implantación de las reformas económicas estructurales en el peru

IMPLANTACIÓN DE LAS REFORMAS ECONÓMICAS
ESTRUCTURALES EN EL PERU DE LA DÉCADA DEL NOVENTA1
Septiembre de 2003
1
Este documento fue preparado con el apoyo de los Maestros en Economía Germán Alarco Tosoni y Patricia
del Hierro Carrillo. Asimismo, se contó con el soporte de Leonardo Arroyo Trejo.
1
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
3
1. CONTENIDOS ECONÓMICOS EN LA CAMPAÑA ELECTORAL
3
2. GRUPOS DE INTERÉS EN LA POLÍTICA ECONÓMICA
5
3. PROGRAMA DE AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN
6
Primera etapa 1990
Segunda etapa 1991 – 1993
Tercera etapa 1993 – 1997
Cuarta etapa 1998 - 1999
9
11
12
13
4. CONSOLIDACIÓN ESTRUCTURAL A TRAVÉS DE LA CONSTITUCIÓN
14
5. NEGOCIACIONES Y REINSERCIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL
16
6. REFORMA TRIBUTARIA
20
7. REFORMA COMERCIAL Y DE ADUANAS
25
8. PROGRAMAS DE COMPENSACIÓN SOCIAL Y EL FONCODES
28
9. PROGRAMA DE PRIVATIZACIONES Y CONCESIONES
31
10. REFORMA FINANCIERA
36
11. FLEXIBILIZACIÓN DEL MERCADO LABORAL
38
12. REFORMA DEL MERCADO DE CAPITALES Y DEL
SISTEMA DE PENSIONES
41
13. OTRAS REFORMAS: LEYES DE COMPETENCIA Y REGLAS DE
MANEJO MACROECONÓMICO
45
14. DESEMPEÑO MACROECONÓMICO 1990-2000
47
BALANCE GENERAL DE LAS REFORMAS Y DEL DESEMPEÑO GLOBAL
50
BIBLIOGRAFÍA
55
ANEXO ESTADÍSTICO
57
2
INTRODUCCIÓN
En este documento se describe el proceso y presenta un balance de las reformas
estructurales y de la política macroeconómica peruana en la década de los años
noventa. Al respecto, se revisan los principales programas implantados, iniciando
con unos comentarios relativos a los contenidos económicos en la campaña
electoral. Se pretende describir el contenido de las reformas y, en la medida de lo
posible, su proceso de implantación. Sin embargo, son pocos los documentos que
reseñan tal tipo de actividades.
No se reseñan todas las reformas estructurales, circunscribiéndonos a las que
entendemos son las más importantes. El análisis se realiza a partir de artículos y
documentos que las evalúan y en algunos casos se acude a la revisión de las
normas legales que les dieron origen. El documento finaliza tanto con una
pequeña evaluación del desempeño macroeconómico en el periodo bajo análisis
como de las principales reformas. El anexo estadístico incluye gráficos relativos a
las principales variables y relaciones económicas, no es exhaustivo. Se utiliza
información del FMI y del Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú
(INEI).
1. CONTENIDOS ECONOMICOS EN LA CAMPAÑA ELECTORAL
La campaña política para la elección presidencial de 1990 en Perú fue
especialmente relevante por sus características únicas. Para cualquier politólogo
resulta interesante su análisis ya que fue una campaña que rompió abruptamente
con los patrones tradicionales. No es el objeto de estudio de éste trabajo pero es
necesario mencionar algunos elementos que tuvieron repercusiones posteriores
relevantes en el gobierno de Fujimori.
Al respecto, es relevante mencionar que el presidente Alan García (1985-1990)
había intentado estatizar el sistema bancario y financiero de Perú, como una
reacción desesperada frente a la crisis económica que estaba enfrentando2, pero
que no pudo concretarse y generó importantes reacciones como la formación del
“Movimiento Libertad y Democracia” liderado por el escritor Mario Vargas Llosa,
por las clases empresariales de diversos sectores económicos, así como de los
partidos políticos más tradicionales. De este movimiento surge el partido Frente
Democrático (FREDEMO) y la candidatura de Mario Vargas Llosa para la elección
presidencial. Éste sin ambages anunció que de llegar a la presidencia aplicaría un
programa económico de corte neoliberal, y desde luego de inmediato se
procedería al programa de ajuste, la privatización de las empresas estatales, la
reinserción de Perú a la comunidad financiera internacional, entre otras medidas.
El APRA (partido al que pertenecía Alan García) inició una campaña televisiva en
donde advertía de la intención de Vargas Llosa de aplicar un “shock” económico
2
A diferencia de México en donde la ley permitía una acción de éste tipo por tratarse de un servicio
concesionado.
3
que tendría graves consecuencias sociales y económicas al agravar el problema
del desempleo y subempleo. Si bien es cierto que esto se hizo con la intención de
apoyar al candidato del partido oficial (Luis Alva Castro), el que terminó siendo
beneficiado fue Fujimori. Mientras FREDEMO y el APRA se enfrentaban gastando
muchos recursos económicos, Fujimori con un tractor y un megáfono repetía su
slogan de campaña “honradez, tecnología y trabajo”, apoyándose en grupos
evangelistas, y otros de pequeños y medianos empresarios, los cuales fueron las
bases iniciales de su partido Cambio 90.
Fujimori hablaba de “tecnología” y mostraba su ascendencia y apellido japonés en
una sociedad donde existe una imagen positiva de los orientales, al ser
visualizados como eficientes, trabajadores y honrados, en un entorno sociocultural
en el cual la mayoría siente que forma parte de los ineptos, flojos e
inescrupulosos3. Así, las preferencias de la población comenzaron a seleccionarlo
y empezó a crecer abruptamente en las preferencias electorales, y en una semana
pasa a segunda vuelta (un hecho sin precedentes en el mundo, y por ello se dijo
que fue un “Tsunami político”) dejando atrás al APRA, al partido de Izquierda
Unida (IU), entre otros. Frente a estos hechos tan inesperados una parte
importante de los votos del APRA y la IU apoyaron la candidatura de Fujimori en la
segunda vuelta, mediante la cual logra superar al FREDEMO.
Fujimori, que era un desconocido en el ambiente político en la primera vuelta, no
presenta programa alguno, todo lo deriva de su slogan. Ya en la segunda vuelta
las cosas se modifican, tiene que presentar un programa. Al no tener algo
preparado acepta lo que más rápidamente se le ofrece, destacando básicamente
que el contenido de su programa es el “no shock”. Se le acercaron economistas de
todo tipo, algunos reconocidos internacionalmente, otros reconocidos en los
medios académicos locales, y otros tan oscuros como él, que vieron su
oportunidad personal de ascender y le ofrecieron la “llave mágica” para resolver
todos los problemas del país. Fue sorprendente ver como Fujimori echaba mano
de todo lo que se le ofrecía para enfrentar debates con Vargas Llosa y su gente,
para los cuales no se había preparado. Antes de la segunda vuelta electoral se le
acercó el sociólogo Francisco Loayza quién le presentó a Vladimiro Montesinos
para que lo ayudara a enfrentar futuros problemas judiciales4.
Luego de la presentación de los resultados de la elección Fujimori viaja de
inmediato a los Estados Unidos y Hernando de Soto lo contacta con Javier Pérez
de Cuellar, entonces Secretario General de las Naciones Unidas, y éste le
organiza una reunión con los directivos y personal del FMI y el Banco Mundial. De
allí regresa convencido de la necesidad de restablecer las relaciones con los
organismos financieros internacionales y rompe con su “equipo”5 de economistas y
busca a aquellos que se identificaran con un programa de corte neoliberal.
3
Arias Quincot, César. La Infame Década del Fujimorato. En: Vargas Llosa, Mario (compilador), Cómo
Fujimori jodió al Perú, Ed. Milla Batres, 208 pps. P. 40.
4
Ibid., p. 40.
5
En realidad se trataba de varios grupos y personas. El más importante liderado por Santiago Roca y Adolfo
Figueroa.
4
2. GRUPOS DE INTERÉS EN LA POLÍTICA ECONÓMICA
En la política, incluida la económica, participaron muchos grupos de interés en
torno a Fujimori, entre los cuales destacan los organismos financieros
multilaterales, las fuerzas armadas, los empresarios, los círculos palaciegos, las
oposición política, los medios de comunicación, los sindicatos, la iglesia6 y a los
cuales habría que agregar la presencia de un reducido equipo técnocrático.
La ausencia de planes económicos, la situación económica y subordinación
ideológica-“práctica” generaron que en los procesos de reforma macroeconómica
y estructural el FMI, BID y el Banco Mundial tuvieran un peso realmente decisivo y
mucho mayor al que lograron en otros países. El FMI estuvo más orientado a la
problemática fiscal, la promoción inmediata de los procesos de privatización y
otorgó especial atención a la vinculación del programa monetario y fiscal, mientras
que el Banco Mundial y el BID se enfocaron en los programas estructurales y las
características de los programas de alivio a la pobreza. Es importante señalar que
detrás de estos organismos es notoria la presencia de los EUA que apoyará al
régimen hasta el momento en que las violaciones a las normas democráticas se
hacen evidentes y el gobierno arremete directamente contra el programa de
cooperación de ese país con Colombia.
En segundo lugar las fuerzas armadas dieron viabilidad interna al régimen, ante la
ausencia de soportes sociales, la presencia del terrorismo y la continua campaña
contra los partidos políticos tradicionales, especialmente después del autogolpe de
estado del 5 de abril de 1992. A cambio de este apoyo estas logran una mayor
participación, pero ante todo obtuvieron una serie de ventajas económicas
institucionales y personales.
La participación empresarial no fue continua. Al inicio se mantuvo al margen y
luego del autogolpe de estado se pliega al gobierno, consolidándose
posteriormente con la participación del presidente del gremio empresarial principal
(CONFIEP) como Ministro de Industria y luego de Economía y Finanzas.
Asimismo, se otorga alguna participación – aunque sin control mayoritario- a otros
empresarios en el Banco Central de Reserva, entre otras instituciones y
dependencias.
Los círculos palaciegos tuvieron varios subgrupos: el asesor presidencial W.
Montesinos, el hermano del presidente y algunos amigos personales del mismo
con funciones diferenciadas. En el primer caso a los aspectos relativos a las
vinculaciones con las Fuerzas Armadas, el apoyo político, relaciones con los
medios de comunicación y labores de “inteligencia”; mientras que el hermano se
6
Guerra García, Gustavo. La dimensión política del ajuste económico en el Perú. En: Repensando la
política en el Perú. Elsa Bardalez, Martín Tanaka, Antonio Zapata (editores) Ed. Red para el desarrollo de las
ciencias sociales en el Perú 1999, pp. 204-215.
5
orientaba a la “selección de personal”, manejo de la cooperación técnica
internacional y otras tareas administrativas. Otros círculos se orientaron a impulsar
los procesos de privatización y de reestructuración, los programas sociales y
políticos en su segundo periodo presidencial, entre otras actividades.
La oposición política en el Congreso fue subordinada al inicio del gobierno por la
mayoría del partido gobernante. Al mismo tiempo fue satanizada y marginada en
forma continua luego del autogolpe de estado. A pesar que el movimiento contra la
aprobación de la nueva Constitución Política de 1993 logró casi un 50% de
respaldo de la población, no se pudieron capitalizar dichos apoyos. Sólo hacia el
final del gobierno la oposición logró una mayor participación y movilización social
que contribuyeron a la caída del régimen.
Los medios de comunicación, salvo contadas excepciones, fueron fundamentales
en la creación de la imagen del gobierno y apoyo a las “estrategias efectistas”7del
mismo, basada en el control y goteo de información de determinados asuntos. A
cambio de estas se negociaron deudas tributarias, se canalizaron ilegalmente
recursos desde la oficina del asesor del presidente, “contratación” de periodistas y
se proporcionaron otras prerrogativas. Los medios, ejecutivos de prensa y
periodistas que no se “alinearon” eran sujetos de intimidación, aunque en muchos
casos estos procesos no han sido debidamente comprobados8.
Los sindicatos alcanzaron su más bajo nivel de influencia durante la década de los
noventa, como resultado de la estrategia gubernamental de desarticulación social
y de la política laboral. Asimismo, la iglesia católica que jugo un papel importante
en la primera etapa del programa de emergencia social, fue aislada por el
gobierno. Posteriormente fue más activa en la defensa y contra la violación de los
derechos humanos y a favor de un modelo económico más incluyente a los pobres
y marginados. Sin embargo, el gobierno supo capitalizar las diferencias entre los
grupos “conservadores” y “progresistas” de la iglesia, buscando el apoyo de los
primeros, que se consolida con el nombramiento del arzobispo primado de Lima
alineado con los grupos empresariales y el gobierno.
Por último, los grupos tecnocráticos fueron muy reducidos, vinculados
estrechamente a los organismos financieros internacionales. La mayoría de estas
personas venían de residir en el extranjero y a estos se sumaron algunos
economistas locales y funcionarios del Banco Central de Reserva. Sólo el primer
círculo alrededor del Ministro de Economía y Finanzas participó en el
“acondicionamiento” local de las políticas económicas, mientras que la mayor
parte estuvo dedicado a su implantación.
3. PROGRAMA DE AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN
7
8
Op. Cit., pp. 213-214.
Op. Cit., pp. 214.
6
Cuando Alberto Fujimori accede a la presidencia peruana en agosto de 1990 de
inmediato implanta un programa de ajuste económico, el famoso “shock” que en
campaña había rechazado. Los principales objetivos de su programa fueron “(...)
la reducción de la inflación, la maximización de la producción y el pago de la
deuda externa, con el mínimo de intervención estatal y con un sesgo máximo
hacia el mercado como institución de asignación de recursos”9. Para Gonzáles de
Olarte lo más adecuado es ubicar el programa de ajuste en lo que denomina un
modelo extremo, que se caracteriza por “(...) por la total desregulación de los
mercados, la privatización de las empresas y de actividades públicas, la
liberalización extrema del comercio exterior, el tipo de cambio se fija en el
mercado, la reducción de la política económica a una política macroeconómica
estrecha, con uso de muy pocos instrumentos y centrada básicamente en la
política fiscal, cuyos resultados condicionan la política monetaria la que a su vez
es bastante pasiva”10. Como veremos en las siguientes páginas este enfoque
queda perfectamente reflejado y sustentado en las modificaciones que se van a
realizar posteriormente en la Constitución de 1993.
En cuanto a las acciones inmediatas se identifican básicamente tres etapas en la
formalización de la política macroeconómica neoliberal peruana: la primer etapa es
lo que se llamó el Fujishock que se ubica en el período de agosto de 1990 a enero
de 1991; la segunda etapa que comprende el paquete de reformas económicas de
febrero de 1991 a diciembre de 1992 y culmina con el autogolpe de Estado; y la
tercer etapa que viene a ser la consolidación de las reformas y la Constitución a
partir de 199311.
En la primer etapa es cuando se da a conocer el Programa de Ajuste Estructural
(PAE) a través del cual se busca la reducción de la inflación, estabilización de los
precios, el saneamiento y recuperación de las finanzas públicas y de las reservas
internacionales. Este se implanta a cargo de su ministro de economía, Ing. Juan
Carlos Hurtado Miller, ex miembro del partido Acción Popular, integrante de
FREDEMO. Es interesante el dato que menciona Gonzáles de Olarte en relación a
la nula reacción de los sindicatos y diversos gremios políticos frente al PAE, lo que
era una clara señal del debilitamiento político de los mismos. Sin embargo, se
debe de reconocer que deliberadamente hubo un manejo político muy hábil por
parte del equipo de Fujimori, ya que crea “cortinas de humo” para distraer la
atención de la población con sus famosos experimentos psicosociales. “(...) el
presidente tuvo una hábil y sofisticada política de medios, es decir, una estrategia
destinada a varios puntos: distraer a la opinión pública cuando el clima social se
ponía difícil (...)”12. En ése momento se inventaron una Virgen que lloraba,
logrando que multitudes fueran a observar el fenómeno, de esto hizo eco la prensa
9
Gonzáles de Olarte, Efraín. El neoliberalismo a la peruana. Economía Política de ajuste estructural,
1990-1997. Ed. Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y Consorcio de Investigación Económica. 146 pps.
Noviembre de 1998, p.41.
10
Ibid., p. 32.
11
Gonzales de Olarte identifica cuatro etapas, pero para efectos de lo que nos interesa analizar en el presente
trabajo sólo consideraremos las tres primeras. Es en la cuarta etapa en la que el autor presenta la tesis del
bloqueo del programa económico, consideramos necesario comentarlo aparte por la relevancia de la tesis.
12
Arias Quincot, César. Perú: entre la utopía y el cinismo. Ed. Fundación Friedrich Ebert. 200 pps., p.77.
7
internacional; la iglesia católica se mantuvo con reservas frente al hecho, hasta
que un sacerdote bioquímico demostró en un programa de televisión cómo se
puede hacer llorar un huaco13.
En la segunda etapa, ya con otro ministro de economía, Carlos Boloña, se va a
tratar de hacer irreversibles las modificaciones en la política económica que se
inician en la etapa anterior, “(...) a través de 923 decretos-leyes promulgados entre
marzo de 1991 y diciembre de 1992”14. Esto llama especialmente la atención pues
de acuerdo a Fujimori el autogolpe era necesario por el papel “obstruccionista” que
estaba ejerciendo el Congreso. La interrogante es cómo podía ser obstruccionista
el Congreso aprobando casi 44 decretos por mes15, ¡más de uno diario!. El 5 de
abril de 1992 Fujimori apoyado por los militares realiza un autogolpe, cuyas
razones tienen que ver mas con el tipo de alianzas que tiene que establecer como
bien lo señala Gonzáles de Olarte, que con el falaz argumento del
“obstruccionismo”. Para éste autor, Fujimori tuvo que buscar alianzas internas con
los militares, externas con los organismos financieros internacionales tales como
el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), ya que no llega
al poder apoyado por algún partido tradicional, ni por la clase empresarial nacional
que se había alineado con el movimiento de FREDEMO. Esto no lo comprometía
con grupos de interés particulares, pero requería de los militares para establecer
un orden y poder combatir sin ambages el problema del terrorismo (aún violando
derechos humanos), ya que era un factor clave para poder hacer creíble su
programa frente a los organismos internacionales16. Así podría tener acceso a los
créditos que requería y limpiar el camino para el ingreso de los capitales
extranjeros. En septiembre de 1992 se captura a Abimael Guzmán, el principal
líder de Sendero Luminoso.
En la siguiente fase se modifica la Constitución de 1979 con el objetivo no sólo de
hacer irreversibles las medidas de política económica ya implementadas, sino de
allanar el camino para su reelección presidencial. En una visión de más largo
plazo la política macroeconómica tuvo cuatro etapas. La primera comprendió la
puesta en marcha del plan de estabilización de agosto de 1990 y sus primeros
resultados, la segunda entre marzo de 1991 y diciembre de 1993 en la cual se
implantaron las reformas estructurales y se enfrentó con ciertos dilemas
principalmente en el campo monetario-cambiario. La tercera etapa corresponde al
proceso de consolidación de la estabilización macroeconómica que se dio desde
1993 hasta 1997 y la cuarta etapa entre 1998 y 1999 donde la economía enfrenta
diversos choques externos17.
13
Arias Quincot, César. La Infame Década del Fujimorato. En: Vargas Llosa, Mario (compilador), Cómo
Fujimori jodió al Perú, Ed. Milla Batres, 208 pps., p. 74.
14
Gonzáles de Olarte. Ob. Cit., p. 43
15
Según Gustavo Guerra-García el Congreso (Cámara de Diputados y de Senadores) era presidido por el
partido oficial Cambio 90 y en todas ocasiones que Poder Ejecutivo lo solicitó se le otorgaron las facultades
extraordinarias para legislar (p. 202).
16
Ibid., p. 41. En 1992 el Banco Mundial concedió un crédito por 300 millones de dólares.
17
Rodríguez, Martha; Valderrama, José y Velarde, Julio. El programa de estabilización. En: La reforma
incompleta. De: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama (compiladores), Ed.
Universidad del Pacifico e Instituto Peruano de economía. Tomo I. 488 pps., p. 90.
