los elementos descritos a continuación son fundamentalmente
los residuos radiactivos y no radiactivos(3), además de los pro­
ductos químicos regulados por normas específicas en el ámbito
aduanero.
Los traslados de residuos radiactivos están regulados por la
Directiva 92/3/Euratom del Consejo, de 3 de febrero de 1992,
relativa a la vigilancia y al control de los traslados de residuos
radiactivos entre Estados miembros o procedentes o con desti­
no al exterior de la Comunidad (4), por la Decisión
93/552/Euratom de la Comisión, de 1 de octubre de 1993, para
el establecimiento del documento uniforme de seguimiento de
los traslados de residuos radiactivos especificado en la Directiva
92/3/Euratom del Consejo, y por el Reglamento (Euratom) n°
1493/93 del Consejo, de 8 de junio de 1993, relativo a los
traslados de sustancias radiactivas entre los Estados miembros(5). Se entiende por «residuos radiactivos», cualquier mate­
rial que contenga o esté contaminado con radionucleicos y que
no esté destinado a ninguna utilización concreta (artículo 2 de
la Directiva 92/3/Euratom).
Los traslados de residuos no radiactivos están regulados concre­
tamente por el Reglamento (CE) n° 259/93 del Consejo, de 1 de
febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los
traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de
la Comunidad Europea(6), cuya última modificación la constitu­
ye el Reglamento (CE) n° 120/97, de 20 de enero de 1997(7), por
la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975,
relativa a los residuos(8), y por la Decisión 94/774/CE de la
f1) Reglamento (CEE) 339/93 del Consejo, de 8 de febrero de 1993, relativo a los controles de
conformidad de productos importados de terceros países respecto a las normas aplicables en
materia de seguridad de los productos (DO L 40 de 17.2.1993, p. 1).
(2) En particular, la Directiva 88/378/CEE del Consejo, de 3 de mayo de 1988, relativa a la
aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la seguridad de los juguetes
(DO L 187 de 16.7.1988, p. 1), cuya última modificación la constituye la Directiva 93/68/CEE,
de 22 de julio de 1993 (DO L 220 de 30.8.1993, p. 1 ).
(3) DO L 35 de 12.2.1992, p. 24.
O DOL268de29.10.1993, p. 83.
(5) DO L 148 de 19.6.1993, p. 1.
(6) DO L 30 de 6.2.1993, p. 1.
(7) DOL 22 de 24.1.1997, p. 14.
(8) DO L 194 de 25.7.1975, p. 39, cuya última modificación la constituye la Directiva 91 /692/CEE
(DO L 377 de 31.12.1991, p. 48).
72
Comisión, de 24 de noviembre de 1994, relativa al modelo de
documento de seguimiento contemplado en el Reglamento
(CE) n° 259/93(1), cuya última modificación la constituye la
Directiva 91/692/CEE, de 23 de diciembre de 1991 (2). Las técni­
cas de análisis de riesgo permiten a los servicios de aduanas
detectar estos envíos antes de que afecten a la salud pública.
Por lo que respecta al traslado de productos químicos, el Regla­
mento (CEE) n° 2455/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992(3),
relativo a la exportación e importación de determinados pro­
ductos químicos peligrosos, modificado en último lugar por el
Reglamento (CE) n° 1237/97, de 27 junio 1997(4), tiene por
«objetivo [...] establecer un sistema común de notificación e
información para las importaciones procedentes de terceros
países, y las exportaciones con destino a los mismos, de deter­
minados productos químicos prohibidos o rigurosamente res­
tringidos debido a sus efectos sobre la salud humana y el medio
ambiente» (apartado 1 del artículo 1).
Los residuos y demás productos peligrosos transportados por
carretera están regulados por un texto específico [Directiva
94/55/CE del Consejo, de 21 de noviembre de 1994, sobre la
aproximación de las legislaciones de los Estados miembros con
respecto al transporte de mercancías peligrosas por carreteraí 5 )], cuya última modificación la constituye la Directiva
96/86/CE, de 13 de diciembre de 1996(6).
8.1. Análisis de riesgo
8.1.1. Indicadores de riesgo
Además de los indicadores de riesgo generales descritos en las
subsecciones precedentes, conviene mencionar los siguientes
elementos.
8.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
En relación con los residuos radiactivos
I
Origen/procedencia/destino
— materias difícilmente identificables pero que son originarias
o proceden de países que, por las instalaciones que poseen,
podrían producir los residuos de que se trate;
(')
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
DO L 310 de 3.12.1994, p. 70.
DO L 377 de 31.12.1991, p. 48.
DOL 251 de 29.8.1992, p. 13.
DOL 173 de 1.7.1997, p. 37.
DOL 319 de 12.12.1994, p. 7.
DOL 335 de 24.12.1996, p. 43.
73
residuos destinados a un país limítrofe o próximo a zonas
prohibidas, según se establece en el artículo 11 de la Direc­
tiva 92/3/Euratom;
devolución de residuos por una empresa en el marco de las
posibilidades contempladas en el artículo, pero sin cumplir
las condiciones establecidas (devolución de un número exce­
sivo de residuos).
I
Valor/cantidad
— escaso valor declarado en relación con la cantidad mencio­
nada en la declaración.
I
Embalaje
— embalaje o acondicionamiento excesivo que haga sospechar
la presencia de residuos radiactivos.
> Documentación
— ausencia de autorización de importación o de exportación.
En relación con los residuos no radiactivos
— riesgos relativos al período de autorización: traslado de
residuos efectuado con anterioridad a la concesión de la
autorización por parte de la autoridad competente [nota: la
eliminación de los residuos requiere siempre una autoriza­
ción previa por escrito; en caso de valorización, el grado de
la autorización varía según las listas de residuos: lista verde,
naranja y roja; véanse los anexos II, III y IV del Reglamento
(CEE) n° 259/93];
— riesgos relacionados con movimientos sospechosos:
74
•
traslado sin valorización efectiva o eliminación posterio­
res;
•
diferencia entre las cantidades previstas y las cantidades
transportadas o valorizadas;
•
incumplimiento del procedimiento de notificación u
omisión de datos tales como la indicación del medio de
transporte o el peso real de la carga;
•
caducidad de la autorización (expiración de la fecha de
validez de la autorización o agotamiento del tonelaje
autorizado);
•
exportación a países sensibles y, especialmente, países en
vías de desarrollo;
— riesgos relacionados con la utilización abusiva de listas y
regímenes de refugio:
•
cambio de lista: utilización abusiva de la lista verde (au­
tocontrol) en detrimento de la lista naranja (autorización
previa);
•
utilización abusiva de los regímenes de refugio para
eludirei procedimiento de autorización previa (valoriza­
ción en lugar de eliminación, que supone condiciones
más rigurosas);
— riesgos relacionados con los lugares de valorización o de
eliminación:
•
incumplimiento de las disposiciones nacionales;
•
costes elevados de eliminación o valorización;
— riesgos relacionados con la utilización de los documentos de
seguimiento para el control y la vigilancia de los traslados
trasfronterizos de residuos: incumplimiento de las condi­
ciones de utilización de los formularios de circulación de
residuos;
— riesgo de incumplimiento de la obligación de despachar las
mercancías en un lugar autorizado;
— otros:
•
utilización de medios de transporte obsoletos o preca­
rios;
•
declaración de un valor anormalmente bajo.
En relación con los productos químicos
— descripción incorrecta con objeto de eludir la aplicación del
anexo I del Reglamento (CEE) n° 2455/92 (productos quími­
cos sujetos a notificación) o de sustraerse a la lista de pro­
ductos químicos prohibidos;
— indicación de una concentración-de un producto del anexo II
del mencionado Reglamento [procedimiento CFP o consen­
timiento fundamentado previo; véase el artículo 1 del Re­
glamento (CEE) n° 2455/92] inferior al límite por encima del
cual dicho producto debería ser etiquetado con arreglo a la
normativa comunitaria;
— importación de un producto químico rigurosamente res­
tringido por una empresa que, teniendo en cuenta su
razón social, podría destinarlo a un uso normalmente pro­
hibido.
75
8.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
I
Estructura jurídica
— multinacional, empresa asociada, sociedad matriz, filial.
I
situación financiera
— situación de endeudamiento o de pérdida de credibilidad
financiera.
I
Estrategia comercial
— ausencia de responsable de seguridad, con arreglo a la
Directiva 96/35/CE del Consejo, de 3 de junio de 1996, relati­
va a la designación y a la cualificación profesional de conse­
jeros de seguridad para el transporte por carretera, por
ferrocarril o por vía navegable de mercancías peligrosas;
— recurso a corredores encargados de las operaciones de ven­
ta de residuos(1).
I
Posición comercial en el mercado
— evolución del tráfico en el transcurso de un período de
referencia significativo;
— correspondencia entre la razón social de la empresa y la
operación de que se trate.
I
Estrategia aduanera
— evolución de la elección de los lugares de despacho adua­
nero;
— anulación o revocación de autorizaciones.
8.1.2. Identificación práctica de los riesgos
Además de los elementos generales descritos en las anteriores
subsecciones, convendrá prestar especial atención a:
— la información sobre presuntos fraudes (grado de credibili­
dad del operador);
0
76
DO L 145 de 19.6.1996, p. 10.
— el análisis de los fraudes o irregularidades constatados con
determinados operadores.
También es útil mantener contactos continuados con los servi­
cios especializados en el campo de los residuos y otros produc­
tos peligrosos.
8.2. Realización de los controles
Son aplicables los elementos ya descritos en las subsecciones
anteriores.
