Indicadores para la Medición del Riesgo - Idea Manizales
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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA - PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE GESTIÓN DE RIESGOS BID - CEPAL - IDEA EJECUCIÓN DEL COMPONENTE II Indicadores para la Gestión de Riesgos OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DEL RIESGO Fundamentos Metodológicos Estudio coordinado por Instituto de Estudios Ambientales Manizales - Colombia Septiembre 2003 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE GESTIÓN DE RIESGOS IADB - ECLAC - IDEA EJECUCIÓN DEL COMPONENTE II Indicadores para la Gestión de Riesgos OPERACIÓN ATN/JF-7907-RG INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DEL RIESGO Fundamentos Metodológicos Preparado por Omar Darío Cardona A. Director Técnico Con Jorge Eduardo Hurtado Gómez Ann Catherine Chardon Gonzalo Duque Escobar Luz Stella Velásquez Barrero Alvaro Martín Moreno Rivas Samuel Darío Prieto Ramírez. Teniendo en cuenta La reunión de expertos sobre conceptualización del riesgo y modelación mediante indicadores, Barcelona, julio 9, 10 y 11 de 2003 Allan Lavell Philippe Masure Louise Comfort Andrew Maskrey Tova Solo Kari Keipi Ian Davis Alex Barbat Lino Briguglio Terry Cannon Neil Doherty Caroline Clarke Manizales - Colombia Septiembre 2003 -1- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DEL RIESGO Fundamentos Metodológicos1 1. Introducción En general, los países han sido "tomadores" de riesgo al invertir poco en la reducción de su vulnerabilidad y al confiarse en el apoyo externo para la reconstrucción después de los hechos. Después de los desastres más recientes, muchos países han hecho la promesa de hacer inversiones para proteger la población y las actividades económicas con anterioridad a los posibles desastres futuros. Este enfoque proactivo aboga por un cambio en el papel de los gobiernos en la gestión, al pasar de prepararse para la respuesta y recuperación en el caso de emergencias (política actual, que no detiene el aumento de las pérdidas por desastres) a promover la reducción del riesgo y un enfoque de gestión que facilité y soporte las actividades de un amplio conjunto de actores locales, públicos y privados, para reducir la vulnerabilidad como una parte integral del proceso de desarrollo. (Clarke y Keipi 2000). Este marco de trabajo necesariamente requiere que los gobiernos y otros actores participantes logren tener una visión amplia del riesgo desde la perspectiva de los desastres y comprender mejor los mecanismos de la gestión del riesgo vistos como componentes del desarrollo económico y social. Para esto se requiere de mejor información sobre la severidad y frecuencia de los fenómenos naturales en el sitio, como también del nivel de vulnerabilidad, incluido el grado de resiliencia física, económica, social y ambiental ante las amenazas naturales, y de un mejor y más convincente análisis, orientador de política, de esa información. En el caso del gobierno, la atención debe dirigirse a la reducción del riesgo como una contribución a la sostenibilidad y el desarrollo y, aparte de prepararse para atender las emergencias per se, es necesario que cuente con herramientas prácticas para medir la vulnerabilidad y la eficiencia de la gestión del riesgo. Ahora bien, teniendo en cuenta que existen distintos niveles de vulnerabilidad y riesgo en los diferentes países, que a su vez dependen de diferentes factores causales que los configuran, y que existen diversas políticas, enfoques y estrategias viables para intervenir muchos de esos factores causales, es posible estimular a los actores participantes relacionados con el tema a que asuman un papel más proactivo en la reducción del riesgo. Especial atención debe darse a los procesos sociales, económicos y territoriales que son los factores causales primarios que explican la acumulación del riesgo y debe reconocerse el hecho que estos procesos son susceptibles de intervención y modificación a través de la adopción de políticas, legislación, instrumentos y estructuras de gobernabilidad apropiadas (Cardona y Maskrey 2000). 1 Este documento de trabajo es el resultado de los aportes y discusiones del grupo de expertos locales del Instituto de Estudios Ambientales, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, Manizales, y las contribuciones realizadas durante la reunión de expertos sobre conceptualización del riesgo y modelación mediante indicadores celebrada en Barcelona en julio 9,10 y 11, 2003, para la ejecución del Componente II: Indicadores de Gestión de Riesgos, Operación BID ATN/JF-7907-RG. El documento ha sido elaborado por Omar Darío Cardona A., director técnico del proyecto y las opiniones aquí expresadas son solamente las de sus autores y no necesariamente reflejan la posición del Banco Interamericano de Desarrollo. -2- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA Insuficiencias en la información y análisis cuantitativos deficientes obstaculizan que los gobiernos seleccionen de una manera informada políticas deseables de gestión del riesgo u otras políticas que puedan tener un impacto importante en los niveles de vulnerabilidad de un país. En general, no esta claro qué constituye un buen referente de funcionamiento para un sistema de gestión de riesgos o cómo es mejor proceder para lograr que así sea. Actualmente, en la mayoría de los países de la región no se está monitoreando la eficiencia de la gestión de la vulnerabilidad y el riesgo de tal forma que faculte a los tomadores de decisiones a determinar si la vulnerabilidad esta disminuyendo o aumentando y cómo, o si los objetivos de una política amplia de gestión del riesgo se están logrando. Puesto ésto en un contexto regional, es imposible determinar cómo un país en particular puede compararse relativamente con otros, o si su ejecución esta por encima o por debajo de un referente esperado, teniendo en cuenta sus propias circunstancias particulares. Una de las características centrales u objetivo de este "Programa de Indicadores del BID/IDEA" es construir un índice o un modelo de indicadores que describa niveles comparativos de riesgo, desde la perspectiva de los desastres, en diferentes países y permitir la identificación de los factores principales que contribuyen a la configuración del riesgo en cada país. (Clarke y Keipi 2000). El modelo a construir con base en un número (menor) de variables de fácil disponibilidad y razonable robustez, debe permitir un análisis de riesgo coarse grain o de baja resolución en una escala apropiada para toma de decisiones nacionales. Idealmente, este modelo de riesgo no solamente deberá destacar los niveles comparativos de riesgo entre países, sino también los factores que deberán ser intervenidos con el fin de reducir dicho riesgo. Considerando la vulnerabilidad y riesgo, los indicadores deben ser multisectoriales en su alcance y sociales en su enfoque, teniendo en cuenta las probabilidades relativas de una sociedad de estar en capacidad de absorber el impacto y recuperarse dado la posibilidad de una serie de eventos peligrosos. El modelo de indicadores (índices) sería usado como una herramienta para enfocar la atención en el riesgo, estimular acciones para reducir riesgos en países propensos a desastres y para indicar posibles prioridades en la asignación de la asistencia para el desarrollo (Cardona y Maskrey 2000). Sería "indicativo" y no intentaría o pretendería ser completo o preciso. El modelo sería, por lo tanto, base de información para decisiones generales de política en áreas prioritarias para la acción y la asignación de recursos, pero no reemplazaría la necesidad de las evaluaciones detalladas de riesgo y los análisis fundamentales para la planificación a nivel nacional y subnacional. 