ES ES COMUNICACIÓN A LOS MIEMBROS

Parlamento Europeo
2014-2019
Comisión de Peticiones
29.2.2016
COMUNICACIÓN A LOS MIEMBROS
Asunto:
1.
Petición n.º 2520/2014, presentada por Miguel Ángel Martínez Aroca, de
nacionalidad española, en nombre de la Asociación Nacional de Productores
e Inversores de Energías Renovables (ANPIER), sobre la situación del sector
fotovoltaico y la legalidad de los cambios introducidos en la legislación por el
Gobierno español
Resumen de la petición
El peticionario desea que el Parlamento Europeo investigue la situación creada en el sector de
la energía fotovoltaica como resultado de las modificaciones introducidas en la legislación en
España en los últimos años. La norma más eficaz para la promoción de las energías
renovables en España fue la aprobada con arreglo al Real Decreto 661/2007, que introducía de
modo efectivo el régimen de «tarifa regulada» de primas por la generación de electricidad. En
el año 2008 se introdujeron nuevas normas que limitaban la retribución de las energías
renovables, en principio únicamente para las instalaciones de energía solar fotovoltaica, pero
que más tarde se ampliaron para cubrir todas las fuentes de energía renovables. En 2009 el
coste de las primas pagables por la energía solar fotovoltaica suponía un 45 % del coste total
de las primas del régimen especial, sin embargo, la energía solar fotovoltaica solo
representaba 9 % de la electricidad generada con energías renovables. Se introdujo una
primera modificación en la legislación mediante el Real Decreto 1578/2008, que regula la
remuneración de la generación electricidad para las nuevas instalaciones de energía solar que
utilizan tecnología fotovoltaica. Se introdujo un segundo cambio para reducir los costes del
régimen especial con arreglo al Real Decreto-ley 6/2009, del 30 de abril de 2009, por el que
se adoptaban varias medidas en relación con el sector energético. Este decreto establecía un
registro para controlar las instalaciones proyectadas y acceder al sistema eléctrico. Las
instalaciones debían registrarse con el fin de poder beneficiarse del sistema financiero
previsto con arreglo al régimen especial, y debían cumplir una serie de criterios técnicos y
económicos para poder estar incluidas en el registro. También existía un criterio tecnológico
para el registro hasta que se alcanzaran los objetivos de potencia instalada fijados en el Plan
de Energías Renovables (PER 2005-2010), entonces en vigor. En 2010, entre el 19 de
noviembre y el 23 de diciembre, se llevaron a cabo una serie de cambios en la legislación, que
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Unida en la diversidad
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introducían recortes con carácter retroactivo en la retribución por la energía solar fotovoltaica,
la energía eólica y la energía solar termoeléctrica. Estos cambios incluían una modificación de
la retribución de la potencia reactiva, una reducción del período de retribución a 30 años en el
caso de la energía solar fotovoltaica, una restricción del número anual de horas retribuidas con
primas para las centrales de energía eólica, solar termoeléctrica y solar fotovoltaica, una
reducción del 35 % en las primas a pagar a las instalaciones de energía eólica en 2011 y en
2012, e importantes recortes para la energía solar fotovoltaica de hasta un 45 % de la
retribución. Estas restricciones fueron introducidas mediante varios Reales Decretos: Real
Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre de 2010, por el que se limitaba el periodo para la
retribución de la energía solar fotovoltaica a 25 años, y se recortaban las primas para las
pequeñas instalaciones en tejados en alrededor de un 5 %, para las instalaciones de gran
tamaño en tejados en cerca de un 20 % y para las instalaciones sobre el suelo en casi el 45 %;
el Real Decreto 1614/2010, de 7 de diciembre de 2010, por el que se regulan y modifican
determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica a partir de
tecnologías solar termoeléctrica y eólica; Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre de
2010, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del
sector eléctrico. El cambio legislativo más importante, que introdujo un giro completo de la
filosofía de retribución del régimen especial, fue el producido con arreglo al Real Decreto-ley
1/2012, que se aplica a todas las instalaciones nuevas y suprime el régimen económico
regulado con arreglo al Real Decreto 661/2007 (el régimen de «tarifa regulada»). En el
preámbulo de este Decreto urgente se menciona el elevado déficit tarifario, que podría poner
en peligro la sostenibilidad del sistema eléctrico; la compleja situación económica y
financiera para mantener los incentivos para estas instalaciones; el exceso de capacidad de
generación instalada, que resulta suficiente para asegurar la cobertura de la demanda; el hecho
de que en 2010 una serie de tecnologías (eólica, solar fotovoltaica y solar termoeléctrica)
hubieran superado los objetivos del Plan de Energías Renovables 2005-2010 de España, y
fuera posible alcanzar los objetivos en materia de energías renovables de Europa para 2020.
