Tribunal Supremo Sala III de lo Contencioso

Tribunal Supremo Sala III de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia de 16 de
diciembre de 2009
Ponente: SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA
Voces:
Contencioso-Administrativo: Acción Administrativa: Deporte: Federaciones Deportivas
Contencioso-Administrativo: Impugnación de Disposiciones de Carácter General: Reales
Decretos
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de dos mil nueve
Visto por la Sección Cuarta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso
contencioso administrativo número 178 de 2007 , interpuesto por la Procuradora Doña Cristina
Deza García, en nombre y representación de Real Federación Española de Fútbol (RFEF),
Federación de Fútbol de Madrid, Federación de Fútbol de la Comunidad Valenciana,
Federación de Castilla y León de Fútbol, Real Federación de Fútbol del Principado de Asturias,
Federación Vasca de Fútbol, Federación Guipuzcoana de Fútbol, Federación Canaria de
Fútbol, Federación Interinsular de Fútbol de Las Palmas, Federación Melillense de Fútbol y de
Don Constantino , contra el Real Decreto 1026/07, de 20 de julio por el que se modifica el
Real Decreto 1835/191, de 20 de diciembre de Federaciones Deportivas Españolas y
Registro de Asociaciones Deportivas. Como Administración demandada compareció la
del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El dieciocho de octubre de dos mil siete, se registró en este Tribunal el escrito de
interposición del recurso. El día veintitrés de octubre de dos mil siete, y por Diligencia de
Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose
cuenta de la interposición. En fecha doce de mayo de dos mil ocho, se dictó Providencia por la
que se tuvo por personado y parte a la Procuradora Dña. Cristina Deza García, en nombre y
representación de la Real Federación Española de Fútbol (RFEF) y otros, entendiéndose con
ella las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la
remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de
la Jurisdicción , ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la
misma norma.
SEGUNDO.- El dieciséis de septiembre de dos mil ocho, se dictó Providencia en la que se tuvo
por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en
nombre de la Administración demandada. Se hace entrega del expediente administrativo a la
Procuradora del recurrente Sra. Deza García, para que deduzca la demanda en el plazo de
veinte días y se tiene por personados y parte a los Procuradores Don Luís Gómez López
Linares y Don Antonio Ramón Rueda López, en nombre y representación de la Real
Federación Española de Ciclismo y de la Federación Española de Deportes de Montaña y
Escalada, respectivamente, en concepto de codemandados, entendiéndose con ellos, las
sucesivas actuaciones.
TERCERO.- El tres de noviembre de dos mil ocho, la Sala dictó Providencia, teniendo por
formalizada en tiempo y forma la demanda, se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con
entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el
plazo legalmente establecido.
CUARTO .- Contestada la demanda en legal forma, se dio traslado de la demanda a los
Procuradores de los demandados Sr. Gómez López Linares y Sr. Rueda López para que en el
plazo de veinte días, la contesten. Por providencia de veinte de febrero de dos mil nueve, se
tiene por apartada del presente recurso a la Real Federación Española de Ciclismo. Habiendo
solicitado la parte recurrente en su escrito de demanda el recibimiento a prueba del pleito, se
pasaron las actuaciones al Magistrado Ponente, a fin de que propusiera a la Sala la resolución
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que en Derecho proceda. Por providencia de veinticinco de marzo de dos mil nueve , se
acuerda no ha lugar a recibir el proceso a prueba al impugnarse un Real Decreto y versar la
impugnación del mismo exclusivamente sobre cuestiones jurídicas.
Por providencia de trece de mayo de dos mil nueve, se concedió a la parte demandante el
término de diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas. Por providencia
de nueve de julio de dos mil nueve, se tiene por evacuado el trámite de conclusiones conferido
a la parte recurrente y se entregaron las copias a la representación procesal de los recurridos,
Administración del Estado y Federación Española de Deportes de Montaña y Escalada,
otorgándoles el plazo común de diez días para que presenten las suyas. Por providencia de
veintidós de septiembre de dos mil nueve, se tiene a la representación de la Administración
demandada por evacuada el trámite de conclusiones que le fue conferido y, no habiendo
presentado su escrito de conclusiones el Procurador Sr. Rueda López, en el plazo que le fue
otorgado al efecto, se le tiene por decaído en su derecho y por caducado en el trámite dejado
de utilizar, y se declaran conclusas las mismas y queden pendientes los Autos para votación y
fallo, para cuando por turno les corresponda.
QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día nueve de
diciembre de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que
expresa la decisión de la misma
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Por la representación procesal de la Real Federación Española de Fútbol, otras
Federaciones deportivas y por D. Constantino se interpone el presente recurso contencioso
administrativo frente al Real Decreto 1.026/2.007, de 20 de julio , por el que se modifica el Real
Decreto 1.835/1.991, de 20 de diciembre , de Federaciones Deportivas Españolas y Registro
de Asociaciones Deportivas.
La demanda formulada conjuntamente por los recurrentes contiene una pretensión principal
que consiste en que esta Sala declare contrario a derecho y, en consecuencia nulo, el Real
Decreto 1.026/2.007, de 20 de julio , por el que se modifica el Real Decreto 1835/1991, de 20
de diciembre , de Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas,
o, subsidiariamente, declare nulo el art. 1 del Real Decreto citado por el que se modifica el
apartado 5 del art. 18 del Real Decreto 1.835/1.991, de 20 de diciembre , de Federaciones
Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas.
SEGUNDO.- Con carácter previo a la resolución del fondo del recurso se hace preciso
considerar las apreciaciones iniciales que contiene la contestación a la demanda en cuanto a la
exigencia que deben cumplir las personas jurídicas para interponer el recurso contencioso
administrativo y, en particular, la obligación de acreditar el cumplimiento que le es exigible de
acuerdo con el art. 45.2 .d) de que su órgano rector haya acordado la interposición del proceso.
Y también habremos de resolver la cuestión que plantea la Administración en cuanto a la
posible falta de legitimación de la persona física que impugna el Real Decreto que lo hace en
su condición de Presidente de la Federación Española de Fútbol, pero también en su propio
interés. Frente a él se opone la inadmisión del recurso de acuerdo con el art. 69 .b) en relación
con el art. 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción .
Por lo que hace a la primera cuestión efectivamente la Sala a la vista de la alegación
relacionada con la falta del acuerdo que menciona el art. 45.2.d) de la Ley cuando requiere que
exista "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos
para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean
de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo
del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado" y de conformidad con el
número 3 del mismo precepto requirió a las Federaciones que no lo habían aportado para que
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subsanaran ese defecto procesal y a la vista del resultado del requerimiento obró en
consecuencia de modo que el proceso continuó con la presencia constatada de aquellas
Federaciones que cumplieron con esa obligación.
Por otra parte, y como también expresamos, queda por resolver la posible inadmisión del
recurso por falta de legitimación activa del recurrente a título individual, del actual Presidente
de la Federación Española de Fútbol que, además, de en representación de la misma
compareció a título individual para defender su interés legítimo que, a su juicio, lo era en ese
momento de futuro puesto que pretendía ser reelegido para continuar presidiendo la
Federación, y de ahí que le afectase de modo personal lo que se resolviera en el proceso.
Sobre esta cuestión opone la Abogacía del Estado que no es compatible el hecho de que actúe
como Presidente de la Federación española, representación que por su cargo ostenta, y
también lo haga en su propio interés, y añade que no se explica cuál puede ser ese interés
particular diferente del de la Entidad que preside, y que le sea de directa aplicación en su
beneficio.
El artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción vigente dispone que: "Están legitimados ante el orden
jurisdiccional contencioso- administrativo: a) Las personas físicas (...) que ostenten un derecho
o interés legítimo", concepto que no se identifica con el mero interés objetivo a que se respete
la legalidad, lo que no es bastante para recurrir a título particular sino en aquellos supuestos en
que expresamente lo reconozca el ordenamiento jurídico como posible, es decir, que se exige
para recurrir que concurra un interés propio, singular o particular que acredite la denominada
legitimación ad causam que, además, debe quedar inconcusamente demostrado en el sentido
de acreditar en qué pueda afectar al recurrente mostrando en que consiste para él el beneficio,
utilidad o ventaja que le puede reportar el resultado del litigio de serle favorable.
