la vigilancia social - Grupo Propuesta Ciudadana

Ceas, Cepco,
Mesa de Concertación Para la Lucha Contra la Pobreza de San Martín
ELEMENTOS PARA EL EJERCICIO DE
LA VIGILANCIA SOCIAL
MATERIAL DE TRABAJO
Contenidos: Rosell Laberiano Agüero
Aporte metodológico: Deisi Luna
Indice
Introducción
PARTE I. El enfoque
1. ¿Por qué ahora hablamos tanto de vigilancia social?
2. Formas de vigilancia social
3. Campos de vigilancia social
4. Vigilancia… ¿y que más?
5. La vigilancia en procesos de concertación
6. Elementos a tomar en cuenta para la vigilancia social
7. Hacia la vigilancia social sustantiva
PARTE II. ¿Cómo nos organizamos?
1. Pasos básicos de la vigilancia social
2. La organización de la vigilancia
Conclusiones
Bibliografía
Introducción
La vigilancia social es un mecanismo de participación que aporta en la construcción
de una democracia más participativa. El proceso de democratización de nuestra
sociedad supone la institucionalización de mecanismos que faciliten y promuevan la
libertad de las personas para elegir y controlar a sus representantes y participar en
las decisiones claves de la vida del país.
La vigilancia social es un reclamo de los ciudadanos(as) y las organizaciones
sociales muy acentuado en los últimos años. Las situaciones de corrupción y crisis
del sistema democrático representativo son algunas de las condiciones que ponen
en la agenda social y política la urgencia por la vigilancia social.
Esta demanda está presente no solamente en el discurso sino también en las
exigencias prácticas por profundizar las experiencias ya existentes 1. La vigilancia
que ya
conocemos es aquella que las propias instituciones del Estado han
generado para controlar a sus instituciones. Asimismo la propia sociedad genera
sus propios mecanismos de control para regular el comportamiento de sus
instituciones.
La vigilancia nos coloca en la misma acción problemática; antes, durante y después
de ocurrida; estamos colocados en la misma orilla, nos involucramos en la situación
1
También está presente en el discurso de la Iglesia católica: “La Iglesia aprecia el sistema
de la democracia, en la medida en que se asegura la participación de los ciudadanos en las
opciones políticas y garantiza a los gobernados la posibilidad de elegir y controlar a sus
propios gobernantes, o bien la de sustituirlos oportunamente de manera pacífica” (Juan
Pablo II, Centesimun Annus 46). (subrayado nuestro)
misma, no se promueve ciudadanos pasivos. Otras formas de participación como la
cogestión y la autodeterminación social, están asociadas a la vigilancia.
La parte activa del control la asume indudablemente la sociedad y sus ciudadanos,
la vigilancia es una
acción centrada en la sociedad. El Estado colabora con ella
mediante la difusión de información; promoviendo la normatividad; recibiendo y
sancionando las demandas en materia de transparencia y neutralidad, promoviendo
en el aparato del estado la cultura por la transparencia y la neutralidad en la
función pública
Las distintas experiencias de vigilancia social nos dan luces de elementos básicos a
considerar para su mejor ejercicio; además del voluntariado, se necesitan dosis de
especialización (personas con mucha capacidad y dedicación); flexibilidad en la
organización del proceso, pues las diversas problemáticas nos orientan a trabajar
en núcleos y redes de vigilancia. Asimismo la transparencia en el uso de la
información es fundamental para un trabajo sostenido y legítimo; la vigilancia tiene
que generar formas reconocimiento y
de sanción, sean éstas administrativas,
civiles, penales o sociales. Todo este proceso va acompañado de la formación cívica
por una sana participación social y el responsable desempeño del sector público
estatal y no estatal en la gestión pública. Proponemos la idea de la vigilancia social
sustantiva como el mecanismo que permite el sano encuentro entre la sociedad y el
estado, para proteger el bien común y el derecho de las personas.
PARTE I:
El enfoque
La participación social es el involucramiento de la población y las organizaciones en
los espacios de decisión, de gestión y de vigilancia de los espacios públicos
estatales y no estatales. La participación se ejerce mediante el diálogo, el debate,
la protesta, la propuesta, la concertación, la incidencia, la negociación. Para la
democracia elitista la participación se cierra en los procesos electorales. Desde la
perspectiva de una democracia más participativa, hay muchas formas de
participación social -algunas de ellas inscritas en el actual marco legal2.
En la historia reciente el discurso de la
participación social ha pasado por tres
grandes etapas: la participación en las decisiones de gobierno, la participación en la
cogestión de los recursos y la participación en la vigilancia social. La primera alude
al nivel mayor de la participación de la población, ser parte de las decisiones
profundas de la vida humana y el bien común. La segunda comprende la
participación en la producción,
distribución y uso de los bienes y servicios. La
tercera comprende la participación en la vigilancia de las decisiones y acciones
públicas.
El ejercicio de la vigilancia social no significa dejar de lado los otros niveles de
participación social. Es necesario recuperar la promesa por la participación
social en los niveles de la cogestión, de las decisiones de gobierno y la
vigilancia social.
Estamos haciendo vigilancia social al momento de participar en la supervisión
electoral, en el seguimiento y monitoreo de la calidad nutricional de la alimentación
en los comedores populares, en el comportamiento de los profesores y directores
de los colegios, en el desempeño de las autoridades municipales y regionales, en el
cuidado del medio ambiente.
Tenemos conocimiento de la existencia de muchas formas e instancias de vigilancia
social. Los comedores populares han generado un sistema de vigilancia nutricional,
pues, tienen una matriz de vigilancia que les permite evaluar la calidad del aporte
2
Más de diez mecanismos de participación se encuentran reconocidos en el marco legal
peruano como la participación en los procesos electorales, las iniciativas legislativas, las
iniciativas de reforma constitucional, el referéndum, el derecho a la información, los cabildos
abiertos, los planes de desarrollo concertado, el presupuesto participativo, los concejos de
coordinación regional, entre otros.
nutricional de los alimentos que reciben del Pronaa3 y elaboran informes periódicos.
