Subvenciones nominativas y las llamadas transferencias verticales

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Subvenciones nominativas y las llamadas transferencias verticales:
distinción. Viabilidad de la figura del convenio de colaboración
Por Eduardo Soler Tappa
Abogado del Estado-Jefe del Área de Energía del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio
Actualidad Administrativa, N.º 10, Quincena del 16 al 31 May. 2010, Tomo 1, Editorial LA LEY
LA LEY
3446/2010
Análisis de la distinción entre subvenciones nominativas y aportaciones
dinerarias realizadas entre Administraciones o agentes de la misma
(transferencias verticales), y por lo tanto del distinto régimen jurídico al que han
de someterse unas y otras. Para conseguir una adecuada comprensión de la
materia se parte del concepto de subvención nominativa y su regulación, y del
análisis de la figura del convenio como vehículo canalizador de la misma.
I.
INTRODUCCIÓN
La entrada en vigor de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones (en adelante LGS) suscita, entre otras, una cuestión
frecuentemente tratada por las Abogacías del Estado que prestan sus funciones
en servicios consultivos en el ámbito, especialmente, de los distintos
Departamentos ministeriales: la distinción entre subvenciones nominativas y
aportaciones dinerarias realizadas entre Administraciones o agentes de la misma
(transferencias verticales), y por ende, el distinto régimen jurídico al que han de
someterse unas y otras.
En particular, en lo que a la función del Abogado del Estado respecta, la cuestión
no es baladí, pues la práctica demanda conocer con exactitud cuándo puede o
debe formalizarse un convenio que estructure y arbitre la entrega dineraria, y
cuándo no es posible o debe simplemente adoptarse otra forma de
instrumentación.
La solución no es, ni mucho menos, fácil ni pacífica, máxime habida cuenta la
modificación operada en el artículo 2.2 de la LGS por la Ley 42/2006, de 28
diciembre.
En cualquier caso una adecuada comprensión de la materia exige partir del
concepto de subvención nominativa y su regulación, y del análisis de la figura
del convenio como vehículo canalizador de la misma, teniendo en cuenta como
norma esencial a conjugar, la lista de exclusiones del acervo comprensivo de la
LGS que la misma contempla.
II.
SUBVENCIONES NOMINATIVAS
En el capítulo III de la Ley de Subvenciones 38/2003 se regula el procedimiento
de concesión directa, aplicable únicamente en los supuestos previstos en la Ley,
y caracterizado por la no exigencia del cumplimiento de los principios de
publicidad y concurrencia.
Cuando se trate de subvenciones en que se acredite la dificultad de convocatoria
pública o existan razones excepcionales de interés público, social, económico o
humanitario que la desaconsejen, la competencia para aprobar las normas que
regulan la concesión directa se reserva al Gobierno, a propuesta del titular del
departamento interesado.
En particular el artículo 3 de la LGS señala que:
«Las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas se ajustarán a
las prescripciones de esta Ley.
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1. Se entiende por Administraciones públicas a los efectos de esta Ley:
a)
La Administración General del Estado.
b)
Las entidades que integran la Administración local.
c)
La Administración de las Comunidades Autónomas.
2. Deberán asimismo ajustarse a esta Ley las subvenciones otorgadas por los
organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica
propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas
en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del
ejercicio de potestades administrativas».
Respecto de la gestión de las subvenciones a que se refiere la LGS, se ha de
realizar de conformidad con el artículo 8.3 de la misma de acuerdo con los
principios de:
a)
Publicidad,
transparencia,
concurrencia,
objetividad,
igualdad
y
no
discriminación.
b)
Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración
otorgante.
c)
Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
Ahora bien, prescribe el artículo 18.3 LGS que no será necesaria la publicación
en el diario oficial de la Administración competente la concesión de las
subvenciones, cuando las mismas tengan asignación nominativa en los
presupuestos de las Administraciones, organismos y demás entidades públicas a
que se hace referencia en el artículo 3.