8
Primera etapa 1990
El programa de estabilización se esperaba para el 28 de julio de 1990, sin
embargo este se llevó a cabo el 8 de agosto. Su objetivo central era la reducción
drástica de la inflación y para lograr este fin se contempló la eliminación de los
desequilibrios fundamentales en la economía tales como el déficit fiscal, lograr un
adecuado control monetario, la unificación y estabilización del tipo de cambio, la
corrección y estabilización de los precios públicos. Estas correcciones buscaban
generar credibilidad entre los agentes económicos.
Las principales medidas utilizadas en el ámbito fiscal fueron la instauración de
impuestos extraordinarios de fácil recaudación, eliminación de exoneraciones
tributarias e incremento de los precios públicos. De esta forma se elevó 34 veces
el precio de los combustibles, se estableció un impuesto temporal del 10% a las
importaciones y un impuesto extraordinario del 1% sobre el patrimonio. Se redujo
el impuesto general de ventas del 18% al 14%; asimismo, se eliminó la mayor
parte de las exoneraciones tributarias y arancelarias. También se instituyó
legalmente un Comité de Caja que autorizaba los gastos de acuerdo con las
disponibilidades de recursos fiscales.
Con relación a la política monetaria, el Banco Central otorgó un crédito puente
inicial destinado a cubrir los gastos de los incrementos salariales del gobierno para
lo cual se comprometió a reembolsarlo en 30 días. Asimismo, se asumió el
compromiso de no solicitar financiamiento alguno al Banco Central. Por otro lado,
se mantuvieron topes a las tasas de interés, aunque en la práctica se buscaba que
las tasas de interés fueran libres. Adicionalmente se redujo el encaje marginal del
80% al 64%, para luego ir disminuyéndolo progresivamente.
En cuanto a la política comercial, además del impuesto temporal a las
exportaciones, se redujo sustancialmente el CERTEX18. Con respecto a la
estructura arancelarias se paso de 32 tasas nominales que fluctuaban entre 0% y
108% a sólo cuatro tasas de 50%, 25%, 15% y a causa de las presiones se
agregó la del 10%.
En el campo salarial el salario mínimo se elevó en agosto de 1990 de 4 a 16
millones de intis y a 25 millones en septiembre. Con respecto a los trabajadores
públicos se prohibió conceder nuevos aumentos en las empresas públicas hasta
diciembre de 1990.
Uno de los aspectos de mayor polémica fue el ámbito cambiario, donde se
discutieron dos propuestas: fijar el tipo de cambio como ancla de las expectativas
inflacionarias o manejarlo por un sistema de flotación donde se fijarían metas
monetarias. La primera propuesta tenía como ventajas lograr credibilidad en el tipo
18
El Certificado de reintegro tributario para las exportaciones devuelve a los productores los impuestos
incorporados en las exportaciones.
9
de cambio y por tanto incrementar la demanda real de la moneda nacional. Sin
embargo, el alto nivel de tipo de cambio que se requería podría no ser sostenible y
contribuiría a la monetización excesiva que atentaría en contra del éxito de la
lucha contra la inflación.
La segunda propuesta tenía la ventaja de realizar un ajuste a una inflación menor.
No obstante, esta propuesta implicaba que el nivel de tipo de cambio que se podía
estimar no sólo fuera incierto, sino que también existía el riesgo de que no pudiera
sostenerse por una periodo prolongado y que, por lo tanto, se requirieran ajustes
posteriores. Cabe mencionar que los cambios en la economía hacían de las
estimaciones del tipo de cambios “adivinanzas educadas” en el mejor de los
casos19.
Es importante anotar que el programa de estabilización cambiaria fue influenciado
fundamentalmente por las condiciones que existían en ese momento. Estas se
referían principalmente a los grandes desequilibrios y la falta de credibilidad de los
agentes económicos. Este contexto resultaba riesgoso para un ancla cambiaria,
pues para ser creíble habría sido necesario aplicar un overshooting de una
magnitud considerable, asimismo, no se podía aplicar una ancla monetaria rígida
pues esta sería recesiva e insostenible en el tiempo. Por tal motivo, se adoptó una
un sistema híbrido que consistió en unificar el mercado cambiario y fijar una meta
del tipo de cambio, dándose una devaluación del 50%, con el establecimiento de
una trayectoria no anunciada en el tipo de cambio hacia la meta definida. Este
esquema duró hasta fines de septiembre de 1990, alcanzándose la meta, aunque
con cierto ruido alrededor.
Con relación al control monetario se optó por una ancla relativamente flexible y no
anunciada. El objetivo era una reducción paulatina en la tasa de crecimiento de la
base monetaria. Esta decisión estaba respaldada por tres argumentos, en primer
lugar, de continuar con la misma tasa de monetización, ésta podría resultar
excesiva; en segundo lugar, no había la certeza de que el tipo de cambio escogido
fuera de equilibrio y por ultimo persistía la desconfianza en el Banco Central para
resistir las presiones de financiamiento al gobierno central a la banca de fomento.
En el Banco Central se presentaban dos problemas. El primero era la estimación
del incremento de la demanda de dinero y por otro lado el sostenimiento del tipo
de cambio en un nivel que no afectara significativamente la competitividad de las
exportaciones. En las primeras cinco semanas de aplicación del programa se
produjo una deflación del 30%, derivada de la liberalización de los precios, que al
principio se habían incrementado mucho para después reducirse con el objetivo de
liquidar inventarios. Este proceso deflacionario no fue respaldado pues muchos
precios privados se mantuvieron en niveles “excesivos”20.
19
20
Op. cit., p.96.
Op. cit., p.99.
10
Los reajustes de salarios, según los autores, fueron realizados por encima de la
tasa de inflación y las cláusulas de indexación de los salarios privados en la
práctica no fueron eliminadas21. A pesar de esto la inflación de agosto de 1990
que alcanzó el 397%, bajó a 13.8% en septiembre, 9.6% en octubre y 5.9% en
noviembre. De otro lado, tal y como se había previsto, la caída inicial de los saldos
monetarios reales provocó una fuerte recesión. En septiembre, la producción
global estaba 25% del PIB por debajo del mes de julio. Sin embargo, en los meses
posteriores se obtuvieron algunos incrementos ligeramente mayores sobre julio.
En cuanto al tipo de cambio, entre agosto y septiembre de 1990 se devaluó en
40%, al mismo tiempo que el Índice de Precios al Consumidor (IPC) cayó en 15%.
De otro lado las tasas de interés activas cayeron de un promedio de 59.9%
mensual en junio a 10.9% en octubre.
No obstante estos resultados positivos, los mismos, se vieron truncados con un
nuevo choque de los precios públicos. En la primera semana de diciembre se
elevó el precio de los combustibles en 66%, que se produjo por la presión del
gasto fiscal originado por el reinicio de pagos de la deuda externa en octubre de
ese año, que a fin de cuentas terminó reduciendo los ingresos fiscales reales.
Segunda etapa 1991 - 1993
Aunque entre 1991 y 1992 se colocó un fuerte énfasis en la profundización de las
reformas estructurales, la política errática de precios públicos y tributaria de visión
cortoplacista, los problemas de coordinación entre la política monetaria y fiscal
provocaron fluctuaciones no deseadas en la oferta de dinero y en el tipo de
cambio, que impidieron la reducción de la inflación y una recuperación económica
más rápida22. A estos habría que agregar la interrupción de orden institucional, en
abril de 1992.
Cabe hacer notar que las indefiniciones del Banco Central truncaron el proceso
anti-inflacionario23 ya que frente a presiones alcistas del dólar restringió su compra
de divisas y a la baja aumentó las compras. Frente a esta situación en el segundo
semestre de 1991 se optó por aplicar con mayor decisión una meta monetaria, al
mismo tiempo que se comenzó a introducir nuevos instrumentos monetarios que le
permitieron graduar mejor la liquidez en moneda nacional24. Es así que el Banco
Central estableció, entre julio y diciembre, metas no anunciadas y decrecientes de
variación de la emisión y para reforzar este control monetario, el Banco Central
coordinó con el Ministro de Economía aumentos graduales de los precios públicos
más acordes con las metas de emisión programadas.
Esta mejor coordinación de la política monetaria con la política fiscal se truncó en
diciembre de 1991, debido a que se abandonó el esquema concordado de
aumentos decrecientes de los precios públicos, se aumentó la tasa efectiva de
21
Op. cit., p.100.
Op. cit., p.101.
23
Op. cit., p.102.
24
Al parecer como resultado de una política más activa en el mercado de cambios.
22
11
impuesto a la renta y se eliminaron exoneraciones al IGV. Para marzo de 1992, el
gobierno mediante un decreto, elevó la tasa de IGV de 16% a 18% y se creó un
impuesto a los intereses de los depósitos en moneda extranjera, entre otras
medidas. Este choque fiscal indujo al Banco Central a aplicar una política
monetaria más restrictiva para evitar una mayor inflación.
En el segundo semestre de 1992, la política monetaria y la política fiscal no siguió
un rumbo definido. El Banco Central no pudo contrarrestar las fluctuaciones en el
manejo del Tesoro, a su vez, no estableció claramente su política prioritaria
(monetaria o cambiaria), lo que se vio reflejado en el comportamiento errático de la
cantidad de dinero. Entre mayo y noviembre de 1992 la tasa de emisión mensual
fluctuó entre 2% y 5% y la tasa de liquidez osciló entre 2.4% y –0.4%.
En el mes de octubre se observó un alza en el tipo de cambio, que respondió a
factores especulativos del Banco Central, produciéndose en el año una
depreciación real, que entre marzo y diciembre tuvo una depreciación nominal de
70.5% frente una inflación del 34.5%. De esta manera, el sobre ajuste fiscal y la
reducción en la disponibilidad de financiamiento de moneda extranjera presionaron
sobre las tasas de interés y tuvieron un efecto recesivo sobre la actividad
económica y como consecuencia de estos factores, el PIB en julio de 1992 había
disminuido 7.2% con relación al año anterior25. Con respecto a la tasa de inflación,
ésta se redujo de 139.2% en 1991 a 56.7% en 1992, a pesar de las dificultades
que se presentaron en la política monetaria.
Tercera etapa 1993 - 1997
Esta etapa de consolidación y afluencia de capitales estuvo caracterizada por un
periodo más largo comprendido entre 1993 y 1997. La inflación en esta etapa se
redujo considerablemente de 39.5% en 1993 a 15.4% en 1994 y continuó
descendiendo hasta llegar a 6.5% en 1997. Asimismo y aunque se vieron
fluctuaciones del PIB alcanzó un crecimiento promedio de 7.3% anual. Estos
resultados se lograron en gran medida gracias a la superación paulatina de los
problemas antes mencionados, la coordinación y la credibilidad26.
Durante este período se observó un aumento del flujo de capitales del exterior, lo
que dificultó el manejo monetario cambiario. La afluencia de capitales para 1992
alcanzó US$ 200 millones, de US$ 3,838 millones en 1994 (de los cuales US$
2,241 millones correspondieron a recursos por privatizaciones). Para 1996 el flujo
llegó a US$ 4,080 millones y de US$ 2,736 millones en 1997.
Frente a estos flujos, la esterilización utilizada por el Banco Central (BCRP) en el
mercado cambiario fue relativamente exitosa y con la cual se evitó una mayor
sobrevaluación de la moneda nacional. Esta se realizó a través del incremento del
encaje en moneda extranjera establecido en 1991, las operaciones de mercado
25
26
Problemas suscitados a partir del auto golpe de estado, abril de 1992.
Op. cit., p.106.
12
abierto -realizando colocaciones de CDBCRP- y los depósitos de los excedentes
fiscales del gobierno central en el BCRP.
En todo el periodo el consumo tuvo un fuerte crecimiento, debido no sólo a las
expectativas optimistas, sino por la aparición del crédito al consumo. Luego el
gasto público y privado comenzaron a crecer, posteriormente fue en la inversión
que repercutió en el crecimiento del PIB y de las importaciones.
De otra parte, el gobierno lejos de aplicar una política fiscal anticíclica que
propiciara un crecimiento acorde con el aumento potencial del PIB, siguió el típico
comportamiento del ciclo político electoral y aumento el gasto público hasta antes
de las elecciones de abril de 1995. Adicionalmente la expansión no sostenible
llevó al Banco Central aplicar como se esperaba una política monetaria más
restrictiva, orientada principalmente a frenar el gasto privado que se tradujo en una
fuerte caída del ritmo de emisión, lo que originó que el crecimiento del PIB fuera
pequeño, aún cuando el sector de la construcción y exportador crecía
aceleradamente.
Cabe mencionar, que durante todo este periodo se logró la consolidación del
equilibrio fiscal, el cual se obtuvo por los mayores ingresos fiscales impulsados a
propósito de la reactivación económica y el control del gasto corriente.
Cuarta etapa 1998 - 1999
Durante 1998 el país experimentó tres choques negativos27. El primero de ellos
fue el fenómeno del Niño. El segundo fue la continuación de la caída de los
términos de intercambio que había iniciado a mediados de 1997, agravando el
deterioro de la balanza comercial. Esta creciente brecha externa y las potenciales
dificultades en financiarlas condujeron a una política fiscal y monetaria restrictiva,
que afectó al consumo privado. La inversión comenzó a resentirse al percibirse
que todos componentes de la demanda agregada mostraban una tendencia
negativa. El tercer choque negativo fue la interrupción del financiamiento externo
de corto plazo a los bancos peruanos, como resultado de la crisis asiática y de
Brasil, provocando una cadena de cesación de pagos.
El gobierno actuó con relativa lentitud al enfrentar la restricción de financiamiento
externo. Los bancos utilizaron sus fondos de encaje para poder honrar los créditos
externos otorgándoles el Banco Central un plazo máximo de 30 días. Los bancos
percibieron estos recursos como una ayuda temporal y prosiguieron con sus
políticas de restricción crediticia.
La contracción del crédito llevó a una caída en la demanda interna, a su vez, el
tipo de cambio se devaluó en términos nominales. En el frente fiscal, durante los
siete primeros meses de 1999, se buscó aplicar una política fiscal anticíclica del
gasto público. Esta expansión del gasto se vio reflejada tanto en el adelanto de
27
Op. cit., p.112.
13
algunos gastos, tales como el pago de escolaridad y bonificaciones personales de
los pensionistas (Fonapuh), así como los incrementos de otros gastos. Al mismo
tiempo se introdujeron exoneraciones fiscales. El fuerte aumento de la política
fiscal determinó que el gobierno retornara a una política más austera del gasto
durante los últimos cinco meses de 1999.
4. CONSOLIDACIÓN ESTRUCTURAL A TRAVÉS DE LA CONSTITUCIÓN
En la Constitución de 1993 lo primero que se observa, es un cambio en los
objetivos del Estado en materia económica; ahora el Estado “orienta” el desarrollo,
ya no lo “promueve” activamente como en la Constitución de 1979, en que lo hacía
a través de la elaboración de planes de desarrollo que una vez concertados
adquieren el carácter de obligatorios para su cumplimiento.
En la nueva Constitución, el objetivo central del Estado ya no es el pleno empleo
como medio de realización de la persona humana y fuente principal de trabajo
como en la Constitución anterior; ahora se considera que el Estado “orienta”28 el
empleo así como la salud, educación, seguridad, servicios públicos e
infraestructura. Esto es, ya no tiene un estatus especial dentro de los objetivos del
Estado, es uno más de sus objetivos. Asimismo, la distribución equitativa de los
ingresos ya no aparece como objetivo del Estado, de acuerdo al nuevo enfoque
económico ya no es un tema a considerar.
En la Constitución de 1993 el énfasis esta puesto en las libertades económicas, la
primer frase lo explicita “La iniciativa privada es libre”29, ésta frase es exactamente
igual a la que aparece en el artículo 115 de la anterior Constitución. El nuevo rol
del Estado ya no es hacer planes de promoción del desarrollo, sino facilitar y
vigilar la competencia. Tampoco se menciona la relevancia de que el Estado
promueva el incremento de la producción y la productividad, como en la
Constitución de 1979. El énfasis esta puesto del lado del consumidor al señalar
que el Estado deberá defender los intereses de los consumidores y de los
usuarios.
Otro aspecto que llama la atención es que al mencionar el rol de las empresas
extranjeras, al igual que en la Constitución anterior, se señala que deberán
someterse a la legislación nacional y renunciarán a toda mediación diplomática.
Sin embargo, en la Constitución actual se señala que se exceptúan de lo anterior
los contratos de carácter financiero30. En la misma dirección, otra disposición
completamente novedosa en la Constitución actual es que ahora el Estado
garantiza la libre tenencia y disposición de moneda extranjera31.
En el capítulo referente a la Moneda y Banca, nuevamente se hace un cambio en
el énfasis de las funciones del Banco Central; se asumen exactamente las mismas
28
Título III. Capítulo I, Art. 58.
Ibid.
30
Titulo III. Capítulo I, Art. 63.
31
Titulo III. Capítulo I. Art. 64.
29
14
que establecía la Constitución anterior, pero se pone al inicio el objetivo de
preservar la estabilidad monetaria32. También, en la nueva Constitución se
suprime el objetivo social de la actividad bancaria y financiera de apoyar el
cumplimiento de los planes de desarrollo, de hecho no se mencionan los objetivos
de la actividad bancaria y financiera. Finalmente, se incluye explícitamente la
prohibición de que el Banco Central conceda financiamiento al erario33.
De lo anterior podemos observar que el cambio en el enfoque de los objetivos de
la política económica es muy explícito. De un enfoque cercano al keynesiano en el
cual el pleno empleo y la distribución equitativa del ingreso eran aspectos
relevantes, ahora son abiertamente abandonados. En el enfoque neoliberal la
libertad se menciona indiscriminadamente, manejando conceptos poco claros
como la “libertad de empleo”, como si en el enfoque de Keynes la libertad de
asimilarse a un empleo no existiera. En el enfoque actual, el Estado sólo interviene
en lo referente a empleo, salud, seguridad, infraestructura, entre otros,
“orientándolos”, no garantizándolos. La forma en que está planteado el rol del
Estado en éstos aspectos es muy débil (inclusive en los temas de seguridad), lo
cual implica que el concurso del sector privado deberá ser importante en cada uno
de éstos rubros. Podemos decir que el Estado está renunciando a lo más esencial
de sus obligaciones frente a la ciudadanía.
En el enfoque neoliberal el rol de los mercados y las libertades son los dos
ingredientes esenciales para su desarrollo, por ello se abusa del término “libertad”
como ya lo señalábamos. De tal modo que el Estado sólo se limita a ser un
“orientador”, ya no tiene ingerencia directa ni obligaciones concretas.
Otro aspecto que refleja claramente la orientación neoliberal de la nueva
Constitución es que el enfoque se centra en el consumidor. No hay objetivos por el
lado de la esfera de la producción. No es relevante, ni el crecimiento de la
producción ni el de la productividad. Lo mas llamativo es que implícitamente el
sector financiero es promovido por la Constitución, al eximir a las empresas
financieras extranjeras de operar bajo las leyes peruanas. Esto deja muy claro que
el énfasis del modelo económico que se pretende seguir está en fortalecer el rol
del sector financiero. Asimismo, ya no se señalan objetivos para el sistema
financiero en general, esto es el rol tradicional de apoyar las actividades
productivas para el desarrollo del país, que son completamente eliminadas.
Finalmente, se acota al Banco Central con prohibición expresa de financiar el
erario, y se resalta su función de mantener la estabilidad monetaria. Asimismo, la
Constitución limita los instrumentos del Estado en materia de política cambiaria al
señalar que se garantiza la libre tenencia y disposición de moneda extranjera. Esto
es que toda la economía deberá estar sujeta al costo o sacrificio que pudiera
implicar, aún en condiciones excepcionalmente críticas. El Estado a lo único que
32
33
Titulo III. Capítulo V. Art.84.
Ibid.
15
está obligado es a garantizar la libertad cambiaria. No se señala otra obligación
como tal para el Estado, sólo ésta obligación en materia económica.