Distintas poblaciones afectadas por la contaminación de las empresas mineras
también hacen monitoreo de la calidad del aire y del agua y sus efectos en la salud
de las personas, animales y plantas. Así como estos dos casos, podemos hacer una
larga lista de iniciativas de vigilancia sectorial y territorial que hay en el país y el
mundo4.
Esta labor cotidiana la realizamos porque queremos que la gestión de la vida
pública y el uso del bien común, sea buena. Nuestro mejor deseo es que las
elecciones sean transparentes para que gane quien realmente ha sido designado
por las mayorías y que la nutrición de los niños en los programas sociales sea de
calidad. Queremos que el nivel de la enseñanza y el desempeño de las autoridades
en la escuela de nuestros hijos sea bueno y que el alcalde y los regidores rindan
cuentas de sus gestiones. Todo esto lo hacemos porque queremos:
más
democracia, más desarrollo y se respeten nuestros derechos.
1.
¿Por qué ahora hablamos tanto de vigilancia social?
Dos situaciones (entre otras) han dado lugar a la
puesta en la agenda social y
política el tema de la vigilancia social: la corrupción y las precariedad de las
instituciones de la democracia representativa.
Sabemos que la corrupción siempre ha estado presente en nuestra historia y las
sociedades se han encargado de crear las normas que han buscado regularlas. En
los últimos 15 años, el país vivió un contexto de alta corrupción, que aún no ha
sido superado. Esta es una realidad también presente en varios países del mundo5.
Frente a dicha situación tenemos un cierto despertar ciudadano, “ya no queremos
ser engañados ni burlados” es una afirmación que se escucha cada vez mas en
nuestro país. La participación activa de los ciudadanos en los espacios de decisión
3
Pronaa: Programa Nacional de Apoyo Alimentario.
Las experiencias son diversas: “Social Watch” que después de la cumbre de Copehague en
1995 hace vigilancia social de los compromisos en materia de políticas de lucha contra la
pobreza; el Grupo Impulsor Nacional mujeres por la igualdad real en el Perú viene haciendo
vigilancia social de la Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial de la Mujer realizada
en Beijing – China, en relación a los compromisos asumidos en materia de los derechos de la
mujer; vigilancia social de los derechos de los trabajadores realizadas por el Centro de
Asesoría Laboral del Perú -CEDAL quienes han elaborado una guía de indicadores para la
vigilancia social en temas laborales, etc.
5 Puede revisarse los informes de Transparencia Internacional sobre la Corrupción.
4
política y haciendo vigilancia social frente al desempeño de los funcionarios públicos
y el uso de los recursos públicos, son
acciones importantes como freno a la
corrupción.
Los ciudadanos(as) reconocemos que nuestra responsabilidad no se cierra en las
ánforas durante los procesos electorales. La realidad concreta nos muestra que las
personas
que hemos designado para que nos representen en los espacios de
decisión, ejercen un mandato libre6. Asumen compromisos que difícilmente las
cumplen y es escasa la transparencia en la gestión pública.
La debilidad 7 y la
pérdida de credibilidad de las instituciones de control de las instituciones del
Estado, hace que la población afirme que sus demandas por la transparencia y
neutralidad no serán atendidas adecuadamente. Por tanto, la vigilancia social se
constituye en un mecanismo de consolidación de las estructuras de control y de
promoción de una cultura de transparencia en la gestión pública.
2. Formas de vigilancia social
En el ámbito de los países la vigilancia puede tener dos direcciones: la horizontal y
la vertical. En el primer caso, las instituciones del Estado y la Sociedad generan
sus propios mecanismos de control, y en el otro caso la sociedad hace vigilancia de
las políticas, las instituciones y los funcionarios del Estado.
Diversas instituciones como la Defensoría del Pueblo, el Congreso de la República,
la Contraloría General de la República8, el Consejo Municipal, el Consejo Regional,
pertenecen al Estado y tienen la función de controlar y fiscalizar a las instituciones
públicas estatales. Pero además de ellas, existen otros espacios de fiscalización
generados al interior de cada institución (órganos de control o central de quejas y
demandas).
Por otro lado la Sociedad también tiene mecanismo de control hacia ella misma,
realiza vigilancia de instituciones sociales y políticas como los medios de
A este ejercicio de libre mandato O´Donnell ha denominado Democracia Delegativa.
O´Donnell, Guillermo; ¿Democracia delegativa? En Romeo Grompone (ed) Instituciones
Políticas y Sociedad, lecturas introductorias. IEP. Lima. 1995. pag 228
7 Basta citar el titular de un periódico “Contraloría no está en condiciones de fiscalizar todo el
país”. El Comercio 1 de Setiembre del 2002. Lima.
8
La Contraloría General de la República es el órgano rector del Sistema Nacional de Control.
Tiene autonomía técnica, funcional, administrativa y financiera. Las instituciones que
controlan son del nivel central, regional y local (Gobierno central, gobiernos regionales,
Municipalidades provinciales y distritales, Empresas Públicas, Organismos desconcentrados,
otros) Para mas detalles puede revisarse el Decreto Ley No 26162 del Sistema Nacional de
Control.
6
comunicación, las empresas privadas nacionales o transnacionales instaladas en los
países, las organizaciones sociales (gremios, frentes, coordinadoras, etc), los
partidos políticos y los espacios de concertación entre otras. Una tarea pendiente es
generar nuevos mecanismos de control social para los procesos que se dan al
interior de la misma sociedad.
Finalmente, la vigilancia vertical la ejerce la sociedad con relación a las instituciones
y funcionarios del Estado. Esta vigilancia se hace a los representantes elegidos por
voto popular pero también a toda la burocracia estatal 9.