Los llamados controles de «circulación» tienen un interés fun­
damental en este ámbito. En efecto, con mucha frecuencia los
funcionarios de aduanas tendrán la oportunidad de determinar
los medios de transporte y las cargas que necesitan investiga­
ciones más amplias, en aplicación de los indicadores de riesgo
previamente descritos, cuando estén circulando por las carrete­
ras.
Sin embargo, los controles efectuados en los locales de los
operadores económicos de riesgo (productores, titulares, desti­
natarios finales) son también una fuente importante de infor­
mación sobre la regularidad del cumplimiento de las operacio­
nes. Por lo que se refiere más específicamente a los residuos,
conviene sin embargo apuntar, en primer lugar, que los contro­
les pueden adaptarse a los diferentes tipos de traslado: existen
diversos tipos de operaciones que deben considerarse desde la
perspectiva del origen, el destino y la procedencia (traslado en
el interior de un Estado miembro, entre Estados miembros,
exportación fuera de la Comunidad, hacia países ACP, importa­
ción de residuos en la Comunidad, tránsito). La normativa
comunitaria establece determinadas limitaciones en función
del tipo de traslado, bien en relación con los países de destino o
de origen, bien en relación con las operaciones que pueden
efectuarse.
Conviene tener presente, por otra parte, que la codificación de
la OCDE no coincide totalmente con la del SA. Así, por ejemplo,
los residuos correspondientes a la lista roja [anexo IV del Regla­
mento (CEE) n° 259/93] no incluyen ninguna referencia a la
nomenclatura.
8.3. Análisis de los resultados
de los controles
Las observaciones generales de las subsecciones anteriores tam­
bién se pueden aplicar en este ámbito.
77
Sección 2
Sectores de riesgo relacionados
con procedimientos aduaneros
o regímenes aduaneros
*► Subsección 1
Controles relacionados con el traslado
y la presentación en aduana
Bajo esta denominación genérica se incluyen la introducción de
las mercancías en el territorio aduanero de la Comunidad, así
como su presentación en aduana, la declaración sumaria de las
mercancías y el depósito temporal (artículos 37 a 57 del Código
aduanero y artículos 182 a 197 de las disposiciones de aplica­
ción).
Se trata de un momento en el que las mercancías todavía no
han recibido un destino aduanero. En consecuencia, existe el
riesgo objetivo (véase la introducción del capítulo 3) de que se
introduzcan de forma irregular en el territorio aduanero o se
sustraigan a la vigilancia aduanera tras la introducción. Pueden
destacarse algunos elementos que deberán combinarse con
otros, especialmente la sensibilidad de las mercancías (véase la
sección 1 anterior). Conviene señalar que la prevención de la
introducción irregular sin pasar por una aduana o la introduc­
ción irregular, en cualquiera de sus formas, de mercancías
sujetas a restricciones o prohibiciones (como los estupefacien­
tes) constituye la esencia de la lucha contra el fraude y de las
actividades de los servicios de información de las administracio­
nes aduaneras de los Estados miembros. El análisis de riesgo
dependerá esencialmente de la información suministrada por
éstos sobre la base de las investigaciones efectuadas y de distin­
tas fuentes de información.
1.1. Análisis de riesgo
1.1.1. Indicadores de riesgo
Deben distinguirse dos tipos de corrientes de fraude, según se
trate de contrabando clásico efectuado fuera de las aduanas, o
de la introducción irregular pasando por una aduana o, incluso,
de la sustracción de la mercancía a la vigilancia aduanera tras la
introducción en el territorio aduanero.
78
1.1.1.1. Introducción irregular sin pasar por una aduana
(contrabando clásico)
Por tratarse de una introducción irregular que se efectúa fuera
de cualquier aduana, puede ser difícil determinar a priori de
qué tipo de mercancía se trata.
— Sin embargo, la localización del emplazamiento aduanero
así como los medios de vigilancia disponibles no pueden
constituir indicadores válidos. Por ejemplo, una aduana si­
tuada cerca de una costa marítima que disponga de puntos
de descarga fuera de la aduana (calas, ensenadas) y de
escasos medios de vigilancia marítima constituye evidente­
mente un sector (físico) de riesgo.
— Los indicadores de riesgo vinculados al modo de transporte
utilizado o al embalaje de las mercancías también deberán
tenerse en cuenta (véase el punto 1.1.1.2 siguiente).
1.1.1.2. Introducción irregular a través de una aduana
1.1.1.2.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
Cuando se produce una introducción irregular a través de una
aduana, los indicadores antes descritos, y principalmente los
vinculados al origen, la procedencia o el acondicionamiento,
constituyen elementos preciosos en este ámbito.
Por lo que respecta a la sustracción de mercancías a la vigilancia
aduanera tras la introducción en la aduana y la presentación de
una declaración sumaria, la naturaleza de la mercancía, espe­
cialmente el hecho de que se pueda disimular con facilidad, sea
perecedera o volátil, o su tamaño o embalaje, es lo que pueden
hacer temer su desaparición física (por ejemplo, el material
audiovisual). Es conveniente señalar que uno de los sectores en
el que se constatan más irregularidades es el de los productos
sujetos a derechos especiales (sobre todo el alcohol y los cigarri­
llos).
Además, pueden señalarse los siguientes elementos:
& Presentación en aduana de las mercancías
— modo de intervención del servicio de aduanas desde la
llegada de las mercancías y plazo que puede transcurrir
entre el momento en que se trasladan las mercancías a la
aduana y el de su presentación;
79
aplicación del segundo párrafo del artículo 41 del Código
aduanero, respecto a la inclusión en un régimen aduanero
de las mercancías dispensadas de la presentación en adua­
na.
I
Declaración sumaria
— modo de establecer la declaración sumaria (riesgo de erro­
res ligados a la recopilación de información);
— demora excesiva entre el momento de la presentación en
aduana de las mercancías y el depósito de la declaración
sumaria (riesgo de sustitución o sustracción).
I
Depósito temporal
— naturaleza de las instalaciones para la recepción de las
mercancías;
— falta de creación de garantía para asegurar el pago de la
deuda aduanera y fiscal que pueda nacer.
1.1.1.2.2. Indicadores de riesgo vinculados al operador
Su consideración podrá basarse en los elementos siguientes:
I
Estructura jurídica
— filiales extranjeras con problemas;
— empresas de reciente creación.
I
Frágil situación financiera del declarante
I
Sector de actividad con mercancías sensibles, como las contem­
pladas en la sección 1
— empresas fronterizas cuyo objeto social atañe a los sectores
en los que se constatan irregularidades habitualmente;
— transportista de riesgo.
I
Estrategia comercial
— modificación del país de suministro;
— países de suministro inadecuados por el tipo de mercancía
recogido en la declaración sumaria.
80
> Estrategia aduanera
— modificación repentina de la aduana de introducción;
— anulación o revocación de autorización para recurrir a un
procedimiento simplificado o a un régimen aduanero.
1.1.2. Identificación práctica de los riesgos
Además de los elementos generales ya descritos en la sección 1,
conviene destacar dos medios prácticos de identificación de los
riesgos y los indicadores de riesgo:
— por una parte, las indicaciones procedentes de los servicios
de lucha antifraude;
— por otra, las indicaciones obtenidas a nivel local sobre la
frecuencia y la regularidad de las corrientes de introducción
de mercancías y sobre los declarantes en aduana, así como
sobre las redes de comunicación con el resto del territorio
aduanero de la Comunidad.
A este respecto, conviene distinguir entre los diferentes tipos
de transporte:
— Transporte por carretera: es, a priori, el sector en el que la
identificación de los riesgos es más difícil, en la medida en
que los servicios de aduanas no disponen por lo general de
documentación previa. Sin embargo, algunos Estados miem­
bros han creado observatorios en diferentes puntos de su
territorio nacional que permiten analizar determinados trá­
ficos. Además, en este contexto, las auditorías previas o a
posteriori de las empresas de transporte por carretera per­
miten obtener información cuyo análisis podrá facilitar la
elaboración de perfiles de riesgo.
— Transporte marítimo: en este tipo de transporte, es posible,
mediante protocolos de acuerdo celebrados con las compa­
ñías marítimas, disponer de la documentación antes de la
llegada o la partida de los buques (fundamentalmente los
manifiestos de carga). Se puede acceder a esta documenta­
ción mediante conexión a los sistemas informáticos de las
compañías. Puede analizarse entonces previamente para
seleccionar los controles que deberán aplicarse. En este
contexto es especialmente útil poder recurrir a las unidades
de selección, tal como se describen en el punto 3.2 del
capítulo 2.
— Transporte aéreo: los principios de análisis son los mismos,
en el sentido de que se puede disponer de la información
útil con cierta antelación, sobre la base de protocolos cele­
brados con las compañías aéreas, lo que permite elaborar
un análisis adecuado. Sin embargo, al ser todavía más rápi­
das las rotaciones en materia aérea que en los transportes
81
marítimos, hay que adaptar estos principios. Así, es posible
efectuar un análisis semanal de los vuelos regulares y de los
vuelos fletados en función de parámetros ligados al conoci­
miento de la actualidad, las tendencias de fraude y la cade­
na logística aeroportuária. Este análisis, combinado con un
análisis por categoría de mercancías (por ejemplo, la falsifi­
cación; véase la subsección 4 de la sección 1 anterior), puede
permitir elaborar perfiles de riesgo y seleccionar en conse­
cuencia los vuelos que deberán ser objeto de verificaciones
más exhaustivas.
Paquete expreso: el análisis de riesgo se basa aún más en la
colaboración que se establece entre los servicios de aduana
y las empresas especializadas (especialmente mediante pro­
tocolos de acuerdo) y puede apoyarse en el sistema de
seguimiento de los paquetes que estas empresas tienen
dentro de su propio sistema de funcionamiento interno.