El decreto destaca el carácter temporal de estas medidas. Durante 2012 se publicaron una
serie de normas relativas al régimen especial de generación de electricidad. Entre estas se
incluye un nuevo impuesto sobre la generación de electricidad, aplicado a todas las fuentes de
generación por igual, y la supresión de la opción de vender en el mercado para aquellas
instalaciones cubiertas por el régimen especial. El 14 de septiembre de 2012 el Gobierno
español presentó un proyecto de ley con medidas fiscales relativas al sector de la electricidad.
Este proyecto de ley incluía un impuesto sobre la venta de electricidad a un tipo fijo del 6 %
para todos los tipos de tecnologías, tanto convencionales como renovables. El impuesto se
aplica no solo a las instalaciones nuevas, sino también a las existentes y, por tanto, es otra
medida con carácter retroactivo. La norma más reciente se describe en otro Decreto-ley, el
Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero de 2013, de medidas urgentes en el sistema eléctrico
y en el sector financiero. Los principales cambios son los siguientes: se suprime la opción de
venta en el mercado más una prima. Se cambia el método para ajustar la retribución de las
energías renovables; el ajuste se realizará mediante la aplicación de un índice que no incluye
alimentos y productos energéticos, en lugar de aplicar el Índice de Precios al Consumo (IPC).
A lo largo de 2013, varios proyectos de reforma del sector eléctrico preveían diversos
cambios en las primas a las energías renovables, la reducción del déficit tarifario y la
regulación del autoconsumo.
2.
Admisibilidad
Admitida a trámite el 20 de julio de 2015. Se pidió a la Comisión que facilitara información
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(artículo 216, apartado 6, del Reglamento).
3.
Respuesta de la Comisión, recibida el 29 de febrero de 2016
En anteriores recomendaciones del Semestre Europeo a España, el Consejo subrayó la
necesidad de que dicho país llevase a cabo las reformas estructurales e integrales necesarias
en el sector eléctrico para hacer frente a este déficit tarifario.
En sus orientaciones sobre sistemas de apoyo de noviembre de 2013, la Comisión esbozó una
serie de buenas prácticas en el diseño de sistemas de apoyo, entre las que se incluyen que los
sistemas de apoyo deben limitarse a lo necesario, ser flexibles y tener capacidad para
responder a la caída de los costes de producción con el fin de garantizar seguridad para los
inversores. Además, los sistemas de apoyo han de ser compatibles con las directrices sobre
ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía en la medida en que
son ayudas estatales.
La Comisión ha estudiado la petición con atención y no considera que, en virtud de la
Directiva 2009/28/CE, existan fundamentos para que la Comisión emprenda acciones legales
contra España en lo relativo a las modificaciones de su legislación que afectan al nivel de
apoyo proporcionado a los inversores en proyectos de energía renovable. En particular, en
virtud del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28/CE, los sistemas de apoyo no
constituyen más que un instrumento que pueden elegir los Estados miembros para alcanzar
los objetivos nacionales vinculantes estipulados por la Directiva en lo relativo a la cuota de
energía renovable en el consumo final bruto de energía, así como en el sector del transporte en
2020. Los Estados miembros mantienen total discreción sobre la utilización o no de sistemas
de apoyo y, de utilizarlos, sobre su diseño, incluidos la estructura y el nivel de apoyo. Ello
comprende el derecho de los Estados miembros de promulgar cambios en sus sistemas de
apoyo, por ejemplo para evitar la sobrecompensación o para abordar desarrollos imprevistos
como una expansión especialmente rápida de una tecnología concreta de energías renovables
en un determinado sector.
Además, con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/28/CE, la principal
condición para diseñar medidas como los sistemas de apoyo es que los Estados miembros
garanticen que la cuota de energía procedente de fuentes renovables sea igual o superior a la
que figura en la trayectoria indicativa establecida en el anexo I, parte B, de la propia
Directiva. De acuerdo con los datos facilitados por Eurostat, España cumple esta condición,
ya que su cuota de energía procedente de fuentes renovables está por encima de la estipulada
en la trayectoria indicativa en cuestión.
Por lo tanto, los casos de modificaciones de un sistema de apoyo como tal no suponen una
infracción de la Directiva 2009/28/CE.
Si los inversores consideran que se ha quebrantado su confianza legítima, pueden recurrir al
control jurisdiccional ante tribunales nacionales.
Conclusión
La Comisión considera que no se ha infringido la Directiva 2009/28/CE en lo relativo a las
modificaciones de un sistema de apoyo como tal.
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