De este modo y para este supuesto no basta con que se diga que el demandante interpone el
proceso porque siendo Presidente de la Federación desea seguir aspirando a serlo en el futuro
presentándose a un nuevo proceso electoral puesto que el que se modifique el Real Decreto
para que convocadas nuevas elecciones, las Juntas Directivas se disuelvan, asumiendo sus
funciones las Comisiones Gestoras designadas, no afecta en nada a ese deseo de seguir al
frente de la Federación, puesto que ese cambio normativo ni le beneficia ni le perjudica en esa
apetencia, sino que afecta por igual a todos aquellos que deseen concurrir a la liza electoral
futura, y mantener lo contrario sería defender no un interés legítimo sino espurio de gozar de
ventaja frente al resto de los posibles participantes en el proceso electoral lo que no es
imaginable en quien ostenta la representación de la Federación afectada por el Real Decreto.
En consecuencia el Presidente de la Federación Española de Fútbol en el momento de la
interposición del recurso no poseía a título particular interés legítimo en el recurso que por tanto
para él era inadmisible, si bien sí lo poseía en su condición de Presidente de la Real
Federación cuya representación ostenta en el proceso a esos efectos.
TERCERO.- Iniciando ya el estudio del fondo de la cuestión que plantea el recurso la demanda
contiene un primer motivo de impugnación del Real Decreto por cuanto a su juicio en el
procedimiento de elaboración de esta disposición general se ha vulnerado la Ley del Gobierno,
art. 24, así como la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado, art. 67.4 .
Para fundar esas dos infracciones señala ese escrito como vicios formales del procedimiento
los que siguen:
"a) se ha omitido el acuerdo de incoación del procedimiento;
b) la Memoria justificativa o informe de necesidad y oportunidad del proyecto de disposición
"extendida en papel común, sin membrete- es anónima (no lleva firma del titular de ningún
órgano administrativo) y, además, no está fechada (a los folios 4 y 5);
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c) la Memoria económica es anónima; aunque en esta ocasión está fechada y extendida con
membrete del Consejo Superior de Deportes (al folio 6);
d) el Informe sobre el impacto por razón de género del proyecto de reglamento "extendido en
papel común, sin membrete- es anónimo (no lleva firma el titular de ningún órgano
administrativo) aunque está fechado al folio 7);
e) el Informe de 7 de junio de 2007, del Ministerio de Economía y Hacienda (por el membrete)
es anónimo: no lleva firma del titular de ningún órgano administrativo del citado Departamento
ministerial (al folio 15);
f) el Informe de 7 de junio de 2007, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos del
Ministerio de Economía y Hacienda (por el membrete) es anónimo: no lleva firma del titular de
ningún órgano administrativo de la citada Secretaría de Estado (a los folios 27 y 28).
g) el Informe de 23 de abril de 2007, de la Dirección General de Desarrollo Autonómico del
Ministerio de Administraciones Públicas (por el membrete) es anónimo: no lleva firma del titular
de ningún órgano administrativo del citado Centro directivo ( a los folios 32-34).
Y seguidamente manifiesta que "Son informes preceptivos, de conformidad con el artículo 24
de la Ley del Gobierno (Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre , modificado por la Ley estatal
6/1997, de 14 de abril , de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado.
Las memorias e informes enumerados, al carecer de firma del titular del órgano que los emite,
son inexistentes o no tienen validez.
El Consejo de Estado, en su Dictamen, afirma que en la tramitación del Proyecto de
reglamento se ha respetado "en lo sustancial" el procedimiento establecido en el artículo 24 de
la Ley del Gobierno y en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (al folio 42). Discrepamos del Alto órgano consultivo, por
cuanto que las memorias e informes preceptivos son inexistentes por la razón antedicha.
Estas irregularidades determinan la nulidad radical de la disposición impugnada por haber
prescindido total y absolutamente del procedimiento (artículo 62.1e ) de la Ley estatal 30/1992
). Subsidiariamente, incurre en causa de anulabilidad, por carecer de los requisitos formales
indispensables (artículo 63.2 de la Ley estatal 30/1992 )".
Sobre esta cuestión opone el Sr. Abogado del Estado que las supuestas irregularidades que se
denuncian en el procedimiento de elaboración del Real Decreto "se refieren principalmente a la
falta de firma y, a veces, de fecha, en informes o documentos preceptivos, tales como las
Memorias justificativa y económica. No se dice pues que falte ningún informe o trámite
preceptivo, sino únicamente, que los informes unidos al expediente no están firmados".
Y a lo anterior añade que "la demandante no cita ningún precepto legal que exija la firma de
estos documentos, por lo que no alega ninguna norma que se pueda considerar infringida
sobre la base de su argumentación. Solo se cita el art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno (LG ), sobre procedimiento de elaboración de las disposiciones
generales. Sin embargo, este artículo, no dice que los informes y documentos a los que se
refieren tengan que estar firmados".