1.2. Realización de los controles
Es interesante aplicar también los elementos generales descri­
tos en la sección 1 a este contexto de la presentación en
aduana.
En cualquier caso, el conocimiento del tráfico, de los posibles
lugares de introducción y del tejido económico local, así como
la vigilancia de los almacenes de depósito temporal, son ele­
mentos incontestablemente importantes.
Asimismo, la utilización de medios rápidos y eficaces de control
de los medios de transporte, incluidos los contenedores maríti­
mos o aéreos, así como de los viajeros, por ejemplo gracias al
escáner, puede permitir descubrir una carga en litigio que
reclame un profundo control físico.
Sin embargo, también pueden establecerse distinciones entre
los medios de transporte.
— Transportes por carretera: se aplicarán esencialmente los
controles efectuados por las brigadas móviles de aduanas,
incluso si se ha podido proceder previamente a un análisis
por auditoría o por estudio de los tráficos en un período
determinado.
— Transportes marítimos: la selección efectuada puede inducir
a un estudio más exhaustivo de la documentación (conoci­
mientos, listas de paquetería) así como a la inspección física
de las mercancías y eventualmente del buque.
— Transportes aéreos: el análisis antes descrito puede entra­
ñar un examen exhaustivo de la documentación (conoci­
mientos aéreos) así como un examen físico de las cargas de
los vuelos seleccionados por su riesgo.
82
— Paquetes expresos: pueden ser de utilidad los controles
regulares de la documentación y del sistema de funciona­
miento interno de las empresas de paquetes expresos.
1.3. Análisis de los resultados
de los controles
Se pueden formular observaciones generales similares a las
enunciadas en las secciones y subsecciones anteriores.
Subsección 2
Controles relacionados con los regímenes
de tránsito (tránsito comunitario/común.
Convenio TIR)
Tanto el régimen de tránsito comunitario, contemplado en los
artículos 91 a 97 del Código aduanero comunitario común,
previsto por el Convenio relativo a un tránsito común (Interlaken, 20 de mayo de 1987)(1), como el régimen de tránsito
internacional establecido por el Convenio aduanero relativo al
transporte internacional de mercancías al amparo de cuader­
nos TIR (Ginebra, 14 de noviembre de 1975)(2) dan lugar a
fraudes. Los riesgos han aumentado a raíz de la supresión de
los controles en las fronteras internas y el desarrollo de una
criminalidad que se ha organizado aprovechando el desarrollo
y la simplificación de los intercambios, especialmente con los
países de Europa Central y Oriental y del antiguo bloque sovié­
tico.
En enero de 1996 se encargó a una comisión de investigación
del Parlamento Europeo que examinara la cuestión, habiendo
entregado su informe final el 20 de febrero de 1997. El informe
contiene algunas recomendaciones de orden legislativo y ope­
rativo.
En diciembre de 1995 se creó en la Comisión (DG XXI) un grupo
de trabajo destinado a estudiar las soluciones para volver a
dotar de coherencia, eficacia y seguridad a los regímenes de
tránsito. Al finalizar sus trabajos, el 30 de abril de 1997 se
presentó una comunicación de la Comisión al Parlamento Euro­
peo y al Consejo. Se incluye en ella «Un plan de acción para el
tránsito en Europa: una nueva política aduanera» [CÓM(97)
C) Aprobado por la Decisión 87/115/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1987 (DO L 226 de
13.8.1987), cuya última modificación la constituye la Decisión n° 1/95, de 26 de octubre de
1995 (DO L 117 de 14.5.1996, p. 13), para integrar las modificaciones introducidas en el
Convenio para ampliar su aplicación a los países de Visegrad.
(2) Celebrado en nombre de la Comunidad Europea por el Reglamento (CEE) n° 2112/78 del
Consejo, de 25 de julio de 1978 (DO L 252 de 14.9.1978, p. 1 ).
83
188 final]C). Esta comunicación identifica ciertas posibilidades,
especialmente de orden legislativo, para lograr que el sistema
sea más fiable.
De igual forma, se está realizando un proyecto de informatización del tránsito.
2.1. Análisis de riesgo
2.1.1. Indicadores de riesgo
Pueden formularse observaciones generales similares a las
enunciadas en la sección y subsecciones precedentes.
2.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
I
Clase
— mercancías que presenten mayores riesgos de fraude en
aplicación de los artículos 362, 368 o 376 de las DAC o a las
que afecte el sistema de información previa (SIP) (se trata,
en particular, de las mercancías sujetas a derechos especiales
y las de la PAC);
— cargas compuestas/agrupamientos.
I
Origen (véanse las subsecciones de la sección 1 anterior).
I
Procedencia y destino
— procedencia sospechosa de la mercancía o país de origen del
procedimiento de tránsito;
— envíos directos con destino a países que carecen de mercado
potencial para el tipo de mercancías exportadas;
— mercancías con destino a zonas geográficas de riesgo (países
de Europa Central y Oriental).
> Embalaje de la mercancía/volumen
— aspecto de la mercancía (envíos pequeños, fáciles de disimu­
lar);
— manipulaciones efectuadas durante el tránsito.
C) DO C 176 de 10.6.1997, p. 3.
84
I
Medio de transporte
— el transporte por carretera es, en principio, un medio de
transporte de alto riesgo, pero conviene señalar que, dado
el control a que se somete ahora este medio de transporte,
el transporte ferroviario o aéreo también deben ser objeto
de especial vigilancia, ya que se utilizan cada vez más con
transbordos, por lo que existe el riesgo de que desaparezcan
mercancías;
— duración del transporte (un transporte prolongado implica
mayor riesgo);
— buques con cargamentos mixtos (mercancías comunitarias y
no comunitarias);
— rentabilidad o adecuación del medio de transporte.
I
Itinerario
— larga distancia recorrida o por recorrer pasando por el terri­
torio de distintos países o transbordo;
— larga distancia recorrida o por recorrer dentro del territorio
de la Comunidad;
— en determinados casos, no respetar la aduana de destino
indicada en el título de tránsito;
— mercancías que atraviesan la Comunidad de paso hacia un
tercer país o mercancías destinadas a la Comunidad;
— complejidad del itinerario previsto;
— desvíos no justificados.
2.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
Observación general: el principal riesgo radica en que la legis­
lación actualmente en vigor permite ignorar la identidad del
verdadero responsable de la operación de tránsito.
I
Estructura jurídica
— relaciones con las empresas situadas en los llamados países
«de riesgo»;
— destinatario inhabitual;
— destinatario situado en un país «de riesgo».
85
I
Situación financiera frágil, del obligado principal o del trans­
portista
I
Sector de actividad
— operador habitual o no de las operaciones de tránsito: el
operador que efectúa una operación de tránsito aislada
presenta más riesgos que un operador conocido por los
servicios de aduanas y que realiza operaciones de tránsito
frecuentes;
— operador habitual que actúa fuera de su ámbito tradicional
de actuación;
— reputación del transportista (solvencia, infracciones anterio­
res, etc.);
— multiplicidad de intervinientes.
I
Situación aduanera
— tipo de garantía depositada, especialmente si se trata de
una garantía global;
— operador al que ya le haya sido denegado el procedimiento
de expedidor autorizado o de destinatario autorizado.
2.1.1.3. Indicadores de riesgo relacionados
con los procedimientos
— tipo de régimen de tránsito utilizado;
— operaciones de tránsito sucesivas en relación con una misma
mercancía (mayor riesgo de que la mercancía desaparezca);
— transporte procedente de aduanas en las que se hayan
señalado problemas operativos de gestión;
— aspecto dudoso del documento de garantía (por ejemplo,
fechas o nombres de países difíciles de identificar);
— sellos ilegibles o demasiado bien formados (riesgo de falsifi­
cación);
— ausencia o presencia de precintos, según el caso (la coloca­
ción de precintos puede inducir a una menor vigilancia por
parte del servicio de aduanas).
2.1.2. Identificación práctica de los riesgos
A este régimen aduanero también podrían aplicarse observa­
ciones generales similares a las formuladas en la sección y
subsecciones anteriores.
86
No obstante, la verificación global de la operación en el mo­
mento en que se constituye la garantía seguramente sea la
mejor forma de comprobar la fiabilidad de aplicación del régi­
men.
También debe señalarse que el intercambio de información es
importante, especialmente la referida a robos y pérdidas de
sellos y matrices utilizados para autenticar los documentos de
tránsito.
Por último, la utilización del sistema de información previa,
recientemente mejorado, facilita datos valiosos que podrían
aprovecharse de forma sistemática.
2.2. Realización de los controles
Convendrá tomar en consideración los elementos generales
indicados en la sección y subsecciones anteriores.
El examen de los documentos de tránsito y de transporte es
determinante en este ámbito.
No obstante, por lo que se refiere al tránsito, conviene señalar
que los controles pueden depender del origen del fraude. Éste
puede consistir en el simple robo de la mercancía (acompaña­
do, en su caso, del robo del medio de transporte) —cuando se
tengan garantías de la fiabilidad del obligado principal— o ser
obra de una organización criminal. Aunque es difícil que el
servicio de aduanas pueda prevenir el primer caso mediante un
análisis de riesgos, puede sin embargo ejercer un mayor segui­
miento en el caso de un operador aislado que, además, recurra
quizá a intermediarios que no conoce o con los cuales no
trabaja habitualmente.