No podemos limitarnos con el control de nuestras autoridades elegidas, pues
también son sujetos de control todos los funcionarios y servidores públicos de la
burocracia estatal. Si hemos elegido al alcalde y sus regidores, al presidente
regional, a los congresistas y al presidente de la república, entonces tenemos todo
el derecho de vigilarlos porque les hemos conferido la autoridad de gobernarnos y
también tenemos el derecho de vigilar a toda la burocracia estatal
Nuestro enfoque de la vigilancia social reconoce la acción realizada por la
sociedad a las instituciones y funcionarios del Estado (vigilancia social
vertical) y la implementada en el propio nivel de la sociedad (vigilancia
social horizontal).
La vigilancia de la sociedad a las instituciones y funcionarios del Estado, es un
mecanismo de participación
propia
de la sociedad.
Los
ciudadanos y las
organizaciones sociales hacen la vigilancia de manera autónoma. Los instrumentos
y estrategias son diseñados e implementados por la sociedad. El Estado debe
dejarse vigilar y aportar al proceso, esto implica difundir información pública,
resolver las demandas presentadas, facilitar el marco normativo y promover en el
aparato del estado la cultura por la transparencia de la función pública.
Loureiro, María Rita; “O controle da burocracia no presidencialismo” en Jobim, Belmiro
Valverde; Burocracia e Reforma do Estado. Cuadernos Adenauer II. Sao Paolo 2001.
9
Vigilancia Social horizontal y vertical
Categorías
Sociedad
Sociedad
Estado
Sociedad - Sociedad
Sociedad - Estado
Vigilancia horizontal:
Vigilancia vertical:
Vigilancia ambiental de empresas Vigilancia nutricional del apoyo
privadas, veeduría frente a los alimentario;
medios de comunicación, otras.
Vigilancia
de
programas de empleo temporal,
Vigilancia
de
los
procesos
electorales, otras
3.
Los campos de la vigilancia
El proceso de la vigilancia se ejerce desde el inicio de una acción pública. La
elección de los representantes en el gobierno ya implica la acción de control;
la
población y sus organizaciones deben participar cuando se diseñan, se implementan
y se evalúan las políticas públicas. Generalmente se piensa que la vigilancia social
se hace después de ocurrida una irregularidad, sin embargo es fundamental que se
participe de manera activa en todo el proceso.
Consideramos tres grandes campos para la vigilancia de la sociedad al Estado
1. En el campo de las relaciones que se establecen entre los actores estatales
del gobierno nacional con los actores internacionales (acuerdos con
organismos
multinacionales
como
el
FMI,
Banco
Mundial,
BID;
el
tratamiento de la deuda externa; las estrategias de integración regional), y
las relaciones que se establecen con la sociedad que van mas allá del
período de un gobierno, como el Acuerdo Nacional;
2. En el campo de las relaciones que establece un gobierno con la población;
como
los
compromisos
asumidos
en
diversas
áreas
del
escenario
internacional (Beijing, Río, Copenhague, etc) y nacional (metas en políticas
sociales, anticorrupción, etc); el diseño de las Políticas Públicas (focalización,
descentralización); los acuerdos establecidos entre los Gobiernos Regionales
y la población (Planes de Inversión, Presupuestos Participativos); entre
otros,
3. En el campo de la gestión de las instituciones públicas estatales como la
implementación de programas y proyectos sociales en los tres niveles de
gobierno
(nacional,
regional
y
municipal).
Además
se
considera
el
desempeño de los funcionarios y servidores públicos (están los elementos de
ética, probidad, transparencia, neutralidad en la gestión pública). Este es el
campo más desarrollado por las experiencias de vigilancia social dada su
cercanía con la población.
4.
Vigilancia… ¿y que más?
La vigilancia social es un mecanismo de participación social; tenemos otros
mecanismos de participación como el sufragio, el referéndum, la demanda de
rendición de cuentas, entre otros. En los últimos años hay un amplio reclamo por
fortalecer la democracia mediante la consolidación de espacios de participación,
inclusión y control social10. El marco normativo existente señala que los gobiernos
regionales y locales, además de ser fiscalizados por sus consejos, “Son fiscalizados
también por los ciudadanos de su jurisdicción, conforme a la ley”11.
Otros mecanismos de participación y control social formal 12:

Sufragio

Revocatoria

y
remoción

Referéndum
Demanda
de
rendición
de
cuentas


Iniciativa
de
reforma
constitucional
Iniciativa legislativa
No planteamos restringir el rol de los ciudadanos a la vigilancia entendida en su
dimensión pasiva. Consideramos que no solamente debemos vigilar la manera
cómo se distribuyen los ingresos del país y la manera cómo se organizan las
decisiones, es fundamental que la sociedad civil tenga un mayor nivel de
participación.
10
La vigilancia también es un mecanismo que genera procesos de inclusión social. Si las
políticas sociales son regresivas y no llegan a los más pobres entonces tenemos que hacer
una demanda. De la misma manera, tenemos que estar vigilantes que las mujeres, las
poblaciones nativas, los minusválidos, los ancianos y los niños (as) estén incluidos en los
procesos de desarrollo.
11 Ley No 27783 (Ley de bases de la descentralización). Art. 21.
12 Para mayores detalles puede revisarse la Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos (ley No 26300).
Nuestra
preocupación
está
en
mantener
participación en la vigilancia, en la
las
tres
dimensiones
articuladas:
cogestión y en las decisiones públicas. Esta
visión integral y articulada de la vigilancia nos permite promover ciudadanos
activos y la mayor consolidación de la democracia en el país.
5. Vigilancia en procesos de concertación
Desde hace varios años se han constituido en el Perú espacios de concertación 13
como el Acuerdo Nacional, la Mesa de diálogo promovido por la OEA, la Mesa de
Concertación para la Lucha contra la pobreza (nacional, departamental, provincial y
distrital), las Mesas de Diálogo departamental, los Comités de Desarrollo Local,
entre otros.
