Expte. 27508/14

Expte. 27508/14
“DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Art. 139, Inc. 1 de la C.O.
Municipal de S.C. De Bariloche) ”
Procuración General de la Provincia de Río Negro
Sres. Jueces:
I
A fs. 31 se confiere vista a esta Procuración General en los términos del
art. 798 del Cód. Proc. Civ. y Com. y art. 11 inc.p) de la Ley K Nº 4199.
EL OBJETO DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
La acción es incoada por la Defensora del Pueblo de la ciudad de San
Carlos de Bariloche, Andrea Fabiana Galaverna, con el patrocinio letrado de los Dres.
Sebastián René Vázquez y Carlos Emilio Arrative, en los términos de los arts. 196 y 207 inc.
1º de la Constitución Provincial y art. 793 y subsiguientes del Código Procesal Civil y
Comercial de la Provincia.
Conforme surge de su escrito inicial, la Sra. Defensora solicita se dicte la
inconstitucionalidad del art. 139, inc. 1º de la Carta Orgánica Municipal de San Carlos de
Bariloche que textualmente establece: “El electorado municipal se compone: 1. De los
argentinos mayores de dieciocho (18) años inscriptos en el Padrón Electoral Municipal”.
Plantea que la norma mencionada viola normas constitucionales,
disponiendo una clara y concreta discriminación a los ciudadanos argentinos mayores de
dieciséis (16) años domiciliados en la ciudad lacustre, ante la sanción de la Ley Nacional Nº
26.774, la Ley Provincial Nº 4840 y la Ordenanza Municipal Nº 2506-CM-14.
Circunscribe el marco de conocimiento de la acción y afirma que se trata
de que la normativa local (si bien municipal y autónoma) se adecue al plexo legal y nacional,
donde a los jóvenes ciudadanos que han cumplido dieciséis (16) años se les ha reconocido el
derecho constitucional de sufragar.
Indica que resulta contradictorio y paradójico que los jóvenes puedan
elegir a quien administrará su país, pero no puedan decidir quién será el intendente de su
ciudad.
TRASLADO A LA MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE.
Conforme las constancias de autos, a fs. 25/27 se presentó el Dr. Ricardo
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Medrano en carácter de apoderado de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche
contestando la demanda.
Destaca que la accionada comparte y ha compartido los fundamentos de la
iniciativa legislativa que culminara en Ley Nacional Nº 26.774, modificatoria de la Ley
Electoral Nacional que baja la edad de votación a los dieciséis (16) años.
Apunta que tanto el Código Electoral de la Provincia de Río Negro (Ley O
Nº 2431), como el Código Electoral Municipal (Ordenanza 1953-CM-12), han permitido la
incorporación en su electorado de aquellos jóvenes con dieciséis (16) años cumplidos.
Expresa finalmente, que el Cuerpo Deliberante ha introducido tal
ampliación de derechos en el art. 2º del Código Electoral Municipal y el Ejecutivo ha
promulgado dicha modificación sin observaciones, aún en franca contradicción con el texto de
la Carta Orgánica Municipal (que ya no resulta operativo).
II
Ingresando en el análisis de la cuestión, estimo oportuno comenzar
refiriéndome en primer término a lo atinente a la procedencia formal de la Acción de
Inconstitucionalidad, reiterando lo sostenido por esta Procuración General en distintas
intervenciones en las que opinara sobre esta acción autónoma prevista en los arts. 793 a 799
del código ritual, cuya competencia está dada a ese Superior Tribunal de modo originario (art.
207 inc. 1º C. Pcial).
Así, la acción de inconstitucionalidad de una ley -o de una ordenanza
como en este caso- es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerada como
última ratio del orden jurídico.
En tal sentido, el S.T.J. ha declarado -compartiendo el criterio sostenido en
el Dictamen 206/09 de esta Procuración General de fecha 17/12/09- que: [“...la declaración
de inconstitucionalidad de una norma, por su gravedad y delicadeza, constituye la “última
ratio” del orden jurídico, y debe ser practicada con restrictividad en atención a la presunción
de validez que asiste a las normas emanadas de los Poderes competentes del Estado, y que
deben ser armonizadas con el todo, entendido como un sistema. Debe mediar una clara e
indubitable demostración de que los actos impugnados se oponen a la Constitución, ley
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suprema del Estado rionegrino. A la inversa, si caben dudas en su estado de conflicto con la
Constitución, ningún tribunal está habilitado a declarar la inconstitucionalidad de una
norma. En este tipo de acciones, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa
afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de
inconstitucionalidad se presente como valla insalvable...” (STJRNCO. Se. Nº 34 Expte.