5. NEGOCIACIONES Y REINSERCIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL
Como se recordará, en la década de los ochenta se generó un problema de
endeudamiento de los países latinoamericanos principalmente. Después de la
crisis de petrolera de 1973 el incremento constante de los precios del petróleo
ocasionó que se generara una masa importante de petrodólares que
incrementaron sustancialmente la oferta de dinero a nivel mundial. A esto se
agregaron los grandes excedentes de las empresas trasnacionales que no
estaban siendo reinvertidos, ya que la década de los setentas fue una década en
la cual los niveles de inversión no crecen. Ante esto los bancos buscaron
desesperadamente clientes para colocar ésos excedentes, y desde luego
encontraron en nuestros gobiernos unos excelentes clientes siempre ávidos de
dinero. Una de las características de los países subdesarrollados es la
insuficiencia de ahorro, por lo que, a pesar de contar con diversos factores
explicativos casi todos los países Latinoamericanos terminaron con niveles de
endeudamiento bastante abultados, Perú no fue la excepción.
La crisis inicia cuando México suspende los pagos en 1982, ya que se registra una
abrupta fuga de capitales ante la decisión del gobierno de retirar la concesión para
la prestación del servicio bancario; esto hace que México, prácticamente sin
reservas, tenga que suspender el pago del principal y del servicio de la deuda. El
volumen de la deuda estaba bastante abultado ya que tanto el sector privado
como el público se habían endeudado para poder realizar las inversiones que se
requerían para explotar el petróleo mexicano y la consiguiente expansión de la
economía mexicana. Esta fue la gota que derramó el vaso (ya que antes se
habían registrado una serie de quiebras de bancos importantes como el
Ambrosiano), y los bancos inician un cambio drástico de su política, restringiendo
el crédito e incrementando sustancialmente las tasas de interés. La consecuencia
lógica es que las deudas crecen sustancialmente por el incremento de los
intereses, y esto generó que en la década de los ochenta se discutiera acremente
respecto a si los países de América Latina deberían o no pagar el abultado monto
por concepto de interés.
Nunca se pretendió desconocer la deuda principal, la discusión se centró en el
monto de los intereses, e incluso hubo la propuesta de que los países deudores se
organizaran en un sindicato para negociar, ya que los bancos se organizaron para
negociar en bloque formando sindicatos, y se protegieron al amparo del Fondo
Monetario Internacional (FMI). Fue a través de éste organismo que los bancos
privados garantizaron el cobro de sus deudas, ya que el FMI imponía la firma de
las cartas de intención, a través de la cuales exigía la aplicación de un paquete de
políticas económicas, que muchos países rechazaban por su impacto recesivo y el
costo político que ello implicaba en el corto plazo. Perú fue uno de los países que
“dudo” constantemente, frente a la situación económica y social del país, acerca
de la posibilidad de aplicar éste tipo de políticas de ajuste. Por ello, desde el
16
período del presidente Belaúnde (1980-1985) se encuentran avances y retrocesos
en ésta materia como lo señala Abusada34.
En el período presidencial de Alan García nuevamente continúa en un proceso de
avance y retroceso en función de la situación económica y política del país, que
después de los tres primeros años de crecimiento genera una crisis sin
precedentes. García fue de los presidente que intentó convencer a otros países
para que se avanzara en una solución de “bloque”, no porque “ignorara” las
situación de globalización como señala el autor, por el contrario era claro en ése
momento (como quedó demostrado después) que si no se aprovechaba la
posibilidad de actuar en bloque, se iba a avanzar por un camino sin retorno en el
cual los gobiernos quedaban al capricho de los intereses del capital financiero
internacional, como sucedió. México fue el primer país que de inmediato dijo que
no entraría a la negociación en bloque, y fue ciertamente apoyado por el FMI. Las
consecuencias fueron que al final del período presidencial de De la Madrid, el país
estaba más endeudado, con recesión y una enorme inflación, por lo que se tuvo
que intentar una salida con una política heterodoxa, ya diseñada por el futuro
presidente Salinas de Gortari. En ése momento la opción de ceñirse a los
condicionamientos del FMI no eran claramente la opción mas ventajosa. Seguir
tales condicionamientos tenía graves costos políticos y sociales, no hacerlo como
se examinara en seguida, también implicaba graves costos. Ciertamente como
señala Abusada al final se terminó en manos del FMI, dejando que ellos diseñaran
nuestra política económica.
A pesar de que desde 1986 se suspendieron los pagos de la deuda pública
externa, al final de período presidencial de García se intentaron acercamientos de
nuevo con el FMI haciendo un pago de US$ 34.4 millones al finalizar 1989. El año
de 1990 inicia con un adeudo de US$ 20,368 millones, de los cuales el 70%
aproximadamente se encontraban en situación de atraso35.
Como ya se mencionó Fujimori al ganar las elecciones en la segunda vuelta y
viajar a Estados Unidos regresa convencido de que la única forma de modificar la
situación económica del país era ceñirse completamente a la condicionalidad del
FMI y la política económica que ellos sugerían. El había previsto que Japón
apoyaría a su gobierno con grandes cantidades de dinero y con esto lograría
resolver la situación económica del país, pero la sorpresa fue que Japón se mostró
interesado en apoyar al Perú sólo si los Estados Unidos daban su anuencia. Así al
regresar de los Estados Unidos está convencido de que las opciones gradualistas
no son viables, desecha su equipo económico y opta por el Fujischock, con todas
las consecuencias políticas que ello implicó para el país. Ciertamente los
márgenes de maniobra que tenía eran muy reducidos, y en lo económico era
necesario resolver el problema de la deuda pública externa, pero lo que no se
puede ocultar es que esto tuvo un costo político muy alto, al establecer sus
34
Abusada, Roberto. La reincorporación del Perú a la comunidad financiera internacional. En: La
reforma Incompleta. De: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores).
Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo I, 468 pps., p.125.
35
Ibid., p. 129.
17
alianzas políticas sustentadas en las fuerzas armadas en lo interno y con los
organismos financieros internacionales en lo externo.
Lo primero que se tuvo que organizar fue un primer “grupo de apoyo” para poder
cubrir una brecha financiera para el período 1991-1992 calculada en US$ 1,300
millones36. Los aportes más importantes fueron los de Estados Unidos con US$
350 millones, más US$ 122 millones que se incluían en el Programa del FMI;
Japón aportó US$ 400 millones, Alemania con 225 millones de marcos alemanes,
y US$ 1,100 millones adicionales que aportaron entre España, Bélgica, Holanda,
Suiza, Francia, el Reino Unido, Suecia, Canadá e Italia37.
Con el siguiente organismo internacional con el que se normalizaron las relaciones
fue con el BID, al cual se tenía un adeudo vencido de US$ 434 millones. Sin
embargo, éste organismo exigía la cancelación de todo el adeudo previo, para
poder aprobar nuevos créditos. Así se gestionó un crédito con el Fondo
Latinoamericano de Reservas (FLAR) por un monto de US$ 403 millones (más
recursos del BCRP y del Tesoro Público del Perú) con lo cual se pagó al BID. A su
vez, el BID facilitó un crédito por US$ 425 millones con lo cual se pagó el adeudo
con el FLAR38.
Las negociaciones con el Club de París fueron más complejas, ya que estaba
asociado a este grupo la mayor parte de la deuda bilateral peruana. Para resolver
la situación, el prerrequisito era tener acceso al Programa de Acumulación de
Derechos (RAP) aprobado por el directorio del FMI, a través del cual el gobierno
peruano se comprometía a la aplicación de un “programa sombra”, que es un
programa con metas muy precisas en la política monetaria y fiscal. El
cumplimiento de este programa daba como resultado la acumulación de derechos,
no de desembolsos; la fecha límite para su evaluación era diciembre de 1992,
después de lo cual si se habían alcanzado las metas propuestas el FMI podía
autorizar el acceso a recursos nuevos. Lo que se buscaba era negociar de un total
de US$ 7,500 millones de deuda con el club de París, refinanciar US$ 5,700
millones, para el período de 1991 a diciembre de 199239. Sin embargo, se logró
finalmente reprogramar US$ 6,592 millones. Además se alcanzó renegociar US$
1,000 millones de la deuda posterior al corte de 1983. El gobierno buscaba que se
le autorizara sólo el pago de US$ 851 millones para el período 1991-1992 y se
logró que fueran sólo de US$ 345 millones. En realidad se terminaron pagando
únicamente US$ 170 millones por otras negociaciones posteriores.
Sin embargo, como se podrá observar la estrategia de reprogramación se sustentó
en dejar para después el pago de los adeudos. Se buscaba principalmente un
alivio para los dos primeros años de ajuste. El problema de la deuda continuaría
agobiando al gobierno peruano en los años posteriores y como era evidente que el
gobierno de Fujimori pensaba prolongarse más de lo señalado por la Constitución,
36
Ibid., p. 130.
Ibid., p. 131.
38
Ibid., p. 132.
39
Ibid., p. 133.
37
18
de inmediato se empezaron a preocupar por el período 1993-1996. Era necesario
volver a organizar un segundo grupo de apoyo para poder garantizar el acceso a
un acuerdo de facilidad ampliada por tres años con el FMI. La reunión se realizó el
4 de marzo de 1993, con Japón, Estados Unidos y Alemania como colíderes del
grupo. Se buscaba un apoyo por US$ 410 millones, de los cuales sólo se
consiguieron US$ 265 millones. Finalmente, se logró que el FMI aprobara el
primer acuerdo de facilidad ampliada por un monto de US$ 1,395 millones para el
período comprendido de marzo de 1993 a marzo de 199640. Paralelamente el
gobierno peruano tuvo que resolver un adeudo que se había contraído desde 1974
en el gobierno del general Velasco con la Japan Peru Oil Company (JAPECO) que
no se atendió desde los años ochenta. El asunto es que los japoneses se
presentaron aprovechando la oportunidad que su “compatriota” gobernaba el Perú
y exigieron su reconocimiento y pago, amenazando de paso que si no se les daba
una respuesta satisfactoria, no participarían en el segundo grupo de apoyo que
estaba organizando la delegación peruana.
En relación al Banco Mundial, para febrero de 1992, se autorizaron tres préstamos
para las reformas sectoriales. Para la reforma del sector comercial se obtuvieron
US$ 300 millones; para el 26 de marzo del mismo año otros US$ 300 millones
para el ajuste estructural; y el 17 de junio para la reforma del sector financiero se
adicionaron US$ 400 millones. Si se analizan éstas fechas, entre febrero y junio de
1992, ya se había dado el autogolpe, cosa que no desalentó a los organismos
internacionales para seguir armando los programas de rescate y apoyo financiero
al gobierno de Fujimori. Es evidente que para estos organismos el entorno político
no fue relevante mientras se les pague aunque sea parcialmente los adeudos, y se
esté dispuesto a aplicar las políticas económicas que ellos consideran necesarias.
Para cancelar los adeudos con el Banco Mundial se realizaron otros créditos
puente, ahora fue a través del Tesoro americano y el Export-Import Bank de Japón
que desembolsaron US$ 430 millones, más otros recursos adicionales que aportó
el BCRP. Se realizó un pago al FMI, y éste a su vez pagó al Banco Mundial.
En 1993 se tenía que firmar un nuevo acuerdo de facilidad ampliada con el FMI, lo
cual requería a su vez volver a renegociar con el Club de París. La reunión con
éste último se realizó el 4 y 5 de mayo de 1993 con los representantes de15
países acreedores. Una vez mas se reprogramó el total de vencimientos corrientes
del período 1993-1995, más los intereses devengados de la reprogramación en
1991 de los créditos previos a 1983. La reprogramación total de los intereses
generados durante el período de consolidación de la deuda de 1983, realizada en
1991 y la reprogramación del 50% de los intereses devengados durante 1993 y
1994 por la reprogramación de los vencimientos corrientes de 1993-199541. Como
se verá hasta aquí el gobierno de Fujimori no a pagado deuda, básicamente son
reprogramaciones, y reprogramaciones para tener acceso a mas deuda, lo cual se
convierte en el eterno juego de endeudarte, hacer como que pagas para seguir
endeudándote, y seguir comprometiendo el futuro del pueblo peruano y cargarle
40
41
Ibid., pp.138-139.
Ibid., pp. 141-142.
19
más deuda al siguiente gobierno. Se sabía desde luego que en 1996 se tendría
que volver a regresar tanto al Club de París como al FMI para tener acceso a los
siguiente acuerdos de facilidad ampliada, para el período 1996-2001. La presión
eran los pagos anuales de un poco más de US$ 1,000 millones, lo que no podía
realizar el gobierno. Así logró bajar tal presión a pagos anuales por US$ 530
millones en el período 1996-199842.
Finalmente, la renegociación de los adeudos con la banca comercial se realizaron
a través del acuerdo Brady en mayo de 1995. El monto a renegociar fue de US$
4,410 millones de principal. Se obtuvo un descuento del 45% en el principal que se
realizaría de tres formas: un emisión de bonos de descuento, que representaban
el 55% del principal; una emisión de bonos “a la par” donde el descuento es de
45% en la tasa de interés; y la emisión de bonos con reducción inicial de
intereses43. También fue importante el programa de recompra de la deuda en los
mercados secundarios, mediante los cuales se redujo el acervo de la deuda por
más de mil millones de dólares, con aparentes ahorros respecto de los valores de
mercado. Sin embargo, esta operación al cambio de gobierno fue cuestionada ya
que dio origen a movimientos poco transparentes, de enriquecimiento ilícito del
Ministro de Economía del período y de otros funcionarios del Estado que
participaron en tales operaciones44.
6. REFORMA TRIBUTARIA
Dentro de la lógica del programa fue prioridad el control del déficit fiscal, lo cual
implicaba trabajar por el lado de los ingresos fiscales incrementando la
recaudación de los mismos.
Para 1990 la presión tributaria del Perú era del 7.9% respecto al PIB, bastante
baja si se le compara con la de otros países; en Brasil la presión tributaria era de
25%, Ecuador 16%, y Colombia 12% para el mismo año45. Se supone que de un
universo aproximado de mas de 100 mil contribuyentes, únicamente realizaban
contribuciones al fisco 13,482. Ante esto era claro que uno de los objetivos de la
reforma tributaria fuese incrementar el número de contribuyentes. Los ingresos del
gobierno central fueron administrados hasta diciembre de 1988 por la Dirección
General de Contribuciones (DGC). Se crea, entonces, la Superintendencia de
Administración Tributaria (SUNAT), como una institución descentralizada con
autonomía funcional, técnica, financiera y administrativa, pero según C. Castro y
V. Zavala46 esto sólo significó un cambio de nombre ya que se heredaron los
vicios y deficiencias de la DGC.
42
Ibid., p.155.
Ibid., p. 50.
44
Estas operaciones se realizaban por medio de agentes financieros en forma “secreta” (para no afectar los
precios del mercado) y eran autorizadas por un comité especial del Ministro de Economía y Finanzas.
45
Baca, Jorge. El ancla fiscal: la reforma tributaria. En: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y
José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo I, 488
pps., p. 165.
46
Castro, Carlos y Zavala, Verónica. Reformas de la administración tributaria. En: Implementación de
Políticas Públicas en el Perú. Ed. Apoyo. Lima Perú 1995. pp. 101-112.
43
20
Para entonces, coexistieron dos estructuras organizativas, la SUNAT en primer
lugar y la DGC en segundo, mientras que la cobranza coactiva de los impuestos y
el fraccionamiento era competencia del Banco de la Nación (BN). La SUNAT no
tenía un sistema informático propio para procesar información, ya que utilizaba la
oficina de sistemas del MEF, que generó un riesgo decreciente para el
contribuyente y así promovió el aumento del incumplimiento de las obligaciones
tributarias.
Los ingresos de la DGC dependían de los fondos del Tesoro Público, lo cual
significaba una restricción para mejorar la calidad. Mientras tanto a la SUNAT se le
otorgó el 2% de lo que recaudara. En 1990 los trabajadores del SUNAT eran
3,025, de los cuales el 65% se encontraban en Lima. De este total solo el 8%
realizaba actividades de fiscalización. Entre 1971 y 1987 se duplicó el número de
trabajadores pero sus remuneraciones reales cayeron en 70%, lo cual atentaba
con la posibilidad de contar con recursos humanos capaces y honestos. El objetivo
principal de la reforma estructural del SUNAT era incrementar la recaudación
tributaria para que el estado pudiera cumplir con sus funciones básicas.
La reforma estructural de la administración tributaria inició con un equipo de cinco
personas, a los que se le sumaron siete técnicos peruanos y después ocho
técnicos extranjeros del FMI, BID y del Centro Interamericano de Administración
Tributaria (CIAT). La mayor parte de los técnicos peruanos provenían del BCRP y
gozaban de la absoluta confianza del superintendente. El grupo de expertos del
FMI y del BID habían participado previamente en la reforma global de la
administración tributaria en algunos países Latinoamericanos.
El diagnostico de la SUNAT y el establecimiento de metas se realizó en marzo de
1991, orientada a instrumentar en un plazo de 36 meses, una administración
tributaria moderna y honesta. Los cinco técnicos provenientes del BCRP formaron
un equipo íntimo que se denomino “circulo 1” que discutían problemas como las
constantes huelgas que enfrentaba la institución y los problemas vinculados a su
administración.
El esquema inicial que se planteó para la reforma estableció cuatro fases de
ejecución. La fase I pretendía modificar el Código Tributario en un plazo
aproximado de ocho meses. Esto significaba crear una nueva legislación tributaria.
También se estableció la necesidad de lograr una racionalización tributaria. Se
propuso y logró la eliminación de varios impuestos que aportaban muy pocos
ingresos y cuya administración representaba un costo significativo. Así quedaron
solo 5 impuestos; a la renta, a las ventas, selectivo al consumo, al patrimonio
empresarial, y los aranceles para el comercio exterior. La fase II contemplaba la
creación del Registro Único de Contribuyentes (RUC), establecer un nuevo
reglamento de comprobante de pago y facturación y definir las nuevas estructuras
de la SUNAT. También mejorar el capital y los recursos humanos y materiales y el
sistema informático. En la fase III ya debía estar operativo el RUC, implantado un
sistema de recaudación bancaria y la autorización para la emisión de las facturas
21
con el formato establecido por la SUNAT. La fase IV contemplaba mejorar el
control de los contribuyentes, los anticipos y las retenciones.
Los principales problemas que se encontraron al inicio fueron la corrupción, la falta
de organización, la escasez de equipos de computo propios. Dado que se “partía
prácticamente de cero” habría de constituir una nueva SUNAT, que actuara en
paralelo con la que se encontró. Sin embargo, por razones políticas no se llevó a
cabo esta recomendación y más bien se optó por ejecutar reformas estructurales
de la SUNAT existente a la cual se le transfirieron las funciones antes
mencionadas del BN.
Se establecieron cuatro áreas normativas que se denominarían intendencias
nacionales: desarrollo tributario, sistemas, legal y administración. Cada una
independiente. También se identificaron diez áreas operativas creándose
intendencias regionales en todo el país. Cada intendencia regional reflejaría a su
vez las bases del proceso tributario: recaudación, fiscalización y asuntos legales.
En el esquema de reforma se le otorgó un papel especial al sistema de
procesamiento de información. Al inicio de la reforma se encontró que existía un
contrato no iniciado para adquirir un computador valorizado en US$ 8 millones.
Existían dos opciones para la automatización; una era centralizar la información y
la otra de varios módulos descentralizados. Se optó por la segunda y se
conectaron con una central ubicada en Lima.
Mediante un convenio con el BID y CIAT, se convocó a un concurso para el
desarrollo de software especial para los fines requeridos. La adquisición de
software y hardware se hizo por licitación y la modalidad utilizada fue un contrato
llave en mano para evitar que existieran problemas de compatibilidad entre los
equipos. Los primeros módulos comenzaron a funcionar en línea el 3 de agosto de
1992. La fecha inicial para que los módulos estuvieran instalados fue el 15 de
marzo de 1992, pero un atentado terrorista de considerable magnitud y algunas
fallas en el diseño retrasaron su implementación. Luego se replicó el sistema en
las cuatro ciudades más importantes del país otorgándole énfasis especial al
sistema de recaudación.