2.3. Análisis de los resultados
de los controles
Se pueden aplicar en este caso observaciones generales simila­
res a las de la sección y subsecciones anteriores. Pueden señalar­
se, sin embargo, algunas particularidades:
— en materia de tránsito comunitario y común, conviene re­
cordar la importancia de los controles de regularidad, tal
como están previstos por el Código aduanero y el Convenio
de tránsito común; estos controles de regularidad incluyen,
especialmente, la verificación de los títulos de tránsito en la
oficina de partida y la divulgación de avisos de búsqueda,
recordatorios y notificaciones en caso de no reenvío del
87
ejemplar 5 del título de transporte o de los documentos
contemplados en el artículo 380 de las disposiciones de
aplicación del Código aduanero;
en el marco del convenio TIR, conviene recordar la existen­
cia de procedimientos similares, si bien adaptados a este
tipo de transporte.
Subsección 3
Controles relacionados con los regímenes
aduaneros económicos o las inclusiones
en zonas y depósitos francos
La utilización de los regímenes aduaneros económicos, en par­
ticular el perfeccionamiento activo y pasivo, tiene por objeto
crear condiciones favorables para las empresas de transforma­
ción o almacenamiento y para determinados usuarios de la
Comunidad, protegiendo a la vez los intereses de los producto­
res comunitarios.
Dados los fuertes intereses económicos y presupuestarios que
implican estos regímenes y las normas específicas y con frecuen­
cia complejas que los rigen, su utilización puede entrañar algu­
nos riesgos. En efecto, salvo las mercancías incluidas en el
régimen de perfeccionamiento activo —sistema de reintegro y
las mercancías en importación temporal con exoneración
parcial—, las mercancías incluidas en los regímenes aduaneros
económicos se benefician de una suspensión del pago de los
derechos en aplicación de las medidas de política comercial. En
cambio siguen sometidas a las medidas sanitarias y fitosanitarias y otras. Por estas razones, deben ser objeto de un control
específico adaptado a su situación.
3.1. Análisis de riesgo
3.1.1. Indicadores de riesgo
Además de los indicadores generales ya mencionados en la
sección y subsecciones precedentes, deberá prestarse especial
atención a los siguientes elementos.
3.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
)
Observaciones generales
— mercancías sujetas normalmente a contingentes cuantitati­
vos o a un derecho antidumping cuando son despachadas a
libre práctica;
88
— en algunos casos, utilización sucesiva de regímenes aduane­
ros para una misma mercancía;
— valor elevado de las mercancías;
— modalidades especiales de identificación de las mercancías
previstas en la autorización (precintado, toma de muestras,
análisis de laboratorios, etc.).
Nota: este indicador de riesgo tiene un efecto directo sobre la
determinación del porcentaje de control que se practicará en el
momento del despacho de aduana.
& Perfeccionamiento activo
— mercancías agrícolas sensibles (arroz, leche, carne, aceite de
oliva, trigo, etc.);
— solicitud de una· autorización que implique el recurso a la
equivalencia, especialmente para las mercancías agrícolas o
determinados productos industriales;
— complejidad de los tipos de rendimiento.
I
Perfeccionamiento pasivo arancelario
— exportación de máquinas de alta tecnología (dificultad para
los servicios aduaneros a la hora de apreciar el estado de las
mercancías de reimportación en relación con las mercancías
exportadas para ser intercambiadas);
— tráfico triangular;
— complejidad de los tipos de rendimiento;
— ampliación de la base de cálculo del importe de los derechos
que deben deducirse, lo que implica un aumento de la
cantidad (o una reducción del valor en la reimportación).
Nota: tráfico de perfeccionamiento pasivo económico textil:
véase la subsección 2 de la sección 1.
I
Transformación bajo control aduanero
— mercancía declarada de manera errónea bajo un código de
nomenclatura que figura en la lista de bienes que pueden
disfrutar de este régimen;
— riesgo de interpretación laxa de la lista de mercancías que
pueden disfrutar del régimen.
89
& Depósito aduanero
— depósito público (en muchos casos los operadores no son
propietarios de las mercancías depositadas);
— depósito privado, en particular cuando la empresa se en­
cuentra en proceso de reestructuración;
— almacenamiento común de mercancías comunitarias y no
comunitarias en un depósito aduanero;
— perfeccionamiento activo o transformación en aduana reali­
zada en un depósito aduanero.
& Importación temporal
— importación temporal con exención parcial de los derechos
de aduana:
— importe elevado de los derechos de aduana,
— fecha de inclusión en el régimen;
— importación temporal con exención t o t a l de los derechos de
aduana:
— mercancías pequeñas, particularmente volátiles (por
ejemplo, las joyas), o mercancías que pueden desapare­
cer por utilización excesiva o consumo,
— discordancia entre lo declarado y el motivo de exención
invocado,
— lote de mercancías presentadas en importación temporal
de las que sólo algunas pueden beneficiarse de esta
importación (por ejemplo, una máquina herramienta y
productos para transformar en tal cantidad que superan
las necesidades de demostración en una feria);
— abuso manifiesto de las posibilidades del artículo 688 de
las disposiciones de aplicación del Código aduanero.
I
Zonas francas, depósitos francos
Los controles pueden efectuarse t a n t o a la entrada como a la
salida de la zona franca o del depósito franco:
— productos sujetos a impuestos especiales (por ejemplo, alco­
holes, productos derivados del petróleo);
— actividades sospechosas dentro de una zona franca.
90
3.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
> En general
— operador que no haya solicitado nunca una autorización
para acogerse a regímenes aduaneros económicos;
— operador que recurra a una sucesión de regímenes aduane­
ros económicos de la misma naturaleza o de carácter dife­
rente;
— operador que solicite una renovación de autorización sobre
la base de nuevos datos;
— sistemas de funcionamiento interno de las empresas cuya
fiabilidad no haya podido comprobarse en un control previo
(especialmente para PA, PP, DA y ZF).
I
Perfeccionamiento activo y pasivo
— operador que solicita la utilización de un régimen para
mercancías diferentes;
— operador que pide una modificación de las condiciones de
utilización del régimen (tipo de rendimiento, globalización
de los plazos, condiciones de transferencia, etc.).
3.1.2. Identificación práctica de los riesgos
Las observaciones generales anteriores pueden aplicarse tam­
bién a este ámbito. Cabe señalar, sin embargo, los siguientes
elementos, específicamente relacionados con éste:
— examen de las solicitudes de autorización;
— análisis de las autorizaciones extendidas a un operador de­
terminado a lo largo de un período de referencia;
— utilización de la información resultante de las irregularida­
des constatadas a escala nacional y comunitaria;
— comparación entre los productos compensadores y las medi­
das de identificación adoptadas.
3.2. Realización de los controles
Se pueden formular observaciones generales idénticas a las de
la sección y subsecciones precedentes.
91
Deberá prestarse especial atención a la expedición de las auto­
rizaciones de utilización de determinados regímenes. De igual
forma, la ultimación de los regímenes deberá dar lugar a con­
troles exhaustivos para asegurarse de la regularidad de las
operaciones y de que se respetan las condiciones previstas en la
autorización.
3.3. Análisis de los resultados
de los controles
Se pueden formular observaciones generales idénticas a las de
la sección y subsecciones precedentes.
Subsección 4
Controles relacionados con los
procedimientos simplificados definidos
en el artículo 76 del Código aduanero
Los procedimientos simplificados (PS) objeto de esta subsección
son los definidos en el artículo 76 del Código aduanero, es
decir, la declaración simplificada, el documento mercantil o
administrativo, y la inscripción en los libros de contabilidad del
operador económico.
Pueden constituir un sector de riesgo, aunque la concesión de
facilidades aduaneras a una empresa se basa generalmente en
el conocimiento que pueda tener el servicio de aduanas de su
particular fiabilidad. En efecto, es posible que una empresa
digna de confianza en el momento de la concesión del procedi­
miento simplificado, cualquiera que sea el régimen aduanero
en cuyo marco actúa, pueda presentar posteriormente riesgo
de elusion de la legislación aduanera.
Por esta razón, el análisis de riesgo puede aplicarse en este
ámbito. Sin embargo, como los procedimientos simplificados
implican la presentación de información muy sucinta en las
declaraciones iniciales, el análisis de riesgo se basará sobre todo
en la identificación de las prácticas del operador y deberá
completarse con otros métodos de control (auditoría previa o a
posteriori, control de las declaraciones complementarias con
arreglo al apartado 2 del artículo 76 del Código aduanero,
fundamentalmente) o en el marco de los protocolos de acuer­
dos celebrados con las empresas.
4.1. Análisis de riesgo
4.1.1. Indicadores de riesgo
Se pueden formular observaciones generales idénticas a las de
la sección y subsecciones precedentes.
92
Conviene subrayar, sin embargo, que se puede efectuar un
análisis de riesgo a dos niveles y, en consecuencia, dividir los
indicadores de riesgo en dos partes, ya que algunos indicadores
afectan especialmente a los riesgos que deben examinarse
antes de conceder la autorización para utilizar los procedimien­
tos simplificados mientras que otros permiten una selección de
los controles.
a) Para un análisis de riesgo efectuado antes
de conceder una autorización
4.1.1.1. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
I
Clase de mercancía
— solicitud referida a mercancías sensibles;
— solicitud referida a un nuevo tipo de mercancía;
— solicitud referida a una mercancía a la que el beneficiario
puede dar un uso diferente del previsto.
4.1.1.2. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
I
Estructura jurídica o administrativa
— multinacional/empresa matriz/filial; estructura compleja;
— centro de decisiones situado fuera del Estado miembro (es­
pecialmente compañías offshore);
— estructuras familiares.
I
Situación aduanera
— solicitud de una nueva autorización después de que se
anulara por razones particulares una autorización previa­
mente concedida (segundo intento);
— anulación o revocación de otras autorizaciones u otros
acuerdos.