2. Concepto y uso de indicadores Para realizar un análisis de riesgo se deben seguir tres pasos: estimar la amenaza o peligro, evaluar la vulnerabilidad y llevar a cabo la estimación del riesgo como resultado de relacionar los dos parámetros anteriores (Taylor et al. 1998). Cambios en uno o los dos parámetros modifican el riesgo en sí mismo. Ahora bien, una vez valorado el riesgo y teniendo en cuenta que no es posible reducirlo en su totalidad, para efectos de planificación, protección y diseño de obras de infraestructura ha sido común que se defina un nivel de “riesgo aceptable”. El riesgo aceptable, en general, son las posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales que, implícita o explícitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera, por considerar que son poco factibles y, usualmente, a cambio de un beneficio inmediato. Desde el punto de vista -3- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA técnico, corresponde a un valor de probabilidad de unas consecuencias dentro de un período de tiempo, que se considera admisible para determinar las mínimas exigencias o requisitos seguridad, con fines de protección y planificación ante posibles fenómenos peligrosos. Ha sido común que el riesgo sea valorado solamente en términos físicos, dado que la vulnerabilidad social es difícil de evaluar en términos cuantitativos. Esto no significa que no sea factible analizar la vulnerabilidad en forma relativa o mediante indicadores o índices, lo que permite proponer “riesgos relativos”, que igualmente permiten la toma de decisiones y la definición de prioridades de prevención y mitigación. Estos índices de riesgo, en principio, pueden formularse en términos de cargas y resistencias (demanda y capacidad) como se hace desde el punto de vista físico en la práctica de la ingeniería. La resistencia describe la habilidad de la población afectada para enfrentar un evento extremo. Dicha resistencia o capacidad es función de diversos factores tanto técnicos como no técnicos. Los técnicos, están relacionados con el grado de protección que ofrecen medidas técnicas estructurales, por ejemplo diques y embalses para la protección en caso de inundaciones, o construcción competente de edificaciones contra terremotos, tormentas o inundaciones. Los no técnicos, incluyen capacidades económicas de la comunidad, la habilidad de la población de auto-apoyarse, la estructura social y su organización, entre otros. La acción de un fenómeno extremo representa la carga que actúa sobre el sistema social, lo que involucra dos componentes: la magnitud o severidad de la carga y el tiempo de su influencia, aspectos que tienen relevancia tanto en el caso de sucesos súbitos como lentos y que se relacionan de alguna manera también con el tiempo de recuperación de los elementos expuestos. Cuando un suceso intenso se presenta, la carga y la resistencia se confrontan. Si la resistencia es mayor que la carga, los efectos del fenómeno son disipados y no se presenta el daño. Si la resistencia es menor, se presenta un fallo; hay desastre. Un análisis de este tipo de situación puede hacerse en el mismo momento en que se presenta el fenómeno, lo que permitiría explicar analíticamente a posteriori sus efectos. Pero con propósitos de planeación es posible hacer este análisis para eventos que se pueden presentar en el futuro, lo que significa que es necesario pronosticar la carga (su severidad y tiempo de influencia) y la capacidad o resistencia en ese momento futuro. Es este el análisis de riesgo: la determinación anticipada de fallo o no fallo. Con fines de planificación y la definición de medidas de protección las cargas y resistencias deben, por lo tanto, asociarse con probabilidades; es decir que no deben utilizarse valores máximos de cargas y resistencias, sino combinaciones de resistencias factibles y cargas creíbles. Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, el término resistencia corresponde a un nivel de capacidad o, dicho de una manera inversa, a un grado de vulnerabilidad crítica, y el término carga corresponde a la acción del fenómeno que representa la amenaza. La vulnerabilidad crítica es igual a la carga que una comunidad puede soportar antes de recurrir a un apoyo externo. El desastre se presenta cuando la amenaza (la carga) supera la vulnerabilidad crítica. Esta heurística de la ingeniería es poderosa e ilustra que el riesgo podría expresarse en parámetros numéricos unidimensionales, lo que facilita, por ejemplo, el diseñar índices o indicadores como ya se mencionó. Ahora bien, en el contexto de la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial es necesario comparar la carga y la vulnerabilidad crítica en función del tiempo, pues estos dos aspectos no son invariantes. La vulnerabilidad esta constituida por múltiples -4- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA componentes y depende de diversos factores, como la fragilidad física de la comunidad, su fragilidad social y su resiliencia. La falta de resiliencia, es un factor de vulnerabilidad y un determinante importante del tiempo de recuperación. Finalmente, la viabilidad de un modelo de indicadores de riesgo y gestión del riesgo depende de la existencia de información confiable y de buena calidad que satisfaga las demandas del modelo conceptual. Actualmente la información disponible es todavía la mayor restricción. La mayoría de la cartografía relacionada con riesgo esta limitada a patrones de amenaza. Hay poca información cuantitativa comparativa y precisa sobre vulnerabilidad económica y social o sobre reducción de factores de riesgo. La información se produce ampliamente en diferentes formatos y escalas y de una manera ad hoc que complica su acopio y agregación. Debido a restricciones de recursos institucionales y humanos la información raramente ha sido recolectada en forma sistemática sobre largos períodos de tiempo. La mayoría de la información existente acerca de impactos –por ejemplo, de las compañías de seguros– se limita a desastres mayores y sobre eventos locales de escala menor no siempre hay información o es incompleta (UNDP 2000). Hay un amplio rango de enfoques para la integración de datos y para la modelación del riesgo y la vulnerabilidad. Existen enfoques inductivos de modelación del riesgo mediante ponderaciones y la combinación de diferentes variables de amenaza, vulnerabilidad y reducción del riesgo. Hay enfoques deductivos que se basan en la modelación histórica de tendencias del riesgo materializado (es decir, desastres o daños y pérdidas que ya han ocurrido). Otros enfoques combinan los resultados de modelaciones inductivas y deductivas. Un obstáculo para la modelación inductiva es la ausencia de procedimientos aceptados para asignar valores y pesos a los diferentes factores de vulnerabilidad y amenaza que contribuyen al riesgo. La modelación deductiva no refleja el riesgo en contextos donde los desastres ocurren con poca frecuencia o donde la información histórica no esta disponible. A pesar de estas debilidades la modelación deductiva ofrece un atajo para la indexación del riesgo en muchos contextos y puede ser utilizada para validar los resultados de modelos inductivos. 2.1 La utilidad de un modelo de indicadores Para concebir un sistema o modelo de indicadores de riesgo y gestión es necesario partir haciendo una reflexión acerca del concepto y función de los indicadores de manera general, lo que significa hacer una crítica epistemológica y un análisis de la pertinencia en al caso del dimensionamiento del riesgo y de la gestión del mismo; es decir los mecanismos para influir sobre dicha realidad. Es la relación entre conocimiento y definición de políticas, que debe ser la más sólida posible. La manera como se enfoca un diagnóstico de riesgo utilizando indicadores tiene varias implicaciones. La primera en relación con la conformación del modelo teórico y los indicadores derivados del mismo, a partir de los cuales se confronta y evalúa el riesgo. De otra parte, en la determinación de los objetivos y fines de la gestión del riesgo, en tanto constituyen un procedimiento a partir del cual se fija una "direccionalidad" y se organiza la intervención sobre el riesgo. Este aspecto es de especial atención, porque en ocasiones puede ser preferible tratar de captar la realidad no en función estricta de un fin, sino de determinar un campo de posibilidades -5- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA de cuyo conocimiento dependa la organización y orientación de las praxis necesarias para una intervención efectiva. Es la historia como movimiento de estructuración de lo real; la determinación de la génesis de sus perfiles sociales antes que la descripción de su morfología. Un diagnóstico del riesgo que en lo posible permita recuperar la doble dimensión de cualquier corte presente: el contexto de la situación dada y su devenir posible. En este sentido y en particular en relación con el riesgo que tiene la doble dimensión de realidad y posibilidad, la reconstrucción mediante indicadores de dicha doble dimensión significa reflejar las potencialidades que presenta una situación