Los espacios de concertación socio-estatales como espacios de deliberación,
coordinación
y
consulta,
acuerdan
visiones,
políticas,
estratégicas
y
otros
mecanismos de manera consensuada. Las dimensiones de dichos mecanismos
dependen en su diseño e implementación de la envergadura de los problemas
enfrentados por los espacios de concertación. Estos espacios hacen seguimiento y
no vigilancia social. Esta última es una tarea centrada en la sociedad.
Una de las tareas de los espacios de concertación socio-estatales es hacer
seguimiento de los acuerdos tomados. Por ejemplo si se define como acuerdo
reducir en un porcentaje determinado el nivel de analfabetismo en una zona
considerada, se hará el registro periódico del avance de los programas y proyectos
que se establecieron para enfrentarla.
En este mismo caso, si la población encuentra muchas irregularidades en el
desempeño de los alfabetizadores, entonces tendrá que presentar una o más
denuncias para que se establezcan los correctivos respectivos. Puede encontrar que
estos
alfabetizadores
aprovecha
su
contacto
con
la
población
para
hacer
proselitismo político durante el proceso electoral.
Lo que hace el espacio de concertación es el seguimiento de los compromisos
asumidos, las metas trazadas y la evolución del proceso. Se establecen los
mecanismos institucionales para procesar la manera cómo se hará el seguimiento y
el destino final de los resultados.
El rol de la sociedad civil y de todos los ciudadanos es hacer vigilancia social de los
compromisos y del desempeño de los actores involucrados en la implementación de
13
La Mesa de Concertación para la lucha contra la pobreza es uno de estos espacios de
concertación socio estatal cuyos objetivos son concertar las políticas sociales, lograr
eficiencia en la ejecución de las mismas con énfasis en la lucha contra la pobreza,
las políticas públicas locales, regionales y nacionales, además hacer la vigilancia del
uso de los recursos públicos utilizados durante la ejecución de los programas y
proyectos.
Por tanto hacemos una distinción entre el seguimiento y la vigilancia social. El
seguimiento
es
un
mecanismo
horizontal
que
le
compete
a
la
propia
institucionalidad del espacio de concertación. De esta manera se hace un control
interno de los procesos y las metas. Pero es muy distinto el rol de la sociedad civil
cuando hace vigilancia social vertical a los compromisos y el desempeño de los
funcionarios públicos y del uso de los recursos involucrados.
Algunas responsabilidades de los espacios de concertación en materia de vigilancia
social
Para el adecuado ejercicio de la vigilancia social es pertinente el rol promotor de los
espacios de concertación. Uno de los roles del espacio de concertación es procesar
y difundir información de los temas que le competen. Además recoge las demandas
y propuestas de la sociedad civil en materia de vigilancia social para canalizarlas a
las instancias correspondientes o generar mecanismos propios para procesar las
denuncias y propuestas presentadas. Al ser un espacio que reúne a los diversos
actores sociales, políticos y estatales puede generar mecanismos de resolución de
las demandas y propuestas de la vigilancia social. Otro rol que pueden desempeñar
los espacios de concertación son generar mecanismos de rendición de informes de
los funcionarios públicos para promover la transparencia en la gestión pública.

Procesamiento y difusión de la Información: Estos espacios socioestatales de concertación reciben y procesan información del sector público
y las difunden a la sociedad. También canalizan información especializada y
generan la suya propia para un adecuado seguimiento de sus planes
concertados. Pueden usarse diversos medios para difundir esta Información:
Pagina web, radio, TV, prensa escrita, murales, etc.

Recojo de demandas y propuestas de la sociedad civil en materia de
vigilancia social.
Pueden recoger informes de vigilancia de la sociedad
civil, promover su presentación en foros públicos y canalizarlas a los
respectivos órganos de control del Estado para que se evalúe y realicen los
institucionalizar la participación ciudadana y lograr transparencia e integridad
programas de lucha contra la pobreza.
en los
correctivos necesarios para mejorar la gestión pública y el desempeño de los
funcionarios.
Estos informes no solamente presentan denuncias, también
hacen propuestas que sirvan para mejorar la eficiencia de la gestión pública.
Es importante señalar que la sociedad civil es autónoma en la elaboración de
sus demandas y propuestas.
6. Elementos a tomar en cuenta para la vigilancia social
Recordemos
que
la
vigilancia
social
se
realiza
no
solamente
durante
la
implementación de una acción pública, sino también durante su diseño, ejecución y
evaluación. A continuación algunos elementos básicos de la vigilancia social.
a.
Información: transparencia y acceso
La fragmentación de la sociedad y la debilidad del Estado son limitaciones en la era
de la abundancia comunicativa14. Los avances de las instituciones públicas estatales
en materia de transparencia informativa son importantes 15. Se está avanzando
hacia la equidad en el acceso a la información y las asimetrías de información son
menos distantes. De esta manera los ciudadanos y sus autoridades tienen escasa
maniobra para la manipulación de la gestión pública.
La transparencia de la información pasa a ser un componente fundamental en la
relación entre los ciudadanos y sus representantes, y para
garantizar la
gobernabilidad democrática en los países. La corrupción tiene como uno de sus
soportes el secreto de la información.
En el Perú varias instituciones públicas han diseñado páginas web, donde están
difundiendo la información de su sector. Sabemos que mucha de esta información
no está totalmente procesada para su fácil lectura por la población. Además no toda
la población tiene acceso a Internet. Estas limitaciones pueden ser superadas.
Mucha de la información especializada debería ser difundida en consultas
ciudadanas y en los medios de comunicación de mayor acceso a la población.
14
Estamos pasando de la era de la escasez comunicacional hacia otra de abundancia
comunicativa, ver Keane John; “Lo público la era de la abundancia comunicativa, en
Ciudadanos en la Sociedad de la Información”. En Miguel Guisti/María Isabel Merino (ed),
Ciudadanos en la Sociedad de la Información; Instituto de Estudios Europeos – PUCP, 2001.