Para seguidamente manifestar que si "la parte recurrente, que es la interesada, no alega
infracción legal concreta, es imposible la estimación de su pretensión de anulación del RD
1026/07 en su conjunto, que se basa en esta alegación. Téngase en cuenta que, el art. 71 de la
Ley Jurisdiccional exige, para que la sentencia en el recurso contencioso administrativo pueda
ser estimatoria, que se declare la conformidad a Derecho del acto recurrido lo que a su vez
precisa, como es lógico, que se identifique por la actora ese Derecho que se estima vulnerado.
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A mayor abundamiento, incluso en el hipotético supuesto de que se invocase en la demanda el
precepto legal concretamente infringido, la alegación tendría que ser desestimada. Ello porque,
como es sabido, a tenor del art. 63.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(LRJPAC), las irregularidades formales solo dan lugar a la anulación del acto, si impiden a éste
alcanzar su fin, o producen indefensión".
Por último, y sobre esta cuestión, añade la contestación a la demanda que del "mismo artículo
24 LG , se deduce que las memorias son actos administrativos de asesoramiento; son
informes, que pretenden dar a conocer la necesidad y oportunidad del proyecto y la estimación
del coste a que éste, previsiblemente, puede dar lugar. Es por ello que su contenido, si bien
debe ser suficiente para que el Consejo de Ministros pueda adoptar su decisión de manera
fundada, es meramente estimativo. Pero además, la propia LG dice, en el art. 24.1 .a), que la
elaboración de las memorias corresponde al Centro Directivo competente para redactar el
proyecto de reglamento. Establecida esta premisa por la Ley, es evidente que la firma resulta
innecesaria, puesto que la posible responsabilidad (tanto de su elaboración, como de su
contenido) recaerá, en todo caso, sobre dicho Centro Directivo. Esta es la interpretación que se
ha impuesto de manera sistemática en la práctica administrativa, como queda acreditado por el
hecho de que, cuando se someten a los órganos colegiados del Gobierno disposiciones
reglamentarias para su aprobación, las memorias nunca aparecen firmadas".
Se opone también la defensa de la Administración a la alegación planteada como defecto
formal en la elaboración del Real Decreto relativa a la falta de acuerdo expreso de inicio del
expediente. Y opone a lo anterior que "este acuerdo tampoco se exige en el art. 24 LG y la
recurrente únicamente invoca, en media línea, una supuesta doctrina del Consejo de Estado
que no se identifica, ni se transcribe. La alegación pierde toda su fuerza, igual que la anterior
sobre falta de firma de los informes, cuando se comprueba que el mismo Consejo de Estado,
se pronuncia expresamente en su informe, obrante al expediente (Doc. nº 11), sobre el
cumplimiento de todas las formalidades legalmente exigidas. Y, tampoco la parte actora rebate
esta afirmación. Se limita a decir que no está de acuerdo con ella, dada la ausencia de firma en
los informes que cita. Por tanto, no falta el acuerdo de iniciación del procedimiento ya que éste
comienza, como obra al expediente y dice el art. 24.1.a) LG , con el proyecto correspondiente,
al que se acompaña el informe sobre su necesidad y la memoria económica".
Ninguna de estas presuntas irregularidades en la elaboración del Real Decreto pueden ser
acogidas. La demanda como consecuencia de estas denuncias de vicios en el procedimiento
pretende la nulidad íntegra del Real Decreto, pero esa pretensión como tal, carece de viabilidad
alguna por esa causa.
Se citan como infringidos el art. 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y el
67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado. El primero de esos preceptos el 24 de la Ley del Gobierno , se ocupa "del
procedimiento de elaboración de los reglamentos" e inicia su exposición afirmando en su
número 1 que "la elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento: a) La
iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro
directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se
acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria
económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar".