dada, cuyo conocimiento debe servir de base para organizar en forma efectiva la intervención sobre la realidad; es decir la gestión del riesgo (Cardona 2003). El dimensionamiento del riesgo, en cualquier caso, es un diagnostico de una situación un estado o realidad y no puede perderse de vista que la ausencia de elementos políticos, culturales y psicosociales determina vacíos en un diagnostico de este tipo. En muchos casos un diagnóstico más que constituir una búsqueda de un campo de posibilidades alternativas de desarrollo, es evaluativo de las condiciones requeridas para una meta fijada previamente o un referente de alguna manera arbitrario por los evaluadores. Esta situación en el caso del riesgo es de especial cuidado debido al concepto de "aceptabilidad" y los niveles a partir de los cuales se considera aceptable o inaceptable la situación. Otro aspecto de especial relevancia es que la reconstrucción del contexto mediante indicadores en ocasiones puede estar identificada con la agregación de información posible de sistematizar o resumir, lo que puede implicar un importante recorte o distorsión de la realidad. También, es necesario identificar si el diagnóstico puede distinguir procesos coyunturales y estructurales, micro y macro espaciales, lo que en el caso del riesgo es de especial importancia dado su carácter local. Puede al analizarse un nivel espacial macro, por ejemplo a escala de país, dejarse de captar el modo de inserción de la problemática local o regional en dicho nivel nacional y, a la inversa, el modo como este último se especifica en los diferentes puntos del territorio. Así como se puede hacer referencia al concreto-abstracto como estructura significativa de categorías articuladas, se puede también hablar del concepto-indicador como una estructura indicativa. Ante la dificultad de encontrar indicadores adecuados para representar el riesgo y su gestión es importante destacar la posibilidad de usar indicadores "trazadores" o de conjunto. Se trata de indicadores, que además de representar un orden de magnitud, puedan dar cuenta de una situación total u holística (Barbat y Cardona 2000). Son indicadores cualitativos (por ejemplo de carácter perceptivo) que intentan recoger el significado de la realidad para alguien relevante. Estos indicadores tratan de mejorar los límites de comprensión de la realidad. Desde esta perspectiva la cuestión no es llegar a explicaciones cada vez más exhaustivas por agregación, sino poder enriquecer la relación con la realidad en la forma más inclusiva posible. Así, el problema a resolver es, en el fondo, el de cómo establecer una relación entre diversos conceptosindicadores y lo empírico que intentan denotar, para que la estructuración o encadenamiento de ellos, al mismo tiempo que refleje las características específicas de una situación dada, pueda señalar las diferentes direccionalidades posibles. En general, los indicadores tienen serie de debilidades, principalmente asociadas con la subjetividad en su estimación, en relación con la selección de variables, la técnica de medición y -6- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA el procedimiento de agregación cuando son indicadores compuestos. El cuestionamiento de la selección subjetiva de variables es difícil de resolver, especialmente por que la valoración es esencialmente cualitativa. La técnica de medición puede llegar a tener limitaciones debido a la ausencia de datos y de confiabilidad de los mismos. En el caso de índices compuestos, éstos son el resultado de agregar o promediar otros subíndices, lo que puede esconder información útil de carácter individual. Adicionalmente, si se realizan ponderaciones con pesos a las diferentes variables se introduce un componente importante de subjetividad (Briguglio y Pratt 1999). Estos aspectos hacen que, en general, un modelo de indicadores sea susceptible a cuestionamientos académicos. Por lo anterior y teniendo en cuenta dichas debilidades o limitaciones es deseable que los indicadores en lo posible sean de fácil medición, tangibles, adecuados al nivel de agregación del sistema bajo análisis, centrados en aspectos prácticos y claros, sensibles a los cambios en el sistema; que la recolección de información no sea difícil ni costosa y que las mediciones puedan repetirse a través del tiempo. No hay procedimientos estándares para medir o pesar la efectividad de la reducción del riesgo dado el amplio número de actores participantes y la amplia variedad de actividades relacionadas, sin embargo enfoques basados en lógica difusa y sistemas expertos pueden ser útiles para facilitar la asignación de valores cuantitativos. 2.2 Desarrollo de indicadores de riesgo Para el riesgo y su gestión se pueden construir indicadores de diferente naturaleza. Indicadores de contexto, que pueden ser descriptivos o predictivos, o de gestión, que pueden ser de eficacia y resultado. Pueden ser de número, de relación, o indicadores compuestos, entre otros tipos. En su formulación es necesario definir lo que expresa o singulariza, designar su atributo (cantidad/cualidad) y especificar la unidad de medida o unidad u operacional, que es la expresión numérica, lingüística o una fórmula. Los casos pueden variar en cantidad o cualidad, y por tanto, las variables pueden ser clasificadas como cuantitativas o cualitativas. La calidad de un indicador depende de la calidad de los componentes utilizados en su construcción, así como de la calidad de los sistemas de información, recolección y registro de tales datos. Específicamente, la calidad y utilidad de un indicador esta primordialmente definida por su validez (si efectivamente mide lo que intenta medir) y confiabilidad (si su medición repetida en condiciones similares reproduce los mismos resultados). Otros atributos de calidad indicadores son: especificidad (que mida solamente el fenómeno que se quiere medir), sensibilidad (que pueda medir los cambios en el fenómeno que se quiere medir), mensurabilidad (que sea basado en datos disponibles o fáciles de conseguir), relevancia (que sea capaz de dar respuestas claras a los asuntos mas importantes) y costo-efectividad (que los resultados justifiquen la inversión en tiempo y otros recursos) (OPS 2001). Para desarrollar un sistema de indicadores es necesario desarrollar una fundamentación conceptual consistente y coherente. No se puede descontextualizar un indicador debido a que éste expresa la medida de la magnitud de una fuerza en un momento dado; fuerza que a su vez resulta de la articulación de un conjunto de procesos integrados de modo condicional, articulados a las acciones constitutivas de los sujetos. Se trata de la configuración posible de lo potencial en proceso: conocer para transformar (Zemelman 1989). Hay muchas definiciones y modelos conceptuales de amenaza, vulnerabilidad y riesgo que se usan comúnmente que pueden crear confusión e impedir la comunicación de información. Por lo tanto, el establecimiento de una serie -7- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA de definiciones de trabajo claramente definidas es una precondición básica para la modelación. Todos los índices o indicadores están basados implícita o explícitamente en un modelo conceptual del riesgo. En este caso, modelos conceptuales no solamente son necesarios para los factores de amenaza y vulnerabilidad sino también para la efectividad de la gestión del riesgo y las medidas de reducción. Diferentes modelos serían necesarios para medir diferentes aspectos del riesgo, por ejemplo, potencial de pérdidas de vidas, posibilidad de pérdidas del sustento, probabilidad de interrupción de la infraestructura, etc. De igual manera, la vulnerabilidad no existe como una categoría abstracta y sólo puede definirse con respecto a una o varias amenazas dadas. Hay diferencias importantes entre un riesgo absoluto y relativo, las cuales también necesitan ser confrontadas. Países pequeños pueden tener niveles altos de riesgo relativo, pero un muy bajo riesgo absoluto en comparación con países grandes (UNDP 2000). Al igual que en otros casos, en relación con el riesgo colectivo, es importante reconocer que se deben tener en cuenta metodológicamente tres planos de articulación en el proceso reconstructivo de la realidad mediante indicadores: la articulación entre niveles o áreas de realidad (lo económico, político, cultural, etc.), la articulación entre dimensiones espacio-temporales (macromicro, coyuntura, secuencia, etc.) y la articulación