> Gestión comercial y financiera
— gestión insuficiente;
— situación financiera difícil.
93
b) Para un análisis de riesgo que permita seleccionar
los controles
4.1.1.3. Indicadores de riesgo relacionados
con las mercancías
I
Clase de mercancía
— el tipo de mercancías a las que se aplica el procedimiento
simplificado no corresponde a las actividades de la empresa.
I
Origen, procedencia
— país de origen o de destino de riesgo en función de la
naturaleza de la mercancía o país fronterizo con uno de esos
países;
— país de procedencia que permite suponer un origen diferen­
te del declarado.
I
Cantidad, valor
— importantes cantidades de mercancías en relación con la
actividad o las necesidades de la empresa;
— valor poco elevado o, por el contrario, muy elevado en
función del producto y de las eventuales restricciones que le
correspondan.
I
Embalaje
— etiquetado dudoso de los bultos;
— falta de etiquetado de los bultos.
4.1.1.4. Indicadores de riesgo relacionados
con el operador
I
Estrategia comercial
— modificación de los países proveedores tras la creación de
contingentes suplementarios en los países habituales u otras
medidas de política comercial;
— modificación sustancial del volumen de las importaciones o
del número de licencias solicitadas en relación con un perío­
do de referencia;
94
— recurso frecuente a agencias de expedición u otro tipo de
intermediarios;
— política comercial de just in time (correo expreso): riesgo
inherente a la necesidad de rapidez.
4.1.1.5. Indicadores de riesgo relacionados
con la autorización para recurrir
a un procedimiento simplificado
I
Documentación, libros de contabilidad de la empresa
— menciones inexistentes o incorrectas en relación con los
cargamentos, la clase de mercancía, la cantidad o el peso, ya
sea en los documentos simplificados o en los libros de conta­
bilidad de la empresa, según el procedimiento simplificado
utilizado;
— informaciones excesivas, que hacen difícil la comprensión
del documento;
— dificultad para acceder a la información de la empresa (mala
clasificación o colocación desordenada);
— dificultad para llegar a la información por el lugar y las
condiciones en que se lleva la contabilidad de las existen­
cias.
> Aplicación de los acuerdos incluidos en la autorización
— «olvido», eventualmente reiterado, de notificar la llegada
de un cargamento en caso de procedimiento de domiciliación;
— inobservancia del plazo fijado en la autorización para dispo­
ner de la mercancía, en caso de procedimiento de domiciliación(1);
— almacenamiento de las mercancías difícilmente identificable con el procedimiento simplificado en la empresa;
— procedimiento simplificado concedido para varios Estados
miembros (riesgo de manipulaciones por parte de la empre­
sas).
') En estos dos casos, los Estados miembros descubren con frecuencia irregularidades en los
operadores que han cometido este tipo de actos.
95
4.1.2. Identificación práctica de los riesgos
También pueden aplicarse a esta fase las observaciones genera­
les formuladas en la sección y subsecciones precedentes. Sin
embargo, algunos elementos pueden afectar de forma más
específica a este ámbito.
Se trata fundamentalmente de los controles por auditoría efec­
tuados antes de conceder el procedimiento simplificado, que
permiten desvelar la mayor parte de los riesgos posibles por
medio de los indicadores anteriormente descritos. Cuanto más
profunda sea la auditoría a la que se proceda, con mayor
eficacia se podrán circunscribir los riesgos. Por esta razón se
recomiendan las auditorías en este contexto en particular.
4.2. Realización de los controles
Las observaciones generales de la sección y subsecciones prece­
dentes se podrán aplicar al análisis de riesgo en el ámbito de los
procedimientos simplificados.
Hay que citar, sin embargo, de forma más concreta los contro­
les efectuados regularmente por el servicio de aduanas dentro
de la empresa, que permitirán descubrir otros riesgos existentes
por medio de los indicadores antes descritos, unidos a los que
afectan de forma más específica a determinadas mercancías.
De igual forma, los controles a posteriori, tal como están previs­
tos en el artículo 78 del Código aduanero, revisten, en este
contexto, una importancia capital.
El servicio debe poder organizar sus visitas y controles a posteriori con cierta frecuencia, en función de la magnitud y clase del
tráfico considerado.
4.3. Análisis de los resultados
de los controles
Además de las observaciones generales de la sección y subsec­
ciones precedentes, el análisis efectuado debe permitir, en
concreto, considerar si puede mantenerse, y en qué condicio­
nes, la autorización para recurrir a un procedimiento simplifica­
do expedida a un operador económico concreto.
96
Anexo I
Cuadro utilizado en Italia
Sector de riesgo
Importaciones
Política
comercial
común
(dumping)
Política
comercial
común
(restricciones
cuantitativas)
Embargo
Régimem
aduanero
preferencial
Origen
15
15
35
20
Valor (')
5
5
5
Productos
sujetos a
derechos
especiales
IVA
Perfeccio­
namiento
pasivo
10
10
20 P)
Régimen de perfeccionamiento
activo relativo a los productos
agrícolas y a un período situado
a caballo de dos campañas de
comercialización
20(3)
Código NC
15
15
10
15
Cantidad
2
2
2
10
10
15
Tipo máximo aplicable
Importaciones con
solicitud para no pagar el IVA
(control del límite máximo)
Estadísticas y capacidad
de producción del país
exportador
Perfeccio­
namiento
activo
10
5
5
Irregularidades constatadas
con anterioridad en el sector
en cuestión
8
10
8
Procedencia
10
10
5
5
Compensación por
equivalencia
20
O
Debe considerarse como elemento potencial de riesgo si la operación se refiere a un importe
superior a 100 000 000 de liras o si se le aplica el tipo máximo de IVA.
(2) Se refiere a la eventual presentación de certificados que dan derecho a reducciones arancela­
rias (por ejemplo, formulario A.EUR 1).
(3) Se refiere a los plazos de ejecución de las operaciones (por ejemplo, importación de arroz en
julio y reexportación en diciembre).
97
20
Cuadro utilizado en Italia
Sector de riesgo
Exportaciones
Productos de la
industria láctea
Carne de
vacuno
Productos
agrícolas
Embargo
Origen
30
5( 2 )
20
10
1
Valori )
70
Destino
7Q)
50
σι
¡Λ
Bienes
culturales
Productos
sujetos a
impuestos
especiales
Perfec­
ciona­
miento
pasivo
Perfec­
ciona­
miento
activo
IVA
5
10
10
10( 8 )
10
10
10 0
20
15
10
Código N C
0
50
Productos
de doble
uso
Código restitución
80
60
10
Cantidad
40
40
50
Tipo de restitución
80
8( )
80
Prefijación
30
30
50
Prefinanciación
3
3
3
6
10
10 0
10
10
Φ
•a
l/l
15
Tipo máximo aplicable
φ
_a
o
l/l
Ol
Irregularidades
constatadas en algunos
sectores de producción
IM
■α
c
30
30
30
5
Prohibiciones u otras
limitaciones relativas al
material estratéqico,
armas, explosivos y
productos cubiertos por el
Convenio de Washington
10
30
Documentación
incompleta
10
20
20
20
20
No reexportación dentro
de los plazos fijados
Compensación
por equivalencia
Debe considerarse elemento potencial de riesgo cuando la operación se refiere a un importe
superior a 100 000 000 de liras o si se le aplica el tipo máximo del IVA.
Debe considerarse elemento potencial de riesgo cuando las disposiciones comunitarias
subordinan la restitución al origen comunitario del producto.
Debe considerarse elemento potencial de riesgo cuando, en caso de restituciones diferentes,
se declara un destino con un tipo elevado para el cual, debido a la ineficacia de los servicios
aduaneros locales (país en desarrollo o PVD) es difícil obtener una prueba válida del despacho
a consumo.
Debe considerarse elemento potencial de riesgo cuando la misma partida de la N C prevé
varios códigos de restitución que se diferencian en función de las características organolépti­
cas o de presentación del producto.
Debe considerarse elemento potencial de riesgo cuando, junto con los demás elementos, este
indicador hace suponer que puede haber fraude.
Debe considerarse elemento potencial de riesgo cuando se presenta la declaración al límite
del período de validez del certificado o tras su expiración, cuando el motivo es la fuerza
mayor.
Debe considerarse elemento potencial de riesgo cuando, para el producto exportado, se
señalan con frecuencia irregularidades en aplicación del Reglamento (CEE) n° 595/91.
El valor o la cantidad de las mercancías exportadas temporalmente se ha aumentado para que
el importe que debe deducirse al calcular los derechos sobre las mercancías reimportadas
posteriormente sea más elevado.
Tercer país de destino real.
98
Tránsito comunitario/común (1)
Indicadores objetivos de riesgo
Cantidad O
Productos
sujetos a
derechos
especiales
IVA O
Irregularidades
comprobadas
anteriormente
en el sector
en cuestión
10
10
15
Documentación
incompleta
Mercancías contempladas en
los anexos 52, 53 y 56 del
Reglamento (CEE) n° 2454/93,
en los anexos VIII y Villa del
Convenio CEE/AELC relativo
a un régimem común de tránsito
15
(1) Tipo máximo aplicable.
(2) Otros indicadores de riesgo pueden ser:
— las simplificaciones en los procedimientos de tránsito común/comunitario (expedidor/
destinatario autorizados);
— el tipo de garantía (aislada, a tanto alzado, global);
— el obligado principal (empresario, incluido el transitário, que utiliza con frecuencia,
regular u ocasionalmente el procedimiento).
(3) Inferior al límite de peso indicado en el anexo VIII del Reglamento (CEE) n° 1214/92 y del
Convenio CEE/AELC relativo a un régimen común de tránsito.