Uno de los objetivos era ensanchar la base tributaria diaria. Los contribuyentes
sujetos al control de la Región I se incrementó de 1,200 a 2,000 utilizando criterios
de selección: volumen de ventas, impuestos pagados y capital social. Eran
consideradas grandes contribuyentes las empresas con un volumen mínimo de
ventas de US$ 300,000. La Intendencia Regional II con el uso de la red bancaria
pretendía elevar el número de medianos contribuyentes de 1,000 a 30,000. Se
trabajó en un cambio de énfasis de los tributos y se le dio mayor importancia a la
fiscalización de la recaudación por concepto del Impuesto General a las Ventas
(IGV) llegándose a realizar 5,200 compulsas mensuales. Antes la DGC sólo
realizaba 700 fiscalizaciones integrales por año. Otra área importante para las
reformas del SUNAT era mejorar el sistema de sanciones y multas, por ello en
mayo de 1991 se modificó el Código Penal y se estableció la pena de cárcel para
22
quienes dolosamente evadieran impuestos. También se estableció la clausura de
negocios en el caso que no entregaran facturas.
Se recomendó realizar operativos para capturar y procesar a los grandes
evasores. Estas medidas habían funcionado en Argentina y México. Sin embargo,
no se contaba con una base legal para hacerlo. Se produjo este cambio en el
Código penal el 5 de abril del 1992. Se estableció un procedimiento sumario para
ejecutar y, si hubiera dolo, se autorizó utilizar la vía penal para los casos donde
hubiera pruebas evidentes de que el evasor tenía una conducta reincidente.
Se buscaba cambiar la imagen del SUNAT y tener un status distinto que permitiera
garantizar al contribuyente que sólo se investigaba por razones tributarias. A esto
se unieron los operativos “Primavera” cuyo efecto fue positivo. “Primavera I” se
realizó contra el mercado de contrabando. “Primavera II” tuvo una labor
pedagógica y en “Primavera III” se instalaron auditores en zonas de dudoso
cumplimiento tributario. Con los medios de prensa se llevó a cabo una campaña
sistemática de información que se dirigía a tres áreas: motivacional, informativa y
coercitiva. Se tuvo una estrecha relación con los medios de comunicación. Se
realizaron entrevistas con directores de los canales, periódicos y revistas. En los
operativos sorpresa que se hacían, un equipo de la SUNAT llevaba una cámara
de vídeo para filmar lo ocurrido. Luego una copia del cassette, con su respectiva
nota de prensa, era entregada a cada medio de prensa. A cada medio se le
entregaba un material completo con la información pertinente. Está actitud
favoreció el que los medios de comunicación opinaran en general en términos
positivos respecto de las tareas que la SUNAT estaba realizado.
El régimen de facturas era muy importante para eliminar la evasión del IGV. Hacia
octubre de 1992, la mitad de la producción nacional estaba exenta de este tributo.
Mientras los estándares internacionales marcaban una recaudación equivalente a
7% del PBI, la recaudación sólo llegaba a 2.8% y en el año anterior sólo era de
1%. Como se señaló anteriormente, esto se combatió a través de los medios
masivos de comunicación, transmitiendo la idea de que quien no entrega facturas
era una persona deshonesta. También se decidió establecer una relación más
cercana con el contribuyente para conocer mejor sus problemas, lo que llevó a
crear el Beneficio Especial de Regularización Tributaria (BERT), el cuál creo una
válvula de alivio para los contribuyentes que tenían problemas para el pago de
impuestos.
Si bien es cierto que el diagnostico sobre la situación de la administración
tributaria se realizó en marzo de 1991, la reforma requería los recursos humanos
suficientes que estuvieran imbuidos en la nueva filosofía. Esto requería dar de
baja personal que no estuviera capacitado para ello y estar en libertad de contratar
al personal que fuera necesario ofreciendo remuneraciones competitivas. No
obstante, existían restricciones legales que lo impedían y entre abril y mayo se
trabajo para obtener promulgación de dos leyes. Al final se obtuvo el apoyo del
Presidente y de todos los partidos políticos representados en el Congreso. Una de
las leyes permitió la reducción de personal. Los trabajadores debían optar entre
23
acogerse a un programa de retiro voluntario o someterse a un conjunto de pruebas
de cuyo resultado dependía su continuidad en la SUNAT. La resistencia sindical
dificultó las acciones desde un principio, pero la adopción, de diversas medidas
desde el dialogo hasta las de seguridad, permitieron llevar adelante el programa.
Mediante la racionalización del personal dejaron de trabajar 2,034 personas,
básicamente del área de fiscalización donde se localizaba el mayor grado de
corrupción.
En la otra ley se permitió que los trabajadores no estuvieran sujetos al régimen
laboral del sector público sino del sector privado. Con esto se accedió a sueldos
competitivos dentro del mercado laboral. Se pudieron contratar profesionales
recién egresados con un sueldo no menor de US$ 800 y los profesionales de la
SUNAT pasaron de ganar US$50 mensuales promedio a US$1,000. Otra
preocupación fue el desarrollo y capacitación del personal, por lo que se decidió
crear el Instituto Administrativo Tributaria (IAT). La capacitación abarcó
conocimientos sobre economía, sistemas, jurídico-tributarios y ética.
En términos operativos la reforma tributaria tuvo tres etapas: en la primera que
comprendió el período 1991-1992 se derogaron 64 tributos, y se suspendieron 41
beneficios y exoneraciones del Impuesto general a las ventas (IGV) y del Impuesto
sobre el consumo (ISC). La segunda etapa se desarrolló en los años 1993 y 1994,
buscó principalmente simplificar la legislación del sistema tributario y lograr
ampliar la aplicación del IGV. Además se creó el régimen único simplificado para
pequeños contribuyentes que vendan al consumidor final (RUS) y el régimen
simplificado de determinación de venta para la pequeña empresa (RER). Se
supone que de 68 tributos (sin considerar los impuestos municipales) se redujeron
a cinco tributos básicamente. La tercer etapa se aplicó entre 1997 y 1998,
básicamente buscó eliminar los regímenes especiales de tributación en la selva, y
excepciones consideradas en el impuesto a la renta47.
Después de la primer etapa los impuestos se habían reducido principalmente a:
Impuesto general a las ventas (régimen general y simplificado), impuesto selectivo
al consumo, impuesto a la renta (régimen general para personas morales, régimen
general para personas jurídicas, impuesto mínimo, y régimen simplificado),
impuesto al patrimonio empresarial, aranceles o impuestos ad-valorem, y
contribución al fondo nacional de vivienda48.
En la segunda etapa se buscó como objetivo manejar pocos tributos con alto
rendimiento, dar facilidades al contribuyente en el pago de sus impuestos y buscar
reducir el costo administrativo del Estado, buscar estabilidad en el tiempo,
neutralidad en la asignación de los recursos de la economía y equidad49. No
queda claro lo de la “neutralidad” ni lo de la “equidad”, ya que como se podrá
observar en la tercer etapa la reforma empieza a tener un sesgo claramente a
47
Baca, Jorge. Op. cit., p. 167.
Baca, Jorge. Op. cit., p. 173.
49
Baca, Jorge. Op. cit., p. 174.
48
24
favor de las empresas. Por lo regular, cuando una política tributaria quiere apoyar
empresas que generan empleo, o evitan despidos para lo cual han introducido
modificaciones tecnológicas entonces se les disminuyen los impuestos, pero no en
forma generalizada como se hizo en el caso peruano. En la tercera etapa se
buscaba disminuir el número de exoneraciones de diferentes impuestos que
aplicaban en la agricultura, la región de la selva y la frontera, incrementar la
liquidez y disminuir la carga impositiva de las empresas, y flexibilizar la carga
impositiva de los contribuyentes50. Se ve claramente hacia donde se orienta la
reforma tributaria y el manejo político que se produce a su alrededor, ya que
beneficiar a las empresas es un mecanismo de captación política.
Tradicionalmente se les otorgan estos beneficios una vez que han mostrado logros
en algunos aspectos específicos, en cuanto a empleo, tecnológicos, u otros, pero
no en forma indiscriminada.
Finalmente, es importante señalar que a pesar de la reforma administrativa al
interior de la SUNAT, esta fue utilizada como instrumento político del régimen de
Fujimori. No se menciona que ante el nivel de corrupción sin precedente que dejo
el gobierno de Fujimori, ni la SUNAT se salvó de haber sido copartícipe de los
niveles de corrupción del gobierno. Se le acusa insistentemente de haber sido un
instrumento con ropaje de técnico, en la persecución de todas aquéllas empresas
y personas inconformes o críticas al sistema. Un instrumento por demás eficiente,
ya que era muy difícil que ante una acusación de evasión o malversación
ejecutada por un organismo con información privilegiada y con una imagen
“inmaculada” de eficiencia y honestidad, se pudiera demostrar que estaba siendo
utilizado como un instrumento de presión y persecución. Es lamentable que un
esfuerzo que pudo ser serio y loable, haya quedado trunco en su proceso de
modernización y termine siendo un instrumento peligroso de la política.
7. REFORMA COMERCIAL Y DE ADUANAS
Acorde con la lógica del modelo neoliberal del gobierno, la desregulación del
sector externo fue un pilar básico. En 1991 la primer medida que se implanta es el
establecimiento de los cuatro niveles arancelarios de 10, 15, 25 y 50% (DS. No.
033-91-EF), frente a la anterior estructura arancelaria de más de 30 niveles con un
rango de entre 56% y 84%51. Además, se suspendieron las restricciones para
arancelarias (D.S. No. 060-91-EF) y la exclusividad del Estado en la importación
de productos e insumos alimenticios (D.S. No. 066 y 067-91-EF), entre las
principales medidas del año 1991.
En el año de 1992 se determina que únicamente el Ministerio de Economía y
Finanzas normará todas las acciones referentes al comercio exterior (D.L. No.
25909) y se delegan algunas funciones de las aduanas al sector privado (D.L. No.
26014). Otra resolución a destacar en ése mismo año es que el Perú decide
50
Baca, Jorge. Op. cit., p. 184.
Paz Soldán, Julio y Rivera María del Carmen. La reforma comercial y de aduanas. En: Roberto Abusada,
Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del Pacífico e Instituto
Peruano de Economía. Tomo I, 488 pps., p. 273.
51
25
acogerse a la Decisión 321 del Grupo Andino (GRAN) a través de la cual
suspende temporalmente su participación en los acuerdos comerciales
intrarregionales y pasa a firmar acuerdos bilaterales con los países miembros con
arancel cero. El GRAN emitió la Decisión 414 a través de la cual se estableció un
cronograma de liberalización gradual del comercio de Perú y los otros miembros
del GRAN que deberá finalizar en el año 2005. La justificación del gobierno de
Fujimori para tomar ésta determinación fue que a pesar de que se tienen
aranceles de 5%, 10% y 15% en el GRAN existe una gran dispersión en la
estructura arancelaria al interior del grupo por la exoneraciones que establecen
para la importación de insumos y bienes de capital52. Sin embargo, con el único
país que se llega al tipo de acuerdo que Perú buscaba fue con Bolivia. Además
para el período 1992-1997 Perú registró una balanza deficitaria con los países
miembros del GRAN, ya que el destino de las exportaciones peruanas hacia el
grupo fueron únicamente del 8%, mientras que las importaciones fueron de 16%.
En el año 1993 nuevamente se vuelve a reducir el nivel del arancel de 25% al 15%
para 850 subpartidas arancelarias (D.S. No. 100-93-EF). Se uniformó el esquema
de derechos específicos para 20 subpartidas arancelarias referidas al trigo, harina
de trigo, maíz, arroz, azúcar, algunos lácteos, entre otros (D.S. No. 114-93-EF).
Perú aprobó el acta final de la Ronda de Uruguay y se comprometió a adoptar un
arancel menor al 30% con excepción de las 20 subpartidas de derechos
específicos ya mencionadas; asimismo, firmó el Acuerdo Marco de Servicios para
su liberalización progresiva.
En 1994 Perú se acoge al acuerdo que crea la Organización Mundial de Comercio
(OMC) y los Acuerdos Comerciales Multilaterales contenidos en el acta final de la
Ronda de Uruguay suscrita en abril de 1994 (Resolución Legislativa No. 26407).
Además se determina la incorporación gradual del Perú a la Zona del Libre
Comercio del Acuerdo de Cartagena. Se determinan aranceles de 15% y 25%
para la importación de terceros países y la condición de observador en las
reuniones de la Junta del Acuerdo de Cartagena en lo relacionado con el arancel
externo común (D.S. No. 09-94-ITINCI). Se inicia el proceso de actualización de
las tablas aduaneras para la importación de algunos productos agropecuarios
(D.S. No. 32-94-EF) y la actualización de la metodología de cálculo (D.S. No. 13394-EF) 53.
En 1995 se aprobó el Reglamento del procedimiento de restitución de derechos
arancelarios del 5% para las empresas exportadoras que utilicen insumos
importados y nacionalizados (D.S. No. 104.95-EF). Se aprobó la ley de delitos
aduaneros (Ley No. 26461) y su reglamento (D.S. No. 121-95-EF) como el
contrabando y defraudación de rentas de aduana. Se continúa con la actualización
de las tablas aduaneras (D.S. No. 151-95-EF) y se modificaron los regímenes
aduaneros de Depósito y Admisión Temporal (D.L. No.794 y 795). En 1996 se
creó la Comisión para la Promoción de Exportaciones (PROMEX) (D.L. No. 805)
52 Ibid., pp. 275 - 276.
53
Ibid., p. 294 para el análisis de los años 1994 y 1995.
26
para apoyar a los exportadores. Se les incrementa el acceso al régimen de
restitución de derechos arancelarios elevando de 10 a 20 millones el monto
máximo por partida arancelaria (D.S. No. 093-96-EF). Se excluyó el sistema de
supervisión de importaciones para algunos productos (D.S. No. 003-96-EF).
Continúan con el programa de actualización de las tablas aduaneras (RR. SS. No.
025 y 080-96-EF). Para fomentar el desarrollo de áreas de exportación se
declararon como áreas de interés prioritario los Centros de Exportación,
Transformación, Industria, Comercialización y Servicios (CETICOS) paraTacna, Ilo
y Matarani (D.L. No. 842) y Paita (D.L. No. 864)54.
En 1997 Continúan bajando las tasas arancelarias pasando de 25% a 20%, y las
de 15% a 12%, con la excepción de algunos granos, carne, leche, legumbres,
papas y otros que pasaron a una tasa de 20%. Además para algunos productos
agropecuarios se aplicó una sobretasa de 5% (D.S. No. 035-97-EF). Se dejan sin
efecto las prohibiciones, restricciones y trámites previos para la importación de
semillas (Ley. No. 26761). En 1998, se crea el CETICOS para Loreto (Ley No.
26953). Se continúa con la actualización de las Tablas Aduaneras (D.S. No. 08398-EF), y se aprueba el Reglamento de la Destinación Aduanera Especial de
Envíos o Paquetes Transportados por Concesionarios Postales (D.S. No. 071-98EF). Asimismo, pretendiendo flexibilizar la importación y exportación de alimentos
y bebidas se aprueba el Reglamento sobre Vigilancia y Control Sanitario de
Alimentos y Bebidas (D.S. No. 007-98-SA). Se aprueban las normas
reglamentarias de los Acuerdos sobre Salvaguardias y de Textiles y Vestido de la
OMC para proteger a la industria nacional textilera (D.S. No. 020-98-ITINCI).
Una de las acciones que se consideraron como más importantes en el proceso de
la reforma comercial fue la reorganización de la Superintendencia Nacional de
Aduanas (D.S. No. 043-91-EF). Entre los objetivos buscados destacan la
reestructuración orgánica y funcional, la racionalización y profesionalización del
personal, la simplificación administrativa, la sistematización de las actividades y
procedimientos aduaneros55. Asimismo, se aprobó la Ley de Delitos Aduaneros
que tipificaba el contrabando y la defraudación de rentas de aduana (Ley No.
26461).
En general se buscó mejorar la imagen de la institución a través de la
modernización y profesionalización de los servicios para facilitar y promover el
comercio exterior; reducir el tiempo de operación de las mercancías de
importación y exportación; mejorar su rol como agente recaudador y fiscalizador;
disminuir el contrabando y la subvaluación de las mercancías, entre otros
objetivos. La evaluación que se hace de los resultados de dichas modificaciones
efectuadas aparentemente son positivas, ya que se calcula que se logró reducir el
tiempo de despacho de mercancías de 15 días a dos horas,y el costo aduanero de
importar un contenedor de 20 pies se redujo de US$240 a US$110 entre 1990 y
54
55
Ibid., pp. 295-296 para el análisis de los años 1996 y 1997, y 297 y 298 para el año 1998.
Ibid., pp. 300-302.
27
199556; asimismo, el personal pasó de 3,600 en 1990 a 2,500 en 199857. La
recaudación de US$ 626 millones en 1990 pasó a ser US$ 2,827 millones en
199858, por mencionar algunos logros.
8. PROGRAMAS DE COMPENSACIÓN SOCIAL Y EL FONCODES
Se pueden identificar tres periodos que marcan diferentes modalidades en la
implementación de los programas de compensación social durante el periodo 1990
- 1992. El primero es el Programa de Emergencia Social (PES), El segundo se da
cuando se pone en marcha el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo
Social (Foncodes) y el tercero es la creación del Comité de Desarrollo Social
(Comdes)59.
Cuatro actores tomaron las decisiones concernientes a los programas de
compensación social. Uno es el presidente de la república. Otros eran los
funcionarios públicos que tuvieron un papel secundario en la toma de decisiones y
la permanencia en sus cargos dependía básicamente de la habilidad que
mostraran para interpretar adecuadamente las prioridades del Presidente. En
tercer lugar, están los organismos privados dedicados a la ayuda social, tales
como Caritas, los Comedores Populares y diversas organizaciones no
gubernamentales (ONG). Al respecto, estos últimos tuvieron un protagonismo
importante en el primer periodo de implementación de los programas y su principal
labor estuvo en tratar de responder con efectividad a las necesidades básicas de
las poblaciones beneficiarias. Y por último, los organismos internacionales como el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM) y el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Estor organismos internacionales
fueron casi inexistentes en la primera etapa pero después tomaron gran
importancia. Sus esfuerzos estuvieron en gran medida orientados a minimizar la
politización del manejo de los programas sociales.
El PES estuvo vigente entre agosto de 1990 y marzo de 1991. Fue implantado
para compensar los niveles de pobreza que generaría el drástico ajuste
económico, cuyas características fueran aprobadas por los organismos financieros
internacionales. La propuesta de Javier Abugattás, quien había participado en el
Programa Social de Emergencia del gobierno anterior fue la más persuasiva. Su
diagnostico se fundamentaba en asegurar el consumo de la canasta básica para
toda la población, para lo cual se requería de US$ 3,500 millones anuales y dentro
de éstos se estimaba que el cierre del déficit social urgente (DSU) implicaba US$
1,750 millones anuales.
Sin embargo, no se contaba con los recursos financieros, además que existían
restricciones adicionales, por lo que al inicio del PES se estableció la necesidad
56
Ibid., pp.273- 274.
Ibid., p. 303.
58
Ibid., p. 306.
59
Guerra García, Gustavo. Los programas de compensación social en el Perú. En: Implementación de
Políticas Públicas en el Perú. Ed. Apoyo. Lima Perú 1995, pp. 67-78.
57
28
de contar con un presupuesto de US$ 415 millones para el primer año. Inspirado
por la propuesta de Abugattás el presidente tomó dos decisiones respecto a la
constitución del PES. Primero que los organismos privados con experiencia en
ayuda social serían mayoría en su consejo de administración (once) en relación a
los representantes del gobierno (tres), lo que buscaba garantizar la transparencia
y efectividad del programa. Segundo, que el presupuesto mensual sería de US$
83 millones, de este modo US$ 43 millones serían provistos por el gobierno US$
12 millones de los organismos privados y el resto a través de una mesa de
donantes convocada por el Secretario General de la ONU. El PES suponía tres
subprogramas: alimentación, salud y empleo a los cuales se le añadió
posteriormente el de la emergencia por sequía.