como producto de la dialéctica praxisestructura (actores y fuerzas sociales, realizada objetiva). En relación con el primer plano de articulación su importancia radica en lograr contextualizar los datos y proveer al dato aislado la riqueza heurística que posee para caracterizar una situación dada. La articulación espaciotemporal plantea la exigencia de delimitar el nivel espacial al cual se hace referencia y tener en cuenta los ritmos u horizontes temporales de la representación. Finalmente, el tercer plano de articulación donde el sujeto no solamente es el Estado sino también otras fuerzas sociales que pueden imprimir, bajo circunstancias determinadas, ciertas direcciones posibles. Es importante tener cuidado en el uso de indicadores de resultado cuando el indicatum se concibe como un proceso cuyas propiedades son transitivas y no quedan necesariamente reflejadas por el indicador. Esto no significa que los indicadores de resultado deban desecharse. Más bien se intenta prevenir el manejo acrítico o ingenuo de los mismos, que aparentemente ocurre en la actualidad con diversos métodos propuestos para la estimación de la vulnerabilidad y el riesgo en diferentes niveles espaciales. El indicatum o la realidad es un complejo de procesos que requieren ser sometidos a una reconstrucción (Zemelman, 1989). En este caso se trata del riesgo o de los factores que lo componen: la amenaza y vulnerabilidad, los cuales a su vez pueden ser realidades complejas y compuestas. Existen tipos de amenazas y la vulnerabilidad puede tener diversas dimensiones. Aún más, la vulnerabilidad esta condicionada al tipo de amenaza que se está considerando, lo que hace más compleja la reconstrucción de estado de realidad y posibilidad que aquí se denomina riesgo y su respectiva gestión. En el caso de riesgo colectivo es importante reconocer que hay involucrados sistemas complejos de múltiples estratos de realidad (físicos, sociales, económicos, culturales) que no tienen el mismo tipo de métrica. Los estratos de realidad física o material tienen una topología "más dura" (harder) que permiten una medida cuantitativa, mientras que los estratos de realidad históricacolectiva tienen una topología "más blanda" (softer), en la cual la mayoría de sus propiedades son descritas en forma cualitativa (Munda 2000). Estos aspectos indican que una valoración del riesgo y su gestión implica la integración de diversas perspectivas de diferentes disciplinas y que -8- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA entre las variables que describen la situación no hay una fuerte comparabilidad y conmensurabilidad (medida común). En otras palabras, para el dimensionamiento del riesgo y de la gestión se requiere de un enfoque holístico (Cardona 2001), utilizando indicadores o índices relativos o técnicas similares como los conjuntos difusos –fuzzy sets- y las redes neuronales -neural networks-. Este tipo de enfoque integral y multidisciplinar tendría en cuenta de manera más consistente las relaciones no lineales de los parámetros del contexto, la complejidad y dinámica de los sistemas sociales y ambientales y contribuir a la gestión efectiva del riesgo por parte de los gobiernos y otros actores fundamentales para lograr una actitud preventiva ante el riesgo y los desastres. Este tipo de modelaciones puede suscitar algunas controversias desde una perspectiva reduccionista. Sin embargo, ante la complejidad del sistema socio-técnico que se desea representar para modelar el riesgo puede ser preferible una respuesta “aproximada” a la correcta formulación del problema desde una perspectiva holística –que necesariamente se tiene que hacer con cierta vaguedad– que una respuesta exacta a la formulación “incorrecta” del problema, que de manera reduccionista y fragmentada podría realizarse con cierta precisión. Algunas preguntas pueden ser útiles para la construcción de un modelo o sistema de indicadores de riesgo y gestión. En la formulación de indicadores de riesgo es necesario tener en cuenta una serie de aspectos, como el carácter o tipo de evaluación, su propósito, su enfoque y metodología, la disponibilidad de información, el control de calidad y el indicatum o realidad que se desea reconstruir en forma indicativa. 3. Políticas y los procesos de toma de decisiones Las decisiones políticas en materia de riesgo son tomadas en contextos de incertidumbre, basados en datos y procesos de variable y a veces desconocida calidad. Así, tiene lugar una situación en la cual existe una, cada vez mayor, preocupación por parte de expertos, políticos y público en general por las incertidumbres que afectan a la información existente sobre los problemas sociotécnicos como el riesgo, situación que se ve agravada por una manipulación política de la incertidumbre con el fin de acelerar o retrasar iniciativas. La calidad entendida como la habilidad de un producto para satisfacer unos determinados requisitos es el concepto que subyace la determinación de los atributos y criterios que permiten analizar los procesos de toma de decisiones (Funtowicz y Ravetz 1990, 1992). Así, la pregunta clave que se debe hacer cada vez que se quiera especificar tales criterios es, por ejemplo: ¿cuáles son los fines que debe cumplir la información en un proceso de toma de decisiones? Una vez afrontado el aspecto relativo a la elaboración de los criterios, surge la siguiente cuestión: ¿quién determinará esos criterios que serán aplicados? (Corral 2000). La incertidumbre que rodea las problemáticas del riesgo colectivo, la imposibilidad del ámbito científico de resolverlas e incluso de caracterizarlas en su totalidad "ya que ningún experto particular puede proporcionar certeza para las decisiones políticas" ha conllevado el solicitar la extensión de los procesos a más actores e incluso a la comunidad permitiendo incorporar una pluralidad de perspectivas que no niega la competencia de los expertos, pero que tampoco niega la inclusión de los inexpertos en la materia. Es una combinación de destrezas que permite que todos los involucrados en un problema puedan enriquecer la visión del conjunto. Así la determinación de los criterios tiene que ser llevada a -9- BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA cabo a través del dialogo y la cooperación de expertos, tomadores de decisiones y el resto de actores involucrados, partiendo del concepto de calidad. También es necesario destacar es el aspecto dinámico que presentan los procesos de elaboración de políticas públicas. Las problemáticas de riesgo se insertan en un entorno social, definido por valores, intereses y objetivos cambiantes; es más, afectados por un gran número de factores. En ese sentido, la calidad, como concepto de exploración y de análisis se considera adecuada. Al definirse los criterios que serán utilizados, éstos deben reflejar las percepciones de los actores dotando al análisis de una capacidad de cambio o adaptación que permite acompañar a la dinámica del proceso. Otro punto a considerar es la fuente de legitimidad de los resultados obtenidos. Cuando se realizan análisis sociales, en muchos casos, los resultados son la proyección de una perspectiva, ya sea la del analista o la de la institución que ordena el estudio (Corral 2000). Al ser definidos los criterios por una representación plural de los individuos involucrados en la problemática, la legitimación de los resultados viene dada por los mismos actores u organismos que los analiza. Así, aunque los resultados puedan no ser aceptados en su totalidad por todos los actores, el proceso de generación de los mismos es un proceso abierto y transparente en el que las visiones de todas las partes son consideradas. Por lo tanto, los modelos aplicados en los procesos de elaboración de políticas públicas como la gestión del riesgo, puede influir en la calidad del proceso de decisiones; optar por un tipo de modelación frente a otra (por ejemplo, modelos monocriterio en vez de multicriterio) puede conllevar resultados diferentes encaminando los objetivos de la política pública en una determinada dirección. Por lo tanto, el proceso de elaboración de una política como la gestión de riesgos, a diferencia de lo que muchos creen, esta muy ligado a la técnica de evaluación que se utilice para orientar dicha política (Corral 2000). La calidad de la técnica de evaluación, llamada por algunos su pedigree científico, tiene una influencia insospechada en la elaboración de la política. Si el diagnóstico, por ejemplo, invita a la acción es mucho más efectivo que si sus resultados se limitan a identificar la simple existencia de debilidades o falencias. Los atributos de calidad de un modelo son su “aplicabilidad”, “su transparencia”, su “presentación” y su “legitimidad”. Del cumplimiento de estos atributos o propiedades de la técnica de evaluación dependerá su pedigree científico. La aplicabilidad está ligada a la adecuación del modelo al problema, a su alcance y completitud; a la accesibilidad, aptitud y fiabilidad de la información requerida. La transparencia esta relacionada con la estructuración del problema, la facilidad de uso, la flexibilidad y adaptabilidad, y con la inteligibilidad o comprensión del modelo o algoritmo. La presentación se relaciona con la transformación de la información, la visualización y comprensión de los resultados. Finalmente, la legitimidad esta ligada con el papel del analista, el control y contrastación, la posibilidad de verificación y la aceptación y consenso de los evaluadores y tomadores de decisiones. 