Trascribimos ese primer apartado del artículo porque uno de los vicios de procedimiento que se
achacan a la elaboración del Real Decreto es precisamente que el mismo no contiene como
exige la Ley de Procedimiento Administrativo Común en el art. 69 un acuerdo de iniciación. Y
es ello es así porque la elaboración de las disposiciones de carácter general no se someten a
ese procedimiento común de la Ley 30/1.992 sino al regulado en ese artículo 24 de la Ley del
Gobierno que precisamente dispone que la iniciación del procedimiento de elaboración de un
reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del
correspondiente proyecto, redacción del proyecto que constituye el acuerdo de iniciación del
procedimiento, y al que se acompañarán un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél,
así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
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Y en cuanto al resto de la alegación que se refiere al hecho de que los distintos documentos
que integran el expediente y, por tanto, constituyen el procedimiento de elaboración del Real
Decreto carecen de autor y por ello de persona que se responsabilice de su contenido, y que
solo son identificables en cuanto al órgano que los emite por el membrete que ostentan, ese
modo de actuar no supone defecto alguno, sino que todos y cada uno de los documentos se
anudan o se imputan al Departamento del que proceden, y por tanto se identifican con la
Autoridad responsable del mismo.
CUARTO.- Una segunda cuestión de fondo propiamente considerada así, plantea el recurso
que se sustancia, si bien utiliza para ello dos distintas alegaciones, con objeto diferente pero
con un fondo común, lo que nos permite referirnos a ellas de modo conjunto. Así en primer
lugar la demanda asegura que el Real Decreto vulnera el derecho fundamental de asociación
reconocido en el art. 22 de la Constitución, por lo que incurre en la nulidad radical que sanciona
el art. 62.1.a) y 62.2 de la Ley 30/1.992. Y en esa misma línea denuncia también la vulneración
por el art. 1 del Real Decreto impugnado de la Ley Orgánica 1/ 2.002, de 22 de marzo ,
reguladora del Derecho de Asociación.
La contestación a la demanda sintetiza la impugnación al expresar que lo que imputa al Real
Decreto es que coarta "la libertad de organización y funcionamiento de éstas al regularse, en el
art. 18.5 reformado, la composición de las Comisiones Gestoras que gestionan las
federaciones desde que se convocan elecciones para sus cargos representativos. Ello, porque
en la norma vigente hasta el RD 1026/07, según la demanda, la Junta directiva de las
Federaciones se constituía, al convocarse las elecciones, en Comisión Gestora, mientras que
en la nueva norma se prevé una Comisión Gestora de 12 miembros, de los cuales, 6 se
nombran por la Junta Directiva o, en su caso, por el Presidente de la Federación y, otros 6 , por
la Comisión Delegada de la Asamblea General. Se dice que, de esta forma, se desplaza a la
Junta Directiva, lo que se considera que es una injerencia estatal ilegal en el núcleo de
autoorganización estatutaria de las federaciones".
Y se sustenta esa pretensión en la demanda haciendo referencia a la naturaleza privada de la
federaciones deportivas a tenor del art. 30 de la Ley del Deporte , por mas que este precepto
reconozca que, además, de sus propias atribuciones, ejercen por delegación, funciones
públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la
Administración Pública".
Cita para apoyar esa naturaleza privada de las asociaciones la STC 67/1.985 , y la Exposición
de Motivos de la Ley Orgánica 1/2.002 , y concluye que el Real Decreto conculca ese precepto
constitucional porque no respeta el derecho de libertad de organización y funcionamiento
interno de las federaciones sin injerencias exteriores.
Y ello porque no de otro modo se puede calificar que ese precepto desplace a la Junta
Directiva en el período electoral hasta disolverla, asumiendo sus funciones una comisión
gestora compuesta por mitad por miembros elegidos por la Comisión Delegada de la Asamblea
General y por la Junta Directiva o, en su caso, por el Presidente.
Semejante a la anterior es la argumentación que se concreta en la vulneración de la Ley
Orgánica 1/2.002 reguladora del Derecho de asociación, y que con referencia a la Sentencia
antes mencionada del TC se detiene en la precisión que contiene la misma acerca de que la
regulación que se haga de las asociaciones especiales, entre las que se hallan las
Federaciones, se efectúe respetando el desarrollo realizado en la Ley Orgánica.
Articula ese límite con lo dispuesto por la Ley del Deporte y en concreto, cita el art. 30.1 de la
misma que exige que las Federaciones regulen su estructura interna y funcionamiento a través
de sus estatutos y de acuerdo con principios democráticos y representativos.
A estas dos cuestiones se opone por la Abogacía del Estado que el perfil asociativo de las
Federaciones Deportivas tal y como lo configura la Ley del Deporte, Ley 10/1.990, de 15 de
octubre , no permite configurar a las mismas como asociaciones de las que se comprenden en
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el art. 22 de la Constitución sino como asociaciones que se definen como de configuración
legal.