Desde le punto de vista político el PES fue relativamente exitoso. La buena
reputación de las ONG garantizaba la credibilidad del programa frente a los
donantes internacionales, lo que permitió la cobertura de los subprogramas de
alimentación y de salud. Sin embargo, la gestión del PES no estuvo exenta de
problemas. Uno de los factores que impidieron la rápida respuesta a los problemas
urgentes, era el reducido equipo administrativo para su gestión, lo que generaba
desabastos de productos a pesar de contarse con el financiamiento para ello, por
lo que la ayuda social sólo llegaba a los distritos más organizados. Como
resultado de lo anterior el programa tuvo una función meramente asistencial,
olvidando la vigilancia nutricional y el sistema de información -gestión que
servirían para decidir sobre el período de emergencia.
De los subprogramas de empleo y salud sólo se llevó a cabo el segundo, del cual
la mayoría de los suministros se financió con recursos propios de Caritas, a la
espera que el gobierno reembolsara lo prometido. El subprograma de empleo
nunca se llegó a ejecutar a pesar de contarse con una partida especial para su
realización equivalente a US$ 13.6 millones mensuales. El presidente tuvo
participación activa, durante los primeros meses del programa; sin embargo a
fines de septiembre su visión empezó a cambiar debido a tres factores. Primero, la
relación entre su gobierno con los organismos internacionales se iba haciendo
más fluida. Segundo, contaba con algún personal de confianza con cierta
experiencia en temas de apoyo social. Tercero, se empezó a evaluar la posibilidad
de vincular los proyectos de inversión social a la imagen que el gobierno quería
construir de si mismo. En octubre el gobierno empezó a incumplir sus dos
principales compromisos, Primero se redujeron las transferencias del MEF a las
instituciones que conformaban el PES, además de la falta de un representante de
la presidencia para el PES por más de un mes, lo que ocasionó el recorte de las
transferencias al programa.
A fines de octubre de 1990, el gobierno, a través de la Oficina de compensación
social (OCS) solo había transferido US$ 20 millones de los US$ 83 millones que
debía aportar al mes, de los cuales sólo se transfirieron US$ 6 millones en
septiembre. La explicación a este problema, eran las severas restricciones fiscales
y tampoco se concretaron los aportes que debían provenir de los esfuerzos de la
Cancillería y la mesa de donantes. Los recursos disponibles se limitaron a los US$
29
12 millones mensuales provenientes de las donaciones en alimentos que recibían
los organismos privados integrantes del PES. Este hecho explica la concentración
de recursos en el programa de asistencia alimentaria, dejando a un lado las metas
de los demás subprogramas. Además había un gran centralismo en cuanto a los
beneficiarios del PES, pues, cuatro de cada seis radicaban en Lima. En el caso del
subprograma de salud el gobierno empezó a reaccionar cuando aparecieron
enfermedades anteriormente erradicadas, mientras otras se propagaban
rápidamente.
Con respecto a los cambios que se percibían en el programa original, las
organizaciones privadas concluyeron que el gobierno estaba cediendo a la
tentación de politizar el programa de emergencia social. Esto repercutió también
en los organismos internacionales. Por eso el clero y las diversas ONG activaron
sus contactos en los organismos internacionales y de opinión para bloquear la
estrategia presidencial. El Comité ejecutivo del PES a principios de noviembre de
1990 parecía no politizarse. Finalmente, el tesoro expreso su compromiso de
desembolsar un monto mensual de US$ 20 millones, aunque este monto era más
modesto que el previsto.
Parecía que la tensión entre el Comité Directivo del PES y el gobierno había
amainado. Los organismos privados se concentraron en reorientar el programa, se
buscaba la descentralización de los beneficiarios y también diseñar una plan de
generación de empleo. Durante 1990 el PES administró un total aproximado de
US$ 89 millones, pero la ejecución de parte de ese monto se transfirió para inicios
de 1991. En noviembre el gobierno retomó explícitamente a la idea de
desmantelar el PES, cuando decidió crear el Sistema Nacional de Desarrollo y
Compensación Social. (SNDCS). Aunque se promulgó una ley en dónde los
organismos privados aparecían como base prioritaria en la gestión de los
programas sociales, las ONG sabían que la pretensión del gobierno era tener un
control gubernamental más directo. El directorio del SNDCS otorgaba al Gobierno
Central seis representantes, a los gabinetes locales uno y a los organismos
privados dos. Lo que ocasionó la disgregación de los organismos públicos y
privados que debían conformar el SNDCS. Los organismos privados
especializados no participaron en el nuevo sistema, los organismos públicos
volvieron a funcionar independientemente sin coordinar sus esfuerzos.
El gobierno se preocupaba en que la estructura del sistema fuera aprobada por el
BID y el Banco Mundial, ya que éstos serían su principal fuente de financiamiento.
Estos a su vez propusieron una estructura administrativa del tipo de una banca de
segundo piso, que otorgara los recursos a las ONG para que trabajaran
directamente con los programas en las diferentes localidades del país.
El SNDCS no corrigió los errores., Los organismos públicos contaban con poca
capacidad gerencial60. A partir de agosto de 1991 se creó Focondes con el
objetivo de ejecutar programas de empleo que deberían destinarse a reparar
60
Ibid., pp. 76-78.
30
infraestructura de saneamiento y construir carreteras. Sin embargo, la ausencia de
programas significativos de empleo provocó grandes criticas al interior y desde
fuera del gobierno. En febrero de 1992 se desactivo el SNCDS y se creó el
Programa Nacional de Administración Alimentaria (Pronaa) que se hizo cargo de
la ayuda alimentaria. Esta medida fue bien recibida por los organismos privados
especializados, pues se pensó que esto daría lugar a un manejo más eficiente de
los recursos. Después de muchas manifestaciones, la presión ejercida por el BID,
Banco Mundial y PNUD el presidente peruano en marzo de 1992 aceptó la
propuesta de formar un Comité de Desarrollo Social, cuya función era la de
coordinar las políticas de emergencia y desarrollo social. Esta medida no sólo dejo
satisfecho al mandatario, sino también al clero y las ONG que lo consideraron
como un avance estratégico y significativo para el combate contra la pobreza.
La estructura incluyó tres subcomités, plan social, plan de emergencia social y la
secretaria técnica. Bajo este enfoque el plan alimentario quedó encabezado por
Pronaa. Focondes quedaría como banca de segundo piso para apoyar proyectos
temporales de inversión social. Para las funciones administrativas los organismos
internacionales sugirieron que se hiciera un concurso, el cual financiaría el BID.
Entre noviembre de 1991 y octubre del 1993 Foncodes administró US$ 315
millones y se realizaron 8,956 proyectos de asistencia social, apoyo a
infraestructura (social y económica) y a la producción.
9. PROGRAMA DE PRIVATIZACIONES Y CONCESIONES
El estado empresario comenzó en los años setenta cuando el gobierno militar
decidió aumentar su participación en la economía. Según Franco, Muñoz,
Sánchez y Zavala61, al final de la década de los ochenta las empresas públicas
controlaban entre el 15% y 20% del PIB, el 28% de las exportaciones y el 26% de
las importaciones. El Estado tenía el monopolio en los servicios básicos como la
electricidad, hidrocarburos y las telecomunicaciones; asimismo controlaba el 35%
de la producción minera y el 60% del sistema financiero. Las empresas cumplían
objetivos políticos de corto plazo, destacando el subsidio al consumo, que
incrementaba los gastos del gobierno.
El proceso de privatización inició con la promulgación del Decreto Legislativo No.
674 -Ley de Promoción de la Inversión Privada-. Con el fin de darle más
dinamismo se estableció una estructura en la que participaban los Ministros de
Estado y entidades especificas encargadas de conducir la privatización. Se creó la
Comisión de Promoción de la Inversión Privada (COPRI) y los Comités Especiales
de Privatización (CEPRI). Al primero se le asignó la responsabilidad de establecer
los objetivos y políticas, así como la gerencia global del proceso de privatización; a
los segundos se les encargó la planificación y ejecución de los procesos
individuales de privatización.
61
Franco, Bruno; Muñoz, Italo; Sánchez, Pedro y Zavala, Verónica. Las privatizaciones y concesiones. En:
Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del
Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo II, pp. 13-53, pp. 16-17.
31
La COPRI tuvo objetivos económicos, empresariales, políticos y legales. En
cuanto a los económicos se buscó el incremento de la inversión nacional y
extranjera, el crecimiento del producto, la generación del empleo, la satisfacción
de la demanda de bienes y servicios de calidad, el incremento de la competencia y
el aumento de los ingresos fiscales. En cuanto a los objetivos empresariales estos
se enfocaban en lograr la viabilidad y prosperidad a largo plazo de las empresas
privatizadas, la rápida recuperación operativa y a la generación de empleo
productivo. En lo políticos, tenía como fin, la transparencia y agilidad de los
procesos, el aumento la participación de los trabajadores en la propiedad y la
armonización de los intereses de los diversos grupos sociales. Finalmente en lo
legal, se basaban en establecer un marco regulatorio modelo y simplificado,
efectuar la correcta transferencia de la propiedad y asegurar la irreversibilidad del
programa.
En función de estos objetivos se diseñaron lineamientos estratégicos como la
utilización de criterios de mercado para fijar el precio de las empresas y los activos
a privatizar, llevar a cabo la reestructuración previa en las empresas en la medida
que fuera necesaria para el objetivo de privatización, la utilización de consultores,
bancos y gestores de primer nivel, precalificación de los postores para garantizar
que los operadores de las empresas privatizadas fueran de nivel internacional, e
incorporación de esquemas de participación de los trabajadores en la propiedad
con derecho preferencial para adquirir el 10% del capital, entre otros elementos.
En 1993 se consolidó el régimen en la nueva Constitución Política, que garantiza
la libre competencia, libre iniciativa, igualdad derechos para inversionistas
nacionales y extranjeros, la igualdad de trato para todas las actividades
económicas y la libertad del Estado de suscribir convenios de estabilidad con los
inversionistas. Además se suscribieron acuerdos internacionales de protección a
la inversión extranjera y de resolución de conflictos vía arbitraje internacional para
solucionar potenciales controversias.
La primera tarea de la COPRI fue llevar a cabo un censo de las empresas y la
recopilación de la información para incorporarlas al programa de privatización,
donde se determinaba si la empresa debía liquidarse o si podía mantenerse en
operación con el objeto de privatizarla.
Culminada esta fase se formaron los Comités Especiales (CEPRI) en los cuales se
buscaba captar directores con capacidad gerencial del sector privado para que
dirigieran los procesos de privatización. Se consideró que la estrategia de
privatización de cada empresa debía ser diferente. En febrero de 1992 iniciaron
sus actividades los primeros 26 CEPRI.
Las privatizaciones se distinguieron en dos etapas bien definidas; la primera se da
en el periodo 1992-1996 y está caracterizada por su dinamismo, convicción y
firmeza en el proceso. Durante este periodo se realizaron las privatizaciones más
importantes. La segunda etapa entre 1996-1999 se caracterizó por una actitud
32
dubitativa, pues durante esta etapa se estanco el proceso y pospuso
indefinidamente algunas privatizaciones en los sectores de saneamiento,
electricidad e hidrocarburos.
Las principales privatizaciones se dieron en los sectores de las
telecomunicaciones, eléctrico, sistema financiero, hidrocarburos, minería y la
siderurgia. El proceso más importante en la primera etapa fue la privatización de
las telecomunicaciones en febrero de 1994, cuando la Compañía Peruana de
Teléfonos (CPT) y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) fueron
adquiridas por un consorcio liderado por Telefónica de España por un monto de
US$ 2,000 millones con un compromiso de inversión de US$ 1,800 millones,
siendo el precio pagado por cada línea telefónica uno de los más altos de
Latinoamérica.
En el mismo año se inició la privatización del sector eléctrico, la cual atrajo a
importantes inversionistas, con capitales y experiencia en los mercados eléctricos
más desarrollados. Las quince privatizaciones permitieron al Estado obtener un
total de ingresos de US$ 1,600 millones y un compromiso de inversión de US$ 570
millones.
El sistema financiero fue uno de los que más rápidamente avanzó en el proceso
de privatización, siendo las operaciones más importantes las del Banco
Internacional del Perú (Interbanc) y el Banco Continental. La privatización del
Interbanc permitió al Estado recibir US$ 51 millones y asegurar un compromiso de
inversión de US$ 30 millones. La privatización del 60% de las acciones del Banco
Continental al Banco Bilbao Viscaya de España fue por un monto de US$ 255
millones.
El sector de hidrocarburos fue uno de los sectores que avanzó lentamente.
Especialmente se orientó a la asignación de lotes para la producción de
hidrocarburos y la operación de las terminales de abastecimiento de combustible.
Sin embargo, la minería avanzó con mayor fluidez. El estado recaudó cerca de
US$ 1,000 millones y aseguró inversiones por un monto superior a US$ 4,000
millones. Las principales operaciones se asociaron a Hierro Perú, Cerro Verde,
Tintaya, Cajamarquilla y la opción para el desarrollo de Antamina.
Por ultimo, en cuanto al sector siderúrgico, en 1995 se subastó el 95.6% de las
acciones del Estado en la empresa Siderúrgica del Perú y desde su privatización
realizó un programa de inversiones para la ampliación y la modernización de sus
instalaciones.
El proceso de privatización tuvo algunas características particulares como:
garantizar el control privado a través de un paquete mayoritario de acciones o a
través de un esquema contractual con el inversionista principal. Asimismo, se
establecieron procesos de precalificación para operadores estratégicos, pues para
los sectores estratégicos se requería la presencia de compromisos de
permanencia y experiencia en la operación de los activos.
33
También se buscó la participación ciudadana en el sentido que, en la medida de lo
posible, las acciones fueran adquiridas por ciudadanos comunes e inversionistas
institucionales nacionales, con el objeto de que se beneficiaran del crecimiento y
capitalización futura de las empresas privadas. A su vez se buscó la privatización
de pequeñas y medianas empresas a inversionistas nacionales. La participación
de los trabajadores en este proceso fue importante ya que tenían derecho al 10%
de capital que se transfería.
Por último, se crearon los marcos regulatorios que garantizaran la permanencia de
las reglas del juego en el tiempo, constituyendo diversas entidades encargadas de
supervisar el cumplimiento de las concesiones u otros contratos en las áreas de
las telecomunicaciones- telefonía, energía, transporte, entre otras.
El programa de privatizaciones permitió al Estado obtener ingresos por un monto
total de US$ 7,250 millones, los cuales contribuyeron a fortalecer la posición
externa de la economía peruana y el financiamiento de la inversión social
realizada por el gobierno. A su vez, a partir de 1997 se logró el equilibrio fiscal.
Las reformas de mercado implantadas han generado condiciones para la creación
de nuevas empresas, en actividades complementarias y de soporte, y también
nuevos requerimientos de mano de obra. Los sectores de hidrocarburos,
telecomunicaciones y transporte público habrían generado cerca de 360,000
nuevos puestos de trabajo62. Este nivel excede, según los autores antes
mencionados, a los 94,000 trabajadores que se estima fueron despedidos de las
empresas estatales ante la privatización.
Las privatizaciones de algunas empresas fueron un éxito para el Estado, no sólo
por el elevado monto de los ingresos que obtuvo el gobierno por la transacción,
sino también, por las mejoras que se han registrado en la cobertura y calidad de
los servicios y productos. En este caso se encuentran las empresas de
telecomunicaciones CPT y ENTEL. En el sector eléctrico sucede lo mismo y
resalta el mayor acceso a las redes de distribución provocando incrementos en la
productividad de esta zona, así como la reducción del 6% real en las tarifas
eléctricas del sector residencial. Con respecto a las hidrocarburos este proceso
ayudó, al incremento de infraestructura y filiación de empresas petroleras de
primer nivel internacional. Por el lado del sistema financiero las privatizaciones
contribuyeron a la modernización y eficiencia del sistema.
Con respecto a las concesiones de infraestructura debemos comentar que el
estado peruano tradicionalmente descuido no solo la inversión en nueva
infraestructura sino también el mantenimiento de la infraestructura existente. Esta
ineficiencia en las vías de comunicación terrestres y férreas, en el sistema
portuario y en la administración de los aeropuertos representaron un sobre costo
para las actividades económicas que afectaron el desempeño de la economía.
62
Op. Cit., p. 36.
34
La participación del sector privado había sido escasa debido a la falta de un marco
legal adecuado para regular las inversiones en este sector. El primer intento fue en
1992 con la promulgación del Decreto legislativo No. 758 que facultó al Estado, en
cualquiera de sus niveles, a otorgar concesiones al sector privado. En 1996 se
modifico la Ley de Inversión privada en Obras de Infraestructura y Servicios
Públicos y creo la Comisión de Promoción de la Inversión Privada en
Infraestructura (PROMCEPRI).
Al igual que COPRI, la PROMCEPRI realizó un inventario de los proyectos que
podrían ser entregados para que se desarrollaran en el esquema de concesiones.
Los más importantes fueron la Línea de Transmisión de Mantaro-Socabaya, el
teleférico Machu Picchu para dar un mejor servicio a los turistas y la banda B de la
telefonía celular.
Los criterios utilizados para la asignación de las concesiones se basaron en la
mejor propuesta en cuanto a los aspectos técnico y económicos. De manera
genérica fueron el nivel tarifario, monto de la inversión, plazo, ingresos
garantizados para el Estado, compromisos de riesgo, entre otros. El programa
contempló 4 modalidades de concesión: concesión a título oneroso, a título
gratuito, co financiamiento del Estado y concesiones mixtas.
Es evidente que a lo largo del programa se cometieron una serie de errores de los
cuales el más importante se dio cuando la voluntad política de ejecutar el
programa de privatizaciones fue menos firme a partir de 1996. Si recordamos una
de las estrategias de la COPRI fue no dedicar muchos esfuerzos al reflotamiento
de empresas, sino a la liquidación y/o reestructuración limitada. Sin embargo, en la
reestructuración al mejorar la situación financiera de algunas empresas, fue
menos evidente la urgencia de privatizarlas, lo que causo poco claridad en los
objetivos y la adecuación de estos al entorno.
Además, las concesiones se retrasaron por diversos aspectos. En primer lugar el
proceso de privatización no debía estar separado del proceso de concesiones. En
segundo lugar, en 1998 cuando se fusionó PROMCEPRI con COPRI de manera
abrupta, se suspendieron muchos proyectos que se pretendían terminar antes que
concluyera quinquenio.
A la luz de la distancia se han abierto problemas relativos a los precios de los
servicios telefónicos de las empresas privatizadas; en el año 1999 se desataron
serios conflictos regionales por el proceso de privatización de la compañía
eléctrica y de agua potable en el sur del país y se detectaron operaciones poco
transparentes en cuanto a determinados procesos de privatización.
Finalmente, debemos señalar que la creación y operación efectiva de los
organismos reguladores fue posterior a los procesos de privatización y concesión,
lo que implicó problemas regulatorios posteriores.
35
10. REFORMA FINANCIERA
La reforma en el sector financiero comprendió principalmente las siguientes
medidas63: La promulgación en 1991 de la nueva Ley de Bancos, Instituciones
financieras y de Seguros (Decreto legislativo 637), que vino a modificar la primer
ley (Ley Kemmerer que ya tenía 60 años de haber sido promulgada); la
liberalización de las tasas de interés; la liberalización del mercado cambiario;
modificaciones a la asignación del crédito por parte del Banco Central y reducción
de los encajes; reestructuración y privatización de los intermediarios financieros
estatales; eliminación de los impuestos a la intermediación; y se promulgaron
nuevas leyes que regulaban el Mercado de Valores y el Sistema Privado de
Pensiones.
Sin embargo, esto sólo fue el inicio de una serie de reformas que se continuaron
realizando, ya que en 1993 se promulga otro decreto legislativo 770, y en 1996 se
promulga la Ley No. 26702 denominada “Ley General del Sistema Financiero y del
Sistema de Seguros y la Ley Orgánica de la Superintendencia de Banca y
Seguros”. Los principales objetivos que se buscaron a través de la aplicación de
éstas leyes fueron la protección al ahorro, la promoción de la competencia; la
desregulación del sistema financiero y al prevención de las crisis financieras.