Lima Perú.
15 Puede revisarse la Ley No 27806 (Ley de Transparencia y acceso a la información pública)
y su modificatoria. Cabe resaltar algunos aspectos de los artículos 3 y 4: La información que
posea el Estado se presume pública, el Estado tiene la obligación de entregar la información
Además de las instituciones del Estado, la sociedad también tiene un rol
trascendental en la difusión y procesamiento de la información.
Consideramos importante que se debe enfatizar y exigir que esta información sea
objetiva, de calidad y de fácil acceso a todos los ciudadanos, de manera tal que la
forma de ofrecer la información no sea una limitación en el proceso de
transparencia de la gestión pública. La búsqueda de información tampoco nos
puede llevar a la paranoia total, donde todos los ciudadanos sean vigilantes de
todos (no pretendemos llegar a la vigilancia total)
La vigilancia social y la cultura por la transparencia de la información significan
respetar el derecho a la intimidad de las personas, se sustenta en la confianza de
construir
juntos
una
sociedad
más
democrática.
Proponemos
la
sana
participación de los ciudadanos y organizaciones en el proceso de la vigilancia: la
vigilancia sana.
b.
Sanción social y sanción legal
Las instituciones del Estado que hacen control de las instituciones públicas son
varias, podemos mencionar: la Contraloría General de la República 16; el Congreso
de la República (tiene como funciones la elaboración y aprobación de leyes y la
fiscalización del aparato estatal); la Defensoría del Pueblo (se encarga de velar por
los derechos de las personas y vigilar el desempeño de los agentes públicos
estatales).
Se cuenta con un marco normativo17 que regula el ejercicio de control social
horizontal desde el Estado. Estas normas tienen que ser respetadas y conocidas por
que soliciten las personas y los funcionarios o servidores públicos que incumplieran con las
disposiciones serán sancionados por la comisión de una falta grave.
16 Puede encontrar información sobre las instituciones de control horizontal en el Estado en
sus respectivas páginas web.
17
Puede revisarse el Decreto Ley No 26162 del Sistema Nacional de Control. En él podemos
distinguir entre una responsabilidad administrativa cuando se desarrollan una gestión
deficiente o negligente; responsabilidad civil si se ocasiona un daño económico a su entidad
o al Estado y responsabilidad penal cuando se ha efectuado un acto u omisión tipificado
como delito o falta. Asimismo puede revisarse la Ley de Código de Ética de la función
pública No 27815. Es importante resaltar que este Código de Ética considera como servidor
público a los funcionarios, servidores y empleados nombrados, contratados, designados, de
confianza o electos que desempeñen actividad o funciones en nombre o al servicio del
Estado. Cumplen una función pública, por tanto involucra toda actividad temporal o
permanente, remunerada u honoraria. Deben demostrar neutralidad (imparcialidad e
independencia), transparencia en el uso de la información (fidedigna, completa y oportuna),
discrecionalidad, ejercicio adecuado del cargo, uso adecuado de los bienes del Estado y
responsabilidad.
los ciudadanos para que conozcan los mecanismos formales de control y para exigir
su respeto.
Además de estas tres instituciones, encontramos órganos de control al interior de
las instituciones públicas18. Por ejemplo el MIMDES y FONCODES, tienen su central
de transparencia donde reciben quejas y demandas.
La sociedad también genera sus mecanismos de sanción. Una de estas formas es
generar impacto sobre los medios de comunicación social y desde ahí provocar
prevenciones, rectificaciones o sanciones, estos mecanismos son utilizados ante la
debilidad de las instituciones formales de sanción legal, civil y administrativa.
En el marco de los mecanismos de participación y control ciudadanos, están
abiertas varias estrategias de control social como la remoción y revocatoria de
autoridades y funcionarios municipales y regionales, pedido de rendición de
cuentas, consultas vecinales y otras.
c.
Vigilamos y nos dejamos vigilar
Las autoridades y funciones de las instituciones públicas estatales deben tener
apertura hacia la vigilancia social. Este gesto es una muestra de transparencia y
acercamiento con la sociedad. No basta que esta apertura sea resultado de una
exigencia normativa formal o de presiones internacionales. Es importante de se
inserte en la cultura de la burocracia estatal y en la sociedad, la apertura hacia la
vigilancia.
Asimismo la sociedad ejerce la vigilancia social como una estrategia para consolidar
la institucionalidad democrática del país y por el respeto de los derechos de las
personas. En ese sentido, la participación social busca el sano encuentro y la
confianza entre los diversos actores públicos.
La vigilancia social se desenvuelve mejor en una cultura de confianza. Esta es
generada por la apertura del Estado y la sana disposición de la sociedad por la
vigilancia social.
d.
Institucionalidad
Los incentivos y sanciones son aplicados por los órganos de la Alta Dirección de la
entidades públicas. Ver Ley de Código de Etica de la Función Pública.
18
Es fundamental que la sociedad y el estado reconozcan las iniciativas de la
vigilancia social. Ambas formas de reconocimiento permitirán que la vigilancia
social sea un ejercicio transparente y sustantivo. El reconocimiento formal no
debería ser una traba para el amplio ejercicio de la vigilancia social.
Asimismo es importante que las estrategias de vigilancia
social tengan
amplios niveles de representatividad19. Si por ejemplo la decisión es hacer
vigilancia de los programas de salud es importante que los diversos
sectores implicados estén representados en los organismos de vigilancia.
Las experiencias temáticas de vigilancia social son muy extendidas. No
podemos organizar un aparato cerrado que articule estas experiencias. Es
mejor respetar la especialización de cada una de ellas. Pueden articularse
en redes sociales para potenciar las iniciativas individuales.