También la defensa de la Administración se remite a la STC 67/1.985, de 24 de mayo , que
resolvió una cuestión de inconstitucionalidad planteada frente a la anterior ley del deporte, la
Ley 13 de 1.980 , pero lo hace para subrayar lo que la demanda calla, y que declaró el Tribunal
en relación con la naturaleza de las Federaciones deportivas cuando expuso, que: "La
configuración de las Federaciones españolas como un tipo de asociaciones a las que la Ley
atribuye el ejercicio de funciones públicas, justifica que se exijan determinados requisitos para
su constitución, dado que no se trata de asociaciones constituidas al amparo del art. 22 CE ,
que no reconoce el derecho de asociación para constituir asociaciones cuyo objeto sea el
ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo, según hemos indicado
reiteradamente. Por eso, dado que el derecho a constituir Federaciones españolas existe en la
medida y con el alcance con que lo regula la Ley, no es inconstitucional que el legislador
prevea determinados requisitos y fases para su constitución definitiva. Por ello el art. 15 no es
inconstitucional, y la interpretación de su contenido es una cuestión de mera legalidad ajena a
la competencia de este Tribunal".
Y tras resumir lo que a su juicio es esencial en el tratamiento de esas Federaciones deportivas
en tanto que asociaciones de configuración legal al afirmar que "1º. Las federaciones
deportivas son asociaciones privadas, de configuración legal, que ejercen por delegación
funciones públicas.
2º. Ese carácter, en particular la atribución del ejercicio de funciones públicas por delegación,
apodera a los poderes públicos para establecer determinados requisitos en cuanto a su
constitución y funcionamiento.
3º. No se trata de asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 de la Constitución, que no
reconoce el derecho de asociación para constituir asociaciones cuyo objeto sea el ejercicio de
funciones públicas de carácter administrativo".
Añade que "la LD, dice que las funciones de tutela y control, que se basan en la atribución de
funciones públicas a las federaciones, se establecen con absoluto respeto a los principios de
autoorganización de las federaciones pero lo cierto es que tales funciones existen y se
consagran legalmente. Así, ya el art. 31.6 LD dice que:
"Los Estatutos, la composición, funciones y duración del mandato de los órganos de gobierno y
representación, así como la organización complementaria de las Federaciones deportivas
españolas se acomodarán a los criterios establecidos en las disposiciones de desarrollo de la
presente Ley".
Y, la Disposición Final Primera de la misma LD añade: "se autoriza al Gobierno para dictar a
propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, las disposiciones necesarias para el desarrollo
de la presente Ley".
Es más, en la misma LD, se constata que las funciones de tutela y control públicas sobre las
federaciones deportivas se ejercen con especial intensidad en lo que respecta a sus procesos
electorales. Por eso, el art. 38 de la misma Ley dice que:
"Se crea una Junta de Garantías Electorales adscrita orgánicamente al Consejo Superior de
Deportes, que velará, de forma inmediata y en última instancia administrativa, por el ajuste a
derecho de los procesos electorales en los órganos de gobierno de las Federaciones
deportivas españolas".
Al amparo del art. 31.6 LD antes transcrito, se aprobó en 1991, el Rd 1895 que ya establecía
que, una vez convocadas las elecciones generales, las Juntas Directivas de las Federaciones
"se disolverán"· constituyéndose en Comisiones Gestoras.
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En conclusión, la intervención pública en este ámbito, a través de normas reglamentarias que
han incidido en la duración del mandato de los órganos de gobierno y representación de las
federaciones deportivas, así como en sus funciones, especialmente durante el desarrollo del
proceso electoral, tiene plena cobertura legal y se viene produciendo ya desde hace años".
Y finalmente sobre esta cuestión esencial del recurso cita por extenso Sentencias de esta Sala
como la de 5 de diciembre de 1.996, recurso de casación núm. 6600/1992, o la de 23 de marzo
de 1.988 , ésta relacionada con el Real Decreto 643/1984 dictada en relación con la elección
de los presidentes de la Federaciones deportivas, y otras varias que menciona y en las que se
reconoce la cobertura legal que la Ley otorga al Gobierno para intervenir en la regulación de
aspectos esenciales de la organización de las Federaciones Deportivas.