Llama la atención que por lo menos en los objetivos, la desregulación del sistema
financiero no lleva implícito la falta de control o de regulación del sistema
financiero, como se dio en el caso de otros países, entre ellos México; por el
contrario, se fortalece la Superintendencia de Banca y Seguros con la finalidad de
que ejerza un mayor control sobre todas las instituciones financieras.
En lo referente a la protección del ahorro se creó el fondo de seguro de depósito,
que depende del BCRP, que fija en caso de quiebra de un intermediario financiero
una indemnización de hasta US$ 20,000 para las personas naturales e
instituciones sin fines de lucro.
Otra medida muy interesante fue que en el nuevo marco legal se determinaron
límites precisos a los montos que pueden prestar los bancos para diferentes tipos
de operaciones; asimismo, se establecieron límites a los montos crediticios que se
podían otorgar al grupo económico al que pertenece el banco y a la empresas
relacionadas con el mismo. Por ejemplo, no se podía exceder el 7% del capital
pagado y reservas de la empresa en créditos a directores y trabajadores, incluidos
el cónyuge y los parientes. Esto es de especial relevancia, ya que en el caso
mexicano uno de los problemas más comunes, que se detectaron a partir de la
crisis económica y financiera de 1995, fue la presencia de prácticas viciadas de los
bancos y sus dueños, la falta de evaluación del riesgo crediticio, los
autopréstamos de los directivos, préstamos excesivos y riesgosos a las empresas
del mismo grupo, entre otras. Ello llevó a la quiebra a varios bancos y
63
Morris, Felipe. La reforma del sistema financiero. En: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y
José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo I,
pp.313- 342, p.315.
36
lamentablemente no se castigó penalmente a los principales responsables, ya que
no existía la legislación correspondiente que tipificara tales acciones como delitos,
y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores alegó que no pudo prever la
situación ya que no tenía los instrumentos legales para hacerlo. Creemos que el
caso mexicano es un caso típico de desregulación sin control; además que desde
fines de 1974 se crea la banca múltiple, lo que facilitó éste tipo de operaciones
después de la reprivatización del sistema y su desregulación.
En cuanto a los respaldos patrimoniales mínimos, se calculó un ratio de activos
ponderados por riesgo sobre el patrimonio y en el caso de Perú fue de 11 veces
(comparativamente en los acuerdos de Basilea se estableció un ratio de 12.5
veces). Además, tanto el BCRP como la Superintendencia de Banca y Seguros del
Perú podrían revaluar estas ponderaciones cuando lo consideren pertinente64.
Como se podrá observar el proceso de fortalecimiento de la Superintendencia de
Banca y Seguros (SBS) fue una parte esencial de la nueva política financiera,
pues al ser dotada de mayor capacidad de intervención y control se tuvo que
implementar programas de capacitación intensiva del personal, mejorar la política
salarial, incrementar y modernizar su infraestructura física.
Como parte del proceso de desarrollo de un marco competitivo se hizo necesario,
entre otras cosas, buscar la reducción de los márgenes de intermediación
financiera a través de disminuir el margen entre las tasas activas y pasivas de
interés del sistema. El Estado buscó disminuir su participación, primero
reestructurando los bancos estatales, liquidando los más ineficientes y dejando los
más eficientes, y posteriormente se procedió a la privatización de éstos. Además,
a través de la Ley de Inversiones Extranjeras de 1992 se incorporó el principio de
igualdad de derechos entre inversionistas nacionales y extranjeros, con la finalidad
de incentivar la participación extranjera en el programa de privatizaciones
desarrollado por el gobierno65.
Por otra parte se precisaron los requisitos para solicitar una licencia bancaria y
hacer el proceso más transparente. Esto es muy importante, ya que en países
como México históricamente esto se ha manejado con mucha discrecionalidad, lo
que ha generado como consecuencia un sistema financiero con mayores
problemas. También es interesante señalar que recién con esta nueva legislación
bancaria se crea la banca múltiple. Perú entra tardíamente a éste proceso, pero
debe aclararse que el operar con este tipo de sistema no garantiza una mayor
eficiencia. Esto es, la discusión acerca de si la banca especializada es mejor o no
que la banca múltiple, es una vieja discusión; se encuentran casos de sistemas
bancarios muy eficientes con banca especializada como con banca múltiple. Todo
depende de los controles gubernamentales y el marco competitivo en el cual se
desarrollan. Lo destacable en el caso peruano es todo el contexto en el cual se
crea la banca múltiple. En sí misma ésta garantiza mayor flexibilidad en las
64
65
Ibid., p. 319.
Como se señaló anteriormente esto se incluyó en la nueva Constitución Política de 1993.
37
operaciones de los bancos, más no el éxito de toda la política66. Una vez más, en
el caso de México a pesar de operar con una estructura más dinámica con el
sistema de banca múltiple buena parte de su historia bancaria y financiera es una
historia de fracasos al margen de si la propiedad de la misma es privada o estatal
(banca múltiple privatizada, estatizada en 1982 y reprivatizada en 1990).
Finalmente, resulta especialmente relevante que la nueva Ley de Bancos
contempló un tratamiento específico para el tratamiento de las crisis bancarias. Lo
más destacable fue que el sistema no espera a que un banco quiebre, “La nueva
legislación introduce tres niveles de actuación de la Superintendencia (...)régimen
de vigilancia, intervención y disolución o liquidación. Cada una de estas fases
contiene mecanismos y plazos específicos que fijan las opciones disponibles a las
autoridades, con el fin de evitar que se postergue la toma de decisiones y que en
el ínterin se agrave la situación del banco en problemas, lo que aumentaría las
posibles pérdidas de los depositantes”67.
11. FLEXIBILIZACIÓN DEL MERCADO LABORAL
Dentro de la lógica neoliberal la desregulación del mercado laboral siempre es un
objetivo deseado, ya que se encuentran plenamente convencidos de que los
costos laborales representan el costo principal para la empresa68 y mientras menor
intervención exista en este mercado los ajustes se darán más rápidamente. En
esa visión los problemas de desempleo son resultado, por ejemplo, de la excesiva
intervención estatal al imponer costos (sueldos y salarios mínimos) para las
empresas superiores a los determinados por el mercado. La protección “excesiva”
de los trabajadores generaría que los mismos no sean contratados por las
empresas, entre otras concepciones.
En esta dirección se promulga el D.L. 728 (Ley de Fomento del Empleo)69 con el
objetivo de abolir la estabilidad laboral. Al respecto, como la estabilidad laboral se
encontraba garantizada en la Constitución de 1979, se establece que la nueva
disposición se aplique para todos aquellos trabajadores contratados después de
noviembre de 1991. Estos trabajadores podrían solicitar indemnización al
momento de salir de la empresa, más no reposición en sus labores que podía
ocurrir sólo si el juez así lo determinaba; además, la indemnización no
consideraba el primer año de trabajo. Hasta julio de 1995 en que se promulga la
Ley 26513 se pretende reemplazar la estabilidad laboral por el concepto de
“protección contra el despido arbitrario”, que propone que por despido injustificado
se pague la indemnización, que consiste en una remuneración mensual por cada
66
Debemos señalar que el autor del artículo maneja indistintamente el concepto de banca múltiple y banca
universal, lo cual no es del todo correcto, ya que la estructura de la banca universal es mas dinámica aún que
la banca múltiple. En el caso de la Banca Universal el grupo financiero que se forma puede ser liderado por un
banco, una casa de bolsa, o una controladora.
67
Op. Cit., p. 325.
68
A pesar que esto no se ha podido demostrar.
69
Saavedra, Jaime. La flexibilización del mercado laboral. En: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo
Morón, y José Valderrama, (compiladores). pp.379-428. Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de
Economía. Tomo I., p. 386.
38
año de servicio desde el inicio del contrato, más no la reposición en el puesto de
trabajo. En noviembre de 1996 por medio del D.L. 855 se realiza una nueva
modificación, la indemnización ya no sería una remuneración mensual por cada
año de trabajo desde el inicio del contrato, sino una remuneración equivalente a
un mes y medio por cada año de trabajo desde el inicio del contrato, con un tope
máximo de doce remuneraciones70. Con toda esta legislación el único costo de
despido que debe enfrentar el empresario es el de la indemnización.
Con respecto al tratamiento que se le da a la compensación por tiempo de
Servicios (CTS), las empresas tenían antes un fondo para hacer frente a éste tipo
de gastos al momento del retiro del trabajador, pero por lo regular lo utilizaban
como una fuente de financiamiento y ésta se veía en problemas para conseguir
nuevamente la liquidez necesaria para pagar este concepto si el trabajador
renunciaba. A partir del D.L. 650 se establece que el fondo correspondiente a CTS
debe ser depositado cada seis meses en una cuenta en un banco a nombre del
trabajador en particular. En caso de renuncia o despido el trabajador podría tener
acceso a ése fondo independientemente de ejercer su derecho a la indemnización
en caso de despido arbitrario71.
En relación a la sindicalización y el derecho a huelga, que es otro de los aspectos
que los empresarios estuvieron cuestionando intensamente, con la nueva
legislación se buscó limitar su capacidad de negociación. Así, en julio de 1992 se
promulgó la Ley de relaciones colectivas de Trabajo (D.L. 25593)72 que pretendía
normar los procesos de sindicalización y el derecho a huelga. En este sentido se
permite la creación de más de un sindicato por empresa, gremio o actividad
económica. Inspirada en el viejo principio “divide y vencerás”, lo que se buscaba
claramente es que al romper el monopolio de uno o dos sindicatos se reduzca la
capacidad de negociación de los trabajadores. Esto es muy abierto en el caso de
Perú, ya que ni siquiera se plantea la “democratización” de los sindicatos como lo
hiciera en su momento M. Thatcher en Inglaterra en los años ochenta, ya que
simple y llanamente se menciona su “liberalización”. La liberalización es a costa de
lo que sea, con la clara intención de romper la capacidad de negociación de los
trabajadores. Si se pretendiera una homologación entre las condiciones de los
empresarios y los trabajadores, porqué entonces no se prohíbe que los
empresarios formen asociaciones poderosas, o porqué no se limita el número de
empresas que las deben conformar. Además, para que los empresarios no se
vieran “desprotegidos” frente a los sindicatos, se limitó la participación del Estado
en los procesos de negociación, conciliación y arbitraje, ya que esto sólo lo podría
hacer cualquier persona asignada por las partes. Así, de paso no solo se debilita
el poder sindical sino el de las instituciones del Estado en cuanto a su
participación en la problemática laboral. Obviamente se trata de debilitar la
participación de los trabajadores frente a un poder prácticamente ilimitado del
Pdte. Fujimori y su entorno.
70 Ibid., p. 388.
71 Ibid., p. 390.
72 Ibid., p. 393.
39
Asimismo, con estas normas de establece que todos los acuerdos se podían
realizar a nivel de empresa, gremio o actividad económica, y si no había acuerdo
se podía efectuar a nivel de la empresa. Las negociaciones colectivas tendrían
validez de un sólo año, so pretexto de que esto permite que los acuerdos se
ajusten a la realidad cambiante de una empresa año con año. Al respecto, es
importante señalar que en la práctica internacional existen acuerdos que se
realizan cada dos años para no desgastar a la empresa y al sindicato en
negociaciones que siempre son tensas, o por la naturaleza de su actividad,
¿acaso no se pudo pensar en abrir la posibilidad para que cada empresa con el
sindicato respectivo acordara los plazos de negociación?. Porqué limitarlo a un
año, en un gobierno que se manifestaba como defensor de las libertades de todas
las partes.
En la misma lógica de desregular prácticamente todo se modifican las condiciones
de temporalidad de los contratos. Esto es muy importante para las empresas ya
que no tienen que enfrentar los costos de despido. Así, con la R.M. 430-90-TR
(02.9.1990) se determinó que “el contrato de trabajo a plazo fijo o para obra
determinada se considerará aprobado a la presentación de la solicitud, sin
perjuicio que la autoridad administrativa del trabajo disponga la realización de una
visita de inspección, cuando lo considere conveniente”73. Posteriormente, a través
del D.S. 077-90-TR de diciembre de 1990 amplió las modalidades de contratación
considerando básicamente: las temporales, que se presentan por inicio de una
nueva actividad, necesidad de mercado y reconversión empresarial; las
accidentales, que son ocasionales, de suplencia o emergencia; y las de obra o
servicio, específico, intermitente y de temporada74. En general no se permitía que
los contratos temporales excedieran una duración máxima de un año, pero se
podían renovar por el mismo período. Con la Ley 26513 de julio de 1995, se
amplió el plazo a cinco años. La consecuencia lógica de esto fue que si en la
década de los ochenta la fuerza laboral que se encontraba laborando bajo alguna
modalidad de contratos temporales era de entre 10% y 18%, a partir de 1995 el
porcentaje subió a 44%75.
El autor se esfuerza por argumentar y justificar esta cifra aduciendo una serie de
factores como el incremento en la participación del sector servicios. La pregunta
que surge es ¿porqué en las economía desarrolladas siendo el sector servicios el
que gana participación en el total del PIB, no se registra un porcentaje tan alto de
contratos temporales?. También menciona factores de tipo demográfico, debido a
que la gente joven es más proclive a una mayor rotación. Sin embargo, una vez
más depende de las empresas, ya que existen firmas trasnacionales cuya política
es reclutar a la gente joven, entrenarla y hacerla parte de su desarrollo
ofreciéndole todo un programa de vida. La reestructuración de empresas en otras
de menor tamaño, es otro elemento que menciona. Creemos no se debe
73
Ibid., pp. 391- 392.
Ibid., p. 392.
75
Ibid., p. 410.
74
40
confundir los procesos, ya que una cosa es que una economía producto de su
modernización y transformación tecnológica genere una reestructuración en la
cual una empresa grande lidera el desarrollo de varias empresas medianas y
pequeñas (como el caso de la industria automotriz, o como Benetton) y otra que
en nuestras economías se generen empresas pequeñas como producto de un
proceso de “jibarización” o de reducción de la economía. De igual forma, se
pueden estar creando empleos en las micro y pequeñas empresas informales
como resultado de la incapacidad de crearlos en los sectores formales, lo que da
como resultado una pérdida en la “calidad” del empleo. Si a esto le agregamos
que el gobierno facilita éstos procesos, no es de extrañar que se presente una
cifra tan elevada de empleos temporales. Ciertamente la limitación legal por parte
del Estado de este tipo de modalidad de contratación temporal no impide que
ocurra. Si las condiciones económicas son inestables podría proponer propuestas
más creativas, como programas de recapacitación de los trabajadores, facilitar
créditos para la creación de micro, pequeñas y medianas empresas con su
respectiva capacitación, facilitar el acceso a mercados extranjeros, entre otras
muchas políticas que se pueden desarrollar para efectos de ayudar a los
trabajadores y a las empresas, y no sólo desde la óptica del empresario para
facilitarle las cosas a ellos.
Lo que más llama la atención en éste proceso es que un presidente que se
presentaba como la opción de los “desvalidos, oprimidos y humillados” por la
burocracia “corrupta, inepta y clasista”, sea el que orienta e implanta desde el
inicio una política en la cual los intereses de esos sectores a los que dice defender
no se hacen presentes y que además la gente crea que efectivamente se le está
apoyando. Asimismo, lo que resalta es que frente a esta política laboral, los
sindicatos más fuertes no salieran a protestar en forma sostenida, y al contrario
pareciera que todo fue aceptado dócilmente, al igual que el cierre del Congreso. Al
respecto, muchos analistas políticos consideran que el gobierno de Fujimori no fue
tan represor como se preveía, ya que no encontró la oposición que se esperaba al
inicio.
12. REFORMA DEL MERCADO DE CAPITALES Y DEL SISTEMA DE
PENSIONES
La reforma del mercado de capitales se inició en noviembre de 1991 de acuerdo al
D.L. 755 (Ley del Mercado de Valores). De acuerdo a ésta Ley los principales
objetivos fueron: desarrollar alternativas de financiamiento además de las
tradicionales como el crédito de la banca, ampliar la oferta de instrumentos
financieros para los ahorristas y elevar la liquidez del mercado de valores76.
Algunos de los aspectos más relevantes de ésta ley fueron77: se otorgó libertad a
las bolsas de valores para elegir a sus directores y presidentes; se eliminaron las
barreras de acceso a las actividades de intermediación bursátil; se liberalizaron los
76
Morris, Felipe; Muñoz, Italo. La reforma del mercado de capitales.. En: Roberto Abusada, Fritz du Bois,
Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). pp.429-447. Ed. Universidad del Pacífico e Instituto
Peruano de Economía. Tomo I, 488 pps., p.434.
77
Ibid., pp.434-435.
41
aranceles y tarifas cobradas por los intermediarios bursátiles; se autorizó la
participación de los bancos y entidades financieras en la intermediación bursátil;
se exigió que las sociedades de agentes de bolsa (SAB) se constituyeran como
Sociedades Anónimas además que se les estableció un patrimonio mínimo. Se
reguló acerca del uso de información privilegiada sobre los emisores; se crearon
las instituciones de compensación y liquidación de valores para el registro,
custodia, compensación, liquidación y transferencia de valores; se reguló el
funcionamiento de los fondos mutuos de inversión y sus sociedades
administradoras; se estableció el sistema privado de clasificación de riesgo para
los valores de oferta pública; se estableció la obligatoriedad para las empresas de
informar al mercado acerca de todo aquello que pudiera afectar el comportamiento
de los precios de sus valores; y se creó el Registro Público de Valores e
Intermediarios para facilitar a los inversionistas el acceso a la información
proporcionada por los emisores de valores.
En 1996 se realizó una segunda reforma en el mercado de valores con el D.L.
861, mediante el cual78 se legisló por primera vez las operaciones de
“titularización” de activos; se legisló sobre los fondos de inversión; se flexibilizó el
régimen de inversiones de los fondos mutuos y sobre sus normas de
funcionamiento; se legisló sobre los papeles comerciales e instrumentos de corto
plazo; se definieron los procedimientos para la inscripción de valores de empresas
que mostraron un buen desempeño en lo referente a informar al mercado; se
introdujo el concepto de “autorregulación” de la bolsa de valores; se eliminó la
exigencia de clasificar el nivel de riesgo de las acciones; se independizó a las
instituciones de compensación y liquidación de valores de las bolsas de valores;
se introdujeron normas más estrictas para sancionar el uso de información
privilegiada; se introdujo la posibilidad de que empresas establecidas en el
extranjero pudieran emitir valores de oferta pública en el país.
La reforma del sistema financiero, específicamente en lo referente a la apertura
del subsistema bancario, no implicó una disminución de la supervisión por parte
del órgano regulador, la SBS. En el caso de la reforma a los mercados de valores
se observa un exceso de desregulación. El concepto de “autorregulación” parece
excesivo en una sociedad como la peruana en la cual no parece haber un historial
de responsabilidad en el desarrollo de los valores bursátiles, ni siquiera un nivel de
desarrollo adecuado, esto es, no existe experiencia en el manejo, dado su
incipiente desarrollo. Otro elemento que llama mucho la atención es el concepto
criticado de “cautiverio bursátil”, cuando se opera en un recinto específico de la
bolsa de valores, omitiendo que en dichos espacios normalmente se desarrolla un
mercado de tamaño razonable, hay un número aceptable de operadores, es
abierto y más transparente. Lo que es contrario a la posibilidad de realizar
operaciones de compra-venta de títulos fuera de la bolsa. Asimismo, siguiendo
ése criterio, todas las operaciones de las bolsas de valores mundiales serían
mercados “cautivos”.
78
Ibid., pp.436- 437.
42
Otra reforma que se vino a sumar a la del mercado de capitales fue la del sistema
de pensiones, con el objetivo de reforzarlo. El Sistema Nacional de Pensiones
(SNP) se creó en 1973 y reglamentaba los diversos regímenes de pensiones tanto
para los trabajadores del sector público como del privado. Sin embargo, por una
serie de problemas tradicionales79, que no se van a analizar aquí, el sistema dio
señales de agotamiento y obsolescencia, principalmente en el sentido de que los
montos que recibían los pensionados eran insuficientes para su manutención y
que los recursos asignados para otras prestaciones eran muy reducidos respecto
a las necesidades reales. Esta situación se volvió más dramática en el contexto de
una alta inflación como la que se vivió en la economía peruana. Cualquier monto
que no estuviese indizado resultaba totalmente insuficiente.