Continúa el artículo 22 permitiendo la concesión directa de subvenciones frente
al sistema ordinario de concesión en régimen de concurrencia competitiva,
cuando se trate de subvenciones «a) (...) previstas nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las
entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa
reguladora de estas subvenciones (...)».
Se configura, pues, por el legislador de 2003 una forma directa de concesión de
la subvención que puede obedecer a diversas motivaciones, y cuya primera
expresión, y es esto ahora lo que interesa, la integra la prevista
nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, esto es, por Ley.
Será en estos casos el convenio el instrumento a través del cual se canalice la
subvención, de modo que en él se establecerán las condiciones y compromisos
que hayan de regir.
Así, el artículo 28 de la Ley señala que: «Los convenios serán el instrumento
habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado, o en los de las corporaciones locales, sin
perjuicio de lo que a este respecto establezca su normativa reguladora».
Por su parte el Reglamento aprobado por Real Decreto 887/2006, con mayor
concreción, en el capítulo III regula el procedimiento de concesión directa de
subvenciones, basado en la necesidad (dice su Exposición de Motivos) de
introducir la necesaria flexibilidad a este método de concesión, dentro de los
límites impuestos en la Ley, y con las salvaguardas necesarias para identificar
los objetivos de la subvención y asegurar de este modo un seguimiento eficaz de
sus resultados (1).
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De su articulado (artículo 65) puede extraerse el propio concepto de subvención
nominativa («1. A efectos de lo dispuesto en el artículo 22.2 a) de la Ley
General de Subvenciones, son subvenciones previstas nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado (...), aquellas cuyo objeto, dotación
presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado
de gastos del presupuesto»); su régimen jurídico («2. En la Administración
General del Estado, en las Entidades Locales y en los organismos públicos
vinculados o dependientes de ambas, será de aplicación a dichas subvenciones,
en defecto de normativa específica que regule su concesión, lo previsto en la Ley
General de Subvenciones y en este Reglamento, salvo en lo que en una y otro
afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia»); y el
procedimiento para la concesión («3. El procedimiento para la concesión de
estas subvenciones se iniciará de oficio por el centro gestor del crédito
presupuestario al que se imputa la subvención, o a instancia del interesado, y
terminará con la resolución de concesión o el convenio. En cualquiera de los
supuestos previstos en este apartado, el acto de concesión o el convenio tendrá
el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en
la Ley General de Subvenciones»).
A su vez añade el precepto los extremos que habrá de incluir la resolución o el
convenio.
III.
TRANSFERENCIAS DE CAPITAL. DISTINCIÓN
La subvención puede definirse como toda disposición dineraria realizada por
cualquiera de los sujetos del artículo 3 de la LGS (Administración del Estado,
CC.AA., etc.), a favor de personas públicas o privadas, siempre que la entrega
se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios; esté sujeta al
cumplimiento de un determinado objetivo (o la ejecución de un proyecto, la
realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya
realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el
beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran
establecido); y que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga
por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de
promoción de una finalidad pública (artículo 2.1 LGS).
Como se ha dicho, es nominativa cuando la misma está prevista
nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los
convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.
Por el contrario no son subvenciones, sino tan sólo entregas dinerarias no
subvencionales, las aportaciones (dinerarias) entre diferentes Administraciones
públicas, destinadas a financiar globalmente la actividad de la Administración a
la que vayan destinadas, y las que se realicen entre los distintos agentes de una
Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales
de la Administración a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar
globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a
desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no
resulten de una convocatoria pública (artículo 2.2 LGS).
Son precisamente estas definiciones y los requisitos que entrañan, las que
originan el reto de distinguir una y otra figura.
1.