22774/08-STJ)].
Mediante Dictamen Nº 123/12 PG, entre otros, se sostuvo con relación a la
mentada figura que es una: “Acción autónoma o juicio de constitucionalidad reglado que
excita la jurisdicción constitucional concentrada, frente al caso contencioso, aún sin lesión
actual. La acción mediante la cual se promueve el juicio por el que se pretende la declaración
de inconstitucionalidad de una norma inferior a la Constitución, conforme el art. 796
CPCyC, se impulsa mediante un escrito en el que debe indicarse la norma puesta en crisis y
también la o las cláusulas constitucionales que estimen infringidas, fundamentando la
pretensión en términos claros y concretos … quien alega la inconstitucionalidad de una
norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución...”.
Sentado ello, considero que en autos la actora omite señalar concretamente
cuál es la norma constitucional que considera conculcada, citando únicamente una serie de
Principios y artículos de la Constitución Nacional que se aplican en forma general al sub lite,
circunstancia que por sí misma autoriza a rechazar la petición incoada.
Tampoco se evidencia un perjuicio concreto e inminente para los jóvenes
comprendidos en la franja etaria de dieciséis (16) a diecisiete (17) años inclusive, atento a que
en fecha 03/04/2014 el Concejo Municipal de San Carlos de Bariloche ha sancionado la
Ordenanza Nº 2506-CM-14 -que modifica la Ordenanza Nº 1953-CM-12 (Código Electoral
Municipal)- implementando el voto de los mayores de dieciséis (16) años, hecho que tuvo
“favorable acogida” entre los jóvenes, “siendo de público y notorio su alta participación en
los últimos comicios electorales”, conforme se desprende de la contestación de demanda.
Entiendo que esta cuestión resulta trascendente para la procedencia de la
acción intentada, pues evidencia la ausencia de perjuicio en los derechos de los jóvenes
ciudadanos en favor de los cuales comparece la Defensora del Pueblo de la ciudad de
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Bariloche. Es que debe acreditarse un perjuicio por quien alega ser afectado en su derecho
subjetivo para peticionar la inconstitucionalidad de un acto administrativo o de una ley,
además de la lesión a cláusulas constitucionales.
En ese orden de ideas, se expresa en los fundamentos de la Ordenanza N°
2506-CM-14 que: “...Entendemos necesario acompañar el proceso que actualmente se
presenta en el ámbito del territorio nacional, dado que si un joven barilochense podrá desde
el año 2013 elegir cargos legislativos y ejecutivos nacionales, la lógica indica que además
pueda ser un sujeto con decisión política sobre su municipio, como resorte de su vida
cotidiana y lugar de desenvolvimiento. Sabemos que como sociedad se nos plantea un fuerte
desafío en el marco de poder ampliar la participación, sin embargo creemos que nuestros
jóvenes deben tener la oportunidad de tener un rol más activo en la transformación política y
social de nuestra comunidad, y de su realidad...”.
Advierto entonces, que la intención del legislador municipal es ampliar los
derechos civiles y políticos de los ciudadanos de dieciséis (16) y diecisiete (17) años
conforme los paradigmas que la propia presentante esgrime en su libelo de demanda y pugna
que se respeten.
Ese Superior de Justicia -con diferente integración- ha sostenido: “Para
ello, ha de tenerse en consideración, en cuanto fuere posible, la Constitución Nacional, la
Constitución Provincial y en especial la Carta Orgánica del Municipio de Viedma,
interpretadas en forma armónica y de manera tal que una complemente a la otra en la
subordinación que les cabe (cf. Art. 31 C.Nac.). La Constitución debe ser analizada como un
conjunto armónico, dentro del cual cada una de las disposiciones ha de interpretarse de
acuerdo con el contenido de las demás, evitando que las unas entren en colisión con las otras,
de modo de respetar la unidad sistemática de la Ley Fundamental (Cf. CSJN, Fallos:
167:121; 190:571; 296:432; 300:596)” (STJRNCO: SE. 78/11 del 02-09-11 en “Incidente de
Impugnación de Candidatura en Autos "ALIANZA Concertación Para El Desarrollo S/
Oficiación De Candidatos", Expte. Nº 25467/11-STJ).