4. Indicadores prelimares para la medición del riesgo El propósito original del desarrollo del sistema de indicadores ha sido representar el riesgo y la gestión del riesgo en una escala nacional, permitiendo la identificación de aspectos esenciales que lo caracterizan desde una perspectiva económica y social, así como también comparar estos - 10 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA aspectos o el riesgo mismo de los países con fines de clasificación. La formulación de un sistema de indicadores de esta índole, para que sea de fácil utilización, debe basarse en un número menor de indicadores o índices factibles que reflejen aspectos relevantes y orientadores del tipo de acción que debe llevarse a cabo por tomadores de decisión con fines de reducción del riesgo a una escala nacional e internacional. Esto implica que en general es necesario identificar variables inevitablemente agregadas, gruesas o promedio, que no pueden captar la variabilidad espacial del riesgo; resultado de los diferentes niveles de peligro y de la vulnerabilidad diferencial que presentan los diversos grupos sociales y sectores económicos al interior de cada país (Davis 2003; Lavell 2003). El uso de variables agregadas nacionales puede facilitar la identificación de acciones o políticas a nivel macro por parte de los niveles de decisión correspondientes (Briguglio 2003). Por esta razón es conveniente y deseable también explorar sistemas de indicadores que permitan dimensionar el riesgo relativo y la toma de decisiones hacia y entre unidades subnacionales como departamentos, estados o provincias, donde los tomadores de decisiones son diferentes a los nacionales. Igualmente, un sistema de indicadores de riesgo puede llegar a ser útil a nivel urbano en zonas metropolitanas constituidas por unidades administrativas locales como distritos, municipios o localidades (Cardona 2001; Barbat 2003). En estos casos pueden considerarse otros indicadores o índices que den cuenta del riesgo y de sus componentes con un mayor nivel de desagregación. Por esta razón, se presentan más adelante tres categorías de indicadores que bajo un enfoque metodológico y conceptual similar podrían facilitar el análisis nacional y subnacional, teniendo en cuenta unidades político-administrativas de un país y al nivel urbano-metropolitano. Estos indicadores o índices podrían capturar diferentes aspectos para el análisis (económicos, sociales, de resiliencia, etc.) que permitirían realizar análisis de situación y posiblemente análisis acerca de las causas de cada aspecto. Es decir, hacer parte de un sistema integrado que refleje de manera holística el riesgo y la gestión del riesgo en términos relativos o comparativos (Cardona 2001). 4.1 La amenaza y el referente temporal En cualquier caso debe partirse de la potencial influencia de fenómenos que pueden afectar los elementos expuestos de manera adversa. Esto implica definir un referente arbitrario en términos de severidad o de período de recurrencia de los eventos que caracterizan la amenaza o peligro. Este componente del riesgo debe modelarse de la manera más objetiva posible en términos físicos, dentro de las restricciones de información y conocimiento existentes. Ahora bien, dado que dicha influencia potencial es gradual de menor a mayor según la severidad de los fenómenos -menor los más frecuentes y mayor los menos recurrentes- es necesario definir un referente que se considere adecuado para los análisis. Esto significa que es necesario definir un nivel de amenaza factible para el cual se espera dimensionar el escenario de riesgo y por lo tanto al definir ese nivel de amenaza se introduce el marco temporal de referencia del análisis. En otras palabras al igual que en la industria aseguradora se define un nivel de referencia para estimar pérdidas factibles, conocido como la pérdida máxima probable, PML en inglés (Ordaz 2002), cuyo período de retorno es arbitrariamente de 500, 1000 ó 1500 años, en este caso también sería necesario definir un Evento Máximo Considerable, EMC, para el cual es necesario planificar las acciones de intervención correctiva o prospectiva que permitan reducir sus posibles consecuencias para el país o para la unidad subnacional respectiva. - 11 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA Teniendo en cuenta lo anterior se puede concluir que aun cuando existan diferentes amenazas que puedan causar efectos adversos a un país, una región o una ciudad, su impacto bajo un mismo referente de tiempo no será el mismo. Se puede construir un indicador que represente la demanda máxima considerable que se tendría, por ejemplo en términos socio-económicos, en el caso del escenario más crítico que cualquiera de las amenazas causaría; teniendo en cuenta su EMC para la unidad de análisis. Esta situación por lo general sería causada por un fenómeno mayor catastrófico o extraordinario como un sismo severo, un fuerte huracán, un tsunami notable, una erupción volcánica paroxísmica o una inundación extrema. Dicha selección no necesariamente implica hacer estudios de amenaza detallados para cada tipo de fenómeno sino para uno o dos, dado que en muchos casos el fenómeno que puede causar el EMC puede identificarse fácilmente. Ahora bien, aunque el enfoque anterior es conveniente para determinar la situación más crítica creíble que debe ser objeto de políticas económicas y sociales específicas, también es necesario construir un índice o indicador complementario que de cuenta del impacto recurrente de eventos menores que afectan sistemáticamente el desarrollo a nivel local y que pueden ser el resultado de procesos socio-naturales de degradación ambiental (Lavell 2003). Dichos eventos son causados por fenómenos que podrían denominarse eventos persistentes o crónicos, como deslizamientos, avalanchas, incendios forestales, sequías o también por sismos, huracanes, crisis volcánicas o inundaciones de menor escala. Este índice puede extraerse de la base de datos DESINVENTAR que existe para la mayoría de los países de América Latina y el Caribe y que tiene información de este tipo de eventos y sus efectos a nivel municipal. De esta manera para cada unidad de análisis, sea un país o una área subnacional se pueden configurar un índice relacionado con las amenazas extremas factibles (previsión científica) y un índice relacionado con el impacto de eventos históricos con sus diferentes niveles de severidad (memoria). Ahora bien, algunos fenómenos de lento proceso, como la sequía o procesos de deterioro ambiental, puede ser difícil captarlos en forma deductiva o inductiva, por lo cual hay que darles un tratamiento especial. En cualquier caso diversos supuestos tendrán que hacerse con el mejor criterio posible en el proceso de estimación de los indicadores, debido a que cierta información no se podrá encontrar con la resolución y la calidad deseable. No obstante, los resultados que se obtengan podrán facilitar la identificación y la justificación de acciones relevantes de gestión de riesgo. 