Es preferible que la participación de los ciudadanos y las organizaciones sociales se
articulen en estas redes de vigilancia social. El nivel de representación debe ser
bastante amplio. Este es un elemento que otorgará legitimidad al proceso.
e.
Especialización y flexibilidad
La vigilancia social no puede quedarse en la voluntad de los ciudadanos. Es
importante que a esa voluntad se añada dosis importantes de especialización. Si
por ejemplo hacemos la vigilancia de los programas alimentarios, tenemos que
saber
cuáles
son
las
recomendaciones
nutricionales
en
grasas,
proteínas,
carbohidratos y vitaminas. En el caso de la vigilancia en temas ambientales
necesitamos conocer cuáles son los componentes químicos que contaminan el agua,
el suelo, los animales, las plantas y el ser humano. La especialización no es tarea
única de los técnicos, el proceso educativo que va acompañado a la vigilancia social
permite que los líderes sociales logren desarrollar muchas de estas capacidades.
Junto con esta dosis de especialización es importante contar con un equipo de
personas y recursos que hagan oportuna la acción que realicemos . Por la variedad
de problemáticas que asume la acción de la vigilancia social y la necesidad de
19
Para mas detalle puede verse Cunill, Nuria Grau; "Responsabilización por el control social",
en La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana. Clad, Bid, Eudeba,
2000. Argentina
ampliar las bases de representación, es importante que la organización de la
vigilancia social sea suficientemente flexible, eficiente, ética y debidamente
organizada.
La sociedad civil mantiene, consolida y genera instancias de vigilancia social de
acuerdo a sectores definidos . Crea sinérgias mediante articulaciones en redes
sociales sectoriales y territoriales. Desde estos espacios procesan información para
el monitoreo de los programas sociales y el desempeño de los funcionarios públicos.
Los informes generados se constituyen en instrumentos para presentar denuncias,
propuestas y reconocer los méritos.
7.
Hacia la vigilancia social sustantiva
Por los resultados que se logren, la vigilancia puede tener varios alcances. En los
casos donde la apertura del Estado es favorable para la vigilancia y la participación
social es pasiva, tenemos formas organizativas de la vigilancia que no dan lugar a
resultados
significativos.
Si
una
institución
cualquiera
del
Estado
genera
mecanismos internos para que la sociedad vigile los programas y proyectos, pero
no encuentra respuestas, entonces la vigilancia será insignificante.
Podemos encontrar situaciones inversas, donde la apertura del Estado es limitada
pero la sociedad genera mecanismos activos de vigilancia social. Cuando no se
atiende a esta exigencia social, se producen tensiones y mayores demandas de la
sociedad. Un caso típico de esta situación es la vigilancia medioambiental en países
como el Perú, donde la protección real de las instituciones públicas estatales es aún
limitada.
Como ya lo hemos señalado anteriormente, las condiciones mas adecuadas para
hacer vigilancia social son la alta apertura del Estado y la activa participación de la
sociedad. Si hay apertura del Estado (“me dejo vigilar”) y alta disposición de la
sociedad para vigilar (en un contexto de confianza), entonces tenemos una forma
de vigilancia que llamamos vigilancia sustantiva20
La acción social generada por la vigilancia sustantiva implica el establecimiento de
un relación estable entre Estado y Sociedad. Desaparece la figura del vigilante y del
vigilado, para pasar a una relación institucional estable. Se genera una cultura de la
transparencia en la gestión pública, en el uso del bien común 21.
La vigilancia social sustantiva es el mecanismo que permite el sano encuentro entre
la sociedad y el estado, para proteger el bien común y el derecho de las personas.
Es la responsabilidad de estos diversos actores para cuidar el agua, el aire y todos
los bienes públicos, para gozar de un ambiente que promueva el desarrollo de las
capacidades humanas. Es también la responsabilidad por garantizar el derecho que
tienen las personas por una vida digna, por la acción colectiva, por la diversidad
cultural, por la salud, la educación, el trabajo.
20
VELASQUEZ, Fabio; “La veeduría ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones
entre el Estado y la sociedad civil” en Bresser Pereira, Luiz y Nuria Cunill Grau (ed) Lo
público no estatal en la reforma del Estado; Paidos, Clad. 1998. Argentina
21 Las experiencias de vigilancia social sustantiva en el Perú son escasas, destacamos hasta
el momento la experiencia del Consejo Comunal y Vecinal (CCV) del Distrito de Limatambo
en el Cusco. La comunidad y sus autoridades tienen un acuerdo explicito y se establecen las
relaciones de confianza para que unos controlen y otros se dejen vigilar. Asimismo el
mecanismo de la vigilancia hace parte de otros mecanismos de participación de los
ciudadanos en la toma de decisiones y la participación en la gestión. CCP y FDCC,
Experiencias de democracia participativa en Cusco, II Encuentro Nacional de Municipios
Rurales. Mimeo 28 Noviembre de 2000.
PARTE II:
¿CÓMO NOS ORGANIZAMOS PARA HACER LA VIGILANCIA?
Cada experiencia de vigilancia social genera sus propios mecanismos de acción. No
tenemos reglas precisas para cada caso. Después de haber compartido nuestro
enfoque de la vigilancia sociales (qué entendemos por vigilancia social y para qué ),
consideramos tomar en cuenta algunos procesos importantes para el ejercicio de la
vigilancia social (PIOP: problemática, instrumentos, opinión pública, premios y
sanciones). La capacitación y el seguimiento son variables permanentes en todo el
proceso de la vigilancia.
P:
Definición de la problemática
Un adecuado procedimiento para hacer vigilancia social pasa por la claridad
en la definición de la problemática que se está asumiendo. Si hacemos
vigilancia electoral sabemos que nuestra preocupación está en garantizar un
proceso electoral transparente y que se frenen todos los factores que
vulneran la neutralidad de los funcionarios y servidores públicos en el
proceso de las elecciones. Por tanto tenemos que tener muy bien definido el
tema o problemática de la vigilancia social. La definición de la problemática
permitirá organizar el vigilancia en sus fases ex ante, durante y ex post.