Por otra parte, en ese momento cundió el entusiasmo por la posibilidad de crear
sistemas privados de pensiones en muchos países latinoamericanos, inspirados
principalmente en la experiencia chilena, y ante un déficit crónico de ahorro en
éstas economías, la posibilidad de atraer recursos de los trabajadores hacia el
mercado de capitales resultaba tentador para hacerlo crecer. Además, ante la
preeminencia de una concepción más individualista en las nuevas generaciones
de trabajadores, estos estaban más dispuestos a arriesgar su dinero con la
esperanza de obtener un mejor ingreso al momento de su retiro. Asimismo, la otra
concepción predominante en el momento era que los recursos de los trabajadores
estarían más seguros en el mercado de capitales que bajo la Administración del
Estado. Como se verá más adelante, esto no es del todo acertado, pero reflejaba
los “nuevos tiempos” en que la imagen del Estado se encontraba en franco
deterioro y todo lo que tenía el nombre de “privado” y “mercado” parecía ser la
llave mágica que nos conduciría al bienestar.
Perú desde luego no fue la excepción en este nuevo entorno y rápidamente en
diciembre de 1992 se creó el Sistema Privado de Pensiones (SPP) con los
objetivos básicos de implantar un esquema que permitiera a los trabajadores
obtener ingresos más altos y seguros en el momento del retiro acorde con los
montos de recursos aportados en su vida laboral y apoyar el desarrollo del
mercado de capitales, como ya se mencionó. Para ello se crearon las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que debían constituirse como
sociedades anónimas de propósito exclusivo, y debían contar con un capital social
mínimo. En la constitución de una AFP no podían participar directa o
indirectamente empresas del sector financiero, el Instituto Peruano del Seguro
Social (IPSS), las clasificadoras de riesgo, otras AFP o los accionistas de otras
AFP que tengan una participación superior al 3% y los agentes de intermediación
financiera80. Además, se creó la Superintendencia de Administraciones de Fondos
de Pensiones (SAFP) que regulaba la comisión porcentual que cada AFP cobraría
79
Ingresos reducidos, excesos de gastos corrientes, reservas para pensiones insuficientes, asignación de
recursos para apoyo del programa de gasto del gobierno, mala administración e inversiones incorrectas, entre
los principales.
80
Muñoz, Italo. La reforma del sistema privado de pensiones. En: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo
Morón, y José Valderrama, (compiladores). pp.449 -482. Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de
Economía. Tomo I, 488 pps., p.452.
43
sobre la remuneración asegurable del afiliado. Cada trabajador es libre de optar
por el sistema privado de pensiones o mantenerse en el público, igualmente es
libre de elegir la AFP a la que desean ingresar, o incluso cambiarse de una AFP a
otra siempre que se cumpla con los requisitos establecidos por la Ley.
El fondo de pensiones no formaba parte del patrimonio de la AFP y se forma por la
cuentas de capitalización de los afiliados. Asimismo, el fondo era inembargable.
Las cuentas de capitalización estaban conformadas por los siguientes conceptos:
los aportes obligatorios y voluntarios de los afiliados; los intereses compensatorios
y penalidades establecidas por los reglamentos; los ingresos por bonos de
reconocimiento (a los trabajadores que aportaron al SPP, a través de un cálculo
previo se les da una parte de su aportación a través de bonos garantizados por el
Estado; las ganancias de capital y el rendimiento de las inversiones de las cuentas
de capitalización; y los montos por concepto de prestaciones de invalidez,
sobrevivencia y sepelio81.
Los aportes obligatorios de los trabajadores fueron: 10% de su remuneración
asegurable, el porcentaje de la remuneración asegurable para las prestaciones de
invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio determinada por la AFP (si las va a
administrar directamente la AFP deberá constituir un fondo complementario, o
podría contratar a una compañía de seguros) y el 1% de la remuneración
asegurable como contribución de solidaridad al IPSS. En relación a las
inversiones, los fondos de capitalización pueden ser invertidos en fondos mutuos,
fondos de inversión y activos titulizados. Asimismo, se puede invertir hasta el 1%
del valor del fondo en mercados de valores extranjeros. Es necesario señalar que
en el caso peruano únicamente el trabajador hacía los aportes, no el empleador
como en caso chileno, en que tampoco se les obligaba a afiliarse al SPP, que fue
liquidado.
En julio de 1995 se introduce una reforma al sistema de pensiones con la finalidad
de eliminar las principales diferencias entre el SNP y el SPP, ya que éstas
sesgaban la elección del trabajador a favor del primero. Las principales acciones
fueron82: el empleador asume el total de aportes por concepto de FONAVI e IPSS
por un total de 9% en lugar del 6%; los aportes al fondo por parte del trabajador se
redujeron del 10% al 8% de la remuneración bruta; el costo total del SNP se
incrementó del 9% al 11% de la remuneración bruta y debería asumirlo totalmente
el trabajador; se desgravó el IGV a las comisiones cobradas por las AFP y las
primas previsionales cobradas por las compañías de seguros; se eliminó el 1%
como contribución de solidaridad al IPSS; y se le permitía al trabajador elegir entre
planes de pensión a costo fijo y fondos de inversión con distintos niveles de riesgo
y rentabilidad.
En noviembre de 1996 se vuelven a incorporar modificaciones al SPP para
promover mayores niveles de eficiencia. Se buscó agilizar la inscripción en el SPP,
81
82
Ibid., p. 453.
Ibid., pp. 458-460.
44
otorgándose 10 días para que el trabajador defina si desea permanecer en el
SNP. En caso de no hacerlo en ése lapso de tiempo el empleador lo afiliaría a la
AFP de su elección. Asimismo, para promover una mayor lealtad de los
trabajadores a la AFP, éstas fueron autorizadas para cobrar comisiones
diferenciadas a sus afiliados en función del tiempo y regularidad de sus aportes,
entre otras medidas83.
En general se observa que después de las modificaciones realizadas al sistema
de pensiones peruano, por un lado se logró el objetivo de conducir una masa de
ahorro de los trabajadores al mercado de capitales dinamizándolo, como era uno
de los objetivos. Por esta razón se logró abrir nuevas alternativas para el
financiamiento de las empresas productivas. Sin embargo, en términos de la
cobertura de los afiliados los resultados aún no son tan relevantes de acuerdo a I.
Muñoz, pues sólo dos millones de trabajadores se encontraban afiliados hasta
1999 en las APF, mientras que un millón permanecía en el SNP. Asimismo, el
SPP y las APF no han ganado espacios entre los trabajadores independientes e
informales que representan más del 50% del total de trabajadores del Perú. El
autor considera que una de razones que no permiten el tránsito del SNP al SPP es
que en el primero existe una pensión mínima garantizada por el Estado. Además
el SPP beneficia a los trabajadores de ingreso reciente al mercado laboral, más
que a los que tienen más tiempo aportando al SNP.
Es muy difícil, por más críticas que se tengan respecto al SNP, sostener en forma
continua y permanente la rentabilidad de los fondos de jubilación a través del SPP,
por el mayor riesgo que involucran. Paralelamente se deberían proponer reformas
al SNP para hacerlo más eficiente, y no sólo ubicarse en la perspectiva de buscar
debilitarlo y proponer la inscripción masiva de todos los trabajadores en el SPP.
Por más que se condenen las políticas propuestas por Keynes, ya desde 1929 el
mismo autor analizó la volatilidad de los mercados de capitales, señalando que es
una cuestión de lógica económica, en un sistema capitalista que ha transitado
cada vez más hacia una mayor apertura (que guste o no) ha incrementado
considerablemente los niveles de dependencia de unos mercados con otros y en
consecuencia su grado de vulnerabilidad con mayores niveles de riesgo. Esto
implica que un trabajador que aporta al SPP somete su patrimonio a las
fluctuaciones de los mercados de capitales; asimismo dependerá de los
comportamientos de las economías y de los mercados financieros en otros países.
En caso de crisis en alguno de estos, aún cuando no tenga fondos en los
mercados de capitales directamente afectados, el impacto sobre el mercado de
capitales peruano sería inmediato afectando su patrimonio y rendimientos, como
ya sucedió a partir de 1998 a propósito de la crisis rusa, en los países asiáticos y
de Brasil.
13. OTRAS REFORMAS: LEYES DE COMPETENCIA Y REGLAS DE MANEJO
MACROECONÓMICO
83
Ibid., pp. 460-461.
45
Aunque en fechas muy diferentes se implantaron dos reformas importantes
relativas a la promoción de prácticas competitivas y al establecimiento de reglas
fiscales para el manejo macroeconómico que merecen ser comentadas. En primer
lugar, en noviembre de 1992 se crea el Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección Intelectual (INDECOPI) para promover en la
economía peruana una cultura de la “leal y honesta competencia” y para proteger
todas las formas de propiedad intelectual, desde los signos distintivos, hasta los
derechos e autor. En diciembre de 1994 y abril de 1996 se hicieron algunas
modificaciones en su marco normativo.
En lo concreto el INDECOPI es el organismo encargado de proteger los derechos
de propiedad intelectual en todas sus manifestaciones, la calidad de los productos
y protege al “mercado de las prácticas monopólicas que resulten controlistas y
restrictivas de la competencia en la producción y comercialización de bienes y en
la prestación de servicios, así como de las prácticas que generan competencia
desleal y de aquellos que afectan a los agentes del mercado y los
consumidores”84.
El Instituto se encuentra regido por un directorio integrado por representantes del
Ministerio de Industria y de Economía y Finanzas, y cuenta con un comité
consultivo que refleja pluralidad de perspectivas. Asimismo, incorpora un tribunal
constituido por dos salas: sala de defensa de la competencia y la sala de la
propiedad intelectual que conocerá de las apelaciones interpuestas contra las
resoluciones de las oficinas operativas. Las áreas operativas están referidas a las
secretarías técnicas, que actúan de oficio o a petición de las partes, de las
diferentes comisiones: libre competencia, dumping y subsidios, protección al
consumidor, represión de la competencia desleal, reglamentos técnicos y
comerciales, salida del mercado y acceso al mercado. También tiene tres oficinas
destinadas a la protección de los derechos de propiedad intelectual relativas a los
signos distintivos, invenciones y nuevas tecnologías, y los derechos de autor. Por
último están las áreas de apoyo administrativo, financiero, informática y sistemas,
legal y de relaciones internacionales.
Es interesante anotar que la creación de este instituto incorporó muchas nuevas
actividades, y otras como las relativas a los derechos de autor que se encontraban
dispersas. Asimismo, resaltar que era momento (aunque más de cien años
después de la Ley Sherman norteamericana de 1890) de emitir normas a favor de
la competencia y en contra de las prácticas no competitivas. Sin embargo, es muy
importante que el énfasis de la institución se encuentre balanceado tanto en
defensa de los consumidores como de los productores, que pretenda atender
asuntos en defensa del interés general y no de los grupos de interés particulares.
La otra reforma estructural a destacar es la relativa a las reglas fiscales y al fondo
de estabilización fiscal que se estableció en 1999 como resultado del deterioro
84
Art. 2, Presidencia de la República. Decreto Ley 25868 del 6 de noviembre de 1992.
46
relativo a la situación macroeconómica entre 1998 y 1999 como resultado del
fenómeno del niño y del shock externo de la crisis asiática y de Brasil.
En concreto, para Rodríguez, Valderrama y Velarde85, como resultado del
deterioro macroeconómico se implantó una política fiscal expansiva, frente a la
cual el ejecutivo percibió que era necesario transmitir seguridad a la opinión
pública en el sentido que en situaciones futuras se actuaría por medio de reglas
preestablecidas. En tal sentido el Ejecutivo presentó al Legislativo un proyecto de
ley que establecía límites a la política fiscal (“reglas fiscales”) así como un
esquema más transparente para una mejor gestión de las finanzas públicas. La ley
pretendía que el resultado económico del sector público en el mediano plazo sea
equilibrado o se encuentre en superávit. Para tener un esquema más operativo,
restringe el déficit fiscal al 2% de PBI en el año 2000, a 1.5% en el 2001 y a 1% en
los siguientes años. Luego establece topes de aumentos al gasto no financiero del
gobierno general, los cuales no deben superar el 2% en términos reales por año.
De otro lado, establece la presentación, antes del presupuesto anual, de un marco
macroeconómico donde se presenten los supuestos macroeconómicos y los
objetivos fiscales básicos para los tres años siguientes, con la finalidad de
incorporar la noción de observar el presupuesto y otras cuestiones de índole fiscal
dentro de una perspectiva de mediano plazo donde se perciba sus consecuencias
sobre el endeudamiento y la sostenibilidad fiscal. Finalmente, en la misma ley de
prudencia y transparencia fiscal86 se crea un Fondo de Estabilización Fiscal con el
monto de los ingresos de privatización y los ahorros requeridos cuando los
ingresos fiscales se incrementen significativamente (por encima del 0.3% del PBI).
Ello hará posible contar con los recursos financieros suficientes en situaciones
recesivas o de otro tipo de emergencia, y una cierta política contracíclica se hará
creíble y tendrá posibilidades de financiamiento87.
La definición de reglas y procedimientos es una cuestión plausible, sin embargo, el
establecimientos de ciertos valores numéricos es ciertamente arbitrario, como la
determinación del nivel máximo al incremento real del gasto público o del propio
nivel de déficit público. La experiencia chilena es interesante ya que dichos límites
se establecen respecto de los ingresos potenciales, en este caso asociados a los
precios esperados del cobre y de la evolución de la capacidad productiva en una
perspectiva de mediano y largo plazo. Asimismo, la posibilidad de aplicar una
política fiscal anticíclica es muy importante, aunque los recursos asignados para el
Fondo de Estabilización, en esta norma, podrían ser muy limitados, ya que las
necesidades y recursos dependerían de la magnitud de la crisis y del ciclo
económico.
14. DESEMPEÑO MACROECONÓMICO 1990-2000
85
Op. cit., p.114.
Ley No. 27245 del 23 de diciembre de 1999.
87
Op. cit., pp. 114 –115.
86
47
Como toda reforma de corte neoliberal los instrumentos de política
macroeconómica son limitados y se manejan básicamente a través de las políticas
monetaria y fiscal, que son los que principalmente se van a utilizar en una primer
etapa de las reformas. En una segunda etapa se agregan las reformas
estructurales. Así, en los dos primeros años del gobierno de Fujimori los objetivos
principales fueron: a través de la política monetaria, controlar la inflación y, con la
política fiscal generar un superávit primario (que permitiera enfrentar los pagos de
la deuda externa para poder desbloquear el aislamiento del Perú en el contexto
internacional), utilizando los precios del sector público para sanear las finanzas
públicas88.
El proceso de ajuste a través de los precios del sector público genera el efecto que
Tanzi describió, en el cual es el Estado el que termina manteniendo el proceso
inflacionario por sus continuos reajustes. Es por esto que mientras tenemos un
ajuste por el lado de la política monetaria restrictiva para controlar la inflación, a
través de la política fiscal se neutralizaban sus efectos. Dancourt explica que por
este proceso de tensión el programa de estabilización peruano demoró 37 meses
(agosto de 1990 a septiembre de 1993) en tanto que la Argentina demoró solo
cuatro meses (abril de 1991 a septiembre del mismo año) y la Boliviana 13 meses
(agosto de 1985 a septiembre de 1986)89.
Con la política monetaria se buscaba el control de la inflación principalmente a
través de la estabilización del tipo de cambio, ya que existe una clara correlación
entre los procesos de devaluación y el incremento en el índice de precios. Al
respecto, es claro que se va a producir una sobrevaluación del tipo de cambio.
Además, se permite la apertura de depósitos en dólares, lo que va a generar un
proceso acelerado de dolarización del sistema (se calcula que las tres cuartas
partes de los depósitos y créditos son en dólares). Este proceso de dolarización de
la economía peruana se va a reforzar por un ingreso considerable de divisas, por
un lado se encuentran los créditos del exterior obtenidos por la banca comercial a
partir de fines de 1994, la repatriación de capitales de corto plazo y que la gente
que atesoraba dólares los sacó para ser depositados en el sistema bancario90. Es
precisamente éste proceso de dolarización el que se favoreció para estabilizar el
tipo de cambio y utilizarlo como control de la inflación, lo que viene a explicar
paralelamente el éxito y la debilidad de la política macroeconómica peruana. El
éxito por las estabilización de la inflación a un nivel promedio de 10% anual. La
enorme debilidad es que el BCRP pierde capacidad de manejo y control de los
agregados monetarios, y se crea una enorme fragilidad en todo el conjunto de la
economía, pues es prácticamente impensable el daño que se generaría y la
magnitud de la crisis a crearse si se tuviera que devaluar drásticamente.
Si se observan las principales variables macroeconómicas en el período de 1990
al 2000, podemos apreciar de que el PIB tuvo un comportamiento bastante
88
Dancourt, Oscar. Reforma neoliberal y política macroeconómica en el Perú. pp. 49- 70. En: Revista de
la CEPAL No. 67, abril 1999. p. 58.
89
Ibidem.
90
Ibid., p. 61.
48
oscilatorio, en 1992 producto de las políticas de ajuste se tiene una tasa de
crecimiento ligeramente negativa, de 1993 a 1995 tenemos una fase de
crecimiento positivo con ligero descenso en 1996 y una caída en 1998 como
producto de los diversos shocks externos, la crisis de Asia, Rusia, el fenómeno del
niño, entre otros. En los dos últimos años de nuevo observamos crecimiento. Sin
embargo, contrario a lo que afirman los analistas internacionales en relación a que
fueron los procesos de apertura comercial los que dinamizaron las economías
Latinoamericanas, en el caso peruano el consumo privado es el que dinamizó la
economía, seguido a partir de 1993 con el crecimiento de la inversión privada, más
que el comportamiento del sector externo, que vendrían a ser el tercer factor de
dinamización a partir de mediados de la década (ver anexo estadístico).
La expansión del consumo privado se explicaría por un crecimiento considerable
del crédito interno y la disminución de las tasas de interés. Primero debe aclararse
que en la economía peruana de la década de los ochenta el crédito era
prácticamente inexistente, y el poco que había muy caro; así que el impacto de
utilizar el crédito como mecanismo de financiamiento tuvo un impacto mayor que
en una economía en el cual regularmente se maneja el crédito. El otro elemento
que ayudó a que se abriera el crédito al consumo fue la reducción considerable de
la inflación, y esto sí se puede considerar un logro que se mantuvo a lo largo del
período de Fujimori, que aunado a una estabilización en el tipo de cambio
determinaron positivamente las expectativas de los consumidores. Con esta
expansión del consumo, las reformas estructurales y en especial los procesos de
privatización la inversión privada se constituye en un factor dinamizador de la
economía.
Dentro de la lógica neoliberal el Estado no fue una fuente de dinamización de la
demanda interna ya que la evolución de las finanzas públicas fue muy cíclica. Esto
se explica, ya que a pesar de que se registra un proceso de mejora en las finanzas
del Estado, se continuo registrando déficit. Sólo en los años 1994 y 1996 se
encuentran ligeros superávits (el de 1994 se explica por que es el año de mayor
crecimiento del PIB de todo el período analizado). En 1999 año preelectoral se
registra nuevamente déficit, ya que para la tercera reelección de Fujimori se
modificó la política fiscal, de la austeridad que tanto promovía a una política
“populista” con un fuerte gasto social con intención de ganar adeptos para apoyar
su reelección.
Como señalábamos anteriormente la contribución de las exportaciones fue
limitada y se produce recién a partir de mediados de la década. Las importaciones
como resultado de la apertura comercial y el mayor nivel de actividad económica
se incrementan significativamente generando un importante desequilibrio en la
balanza comercial y en la cuenta corriente de la balanza de pagos. A mayor
crecimiento económico estos déficit se hacen mayores. De otra parte estos
desequilibrios se financiaron con la cuenta de capitales y financiera de la balanza
de pagos, a propósito de los factores mencionados al inicio de esta sección y la
entrada de recursos externos a propósito de los procesos de privatización. Es
interesante anotar que durante el periodo se observa un crecimiento del nivel de
49
reservas internacionales en términos absolutos y respecto del PIB, que muestra
parte de los absurdos de la política neoliberal, al acumular reservas a niveles que
pueden ser innecesarios, para dar una buena señal a los mercados financieros
internacionales a costa de disponer de menores recursos para el crédito interno y
por tanto crecer a tasas más modestas.