4.2 Escala espacial y sus implicaciones Dado que el concepto de nacional no tiene ninguna relación con la escala espacial, es necesario tener especial cuidado al considerar el tamaño físico y económico de los países (Briguglio 2003). Aunque se considera, en general, que los países pequeños son más vulnerables que los grandes, cuando el riesgo se expresa no solamente en términos de los efectos adversos potenciales sino también en términos de su resiliencia, o la capacidad del país para hacer frente a situaciones críticas, pueden presentarse situaciones paradójicas (Benson 2003). Igualmente, el impacto de eventos menores y frecuentes, percibidos como de poca relevancia nacional en un país grande, pueden significar efectos negativos acumulativos para el desarrollo en el nivel local de especial importancia (Lavell 2003). Por esta razón es necesario identificar y modelar mediante los - 12 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA indicadores que se establezcan este tipo de situaciones que pueden desorientar o afectar la pertinencia y efectividad de la gestión del riesgo. En otras palabras, aparte del marco conceptual sobre el cual se plantea la estructura del problema de riesgo también es necesario considerar los sesgos o influencias que pueden generarse por el enfoque metodológico utilizado (Benson 2003). Este aspecto puede tener una incidencia insospechada en la identificación de las políticas de gestión. 5. Representación de la vulnerabilidad Los indicadores para la descripción del grado de exposición, las condiciones socio-económicas prevalentes y la falta de resiliencia deben formularse en forma consistente (en forma directa o inversa [inv] según el caso) y reconociendo que su influencia explica que se presenten efectos socio-económicos y ambientales adversos cuando se materialice un fenómeno peligroso. Cada aspecto puede ser un conjunto de indicadores que exprese situaciones, causas, susceptibilidades, debilidades o ausencias relativas del país, la región o la localidad que se valora, hacia las cuales se pueden orientar acciones de reducción del riesgo. Estos indicadores se deben escoger teniendo en cuenta que reflejen lo mejor posible lo que se quiere representar y la calidad y confiabilidad del dato (Comfort 2003). El uso de variables que representan aspectos similares o la utilización repetida del mismo indicador dentro del sistema de indicadores significa que se les está otorgando un mayor peso con respecto a los demás (Davidson 1997; Cardona 2001; Briguglio 2003). En el caso de exposición y/o susceptibilidad física los indicadores que pueden cumplir mejor esa función son los que reflejan población, activos, medios de sustento, inversiones, producción, patrimonios esenciales y actividades humanas (Masure 2003). Sería deseable contar con datos de sus segmentos más susceptibles, como población pobre, infraestructura y asentamientos inseguros, cultivos frágiles, fuentes de trabajo inestables. También pueden considerarse como indicadores de este tipo los que reflejan tasas de crecimiento y densificación poblacional, agrícola o urbana. La fragilidad socio-económica se puede representar mediante indicadores de pobreza, analfabetismo, desempleo, inflación, deuda, dependencia, disparidad social, inseguridad humana y degradación ambiental. Son indicadores que reflejan debilidades relativas o condiciones de deterioro que agravarían los efectos directos causados por fenómenos peligrosos (Cannon 2003; Davis 2003). Aunque que dichos efectos no necesariamente son aditivos y, en algunos casos, podrían considerarse una doble contabilización su influencia es de especial importancia a nivel económico y social. La reducción de este tipo de factores, objeto de un proceso de desarrollo humano sostenible y de políticas explícitas de reducción de riesgo es uno de los aspectos en los cuales debe hacerse especial énfasis. La falta de resiliencia o de capacidad para enfrentar o absorber el impacto de los fenómenos peligrosos está relacionada con el nivel de desarrollo y la existencia explícita de la gestión del riesgo. Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia puede representarse en cada nivel mediante el tratamiento inverso de un amplio número de indicadores relacionados con la gobernabilidad, la protección financiera, la redistribución económica, el nivel de desarrollo humano, la percepción colectiva, el capital humano, el nivel de desarrollo tecnológico y la preparación para enfrentar situaciones de crisis. Este conjunto de indicadores por sí solos y - 13 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA particularmente desagregados en el nivel local podrían facilitar la identificación y la orientación de las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar para lograr un mayor nivel de seguridad (Cannon 2003; Davis 2003). Su participación dentro del sistema de indicadores de riesgo se justifica en la medida en que la ejecución de acciones efectivas de prevención, mitigación, preparación y trasferencia de riesgos hacen que el riesgo disminuya y por el contrario, cuando estas acciones no existen o no son suficientemente efectivas el riesgo aumenta. 5.1 Indicadores preliminares a nivel nacional De acuerdo con lo anterior se propone preliminarmente un sistema de indicadores que represente los factores de riesgo antes mencionados. Por su carácter preliminar en el desarrollo del modelo previsto podrán llegar a incluirse otros índices o indicadores y/o desecharse algunos por razones que en su momento se consideren pertinentes. Su concepción preliminar y su pertinencia se han fundamentado en la existencia de información que hace factible su uso o la construcción de índices deseables para la medición del riesgo de los países con fines de política pública a nivel nacional. Índice de Déficit por Desastre Para la construcción del primer indicador del sistema se propone la elaboración de un Índice de Déficit por Desastre, IDD, que se calcula de la relación entre la demanda de fondos económicos contingentes que genera el Evento Máximo Considerable, EMC, estimado para el país, y la disponibilidad o acceso a fondos internos o externos. IDD = Necesidad contingente de fondos a causa del EMC Acceso actual a fondos internos y externos El EMC corresponde al máximo impacto económico, tanto en los activos públicos como privados, que se puede presentar de un área del país o en la totalidad del mismo (situación muy posible en el caso de países pequeños) al considerar el fenómeno máximo (factible) en un período de retorno de 1000 o 1500 años (por definirse). Esta evaluación significa realizar un modelo que estime la amenaza -en lo posible, desde el punto de vista probabilístico- y la vulnerabilidad física agregada en el sitio, de tal manera que se pueda estimar el daño global y su valoración en términos económicos directos. El acceso actual a fondos internos o externos se obtiene de la estimación de valores factibles correspondientes a: - Reasignación presupuestal Crédito interno Crédito externo Nuevos impuestos Flujo de fondos privados Pagos de seguros Ayudas y donaciones - 14 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA Este tipo de indicador para el nivel nacional permitiría a los tomadores de decisiones tener una dimensión del problema presupuestal que tendría el país y la necesidad de considerar este tipo de cifras en la planificación presupuestal y financiera (Freeman y Martin 2002). Aunque no se llegara a presentar un déficit el reconocimiento del impacto potencial a la economía nacional permitiría ratificar la necesidad de explorar medidas económicas como el incentivo del aseguramiento de los inmuebles públicos y privados, el establecimiento de fondos de reservas con base en criterios sanos de retención de pérdidas, la contratación de créditos contingentes y el impulso de medidas estructurales y no estructurales de prevención y mitigación. Índice de Desastres Locales Un segundo indicador sería el Índice de Desastres Locales, cuyo objetivo es captar qué tan propenso es el país a la ocurrencia de desastres menores y el impacto acumulativo que causa este tipo de eventos al desarrollo local. Este índice, en proceso de formulación, intentaría representar la variabilidad y dispersión espacial del riesgo al interior del país como resultado de eventos menores y recurrentes. Su formulación se haría utilizando la base de datos DESINVENTAR de la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, que tiene registros de la mayoría de los países de América Latina y el Caribe discriminados por tipos de eventos, tipos de efectos a nivel municipal, así como también acumulaciones y estadísticas temporales y espaciales. Esta base de datos sobre desastres locales se ha venido construyendo en los últimos diez años y cuenta con cerca de 80,000 registros de 16 países donde aproximadamente el 70% de los mismos