Luego se definen el objetivo de la vigilancia y los actores involucrados en el
proceso.
Para definir el problema podemos seguir varios procedimientos. No existe un
solo camino porque los campos de la vigilancia son diversos. A continuación
sugerimos algunos procedimientos:
En el campo de las irregularidades institucionales, cuando la situación ya se
ha producido y es muy evidente, tenemos el problema frente a nosotros. Por
ejemplo si se verifica que las paredes del colegio se están rajando por todas
partes, entonces el problema está claramente planteado y tenemos que
actuar de inmediato: el peligro por la vida de los niños dado el deterioro
físico del centro educativo, causado por su inadecuada construcción. Pero
también podemos tener problemas
tenemos
que están frente a nosotros pero no
idea de las causas del problema, esto implica realizar un
diagnóstico. Por ejemplo si vemos que muchos de los niños de la comunidad
empiezan a toser y adelgazar, entonces tenemos que hacer un diagnóstico
de la salud de los niños desde los servicios de salud. En estos casos nuestro
diagnóstico debe considerar cuál es el problema, cuáles son sus causas y
cuáles sus consecuencias. Podemos decir que el problema es el 50% de los
niños de la comunidad que tiene tuberculosis producido por las malas
condiciones de salud y nutrición.
En el campo de las decisiones de gobierno, el problema o tema de la
vigilancia puede esta ubicado en los compromisos asumidos en diversas
materias. Por ejemplo si el Presidente de la República se compromete en
reducir la pobreza extrema del 25% al 15% en el lapso de cinco años; el
tema de la vigilancia es el cumplimiento del compromiso asumido (la meta).
Otro ejemplo, si el Presidente Regional o el Alcalde Municipal
hace
participativo el presupuesto, el tema de la vigilancia es si realmente cumple
con este mandato.
Finalmente en el campo de las decisiones de Estado, la vigilancia se hace a
las relaciones que establece el Estado con los organismos internacionales
(como los negocios de la deuda externa, las cartas de intención), y con la
sociedad (como el Acuerdo Nacional). Por ejemplo se puede vigilar si las
cartas de intención consideran los elementos de equidad, desarrollo
humano, descentralización, etc; en el caso del Acuerdo Nacional se hace la
vigilancia de las políticas y metas establecidas.
Cuando
tenemos
definido
el
problema,
elaboramos
los
objetivos
y
planteamos con mucha claridad quiénes son los actores involucrados en la
vigilancia social.
I:
Definición de los instrumentos
Después de tener muy clara la problemática que queremos enfrentar
durante la vigilancia procedemos a elaborar nuestra matriz de indicadores
que dará sustento a cualquier denuncia o propuesta. Posiblemente ésta sea
una de las tareas más difíciles de procesar. Se necesita de una matriz muy
clara de indicadores para tener precisión de aquellos elementos que se
quieren vigilar.
Los indicadores Tienen que ser verificables objetivamente. Esto quiere decir
que si Pedro utiliza los mismos instrumentos de recojo de información que
Luis y José, entonces todos deben llegar al mismo dato o información. Los
indicadores no pueden repetirse para varios problemas. Cada una responde
a
un
problema
o
tema
específico.
Los
indicadores
tienen
que
ser
debidamente sustentados evitando que sean subjetivos. Los indicadores
deben considerar que la información solicitada sea fácil de conseguir
El siguiente paso es diseñar la estrategia de recojo de información. Esto es,
qué
información
necesitamos,
de
dónde
la
obtenemos
y
cómo
la
conseguimos. Los instrumentos existentes son diversos y podemos usarlas
de acuerdo a los objetivos trazados.
La información que necesitamos para responder a los indicadores planteados
de los problemas respectivos, se pueden conseguir desde fuentes indirectas
como la información registrada en el INEI y otras instituciones y fuentes
directas que son las que nosotros mismos construimos. Para pasar a la
segunda fuente tenemos que dar por agotadas las primeras.

Fuentes indirectas: información del INEI, Ministerios, Municipalidades,
Direcciones Regionales, etc.

Fuentes directas: elaborar una encuesta, entrevistas, etc.
Para obtener información tenemos que verificar la fuente de donde podemos
obtener la información; saber si la fuente es fiable; disponer de los medios
para conseguir la información que no está disponible y registrar la
información periódicamente
O:
Estrategia frente a opinión pública
Después de haber alimentado la matriz de indicadores se elabora un
informe donde se registran las bondades y limitaciones del asunto materia
de la vigilancia social. El informe de los comités de vigilancia ambiental dará
lugar a un balance de la contaminación ambiental, lo mismo ocurre con el o
los informes de la vigilancia electoral.
Estos
informes
son
presentados
en
foros
públicos,
en
medios
de
comunicación, directamente a los funcionarios públicos, a los respectivos
órganos de control interno de las instituciones públicas o a la fiscalía y el
Poder Judicial.
El informe puede tener varios caminos para su incidencia. Se puede dirigir a
la alta dirección, los órganos de control interno horizontal o comités de ética
y transparencia de la institución vigilada. Asimismo se puede recurrir a los
órganos de supervisión o control externo horizontal como la Contraloría
General de la República, la Defensoría del Pueblo, el Congreso de la
República. También se puede dirigir a la Policía Nacional, a la Fiscalía, al
Poder Judicial. Otros espacios importantes son los Medios de Comunicación
Social, Foros Públicos, entre otros. En cada uno de los casos se esperan las
sanciones respectivas.
P:
Premios y Sanciones
El informe será presentado en un foro público, en los medios de
comunicación social y en las distintas instituciones de control horizontal. La
vigilancia social da lugar al uso de mecanismos formales de control como la
remoción y revocatoria de autoridades, pedido de rendición de cuentas,
consultas ciudadanas, entre otras. Las irregularidades tendrán que ser
corregidas y los buenos desempeños reconocidos. Debemos enfatizar que la
vigilancia no termina con el informe presentado, tiene que darse un lugar
importante a la evaluación del proceso y al seguimiento del informe, de los
preventivos sugeridos, los correctivos y las sanciones.