Si analizamos el comportamiento relativo sectorial del PIB apreciamos el
fenómeno de reprimarización de la economía, ya que los sectores que logran el
mayor crecimiento durante el todo el periodo son los sectores extractivos (minería,
pesca y agropecuario), especialmente a partir de 1998, mientras que la
transformación lo pierde claramente a mediados de la década. Obviamente con las
políticas de ajuste inicial crece la importancia del sector servicios, para
posteriormente reducirla ligeramente. Finalmente, como se podrá observar en
conjunto, el logro más claro de la política aplicada es el control de la inflación, pero
que se encuentra muy amarrada a la sobrevaluación del tipo de cambio, por esto
es claro que de acuerdo a Dancourt la vulnerabilidad de la economía peruana es
aún muy grande.
BALANCE GENERAL DE LAS REFORMAS Y DEL DESEMPEÑO GLOBAL
La primera anotación importante que debe formularse con relación al periodo bajo
análisis fue que el conjunto de reformas implantadas fue integral, abarcando la
mayor parte de los aspectos económicos. Las modificaciones se orientaron a la
operación de los mercados de capitales, el sistema financiero y bancario, el
mercado laboral, el sistema de seguridad social, el sector comercial y de aduanas,
entre otras, dentro de una lógica neoliberal. No estamos frente a un caso en el que
se realizan reformas parciales o relativas a sectores muy específicos, como en el
caso mexicano. Incluso se modifican las reglas de juego básicas mediante una
nueva Constitución Política. Asimismo, las reformas implican cambios
institucionales relevantes, desde la imagen misma de las instituciones, hasta las
formas de operar de las ya existentes y la creación de otras nuevas.
Como se analizó en las secciones previas, éstas reformas se han orientado a
modificar sustancialmente la estructura de la economía peruana, la interrogante
que surge es qué tan profundas y relevantes han sido estas modificaciones si se
les compara con otros procesos desarrollados en las economías
Latinoamericanas. Al respecto, a pesar de la enorme dificultad de analizar el
verdadero impacto de éstas sobre algunas variables como el crecimiento
económico, mejora en los niveles de vida, determinar otros beneficios y costos de
las reformas, entre otras, se ha intentado hacer algunas evaluaciones generales,
no exentas de problemas. Una de ellas es la que realiza Eduardo Lora91, mediante
la cual se desarrollan una serie de indicadores que van de valores de 0 a 1 para
cada una de las reformas (comercial, financiera, laboral, tributaria y
privatizaciones) para una muestra de 19 países en el período 1985 a 1999.
91
Lora, Eduardo. Las reformas estructurales en América Latina: qué se ha reformado y como medirlo.
Ed. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Diciembre de 2001. pp.1- 50.
50
En general, se encuentra que los países con mejores índices son Bolivia, Jamaica,
Perú, Trinidad y Tobago y Argentina. Los que menos avanzaron en el proceso de
reformas empezando por los que se encuentran en peor posición son: Uruguay,
México, Venezuela, Ecuador y Costa Rica. En la reforma comercial los que más
avanzaron fueron Bolivia, Chile, Uruguay, Perú y Paraguay. En la reforma
financiera los que más avanzaron fueron Argentina, Bolivia, Jamaica, República
Dominicana y México. En la reforma tributaria los más adelantados fueron
Paraguay, República Dominicana, Jamaica, Guatemala, y Brasil. Los de menor
avance fueron Argentina, México, Venezuela, Colombia y Perú. En el proceso de
privatizaciones los de mayor avance fueron Bolivia, Perú, Brasil, Argentina y el
Salvador. Los de menor avance fueron Honduras, Ecuador, Costa Rica, Paraguay
y Uruguay. Por último en la reforma laboral se encontró que Jamaica, Trinidad y
Tobago, Nicaragua, Colombia y Brasil son los que lograron mayor flexibilización,
en tanto los que mantuvieron mercados muy rígidos son El Salvador, México,
Uruguay y Bolivia, aunque en general encuentra que no se avanzó mucho, a juicio
de Lora, en éste proceso la década de los noventa.
Si bien es cierto que la evaluación es muy compleja por la falta de uniformidad en
la información y la dispersión de la misma, se encuentran algunos elementos que
no resultan claros. Por ejemplo, en la reforma financiera México sale como uno de
los que más avanzaron, ya que los tres indicadores considerados se refieren a los
requerimientos de reservas, libertad de las tasas de interés y calidad de la
regulación. En efecto, en relación a los dos primeros conceptos México desreguló
este mercado casi totalmente, pero en cuanto a calidad de la regulación fue muy
deficiente, ya que no se desarrollaron paralelamente mecanismos de control;
prueba de ello es que se tuvieron numerosos casos de fraudes millonarios en los
cuales los ahorristas se vieron afectados y todo el sistema se tuvo que volver a
rescatar por el Estado y nuevamente reprivatizar, siendo el perfecto ejemplo de
una política financiera fracasada. En cambio en la evaluación de Lora resulta que
es un caso de “avance”. Por el contrario, el caso peruano como ya se vio, fue una
política mucho mas equilibrada ya que se desarrollan e implantan mayores y
mejores mecanismos efectivos de regulación, con muy limitadas quiebras
bancarias y no se ha tenido una experiencia tan negativa como la mexicana. Lo
que implica que el indicador sólo evalúa que tanto se liberalizó sin considerar las
consecuencias de ello. Otro caso es la reforma laboral, ya que Perú ni siquiera
aparece en el cuadro de resultados, cuando realizó una de las reformas laborales
más drásticas. Todo ello da cuenta de la dificultad de realizar éstas mediciones.
En general J. Ramos92 considera que los neoliberales tienen una visión idealizada
de las bondades del mercado al asumir que la liberalización de todos los
mercados conduce automáticamente a un mejor desempeño de la economía. En
su evaluación de las reformas para América Latina encuentra que la reforma
comercial es la que mayor éxito tuvo al incrementar considerablemente la
92
Ramos, Joseph. Un balance de las reformas estructurales neoliberales en América Latina. En: Revista
de la CEPAL No. 62, agosto de 1997 Chile. pp.15- 38.
51
participación de las exportaciones respecto al PIB, al pasar del 14% antes de la
apertura a un promedio de 20% después de la apertura, habiéndose incrementado
la participación de las manufacturas en el total de las exportaciones a un promedio
de 50%, a pesar de la ligera disminución de la participación de las manufacturas
en relación al PIB, al pasar de 25% a 24%93. Según Ramos esto no es a
consecuencia de un proceso de “desindustrialización” sino a los desequilibrios
macroeconómicos que afectaron a la región en la década de los ochenta. Aquí una
vez más las generalizaciones resultan un tanto engañosas ya que en el caso de
Perú es muy claro que se da un proceso de reprimarización de la economía. Por el
contrario, en el caso mexicano con el proceso de liberalización de Salinas de
Gortari se logra despetrolizar la economía (la participación de las exportaciones
petroleras pasan de más de 30% del total a menos del 10%) y la manufactura
alcanza una participación muy importante debido a las exportaciones de las
maquiladoras.
En el caso de la política tributaria Ramos analiza el caso chileno en donde se
diseñó una política tributaria exitosa, ya que sin incrementar los impuestos se
desarrolló una política que básicamente se enfocó en ampliar la base tributaria,
desarrollar campañas contra la evasión tributaria y eliminar las exenciones. Esto
tuvo como resultado aumentar en 4 puntos del PIB los ingresos fiscales. Sin
embargo, reconoce que aún en éste caso se descuidó la búsqueda de una
distribución progresiva de la carga tributaria94. Lamentablemente no se analizan
otros casos, pero pareciera que en el caso de la política de recaudación tributaria
se procedió en forma muy diferente en cada país.
Del mismo modo analiza el caso chileno únicamente en los referente a la política
laboral y la reforma en el sistema de pensiones, donde en éste último aspecto fue
pionero. Pero una vez más las políticas se diferencian mucho de país a país, pues
dependen mucho de la fuerza de los sindicatos que no es la misma de un país a
otro, ni de un sector a otro aún dentro del mismo país; como el caso de los
sindicatos petroleros en Venezuela y México, y de los sindicatos que operan en
áreas estratégicas como el sector eléctrico. Aquí Ramos tiene una coincidencia
con E. Lora en cuanto a que los resultados no son claros.
En el caso de las privatizaciones, Ramos al igual que Lora, no encuentra un
proceso claro ni transparente. Considera que el éxito de las privatizaciones
depende mucho de la transparencia del proceso y del cuidado que se tenga de no
fomentar la formación de monopolios. En general encuentra que los objetivos
fueron más de carácter fiscal, no tanto para generar estructuras más competitivas
que se orientaran a mejorar la calidad y los precios de los bienes y servicios.
Finalmente, Ramos sí encuentra que la peor política de liberalización fue la
financiera, ya que se descuidó totalmente los mecanismos de control del sistema
93
94
Ibid., p. 22.
Ibid., p.21.
52
financiero. Se confundió la liberalización con la desregulación, lo que trajo severos
problemas con el sistema financiero en general.
En general, se encuentra que el manejo macroeconómico a través de las políticas
fiscal y monetaria llevaron a sobreajuste de las economías, comprometiendo las
tasas de crecimientos de los países de la región. En un balance que se realiza en
el período 1945-1980 la región creció a una tasa promedio de 5.6% con la política
de industrialización de sustitución de importaciones, en cambio después de los
ochenta la región crece a una tasa promedio de 3% anual95. A esto se debe
agregar de que se produce un descuido sistemático de la política distributiva, de
hecho se pasa al olvido total, a grado tal que mencionarlo siquiera resulta
ancrónico para los neoliberales.
Los resultados globales que se pueden apreciar son: tasas de crecimiento bajasmoderadas en algunos casos, elevadas tasas de interés reales por largo tiempo,
burbujas financieras en el mercado de activos, rezagos cambiarios, los niveles de
endeudamiento tanto interno como externos no han disminuido, entrada
considerable de capitales de corto plazo que desestabilizan la economía,
elevadísimos niveles de desempleo y capacidad ociosa.
Perú no escapó a ésta lógica, logra que su economía crezca, pero sin estabilizar
su tasa de crecimiento que sigue comportándose cíclicamente; sostiene un tipo de
cambio rezagado, tasa elevadas de interés, altos niveles de endeudamiento, un
proceso muy fuerte de reprimarización de la economía y elevados niveles de
desempleo y subempleo. Debemos recordar que este esquema para una
economía como la peruana es delicado, porque el crecimiento con base a las
actividades extractivas es positivo para las exportaciones, pero no es intensivo en
la generación de empleo y de encadenamientos con otras actividades productivas.
Esta estrategia funcionó adecuadamente en décadas pasadas cuando la tasa de
urbanización era baja, pero en un momento como el actual en donde la población
urbana es la mayoritaria genera graves problemas de desempleo-subempleo y
mucha insatisfacción. Así, podemos afirmar que los logros en general han sido
magros, que los problemas fundamentales aún no se han superado, a pesar de los
cambios estructurales que se registraron. Además debemos agregar que el
colapso político en que derivó el experimento neoliberal, no deja lugar a duda, que
un país no puede regirse sólo por la lógica económica. Si ésta no encuentra un
sustento en los consensos políticos, el éxito de cualquier lógica económica está
condenado al fracaso.
En una perspectiva similar, Iguiñiz96 menciona que los principales errores
económicos pueden resumirse en haber puesto a la producción y el empleo al
servicio de las finanzas internacionales y no al revés, el haber subordinado el
95
Ibid., p. 17.
Iguíñiz, Javier. Quince errores económicos graves en los 90. En: Actualidad Económica del Perú. Año
XXII, núm.205. Lima, abril-mayo del 2000.
96
53
desarrollo humano a las exigencias financieras de los acreedores, el haber
sacrificado la descentralización a apetitos de poder personal, y en haber
rechazado la reforma del estado para mantener sus riendas fuera del control
ciudadano. En lo puntual las reformas de la década de los noventa se orientaron a:
implantar un inserción mundial para pagar y comprar y no para vender,
destrucción del empleo adecuado, centralización personal de las decisiones,
aumento de la vulnerabilidad externa, castigo a la agricultura y la industria,
desmoralización de la función pública, envilecimiento y subordinación de la política
de emergencia social, destrucción institucional e incapacidad para llevar a cabo
una reforma del estado, desinterés por la pequeña y mediana producción y
ambigüedades en la política de integración latinoamericana.
En el campo del cómo se implantaron las reformas estructurales, para avanzar en
lo que sea necesario y que los elementos positivos de algunas de éstas sean
sostenibles en el tiempo, se debe relevar la materia de la planeación, abandonada
en el periodo, retomar la vinculación y mejorar la apertura con los diferentes
sectores sociales a nivel nacional y regional97. A estos aspectos habría que
adicionar el abandono de las formas autocráticas de diseñar e implantar las
políticas, la mejora de las estructuras organizacionales, de las relaciones
interinstitucionales, de los procedimientos y reglas de manejo económico en una
perspectiva de mediano y largo plazo.
97
Guerra-García, Gustavo. La dimensión política del ajuste económico en el Perú. Pp. 184-239. En:
Repensando la política en el Perú. Bardález, E., Tanaka, M., Zapata, A. (editores). Red para el desarrollo de
las ciencias sociales en el Perú, 1999. 380 pp., pp. 199, 236-237.
54
BIBLIOGRAFÍA
Abusada, Roberto. La reincorporación del Perú a la comunidad financiera
internacional. En: La reforma Incompleta. De: Roberto Abusada, Fritz du Bois,
Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del Pacífico
e Instituto Peruano de Economía. Tomo I, 488 pp.
Alarco, Germán; Orellana, Socorro. Gestión de política macroeconómica bajo
una perspectiva multidisciplinaria: Intereses organizaciones y personas.
México, D.F. Septiembre de 2003. 198 pp.
Arias Quincot, César. Perú: entre la utopía y el cinismo. Ed. Fundación Friedrich
Ebert, 200 pp.
Arias Quincot, César. La Infame Década del Fujimorato. En: Vargas Llosa, Mario
(compilador), Cómo Fujimori jodió al Perú, Ed. Milla Batres, 208 pp.
Baca, Jorge. El ancla fiscal: la reforma tributaria. En: Roberto Abusada, Fritz du
Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del
Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo I, 488 pp.
Castro, Carlos y Zavala, Verónica. Reformas de la administración tributaria. En:
Implementación de Políticas Públicas en el Perú. Ed. Apoyo. Lima Perú 1995. 112
pp.
Dancourt, Oscar. Reforma neoliberal y política macroeconómica en el Perú.
En: Revista de la CEPAL No. 67, abril 1999. pp. 49-70.
Franco, Bruno; Muñoz, Italo; Sánchez, Pedro y Zavala, Verónica. Las
privatizaciones y concesiones. En: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo
Morón, y José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del Pacífico e Instituto
Peruano de Economía. Tomo II, pp. 13-53.
Gonzáles de Olarte, Efraín. El neoliberalismo a la peruana. Economía Política
de ajuste estructural, 1990-1997 (pp.184-239). Ed. Instituto de Estudios
Peruanos (IEP) y Consorcio de Investigación Económica 1998. 146 pp.
Guerra García, Gustavo. Los programas de compensación social en el Perú.
En: Implementación de Políticas Públicas en el Perú. Ed. Apoyo. Lima Perú 1995.
pp. 67-78.
Guerra García, Gustavo. La dimensión política del ajuste económico en el
Perú. En: Repensando la política en el Perú. Elsa Bardalez, Martín Tanaka,
Antonio Zapata (editores) Ed. Red para el desarrollo de las ciencias sociales en el
Perú 1999. 389 pp.
55
Iguíñiz, Javier. Quince errores económicos graves en los 90. En: Actualidad
Económica del Perú. Año XXII, núm.205. Lima, abril-mayo del 2000.
Lora, Eduardo. Las reformas estructurales en América Latina: qué se ha
reformado y como medir. Ed. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Diciembre de 2001. 50 pp.
Morris, Felipe. La reforma del sistema financiero. En: Roberto Abusada, Fritz du
Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del
Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo I, 488 pp.
Morris, Felipe; Muñoz, Italo. La reforma del mercado de capitales.. En: Roberto
Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores).
pp.429- 447. Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo
I, 488 pp.
Muñoz, Italo. La reforma del sistema privado de pensiones. En: Roberto
Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). pp.
449 - 482. Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de Economía. Tomo I,
488 pp.
Paz Soldán, Julio y Rivera María del Carmen. La reforma comercial y de
aduanas. En: Roberto Abusada, Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José
Valderrama, (compiladores). Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de
Economía. Tomo I, 488 pp.
Ramos, Joseph. Un balance de las reformas estructurales neoliberales en
América Latina. En: Revista de la CEPAL No. 62, agosto de 1997 Chile. pp.15 38.
Rodríguez, Martha; Valderrama, José y Velarde, Julio. El programa de
estabilización. En: La reforma incompleta. De: Roberto Abusada, Fritz du Bois,
Eduardo Morón, y José Valderrama (compiladores), Ed. Universidad del Pacifico e
Instituto Peruano de economía. 488 pp.
Saavedra, Jaime. La flexibilización del mercado laboral. En: Roberto Abusada,
Fritz du Bois, Eduardo Morón, y José Valderrama, (compiladores). pp.379 - 428.
Ed. Universidad del Pacífico e Instituto Peruano de Economía. 488 pp.
56
ANEXO ESTADÍSTICO
PIB real 1973 - 2002
Variación % anual
15
5
20
01
19
99
19
97
19
95
19
93
19
91
19
89
19
87
19
85
19
83
19
81
19
79
19
77
-5
19
75
0
19
73
Variación %
10
-10
-15
Años
Fuente: Elaboración propia con base a FMI, EFI Anuario.
Evolución relativa a producto sectorial 1991-2001
(Base 1994=100)
Indices producto sectorial
125
120
115
Extractivo
110
105
100
Servicios
95
90
Transformación
85
80
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Años
Fuente: Elaboración propia con base a INEI.
57
Evolución de los componentes de la
Demanda final 1990-2002
(Contribución % )
Contribución %
150
100
CPRIV
50
FBK
CPUB
EX
INV
0
IM
-50
-100
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
Fuente: Elaboración propia con base a FMI, EFI Anuario.
Evolución de la inflación 1980-2002
(Variación % Anual)
200
Variación porcentual
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Años
Fuente: Elaboración propia con base a INEI.
58
Saldos de la balanza de pagos 1980-2000
(millones de US$)
8,000
millones de US$
6,000
Cuenta
financiera
4,000
Saldo balanza
de pagos
2,000
0
Balanza
comercial
-2,000
-4,000
Cuenta corriente
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
-6,000
Años
Fuente: Elaboración propia con base a FMI, EFI Anuario.
Resultado en las finanzas públicas
1987 - 2001
4
2
0
% PIB
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
-2
-4
-6
-8
-10
Años
Fuente: Elaboración propia con base a FMI, EFI Anuario.
59
Evolución reservas internacionales del BCRP 1988 - 2001
(% con respecto al PIB)
Evolución de reservas
20
15
10
5
0
1986
-5
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
-10
-15
-20
Años
Fuente: Elaboración propia con base a FMI, EFI Anuario.
Crédito real al sistema privado del sistema bancario
1990 - 2001
(Millones de soles de 1995)
40,000
Credito real
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Años
Fuente: Elaboración propia con base a FMI, EFI Anuario.
60
Evolución multiplicador bancario y tasas de interés real
(préstamo)
1990 - 2001
70.00
Multiplicador bancario
3.00
60.00
50.00
2.50
40.00
2.00
30.00
Tasa de interés real
1.50
20.00
10.00
1.00
Tasa real (%)
Multiplicador bancario
3.50
0.00
0.50
-10.00
0.00
-20.00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Años
Fuente: Elaboración propia con base a FMI, EFI Anuario.
61