99
Anexo II
Elementos de indicaciones:
importaciones/exportaciones
Conformidad de los operadores
Actividad anterior/actual
Consecuencias financieras
Naturaleza de la operación
Credibilidad comercial
Corrientes de intercambios
Lugar de importación/exportación
Fecha de llegada de las mercancías al punto de exportación
101
Anexo III
Instrucciones utilizadas en Alemania.
Extracto de las instrucciones de servicio
para el procedimiento «PRÜF»
■■
9.3. Factores de riesgo
Para establecer el plan anual de verificación y elaborar pro­
puestas de verificación del programa de control previsto por el
Reglamento (CEE) n° 4045/89, habrá que determinar un factor
de riesgo para cada dato del cuadro de los objetos de vigilan­
cia. Será posible así clasificar las verificaciones y las medidas de
vigilancia prevista en un orden correspondiente al grado de
prioridad.
El factor de riesgo se determina del modo siguiente:
El factor de riesgo es un número de dos cifras. La primera cif ra
(decena) representa una valoración del riesgo que debe adop­
tarse uniformemente para todos los objetos de la vigilancia.
Clave:
2 = riesgo alto (factor de riesgo = 2X)
Debe efectuarse una verificación sobre el terreno de forma que
el período cubierto por el control comience inmediatamente
después de la verificación precedente (verificación adicional).
Ejemplos de alto riesgo pueden ser:
— objecciones sustanciales registradas en el control preceden­
te (incluidos los defectos de organización);
— riesgos considerables ligados al sector (por ejemplo, tráfico
de aceites minerales, importación de productos electróni­
cos, textiles o carne);
— importación con certificado de preferencia de un país en
desarrollo de productos de alto valor;
— objetos de vigilancia voluminosos y complicados cuyo con­
trol exige la utilización de recursos considerables;
— autorización de un procedimiento contable basado en la
informatización;
— ingresos en peligro por la situación económica de la em­
presa;
103
— ingresos anuales superiores a 400 000 DEM (sin IVA) o auto­
rización que cubre mercancías de valor correspondiente a
este volumen de ingresos o una cantidad correspondiente
de mercancías.
La evaluación «alto riesgo» deberá motivarse brevemente, para
cada objeto de vigilancia, con la correspondiente anotación en
la casilla «observaciones».
Catálogo de menciones: objeciones sustanciales, carencias or­
ganizativas, riesgo sectorial (por
ejemplo, carne), preferencia, verifica­
ción complicada, nuevo procedimien­
to informatizado, situación económi­
ca, nivel de los ingresos, nivel de resti­
tuciones.
I
3 = riesgo normal (factor de riesgo = 3X)
La mayoría de los objetos de vigilancia deberán clasificarse en
esta categoría. La periodicidad de las verificaciones se fijará con
flexibilidad, entre tres y cinco años.
Los objetos de vigilancia correspondientes a unos ingresos
(reales o habida cuenta de las autorizaciones concedidas) entre
100 000 y 400 000 DEM se clasificarán en este apartado.
I
4 = riesgo bajo (factor de riesgo = 4X)
Para los objetos de vigilancia cubiertos por esta valoración de
riesgo no se prevé ninguna periodicidad de verificación. Sin
embargo, cada año, de un 5 a un 10 % de los objetos de
vigilancia debería ser objeto de un control rápido.
Para poder tener en cuenta estos objetos de vigilancia con una
periodicidad quinquenal al elaborar los programas de verifica­
ción, la segunda cifra del factor de riesgo (véase más adelante)
puede fijarse también en 1, 2, 3, 4 o 5. Si no es así, figurará
como segunda cifra un 8, que indicará que este objeto de
vigilancia se identificará en el plan de verificación propuesto
por el «PRÜF» ocho años después de la última verificación. Se
garantiza por lo tanto que, aunque no se haya fijado ninguna
periodicidad de verificación, se propondrá la verificación de
cada uno de estos objetos de vigilancia como muy tarde al cabo
de ocho años.
I
9 = medidas de control fiscal ya suficientes
(factor de riesgo = 90)
Se puede renunciar a la verificación sobre el terreno si el valor
de las autorizaciones concedidas es inferior a 20 000 DEM,
104
cuando por experiencia se pueden excluir abusos o se puede
garantizar la correcta aplicación mediante medidas de control
fiscal.
La segunda cifra (unidad) representa la periodicidad de las
verificaciones.
Clave
Factor de riesgo
I
1 = verificación anual sobre el terreno
= X1
I
2 = verificación a intervalos de dos años
= X2
I
3 = verificación a intervalos de tres años
= X3
I
4 = verificación a intervalos de cuatro años
= X4
I
5 = verificación a intervalos de cinco años
= X5
I
8 = sin periodicidad prevista
= 48
I
0 = previstas sólo medidas de control fiscal
= 90
Así pues, las siguientes combinaciones de cifras son posibles
para los factores de riesgo:
riesgo alto:
21 o 22
riesgo medio:
33, 34 o 35
riesgo bajo:
48
para una consideración específica al ela­
borar el plan de verificación, también 41,
42, 43, 44 o 45
medidas de control
fiscal suficientes:
90
Importante:
Para los objetos de vigilancia ya verificados
hay que determinar de nuevo el factor de riesgo.
Observación
La clave 10, aplicada hasta ahora para el FEOGA, se ha suprimi­
do. Desde ahora, la evaluación del riesgo y la periodicidad
105
prevista por la oficina responsable de la verificación desempe­
ñarán un papel en la aplicación del programa de verificación
que elaborará la aduana principal de Hamburgo-Jonas (aduana
centralizadora para el control aduanero de los intercambios de
productos agrícolas).
Para todos los objetos de vigilancia a los que se había fijado
anteriormente un factor de riesgo 10, habrá que evaluar los
riesgos, fijar la periodicidad e introducir manualmente
la clave
correspondiente en la base de datos de conformidad con las
normas citadas.
106
Anexo IV
Cuadro utilizado en el Reino Unido
Distrito: Liverpool EPU
Perfil de riesgo «Tráfico»
Parte A: Generalidades
Sector de riesgo
Mercancías declaradas
en moneda extranjera
Mercancías para las que se
solicita exención
Mercancías sujetas a
derechos especíales
Mercancías compuestas:
componentes de
bebidas espirituosas
Descripción
Puede declararse a la
entrada un código de
moneda erróneo. Los
controles aduaneros se
sitúan en el 10%
Reclamaciones no válidas, por
ejemplo:
Descripción errónea de la
cantidad o el grado de
alcoholemia de las bebidas
espirituosas (ver también
mercancías compuestas).
Los controles aduaneros son
del 10%
Derechos especiales código
«C» en la columna de
tipos de la casilla 47.
Declaración infravalorada
de los componentes de las
bebidas espirituosas.
Controles aduaneros del
10%
— mercancías devueltas,
— destino final,
— perfeccionamiento activo,
— antigüedades a las que se
aplican tipos reducidos
Controles aduaneros
Margen de riesgo
M
Contramedidas/
Plan de acción
Examem Circuit 3 de las
entradas por error en las
cotizaciones de moneda
Nota: Posible omisión de
la casilla 47
L
1) Creación de perfiles locales
de selección Chief (') para
solicitantes regulares
2) Selección para la
verificación de las entradas
por Circuit 3 (2)
M
Creación de perfiles (3) locales Selección de muestras a
de selección Chief sobre
paritr de las entradas en
categorías de mercancías
Circuit 3 si es necesario
seleccionadas de mercancías
sujetas a derechos especiales
Fecha de acción
Resultados
Evaluación
(1) Chief = Sistema informatizado británico de importaciones y exportaciones.
(2) Circuit 3 = Despacho de aduana automático.
(3) Perfiles = Controles aduaneros basados en Chief.
107
Anexo V
Cellule d'intervention agricole
de Rouen (Cia)
(Unidad de intervención agrícola
de Ruán)
La unidad de intervención agrícola de Ruán (CIA), creada en
marzo de 1990, está formada por nueve agentes bajo la respon­
sabilidad de un inspector.
Constituye un «servicio integrado» dentro de la aduana de
Ruán, cuya misión es efectuar el tratamiento de las declaracio­
nes de exportación de los productos agrícolas, y las declaracio­
nes de importación de cereales y oleaginosas y llevar a cabo los
controles documentales y físicos específicos de las diferentes
organizaciones comunes de mercado.
Este sistema permite controlar las distintas fases de exporta­
ción, desde la presentación de las declaraciones o la toma de
razón de las mercancías en tránsito hasta el momento en que se
cargan en los buques.
En 1996 se trataron 119 declaraciones C0M7, 2 284 documen­
tos de acompañamiento de toma de razón y 3 498 declaracio­
nes de exportación EX1.
Objetivos de la CIA
— garantizar la presencia efectiva de las mercancías en el
recinto portuario o en los locales aduaneros designados;
— proceder a los controles de la contabilidad de existencias y a
los controles de toma de razón en depósitos, almacenes y
áreas de exportación;
— proceder a la ultimación de la toma de razón mediante el
control sistemático de los manifiestos;
— poner en las declaraciones de exportación y en los docu­
mentos de acompañamiento la fecha de salida de las mer­
cancías de la Comunidad (información suministrada por un
servidor telemático).
Orientación de los controles
La CIA tiene competencias tanto sobre los productos agrícolas
declarados para la exportación en la aduana de Rouen-Port
109
como sobre los que han sido objeto de las formalidades adua­
neras de exportación en una aduana interior y transportados al
puerto de Ruán en régimen de tránsito comunitario externo.