Problemática, instrumentos, opinión pública, premios y sanciones
Seguimiento
Premios y
Sanciones
Evaluación
Definición del
Problema
Organización
Opinión
Pública
Capacitación
Aplicación de
Instrumentos
La organización de la vigilancia
Una manera interesante de organizar la vigilancia social es constituirse en núcleos y
articularse en redes de vigilancia. La red cuenta con promotores de la vigilancia a
modo de voluntariado. Pero además cuenta con un equipo técnico. Estos recogen la
información, la procesan, elaboran los informes y canalizan propuestas y denuncias.
Recomendamos que los núcleos y la red tengan áreas de trabajo con capacidad
para manejarse en uno o los diversos campos que hemos propuesto en el capítulo
anterior. Que su diagnóstico organizacional les permita definir con claridad hasta
donde pueden ir. Posiblemente se especialicen en el tercer campo que es el más
próximo a la percepción de la población y en el mejor de los casos avanzar hacia la
vigilancia en los campos de las relaciones de poder.
Es importante señalar que para realizar una adecuada vigilancia social, se debe
contar con una central de base de datos, instrumentos de recojo de información,
elaboración de informes, una central de recojo y canalización de demandas y
mecanismos de seguimiento.
Los diseños organizacionales pueden ser diversos, usualmente se organizan por los
resultados buscados.
Estos pueden estar orientados hacia el reconocimiento y la
sanción en la opinión pública, y el reconocimiento y sanción en el sistema legal.
Nuestra propuesta es combinar ambas formas.
a. Basada en el impacto a la opinión pública
Se presenta el informe en un FORO PUBLICO y/o a una COMISION ETICA
En el foro participan los ciudadanos y agentes públicos
La comisión ética está integrada por gente honorable
El informe se basa en la opinión de los ciudadanos y en fuentes indirectas
b. Basada en el premio y la sanción
Se presenta la denuncia a la entidad correspondiente (órgano de justicia y control
municipal, regional, nacional)
La entidad correspondiente sanciona la falta
C. Basada en el impacto en opinión pública, premio y en la sanción
Se presenta el informe en un FORO PUBLICO y/o a una COMISION ETICA
En el foro participan los ciudadanos y agentes públicos
El informe se basa en la opinión de los ciudadanos y en fuentes indirectas
Se presenta la denuncia a la entidad correspondiente (órgano de justicia y control
municipal, regional, nacional)
Se sanciona la falta y premia desempeños
Conclusiones
La vigilancia es un mecanismo de participación social que ha emergido en el
discurso político y social y en la vida concreta en el Perú, después de más de una
década de alta corrupción y frente a los vacíos de la democracia representativa.
La forma tradicional de organizar el control social al interior de las Instituciones
públicas estatales no ha logrado frenar la corrupción y la falta de transparencia en
el manejo del Estado. El protagonismo del Estado ha pasado al campo de los
ciudadanos y las instituciones sociales. Ahora la pelota está en la cancha de la
sociedad. Esto no quiere decir que las instituciones del Estado se pongan a un lado
en su responsabilidad por la transparencia de la gestión pública, y además debemos
precisar cuáles son los roles de la sociedad civil, la sociedad política y el Estado en
materia de vigilancia social.
Las múltiples organizaciones sociales tampoco han estado al margen de actos de
corrupción e irresponsabilidad en el manejo institucional. La exigencia por una
mayor transparencia y honestidad no se dirige solamente a las instituciones
públicas estatales, también es una tarea importante velar por la responsabilidad de
las instituciones sociales y políticas.
Además de la vigilancia social que hace la sociedad al Estado nuestra propuesta es
hacia la vigilancia de las instituciones públicas no estatales. Es preciso enfatizar que
esta tarea corresponde de manera exclusiva a la sociedad. La función del Estado es
facilitarla promoviendo una cultura de responsabilidad en el aparato del Estado,
hacia la legitimación del control social y hacia transparencia en el uso de la
información.
El acto de la vigilancia está asociado a otras formas de participación como la
gestión social y la autodeterminación. En ese sentido no pretendemos restringir el
enfoque de la vigilancia en la función pasiva de cuidar los recursos públicos
tangibles. La población tiene todo el derecho de participar durante los procesos de
toma de decisiones públicas y en la gestión de ellas. Como ya hemos señalado es
necesario recuperar la promesa por la participación social en los niveles de la
cogestión, las decisiones de gobierno y la vigilancia social.
Se espera que las acciones de vigilancia sean bastante representativas y se
articulen en redes. No se puede hacer vigilancia de todas las situaciones y
problemáticas al mismo tiempo, algunas iniciativas tendrán mayor especialización
que otras, por tanto es importante crear relaciones sinérgicas entre ellas.
Así como no podemos
exigir la participación total de la población, tampoco
podemos pretender llegar a la vigilancia total. La paranoia de sentirnos seguidos y
fiscalizados nada tiene que ver con nuestra propuesta. Proponemos una forma de
vigilancia social sana.
Los diseños organizacionales para la vigilancia social pueden ser diversas,
dependen de los temas abordados y principalmente de los resultados esperados.
Proponemos un diseño organizacional basado en núcleos y redes de vigilancia social
orientados hacia el reconocimiento y la sanción social y legal.
Proponemos que la vigilancia social sea un proceso de diálogo y formación cívica
que promueva la responsabilidad del Estado y la sana participación de la sociedad.
Es fundamental la consolidación, legitimación e institucionalización de esta manera
de hacer vigilancia social. A esta confluencia de sana participación de los actores de
los espacios públicos estatales y no estatales, llamamos vigilancia sustantiva.
Bibliografía
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Argentina