Sin duda en estas dos cuestiones se dirime la discusión esencial del litigio que nos ocupa. Del
examen pormenorizado de la Ley del Deporte no puede obtenerse otra conclusión que no sea
la de que el Real Decreto cuya impugnación decidimos es conforme a Derecho. De los
principios que rigen la Ley del Deporte es posible concluir la muy importante trascendencia
social que supone el fenómeno deportivo en la sociedad española, que va desde la práctica del
deporte como medio de proporcionar valores de convivencia, hasta la imperiosa necesidad de
regular innumerables aspectos del deporte en relación con las asociaciones deportivas, clubes,
federaciones, sociedades anónimas deportivas, ligas profesionales, presencia del deporte
español en el ámbito internacional precisamente a través de las respectivas federaciones
españolas únicas representantes del deporte nacional en ese ámbito, prohibición del uso de
sustancias nocivas, tributación y financiación de esas sociedades y muchos otros que justifican
la necesidad de regulación por las distintas Administraciones de algunos aspectos de esa
actividad sin interferir en la libertad de autoorganización que en la mayor medida posible debe
salvaguardarse en lo esencial.
Así cuando la Ley se refiere a las Federaciones deportivas españolas dispone en el art. 30 que
son: "Entidades privadas, con personalidad jurídica propia, cuyo ámbito de actuación se
extiende al conjunto del territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias que le son
propias, integradas por Federaciones deportivas de ámbito autonómico, Clubes deportivos,
deportistas, técnicos, jueces y árbitros, Ligas Profesionales, si las hubiese, y otros colectivos
interesados que promueven, practican o contribuyen al desarrollo del deporte". Y añade que:
las Federaciones deportivas españolas, además de sus propias atribuciones, ejercen, por
delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como
agentes colaboradores de la Administración pública". Es obvio que una declaración como esa
no se hace si de asociaciones a las que se refiere el art. 22 de la Constitución estuviéramos
tratando.
Y la misma norma legal en el art. 31 dispone que "1 . Las Federaciones deportivas españolas
regularán su estructura interna y funcionamiento a través de sus Estatutos, de acuerdo con
principios democráticos y representativos. 2. Son órganos de gobierno y representación de las
Federaciones deportivas españolas, con carácter necesario, la Asamblea General y el
Presidente". El número 3 de ese mismo precepto se refiere a la condición de electores y
elegibles para los citados órganos que se reconoce a deportistas que reúnan determinadas
condiciones a los clubes inscritos en idénticas condiciones a las que se exigen a los
deportistas, a técnicos, jueces y árbitros, y otros colectivos. De igual modo el número 4 dispone
quienes serán también electores y elegibles para los cargos de Presidente y el número 5 regula
los procesos electorales que podrán efectuarse, cuando corresponda, a través de las
estructuras federativas autonómicas, mientras que el número 6 se refiere a los estatutos, la
composición, funciones y duración del mandato de los órganos de gobierno y representación,
así como la organización complementaria de las Federaciones deportivas españolas que se
acomodarán a los criterios establecidos en las disposiciones de desarrollo de la presente Ley,
cerrándose ese precepto en su número 7 expresando que los Estatutos de las Federaciones
deportivas españolas, así como sus modificaciones, se publicarán en el "Boletín Oficial del
Estado". Y la misma Ley en la línea de garantizar la preservación de los principios de
participación y transparencia en esos procesos electorales en el seno de las Federaciones
deportivas españolas, en el art. 38 crea una Junta de Garantías Electorales adscrita
orgánicamente al Consejo Superior de Deportes, que velará, de forma inmediata y en última
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instancia administrativa, por el ajuste a derecho de los procesos electorales en los órganos de
gobierno de las Federaciones deportivas españolas.
Y por último la Ley autoriza en su Disposición Final Primera al Gobierno para dictar a propuesta
del Ministro de Educación y Ciencia, las disposiciones necesarias para el desarrollo de la
presente Ley.
Si de la Ley descendemos al plano reglamentario dentro de las facultades de desarrollo que la
misma otorgó al Gobierno el Real Decreto 1895/1.991 dispuso en el art. 12.1 que "las
Federaciones deportivas españolas, de acuerdo con las disposiciones de la Ley del Deporte, y
del presente Real Decreto, regularán su estructura interna y funcionamiento, ajustándose a
principios democráticos y representativos".