También entran dentro de la competencia de la CIA las expedi­
ciones de oleaginosas (semillas de girasol o de colza, etc.) y de
cereales importados y almacenados en silos portuarios. Esta
medida permite garantizar el mismo tratamiento por parte de
un servicio único competente para las operaciones de exporta­
ción e importación de productos agrícolas efectuadas por un
mismo operador.
La toma de razón de las mercancías y los controles
se efectúan sobre la base de una declaración
— de entrada en depósito de prefinanciación (COM 7);
— de exportación directa o introducción en almacén y área de
exportación (EX 1);
— para la exportación dentro de los procedimientos «ensaca­
do» (azúcar-harina);
— para la exportación dentro del procedimiento «carne».
Los títulos de tránsito comunitario externo de las mercancías se
presentan al servicio de la CIA y los operadores los integran en
el sistema informático portuario (Ademar).
I
A) Preselección de las declaraciones
Todas las declaraciones relativas a los productos de la PAC se
seleccionan en circuito de control, se presentan a la CIA y se
someten a un control de admisibilidad obligatorio (documen­
tos obligatorios, gestión de los regímenes económicos, etc.).
En una reunión de trabajo quincenal se definen las orientacio­
nes de control para los días siguientes.
El agente encargado de la documentación y del análisis de
flujos expone la situación de la tabla de orientación de los
controles de la PAC.
Las notas y los reglamentos horizontales y sectoriales importan­
tes se comentan tras las constataciones efectuadas en los con­
troles físicos.
Al final de la reunión se elabora un programa de control.
Sin embargo, este plan de control no excluye que un agente
pueda seleccionar una declaración relativa a un tráfico particu­
lar o nuevo.
110
)
Β) Controles físicos inopinados
Además de los controles físicos efectuados de conformidad con
el Reglamento (CEE) n° 386/90 (coeficiente del 5 %) o (coefi­
ciente del 2 %) para el análisis de riesgo, las mercancías decla­
radas, como las transportadas en tránsito, son objeto de con­
troles inopinados del servicio dentro del «control de flujos»,
para prevenir el riesgo de sustitución o sustracción de las mer­
cancías.
Estos controles inopinados, que en 1996 constituyeron el
5,21 % de las declaraciones y de los documentos de acompaña­
miento, consisten en:
— verificar e identificar los medios de transporte y los precin­
tos de las mercancías de las que se ha tomado razón tras el
tránsito;
— controlar la presencia de las mercancías declaradas para la
exportación directa en los almacenes y áreas de exporta­
ción, verificando la contabilidad de existencias;
— contar y controlar la carga a bordo de los documentos
ensacados, a veces exhaustivamente, pesando aleatoria­
mente en las operaciones de carga;
— pesar los contenedores en tránsito, cuando contengan ex­
clusivamente productos agrícolas;
— visitar los silos, en el momento de la carga o al final de su
vaciado, para recoger las lecturas de las básculas y verificar a
la vista la calidad sana, leal y mercantil de los cereales en las
cintas transportadoras;
— verificar las cantidades almacenadas en los compartimentos
de los silos y la contabilidad de existencias de los productos
incluidos en el régimen de prefinanciación, finalizando con
la colocación de precintos aduaneros en los compartimentos
en cuestión.
Además, completan el sistema dos unidades de vigilancia (te­
rrestre y marítima) que participan, por iniciativa propia o en
concertación con la CIA, en la vigilancia general de los movi­
mientos de mercancías y el control de los buques en el puerto.
En conclusión
La unidad de intervención agrícola de Ruán se caracteriza por:
— su especialización;
— su conocimiento perfecto de operadores y productos;
111
— su fiabilidad en el control de las operaciones de exportación
o de toma de razón de las mercancías en tránsito;
— su análisis de riesgo y sus selecciones;
— su calidad de sus controles físicos;
— sus intervenciones inopinadas y regulares, denominadas
«controles de flujos»;
— sus controles de la circulación, a iniciativa de las unidades de
vigilancia o por la orientación de los controles mismos.
112
Anexo VI
Reglamento (CE) n° 3122/94
de la Comisión
de 20 de diciembre de 1994, por el que se establecen los
criterios para efectuar el análisis de riesgos en lo que concierne
a los productos agrícolas que se benefician de una restitución
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo, de 12
febrero de 1990, relativo al control de las exportaciones
productos agrícolas que se beneficien de una restitución o
otros ¡mportesp), modificado por el Reglamento (CE)
163/94( 2 ), y, en particular, su artículo 6,
de
de
de
n°
Considerando que el párrafo segundo del apartado 2 del artí­
culo 3 del Reglamento citado establece que el porcentaje del
5 % por sector de productos podrá sustituirse por un 5 % en el
conjunto de los sectores cuando el Estado miembro aplique,
para efectuar la selección de las mercancías que vayan a ser
objeto de un control físico, un sistema basado en el análisis de
riesgos, respetando un porcentaje mínimo del 2 %; que está
justificado disminuir el porcentaje de control para los produc­
tos no incluidos en el anexo II;
Considerando que los criterios de selección deben establecerse
de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 6
del Reglamento (CEE) n° 386/90;
Considerando que es necesario que esos criterios sean estable­
cidos antes del 1 de enero de 1995, dado que la nueva versión
del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 386/90
dispone que el análisis de riesgos se aplique a partir de esa
fecha;
Considerando que el programa estratégico de lucha contra el
fraude de la Comisión hace hincapié en la conveniencia de
intensificar la utilización del análisis de riesgos mediante la
explotación, en particular, de bases de datos; que dicho progra­
ma hace especial referencia a la cooperación entre la Comisión
y los Estados miembros e insiste, al mismo tiempo, en que esta
acción se desarrolle con la mayor discreción;
Considerando que estas medidas son apropiadas y necesarias y
que deben aplicarse de manera uniforme;
0 DO L 42 de 16.2.1990, p. 6.
(2) DO L 24 de 29.1.1994, p. 2.
113
Considerando que las medidas previstas en el presente Regla­
mento se ajustan al dictamen de todos los Comités de gestión
interesados,
HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:
Artículo 1
La finalidad del análisis de riesgos es dirigir el control físico
hacia las mercancías, personas físicas y jurídicas y sectores que
entrañan mayores riesgos. Con este fin, el análisis debe identi­
ficar los riesgos y evaluar su importancia para seleccionar las
mercancías que deben ser objeto de controles físicos.
Cuando los Estados miembros utilicen esta técnica, de confor­
midad con lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado 2
del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 386/90, podrán aplicar,
en particular, algunos de los criterios que se indican a continua­
ción para seleccionar las declaraciones de exportación de las
mercancías que deban ser objeto de controles físicos:
I
1. En lo que concierne a las mercancías:
— origen,
— calidad,
— características indicadas en la nomenclatura de las restitu­
ciones,
— valor,
— situación aduanera de la mercancía,
— riesgo de que se produzcan desplazamientos en la clasifica­
ción arancelaria,
— t i p o de restitución correspondiente a las características téc­
nicas y la presentación de las mercancías (contenido de
materia grasa, agua, carne, cenizas, envase, etc.),
— producto recientemente incluido en el régimen de restitu­
ciones,
— cantidad,
— análisis de muestras anteriores,
— la información arancelaria vinculante (IAV).
114
I
2. En lo que concierne al tráfico comercial:
— frecuencia de los intercambios,
— aparición de un tráfico comercial anormal o de un nuevo
tipo de tráfico,
— desviaciones del tráfico comercial.
I
3. En lo que concierne a la nomenclatura de las restituciones:
— t i p o de la restitución,
— nomenclaturas más utilizadas para el pago de las restitucio­
nes,
— riesgo de que se produzcan desplazamientos de los tipos de
restitución como consecuencia de las características técnicas
y la presentación de las mercancías (contenido de materia
grasa, agua, carne, cenizas, envase, etc.).
I
4. En lo que concierne al exportador:
— reputación y fiabilidad,
— situación financiera,
— exportador nuevo,
— exportaciones sin justificación económica aparente,
— contenciosos anteriores, particularmente actuaciones frau­
dulentas.
I
5. En lo que concierne a irregularidades:
— irregularidades descubiertas o presuntas en determinados
sectores de mercancías.
I
6. En lo que concierne a los regímenes aduaneros utilizados:
— procedimiento de declaración normal,
— procedimiento de declaración simplificado,
— aceptación de la declaración de exportación en aplicación
de los artículos 790 y 791 del Reglamento (CEE) n° 2454/93
de la Comisión( 1 ).
O DO L253 de 11.10.1993, p.
115
& 7. En lo que concierne a las condiciones de concesión de la
restitución por exportación:
— financiación anticipada (en estado natural o con transfor­
mación),
— exportación directa,
— avituallamiento.
Artículo 2
En relación con la aplicación de los criterios que figuran en el
artículo 1, las autoridades competentes velarán por que se
respete el secreto profesional y garantizarán la confidenciali­
dad de los datos de índole personal que estén en su poder o de
los que tengan conocimiento en la forma que sea. Deberán
garantizar, en particular, que los datos reciban la protección
proporcionada a datos similares en las respectivas legislaciones
nacionales y en las correspondientes disposiciones del Derecho
comunitario.
Además, estos datos no podrán utilizarse para fines distintos de
los previstos en el presente Reglamento.
Artículo 3
1. Los Estados miembros y la Comisión evaluarán conjuntamen­
te, sobre la base de la experiencia adquirida, la fiabilidad y
pertinencia de los criterios, con vistas a adaptar, en su caso, el
sistema y los parámetros de selección de manera que se refuer­
cen la eficacia y selectividad de los controles físicos.