Estimo que ese mismo espíritu armónico e integrador de la ley es el que ha
seguido el Concejo Deliberante al reformar el Código Electoral Municipal ante la alternativa 4
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más compleja- de realizar una enmienda para rectificar el artículo 139 de la Carta Orgánica
Municipal.
Nótese que el actual texto del art. 2º del Código Electoral Municipal
incluye a la norma cuestionada y establece : “Art. 2º) Electores: cumpliendo los requisitos
establecidos por las disposiciones vigentes en el artículo 139 de la Carta Orgánica
Municipal, el electorado municipal se compone:
a) De los argentinos mayores de dieciocho (18) años inscriptos en el
Padrón Electoral Municipal.
b) De los extranjeros mayores de dieciséis (16) años que sepan leer y
escribir en idioma nacional y tengan por lo menos tres (3) años de residencia legal continua e
inmediata en el Municipio al tiempo de su inscripción en los padrones municipales.
c) De los argentinos mayores de dieciséis (16) años inscriptos en el
Padrón Electoral Municipal, que no tengan ninguna de las inhabilidades previstas por la
presente Ordenanza y con las mismas excepciones del Art. 14 inc. a) de la Ley Provincial
2431”.
Con ello, quiero enfatizar que bien puede entenderse que el art. 139 inc. 1º
de la COM fija un piso mínimo de edad que garantiza el derecho al sufragio, una base que
puede ser ampliada en favor de los derechos y garantías de la ciudadanía, tal como
efectivamente ha ocurrido con la sanción de la Ordenanza Nº 2506-CM-14 que amplía el
electorado municipal.
La Corte Suprema de la Nación ha dicho: “Resulta a su vez claro que el
examen de adecuación constitucional de una norma no debe ser abordado desde "una
interpretación meramente teórica, literal y rígida de la ley que se desinterese del aspecto
axiológico de sus resultados prácticos concretos", sino que es necesario incluir "las
particularidades del caso, el orden jurídico en su armónica totalidad, los fines que la ley
persigue, los principios fundamentales del derecho, las garantías y derechos constitucionales
y el logro de resultados concretos jurídicamente valiosos” (C.S.J.N., "Saguir y Dib",
6/11/1980, Fallos 302:1284).
Y ha sido preciso nuestro máximo Tribunal de la Nación en imponer 5
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frente a un problema interpretativo- tanto la consideración de la totalidad de las normas
llamadas a dar solución al caso, como los hechos que lo configuran: "no se trata de
desconocer las palabras de la ley, sino de dar preeminencia a su espíritu, a sus fines, al
conjunto armónico del ordenamiento jurídico y a los principios fundamentales del derecho en
el grado y jerarquía en que éstos son valorados por el todo normativo, cuando la inteligencia
de un precepto, basada exclusivamente en la literalidad de uno de sus textos, conduzca a
resultados concretos que no se adecuen a los principios axiológicos enunciados
precedentemente, arribe a conclusiones reñidas con las circunstancias singulares del caso o a
consecuencias concretas notoriamente disvaliosas. De lo contrario, aplicar la ley se
convertiría en una tarea mecánica incompatible con la naturaleza misma del derecho y con la
función específica de los magistrados, la que les exige siempre conjugar los principios
contenidos en la ley con los elementos fácticos del caso, pues el consciente desconocimiento
de unos u otros no se compadece con la misión de administrar justicia (cfr. Fallos: 302:1284
y la jurisprudencia allí citada.)” (C.S.J.N., “Dessy”, 19/10/1995, Fallos 318:1894; cfr., "Fisco
Nacional Dirección General Impositiva c/Llámenos S.A.", 06/11/2007, Fallos 330:4749).
En consecuencia, y por las razones apuntadas, entiendo que corresponde
rechazar la acción deducida a fs. 08/19.
III
Como corolario de lo expuesto, atendiendo a la delicada tarea que conlleva
el declarar que la norma colisiona con la Constitución, y en concordancia con los
fundamentos esgrimidos, en mi opinión, debe proceder ese Cuerpo a rechazar la acción de
inconstitucionalidad incoada.
Es mi Dictamen.
Viedma,
Silvia Baquero Lazcano
Procuradora General
Poder Judicial
DICTAMEN Nº 66 /15.
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26 de Mayo de 2015.