corresponde a eventos ocurridos después de 1970. Se prevé realizar previamente algunos procesamientos para la depuración y consistencia estadística de la base de datos y se definirán umbrales para la caracterización de los eventos y su consideración. La formulación de este índice tendría especial interés para intentar elaborar un factor de escalamiento que permita relacionar de manera razonable países grandes y pequeños, que comparados solamente a la luz del Índice de Déficit por Desastres podría generar posibles incongruencias y percepciones sesgadas al realizar comparaciones entre los países. Indicadores de Vulnerabilidad Los indicadores de vulnerabilidad se subdividen en tres grupos que a nivel nacional, preliminarmente, son los siguientes: Indicadores de Exposición y Susceptibilidad - Densidad poblacional % de población pobre Crecimiento poblacional Crecimiento urbano % de tierra arable Producto nacional bruto Crecimiento económico - 15 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA Indicadores de Fragilidad Socio-económica - Indigencia (población con ingresos menores a 1 US$ diário) Índice de pobreza Desigualdad (participación del quintil más pobre en el consumo) Desempleo como % de la fuerza de trabajo Desnutrición Tasa de alfabetismo (inv) % de personas con acceso a salud (inv) % de personas con acceso a agua (inv) % de población con dependencia al GDP agricultura Concentración del ingreso Inflación Dependencia Servicio de la deuda Degradación del suelo Indicadores de Resiliencia (falta de) - Ingreso per capita (inv) Desarrollo humano (inv) Desarrollo genero (inv) Cobertura de educación primaria (inv) Cobertura de educación secundaria (inv) Gasto social (inv) Corrupción Evasión de impuestos Fragmentación (aplicación limitada de legislación) Médicos por 1000 habitantes (inv) Camas hospitalarias (inv) Radios por 1000 habitantes (inv) % de aseguramiento de vivienda % de tierra irrigada Estos indicadores son una primera aproximación para facilitar el análisis y el ajuste de los mismos según sea conveniente en la siguiente fase del programa. Una vez se definan los indicadores más apropiados y la manera de relacionarlos el sistema de indicadores se espera aplicar al menos en diez países de América Latina y el Caribe. Posiblemente, las mayores dificultades que se presentarán estarán relacionadas con el proceso de modelación del Índice de Déficit por Desastre, debido a la complejidad de la evaluación de la amenaza y del EMC; igualmente, por el tipo de supuestos que tendrán que considerarse y que pueden generar algunas controversias. - 16 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA 6. Metodología de evaluación y relación de indicadores Usar indicadores para realizar estimaciones o mediciones de riesgo tiene el beneficio de permitir la combinación de técnicas cuantitativas y cualitativas de evaluación tanto de amenaza como de vulnerabilidad. Los indicadores permiten captar rasgos que mediante modelos o algoritmos matemáticos no es posible estimar o que intentar estimarlos mediante dichos modelos es igualmente impreciso. Sin embargo, cualquier sistema de indicadores debe ser consistente en la manera de relacionar las variables seleccionadas. Esto implica que será necesario en el caso de las estimaciones propuestas definir si las relaciones serán aditivas o multiplicativas por ejemplo. Si tendrán pesos diferentes, que permitan expresar su contribución a lo que se desea representar, o si su contribución es exclusivamente indicativa y para efectos comparativos. Los indicadores propuestos para cada nivel se han identificado teniendo en cuenta que en lo posible se basen en cifras, índices, tasas o proporciones existentes que provienen de bases de información reconocidas o que existen en cada país, región o ciudad. Algunos valores tendrán que ser normalizados, por ejemplo, por el área de estudio o por la población. Sin embargo, también existe la posibilidad de hacer valoraciones cualitativas utilizando variables que se consideren pertinentes y para las cuales no hay un indicador preciso o que refleje lo que se quiere medir. En esos casos es necesario calificar la variable con una escala que puede ser de 1 a 5 (ó de 1 a 7), representando valoraciones lingüísticas (Briguglio 2003; Davis 2003; Masure 2003). Por ejemplo, en relación con una propiedad deseable se puede valorar si existe en una escala de categorías como ausente, por debajo del promedio, promedio, por encima del promedio, óptimo. En ese sentido se pueden proponer rasgos que expresen más directamente lo que se desea representar como los indicados en los Apéndices I y II. La lógica difusa permite precisamente el uso de variables lingüísticas definiendo funciones de pertenencia a conjuntos difusos y bases reglas difusas que permiten la agregación o intersección de rasgos o variables (Pedrycz 1995; Jang et al 1997; Leondes 1998). Este tipo de técnicas permiten incluso obtener índices numéricos (desfuzificación), resultado de la relación de las variables y son una alternativa para la evaluación cualitativa y para su combinación con valores numéricos (Cardona 2001). Estas consideraciones serán objeto de estudio más adelante, con el fin de definir en detalle los indicadores definitivos y la manera de relacionarlos. En conclusión, este tipo de enfoque holístico de evaluación, debido a su flexibilidad y posible compatibilidad con otros enfoques de evaluación específica, será con el tiempo cada vez más utilizado y aceptado como una de las mejores opciones para la representación de las situaciones de riesgo y de gestión del riesgo, debido a su naturaleza compleja e imprecisa. Su fortaleza está en la posibilidad de desagregar los resultados e identificar los factores hacia los cuales se deben orientar las acciones de gestión del riesgo, con el fin de valorar su efectividad. Su objetivo principal es estimular la toma de decisiones -es decir, que el concepto que lo subyace es el control- y no la evaluación precisa del riesgo -que comúnmente se soporta en el concepto de verdad física. - 17 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA APÉNDICE I: PREGUNTAS ORIENTADORAS Carácter y propósito: ¿Cuál debe ser el objetivo de la evaluación? ¿Cuál podría ser la resolución? ¿Debería ser una evaluación multidimensional? ¿Son los objetivos poco realistas o inalcanzables? ¿Cuáles objetivos pueden ser últimos e intermedios? ¿En que lenguaje se expresarán los resultados? ¿A qué objetos y qué ambientes se aplicarán sus resultados? ¿Cómo sus resultados pueden ser usados? ¿Cómo se puede evaluar el uso de los resultados? ¿Qué y para quién podría ser útil la evaluación? ¿Quién puede usar la información? ¿Quién cuida y está dispuesto a compartir la responsabilidad de la evaluación y su utilización? ¿Cómo se lograrán las decisiones administrativas relacionadas con los indicadores? Enfoque y metodología: ¿Debe ser el método cuantitativo o cualitativo? ¿Cómo definir subíndices y pesos? ¿El enfoque será basado en criterios objetivos o subjetivos? ¿Será el diseño estático o dinámico? ¿Cómo se verificará la confiabilidad o validez? ¿El análisis será holístico o de unidades componentes? ¿El procedimiento será inductivo o deductivo? ¿Qué escala se utilizará para cambiar datos cualitativos a cuantitativos? Información: ¿Cuales serán las fuentes de información y datos? ¿Cuáles serán los métodos para obtener información no publicada oficialmente? ¿Qué métodos se utilizarán para hacer la información comparable? ¿Qué medidas deben tomarse cuando falte información? ¿Cuáles podrían ser las dificultades potenciales de cuantificación? ¿Qué justifica la simplicidad? ¿Cómo obtener precisión, confiabilidad y control en procesos de medición? Control de calidad: ¿Cuál podría ser el papel de los evaluadores? ¿Quién es el mejor calificado para realizar la evaluación? ¿Cuál podría ser el rol de los expertos y consultores? - 18 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA ¿Cómo involucrar personas nacionales de cada país en la evaluación? Alcance del indicador para representar la realidad (indicatum): ¿Qué aspectos deben ser especificados para evaluar la vulnerabilidad? ¿Qué significa indicadores fáciles de comprender y de significado intuitivo? ¿Cuales serán las amenazas consideradas? ¿Son todas las amenazas factores exógenos? ¿Cuáles son elementos expuestos? ¿Qué cualidades deben ser tenidas en cuenta? ¿Cómo tener en cuenta diferentes amenazas, grados de exposición y condiciones de los