Dictamen de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico
del Estado 5/2009, de 6 de marzo de 2009
El Dictamen de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del
Estado 5/2009, de 6 de marzo de 2009, sienta el criterio de que cuando las
aportaciones dinerarias de la ejecución de una concreta partida presupuestaria
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se realizan entre diferentes Administraciones Públicas para financiar globalmente
la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, o se realizan entre
los distintos agentes de una Administración (una misma Administración ha de
entenderse) cuyos presupuestos se integran en los Presupuestos Generales de la
Administración a la que pertenecen, en este caso tanto si se destinan a financiar
globalmente su actividad como si lo hacen para la realización de actuaciones
concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas
(siempre que no resulten de una convocatoria pública), resultará de aplicación la
excepción prevista en el artículo 2.2 de de la LGS (en la redacción dada por la
DA 8.ª de la Ley 42/2006 —desarrollada igualmente en el artículo 2.2 de su
Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006—).
En ese supuesto, pues, las partidas presupuestarias no estarán sometidas
directamente a las disposiciones contenidas en la LGS, ni tan siquiera por
aplicación analógica de las disposiciones contenidas en los artículos 28 de la LGS
y 65 de su Reglamento relativas a las subvenciones previstas nominativamente
en los Presupuestos Generales del Estado.
El superior Centro Directivo llega tal conclusión, entre otras, por las siguientes
razones:
A)
En primer lugar, en el ordenamiento jurídico español no existe una laguna legal
en cuanto a la regulación del procedimiento que ha de seguirse para la ejecución
de las aplicaciones presupuestarias, sino que, por el contrario, las disposiciones
relativas a la ejecución de los créditos presupuestarios contenidas en la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP)
regulan suficientemente esa materia. Por ello, no existiendo laguna legal, falta el
presupuesto de hecho indispensable al que el artículo 4.1 del Código Civil
condiciona la procedencia de la aplicación analógica de las normas jurídicas.
B)
En segundo término, y a mayor abundamiento de lo anteriormente expresado, el
Centro Directivo entiende que, aun en el supuesto de que existiera
efectivamente una laguna legal en cuanto a la regulación de la materia, dicha
hipotética laguna legal no debería ser colmada en ningún caso mediante la
aplicación analógica de las disposiciones recogidas en la LGS y en su
Reglamento para la regulación de las subvenciones previstas nominativamente
en los Presupuestos Generales del Estado, y ello entre otros motivos, porque
entre el supuesto regulado por esas disposiciones (el otorgamiento de
subvenciones por el procedimiento de concesión directa, por estar previstas
nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado) y aquel al que se
pretende aplicarlas por analogía (la tramitación de las aplicaciones
presupuestarias previstas en los Presupuestos Generales del Estado como
transferencias corrientes, transferencias de capital y aportaciones patrimoniales
para la financiación global de la actividad de la entidad de que se trate) no
existe la identidad de razón exigida por el artículo 4.1 del Código Civil como
fundamento de la aplicación analógica de las normas jurídicas.
Justifica la Abogacía General del Estado que la aplicación analógica de las
disposiciones de la LGS y de su Reglamento relativas al otorgamiento de
subvenciones nominativas previstas en los Presupuestos Generales del Estado
implicarla, en definitiva, una infracción de la voluntad del legislador, expresada
en el articulo 2,2 de la LGS, que no fue otra que la de excluir este tipo de
aportaciones dinerarias entre Administraciones Públicas para la financiación
global de la actividad de una de ellas del ámbito de aplicación de este texto
legal, mens legislatoris que quedaría vulnerada si, por vía analógica, se aplicara
al caso supuestamente no regulado las disposiciones que el propio legislador ha
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excluido de forma expresa.
2.
Informe de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE)
de fecha 4 de mayo de 2007 (Boletín informativo de la IGAE n.º 93, año
2007)
También el Informe de la Intervención General de la Administración del Estado
(IGAE) de fecha 4 de mayo de 2007 (Boletín informativo de la IGAE n.º 93, año
2007), aborda la cuestión, señalando que el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17
de noviembre, tiene por objeto delimitar el concepto de subvención a efectos de
la citada Ley, realizando dicha delimitación en un doble sentido.