2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión:
— las medidas adoptadas, en particular las instrucciones nacio­
nales comunicadas a los servicios para la aplicación de un
sistema de selección basado en el análisis de riesgos, habida
cuenta de los criterios expuestos en el apartado 1;
— los casos particulares que puedan ser de interés para los
demás Estados miembros.
3. Los Estados miembros velarán por que la información relati­
va al análisis de riesgo sea coordinada por un organismo cen­
tral.
Artículo 4
Cuando los Estados miembros apliquen un sistema de selección
basado en el análisis de riesgos, el porcentaje de controles
116
físicos realizados en las mercancías no incluidas en el anexo II
no se tendrá en cuenta para el cálculo del porcentaje global del
5 % que debe aplicarse a todos los sectores. En este caso,
deberá aplicarse un porcentaje mínimo del 2 % a las mercan­
cías no incluidas en el anexo II.
Artículo 5
El presente Reglamento entrará en vigor el séptimo día siguien­
te al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas.
Será aplicable a partir del 1 de enero de 1995 para las declara­
ciones de exportación aceptados a partir de esa fecha.
El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elemen­
tos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 1994.
Por la Comisión
René STEICHEN
Miembro de la Comisión
117
Anexo VII
Análisis de riesgo en los Países Bajos
Die análisis de riesgo
Octubre de 1993
Producto considerado:
Maíz dulce congelado
Código(s) de las mercancías: 0710 4000 000 904
Código declarado:
0710 8090 090 004
País de origen:
Bulgaria (código 068)
Normativa aplicable:
Destinatarios:
Funcionarios de contacto del DIC
Laboratorio
1. Informaciones generales
1.1. En octubre de 1993, la sección «análisis de riesgo» del
centro de información aduanera (DIC) recibió una notifica­
ción de la aduana X, punto de declaración Y, de la impor­
tación de maíz dulce congelado, cocido en agua, declara­
do en el código 0710 8090 090 004. Se tomaron algunas
muestras que se enviaron al laboratorio. Conclusión: mer­
cancías no conformes. Código 0710 4000 000 904.
Incidencia financiera: en lugar del 18 % de derechos de
importación correspondientes a las mercancías declaradas,
sólo es aplicable el 8 % pero se exige una exacción regula­
dora agrícola de 28,44 a 35,70 NLG por 100 kg, que se
suma a los derechos de importación.
1.2. En consecuencia, en el caso de la declaración de que se
trata, a una cantidad neta de 18 000 kg, con un valor de
16 391 NLG, había que aplicar unos derechos de 2 950,40
NLG (18 % de 16 391 NLG). Tras la corrección, resultó que el
importe que debía recaudarse era de 1 311,30 NLG (8 % de
16 391 NLG), al que había que añadir una exacción regula­
dora agrícola (35,70 NLG por 100 kg) de 6 426,00 NLG.
Diferencia total, tasa sobre el volumen de negocios inclui­
da (se trataba de una declaración no acompañada de
exención en virtud del artículo 23 de la reglamentación de
esta tasa): 5 074,20 NLG.
1.3. Se solicitó al DIC que procediera al análisis de esta irregula­
ridad para establecer si era necesario profundizar en el
examen del asunto mediante una investigación del
FIOD/Investigación aduanera y si era oportuno comunicar la
información correspondiente a los colegas de los servicios.
119
1.4. Los elementos relativos a la irregularidad se notificaron al
DIC, que procedió a su análisis mediante los datos de
Sagitta. Estos datos figuran en el punto 5. El análisis que
sigue se refiere a los datos de Sagitta, algunos elementos
estadísticos y una valoración del riesgo que presenta la
importación del producto de que se trata.
2. Algunos datos estadísticos
El DIC solicitó una estadística de las cifras de importación obser­
vadas en los Países Bajos en 1991 y 1992 para las mercancías del
código 0710 4000 (tipo de los derechos de importación menos
elevado pero con exacción reguladora agrícola suplementaria)
y del código 0710 8090 (tipo de los derechos de importación
más elevado sin exacción reguladora agrícola y, por lo tanto,
importe exigible inferior).
El gráfico que figura a continuación demuestra claramente la
evolución constatada de las partidas declaradas. Se desprende
claramente que las importaciones del código 0710 8090 crecie­
ron notablemente, cerca del 400 %, mientras que las importa­
ciones del 0710 4000, «código de las mercancías más caras»,
descendieron más de un 34 %.
120 000
60 000
1991
120
1992
No hay que sacar, sin embargo, conclusiones apresuradas de un
deslizamiento entre códigos, ya que 0710 8090 es la partida
residual de las legumbres y hortalizas congeladas, eventual­
mente cocidas al agua o al vapor.
3. Empresas de que se trata
3.1. Sagitta
I
3.1.1. Consideraciones generales
Se reclamaron algunos datos a la administración central de
aduanas de Apeldoorn correspondientes al período del 1 de
enero al 14 de octubre del año transcurrido. La solicitud se
refería a todos los datos relativos a la importación de maíz
dulce del código 0710 4000 000 904 y de mercancías clasificadas
en el 0710 8090 090 004 originarias de Bulgaria. Se comprobó
que en el período en cuestión se habían efectuado quince
importaciones: ocho del código 0710 8090 090 004 y siete del
0710 4000 000 904.
I
3.1.2. Puntos de declaración
La importación de las quince expediciones seleccionadas se
efectuó en cinco puntos de declaración.
I
N° del punto
de declaración
Designación del punto
de declaración
Número de expediciones
y cantidades importadas
211
Τ
7 declaraciones
218
U
1 declaración
247
V
3 declaraciones
253
w
3 declaraciones
350
Y
1 declaración, corregida
3.1.3. Importadores
Por lo que respecta a las declaraciones seleccionadas para las
mercancías del código 0710 8090 090 004 (partida sin exacción
reguladora­mayor riesgo) se descubre un pequeño grupo de
importadores, de los que se tienen en cuenta cuatro:
N° de código (1:
Importador/representante fiscal (1)
12345
ABV
23456
B BV
34567
C BV
45678
D BV
Dirección
( ) Los datos relativos a los importadores y a los declarantes originales se han sustituido, por
razones de confidencialidad, por datos ficticios. Aparecen, evidentemente, en el análisis de
riesgo de uso nacional.
121
De esta información puede desprenderse lo siguiente:
a) El importador A BV presentó una declaración por 14 000 kg
del código 0710 8090. Control de documentos en el punto
de declaración 218.
b) Según los datos del importador B BV, se efectuaron dos
declaraciones electrónicas en el punto 211. Correspondían a
un total de 18 061 kg de puerros.
c) C BV presentó tres declaraciones relativas a mercancías del
código 0710 8090. Se eliminó una de las declaraciones. Se­
gún el índice relativo a la intensidad del control, no se
efectuó la toma de razón efectiva de estas mercancías. Lugar
de declaración: punto 247. La empresa no debe ser consulta­
da por Sagitta, taak 811, sino a través del Beheer van Rela­
ties.
d) Las irregularidades constatadas en el p u n t o de declaración
350 se referían al importador D BV. Respecto a éste, convie­
ne indicar además que es conocido también por su actividad
de exportador en el sector de huevos y aves de corral y que
en 1992 se giró a su empresa un importe de 191 127 NLG en
concepto de restituciones por exportación.
)
3.1.4. Declarantes
Los datos de Sagitta sobre la importación de mercancías de la
partida 0710 8090 090 004 en el período en cuestión revelan los
nombres de cinco declarantes. En una ocasión, una declaración
la presentó un declarante que la liquidó al contado y del cual
faltan provisionalmente datos precisos.
N° de cliente (1)
Nombre del declarante
Dirección
Importador^)
1
GBV
2
HBV
DBV
3
IBV
ABV
DBV
4
JBV
B BV
5
KBV
ABV
6
LBV
C BV
Los datos relativos a los importadores y a los declarantes originales se han sustituido, por
razones de confidencialidad, por datos ficticios. Aparecen, evidentemente, en el análisis de
riesgo de uso nacional.
4. Riesgos que se pueden descubrir eventualmente
Las irregularidades citadas y la información estadística mencio­
nada en el punto 2 indican que existe un riesgo muy grave en la
importación de mercancías del código 0710 8090 090 004. El
hecho, sobretodo, de que se hayan declarado las mercancías en
122
una partida arancelaria que en principio está sujeta a un t i p o
elevado de derechos de importación (18 % en vez de 8 %) pero
que posteriormente se haya solicitado la preferencia muestra
que se ha intentado, probablemente de forma deliberada,
encontrar una partida de repliegue que permita eludir la exac­
ción reguladora agrícola.
5. Dictamen del centro de información aduanera
dentro del análisis de riesgo centralizado
Al proceder al presente análisis de riesgo, el centro de informa­
ción aduanera desea subrayar el probable intento de eludir la
exacción reguladora agrícola. Desea también, dentro de este
análisis de riesgo centralizado, asistir a los funcionarios de
aduanas encargados del control o la verificación de la elabora­
ción de los programas de control y de los perfiles de selección
que deben servir de referencia a sus actividades. Para ello se
emite un dictamen que permita la elaboración, en su unidad,
de un eventual perfil de selección para el sistema Sagitta. Este
dictamen se podrá clasificar directamente en su banco de perfi­
les o podrá adaptarse según las circunstancias. El perfil de
selección podría presentarse del siguiente modo, siendo el
anaranjado el color de selección aconsejado:
34 = 068
73 > 0710 4000 000 904
73 < 0711 1000 000 000
El análisis de riesgo efectuado podría adjuntarse, para su archi­
vo, a los expedientes de los clientes mencionados en el punto 3.
Por otra parte, este análisis no descubre un volumen elevado de
importaciones, por lo que el riesgo debe considerarse medio.
123