países? ¿Cuál podría ser el efecto del tamaño de un país y variaciones en su interior? ¿Qué umbrales tendrían que definirse? ¿Es la vulnerabilidad influenciada por la susceptibilidad económica o ecológica? ¿Son las desventajas estructurales considerarse como vulnerabilidad? ¿Cuáles son ejemplos de indicadores a tener en cuenta? ¿Qué variables pueden ser considerados indicadores de exposición? ¿Cómo se deben medir los impactos? ¿Cómo considerar el desempeño de instalaciones críticas y líneas de vida? ¿Cómo tener en cuenta la resiliencia macro-económica? ¿Cómo medir las capacidades institucionales? ¿Cómo tener en cuenta el nivel local? ¿Cómo podría probarse la robustez de los indicadores? - 19 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA APÉNDICE II: COMPILACIÓN DE FACTORES DE RIESGO En todas las fuentes consultadas por el IDEA se describen numerosos factores de riesgo y vulnerabilidad, los cuales fueron reunidos y clasificados aquí para dar cuenta de la complejidad de los conceptos. Existen diversas metodologías entre las cuales recientemente se han propuesto dos (UNDP 2003; GTZ 2003) para el nivel nacional y local que incluyen indicadores de riesgo que intentan reflejar algunos o la mayoría de los factores que aquí se incluyen a modo de listado. Se hizo una clasificación principalmente de factores físicos, naturales, ecológicos, tecnológicos, sociales, económicos, territoriales, culturales, educativos, funcionales, político-institucionales y administrativos como temporales. Algunos de estos factores están estrechamente vinculados, dado que se condicionan unos a otros y con frecuencia se refuerzan entre sí. ¾ Factores físicos Ubicación ¾ Factores naturales Naturaleza del fenómeno y su magnitud Ecosistemas frágiles Tipo de suelo Erosión Fenómenos climáticos globales: calentamiento genera elevación del nivel del mar, lo que vuelve ciertas costas e islas inhabitables por las inundaciones ¾ Factores ecológicos Deterioro del Ambiente ¾ Factores tecnológicos Tipo de vivienda Fallas técnicas en las construcciones (Altura, material, sistema constructivo, efecto martillo, nivel de mantenimiento) Calidad de las infraestructuras Tratamiento y abastecimiento en agua ¾ Factores sociales Población IDH Mortalidad al nacer Mortalidad infantil Esperanza de vida Malnutrición Marginalidad Segregación Densidad de población Densidad poblacional Crecimiento poblacional - 20 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA Población urbana Densidad Población Urbana Crecimiento población urbana en los 3 últimos años Género Edad Incapacidad física Organización comunitaria: Cooperativas, Asociaciones, ONGs, Lugar de culto Capacidad de recuperación ¾ Factores económicos Recursos Pobreza PIB y su crecimiento Estructura productiva Poca diversidad económica Marginalización de los mercados Dependencia de situaciones económicas externas Necesidad de importaciones en el campo energético y manufacturero Endeudamiento de los países La apertura económica La concentración de las exportaciones La periferialidad Inversiones en salud, educación, infraestructura... El aumento de la deuda externa de ciertos países los obliga a buscar exportar materia prima y recursos naturales a cualquier precio: la presión sobre le medio natural es fuerte El desarrollo del turismo en las costas y la explotación de la madera han generado una presión fuerte sobre el suelo, aumentando la erosión Presencia de ramas particulares de la economía: Turismo, Agricultura, Transporte (redes de vías y sistemas de transporte) Altos costos de flete Falta de acceso a la propiedad Perfiles de acceso de los hogares Oportunidades de ingreso Presupuesto del hogar Acceso al mercado Acceso a bancos, Acceso a créditos, Activos líquidos de emergencia que un hogar puede vender para comprar alimentos, reconstruir su casa La crisis económica no permite hacerles mantenimiento a las construcciones Capacidad de recuperación ¾ Factores territoriales Capacidad de alcanzar un nivel apropiado de planeación - 21 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA Leyes que rigen la propiedad del suelo Uso del suelo Situaciones de riesgo real ya registradas en el sitio (“desastres” pasados) Urbanización rápida Hacinamiento de viviendas en los tugurios (perturba los procesos de drenaje y filtración del agua) Guerras Aislamiento del centro de salud y educación Falta de acceso a la propiedad ¾ Factores culturales Historia Casta Religión Etnicidad Clase y relación de clase Estructuras de dominio Ideología Flexibilidad Falta de ética Alto grado de fatalismo Hábitos tradicionales dañinos No tener una visión multi-amenaza El manejo de las basuras ¾ Factores educativos Tasa de alfabetismo Insuficiente fomento de una cultura de la prevención Acceso a la información ¾ Factores funcionales Capacidad de respuesta de emergencia Capacidad de evacuación ¾ Factores político-institucionales y administrativos Patrón de desarrollo Gobernabilidad Estructuras democráticas débiles (escasa participación de la población en los procesos democráticos) Iniquidad Falta de voluntad política Malversación (Indicador de corrupción, clientelismo) No incorporación de planes de reducción del riesgo en los planes de desarrollo Planes de Reducción del Riesgo Normas y tipos de normas - 22 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA Guerras Asignación de recursos por parte del Estado Reforma agraria Política alimenticia Continuidad de las políticas Políticas de prevención y mitigación Inexistencia de Organismo Nacional de Prevención y Atención Ubicación institucional de los organismos responsables (Ministerio, Presidencia, Ejército) Existencia de estudios de impacto sobre la comunidad cuando se plantea un proyecto: existe la norma/se aplica la norma Inexistencia o fallas en el código de construcción Capacitación del personal Distribución del presupuesto Falta coordinación Falta o insuficiencia de mecanismos o instrumentos para la repartición del riesgo financiero (fondos para desastres, pólizas de seguro) Inexistencia de institutos de investigación en los campos (físico-natural, hidrometeológico, socio-económico, técnico/ingeniería, Ciencias Políticas, Sismología/Volcanología, Cartografía/Geodesia, Geografía, Geología, Geofísica) No tener una visión multi-amenaza Periodicidad de los encuentros de los organismos operativos Inexistencia de órgano Técnico Comités Local y Regional (tienen facultades reales y legales?) Baja densidad de centros de salud y de educación ¾ Factores temporales El tiempo Momento (tiempo y duración) en que se presenta el evento Es importante precisar que el considerar uno u otro factor de vulnerabilidad depende del tipo de amenaza, de la escala espacial a la cual se está trabajando (nacional, regional o local) y finalmente de la escala temporal contemplada (antes y/o durante y/o después del impacto). - 23 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA APÉNDICE III: FRAGMENTO DE LA PROPUESTA DE EIRD/PNUD Marco Conceptual para Orientar y Monitorear la Reducción del Riesgo La siguiente propuesta tiene como objeto el desarrollo de un marco común para el entendimiento, guía y monitoreo de la reducción del riesgo desde la perspectiva de los desastres en todos los niveles. El fin último de este esfuerzo colectivo e interactivo es fomentar e incrementar prácticas apropiadas y efectivas para la reducción de riesgos (EIRD 2003). A continuación se encuentra una primera propuesta muy preliminar para un marco conceptual para orientar y monitorear la reducción del riesgo desde el punto de vista de los desastres, en forma de matriz, organizada alrededor de las siguientes categorías y componentes: Político Compromiso Política y planificación Legislación Recursos Organización institucional Marco normativo Monitoreo Identificación del riesgo Valoración del riesgo (análisis de amenaza y vulnerabilidad y estimación de capacidades) Conocimiento Manejo de información y comunicación Educación y capacitación Toma de conciencia pública Investigación Aplicaciones de gestión de riesgos Gestión ambiental Redes de protección y seguridad social Instrumentos financieros Planificación de usos del suelo, planificación urbana y regional Medidas físicas/estructurales Predicción y sistemas de alerta temprana Preparativos y manejo de emergencias - 24 - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales Instituto de Estudios Ambientales - IDEA REFERENCES Barbat, A. 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