Así, señala que el artículo 2.2 establece dos tipos de figuras que no tienen la
consideración de subvención pública:
La primera se refiere a las aportaciones dinerarias realizadas entre diferentes
Administraciones Públicas cuando dichas aportaciones tienen por objeto financiar
globalmente la actividad de la Administración destinataria.
La segunda se refiere a las aportaciones dinerarias que se realicen entre
distintos agentes de una misma Administración cuyos presupuestos estén
integrados en los Presupuestos Generales de la Administración que se trate,
independientemente de que se destinen a financiar globalmente la actividad o
una actuación concreta, siempre que no resulten de una convocatoria pública.
2.1.
Aportaciones dinerarias realizadas entre diferentes Administraciones Públicas
cuando dichas aportaciones tienen por objeto financiar globalmente la actividad de la
Administración destinataria
En relación con la primera de las figuras señaladas, dos son los requisitos que
han de concurrir para estar en presencia del hecho que permite su aplicación.
Uno, de carácter subjetivo, consistente en que las aportaciones dinerarias se
realicen entre Administraciones Públicas, y otro, de carácter finalista,
consistente en que la aportación dineraria esté destinada a financiar
globalmente la actividad de la Administración que la recibe.
2.1.1.
Aportaciones entre Administraciones Públicas
La IGAE considera que una interpretación literal de la norma implicaría limitar el
supuesto de hecho a las aportaciones dinerarias realizadas entre la
Administración General del Estado, las entidades que integran la Administración
Local y la Administración de las Comunidades Autónomas, quedando excluido
cualquier otro ente dependiente de las anteriores, por cuanto ésta es la
definición que de «Administración Pública» recoge el propio artículo 3 de la LGS.
Sin embargo, la IGAE considera que el término «Administración Pública» que
utiliza el artículo 2.2 de la Ley, ha de ser interpretado, no de forma literal, sino
en su contexto. De modo que se debería efectuar una interpretación del término
«Administración Pública» en sentido amplio, comprensivo de todos los entes
incluidos en cualquiera de las tres Administraciones territoriales.
Así, la segunda parte del artículo 2.2 no se referiría a «agentes dependientes o
vinculados» sino a «agentes de una Administración» a la que «pertenezcan».
Por tanto, el concepto de Administración Pública que se desprendería del artículo
2.2 es un concepto integrador, del que resulta que las transferencias globales de
financiación entre Administraciones Públicas deberían entenderse tanto entre
Administraciones Territoriales, como entre una Administración territorial y los
organismos y entes agentes en definitiva integrados en otra Administración
territorial, así como entre agentes de distintas Administraciones territoriales.
Una concepción similar a la aquí expuesta es la que recoge la Ley 18/2001, de
12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, al referirse en su
artículo 2 a los «grupos de agentes que integran el del Sector público».
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2.1.2.
Aportación dineraria destinada a financiar globalmente la actividad de la Administración
La aportación dineraria debe destinarse a financiar globalmente la actividad de
la Administración que la recibe. La interpretación de este requisito resulta de la
literalidad del artículo 2.2 del Reglamento General de Subvenciones que dispone
«A los efectos de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2 de la Ley General
de Subvenciones, se entenderá por financiación global las aportaciones
destinadas a financiar total o parcialmente, con carácter indiferenciado, la
totalidad o un sector de la actividad de una Administración (...)».
2.2.
Aportaciones dinerarias que se realicen entre distintos agentes de una misma
Administración cuyos presupuestos estén integrados en los Presupuestos Generales
de la Administración que se trate, independientemente de que se destinen a financiar
globalmente la actividad o una actuación concreta, siempre que no resulten de una
convocatoria pública
Para aplicar esta figura, que no tiene carácter de subvención, el artículo 2.2 LGS
exige tres requisitos que han de concurrir para su aplicación:
2.2.1.