Y en cuanto a la regulación de los procesos electorales a celebrar en las Federaciones
deportivas españolas cada cuatro años se han dictado sucesivas órdenes del Ministerio
competente en la materia que desde la inicial de 28 de abril de 1992, que estableció los
criterios para la realización de los Procesos Electorales de los Órganos de Gobierno y
Representación de las Federaciones Deportivas Españolas hasta la vigente de 4 de diciembre
de 2.007, habían mantenido que convocado el proceso electoral las Juntas Directivas se
constituían en Comisiones Gestoras, siendo ésta última orden citada la que para adaptarse al
Real Decreto recurrido 1.026/2007, de 20 de julio, dispuso por primera vez en su artículo 12
que "una vez convocadas nuevas elecciones, las Juntas Directivas se disolverán, asumiendo
sus funciones las Comisiones Gestoras".
Esta es la norma que pone en cuestión el recurso del Real Decreto impugnado, y que el mismo
incorpora al Real Decreto 1.835/1991, que modifica como número 5 del art. 18 . Esta
modificación viene perfectamente amparada por la autorización que el Gobierno obtuvo de la
Ley vigente para el desarrollo reglamentario de la misma y pretende profundizar en la
transparencia exigible en cualquier proceso electoral al imponer la disolución de la Junta
Directiva y su sustitución por la Comisión Gestora elegida del modo que el propio Real Decreto
establece que reserva la elección de la mitad de los miembros de la misma a la Comisión
Delegada de la Asamblea General y la otra mitad de los mismos los designará la Junta
Directiva disuelta o su Presidente en su caso.
Además de impugnar la norma nada dicen las recurrentes acerca del perjuicio que a las
facultades de autoorganización de las Federaciones impone esa modificación del Real Decreto,
o en que modo o medida perjudica a los sucesivos procesos electorales, de modo que estas
alegaciones no pueden estimarse porque en manera alguna se acredita que busquen algo que
no sea lícito y que pretenda profundizar aún más en la transparencia de los procesos
electorales de las Federaciones deportivas españolas.
QUINTO.- Por fin la demanda contiene una última alegación frente al Real Decreto que
concreta en la vulneración por el mismo de la Ley 10/1.990, de 15 , de octubre del Deporte, al
vulnerar el principio de autoorganización que la misma contiene de acuerdo con el art. 31.6 de
modo que la redacción que introduce el Real Decreto al modificar su precedente carece de
cobertura legal por lo que debe ser anulado.
Se afirma por la Administración que es precisamente en ese precepto de la Ley donde se
encuentra la cobertura legal que ampara el Real Decreto, puesto que las mismas ya existían
desde el Real Decreto de 1.991 de modo que el contenido del nuevo Real Decreto no hace otra
cosa más que reforzar los principios democráticos y representativos que en este ámbito son
exigibles.
Huelga insistir en esta cuestión, puesto que suficientemente nos hemos referido ya a la
cobertura legal que al Real Decreto ofrece la Ley que se menciona y desarrolla, por lo que no
es preciso volver sobre ellos para desestimar también esta alegación.
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SEXTO.- Al desestimarse el recurso y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de
la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas a las recurrentes al no apreciar la
Sala que las mismas hayan incurrido en mala fe o temeridad procesal.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
FALLAMOS
No admitimos el recurso contencioso administrativo núm. 178/2.007, interpuesto por la
representación procesal de D. Constantino a título personal frente al Real Decreto 1.026/2.007,
de 20 de julio , por el que se modifica el Real Decreto 1.835/1.991, de 20 de diciembre , de
Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas.
Desestimamos el recurso contencioso administrativo núm. 178/2.007, interpuesto por la
representación procesal de Real Federación Española de Fútbol (RFEF), Federación de Fútbol
de Madrid, Federación de Fútbol de la Comunidad Valenciana, Federación de Castilla y León
de Fútbol, Real Federación de Fútbol del Principado de Asturias, Federación Vasca de Fútbol,
Federación Guipuzcoana de Fútbol, Federación Canaria de Fútbol, Federación Interinsular de
Fútbol de Las Palmas y Federación Melillense de Fútbol, frente al Real Decreto 1.026/2.007, de
20 de julio , por el que se modifica el Real Decreto 1.835/1.991, de 20 de diciembre , de
Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas, que declaramos
conforme a Derecho.
No hacemos expresa condena en costas a ninguna de las partes.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago
Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia
pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como
Secretario doy fe.
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