Que las aportaciones dinerarias se realicen entre agentes de una misma Administración cuyos
presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan
A) En este punto la IGAE considera «agente» de la Administración toda aquella
entidad o ente con capacidad de obrar perteneciente a dicha Administración, lo
que, en concreto, en el ámbito de la Administración del Estado se refiere tanto a
la propia Administración General del Estado como a todos los entes
dependientes de aquélla con capacidad de obrar, independientemente de su
denominación. Así, a título de ejemplo, se incluirían dentro de estos últimos los
organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las fundaciones
públicas, las agencias, los consorcios, las sociedades mercantiles, etc. (2).
B) Por otra parte, el requisito exige que la entidad concedente y la beneficiaria
de la aportación integren sus presupuestos en los presupuestos de la
Administración a la que pertenecen. En el ámbito de la Administración del
Estado ello implica que los presupuestos de ambas entidades estén integrados
en los Presupuestos Generales del Estado (3).
La definición de lo que se entiende por sector público estatal a efectos de
régimen presupuestario se encuentra recogida en el artículo 2 de la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria(4). Por tanto, el requisito
exige que las aportaciones dinerarias se realicen entre los sujetos enumerados
en el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria.
No obstante, señala la IGAE que debe hacerse una matización respecto a las
sociedades mercantiles y los consorcios. Así, en principio, únicamente forman
parte del sector público estatal, integrándose, por tanto, sus presupuestos en los
Presupuestos Generales del Estado, aquellas sociedades mercantiles y aquellos
consorcios en los que concurren los requisitos establecidos en las letras e) y h)
del artículo 2.1 anteriormente citado y, en consecuencia, de conformidad con el
artículo 1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, a ellos les será de aplicación
el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad y de control
financiero previsto en la Ley General Presupuestaria. Por su parte, la Disposición
Adicional Novena de la citada Ley, bajo la rúbrica Sociedades mercantiles y otros
entes controlados por el sector público dispone:
«El Estado promoverá la celebración de convenios con las Comunidades
Autónomas o las entidades locales, con el objeto de coordinar el régimen
presupuestario, financiero, contable y de control de las sociedades mercantiles
en las que participen, de forma minoritaria, las entidades que integran el sector
público estatal, la Administración de las Comunidades Autónomas o las
entidades locales, o los entes a ellas vinculados o dependientes, cuando la
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participación de los mismos considerada conjuntamente fuera mayoritaria o
conllevara su control político.
Lo anterior será de aplicación a los consorcios que, no cumpliendo los requisitos
establecidos en el párrafo h) del apartado 1 del artículo 2 de esta Ley respecto
de ninguna de las Administraciones que en dichos entes participen, sean
financiados mayoritariamente con recursos procedentes del Estado, las
Comunidades Autónomas o corporaciones locales, las Administraciones
anteriores hayan aportado mayoritariamente a las mismas dinero, bienes o
industria, o se hayan comprometido, en el momento de su constitución, a
financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos
directa o indirectamente al poder de decisión conjunto de dichas
Administraciones».
Por tanto, entiende la Intervención General que aquellas sociedades mercantiles
y consorcios que, en virtud de acuerdos o pactos, se encuentren sometidas a las
normas presupuestarias, financieras, contables y de control establecidas en la
Ley General Presupuestaria para el resto de los entes que integran el Sector
Público Estatal y sus presupuestos se integren, en virtud de tales pactos, en los
Presupuestos Generales del Estado, han de ser consideradas como parte del
mismo, si no de forma directa, sí por remisión de las normas que les son de
aplicación y que, por ello, han de entenderse incluidas dentro de los «agentes»
que menciona el artículo 2.2 de la LGS.
2.2.2.
Que la aportación dineraria se destine a financiar globalmente la actividad del destinatario de la misma
o bien una actuación concreta
El segundo requisito señalado consiste en que la aportación dineraria ha de
destinarse a financiar globalmente la actividad del destinatario de la misma o
bien una actuación concreta.
Ambos conceptos, financiación global y financiación concreta, se encuentran
definidos en la propia normativa de subvenciones. Así, por financiación global ha
de entenderse lo ya señalado, esto es, que las aportaciones vayan destinadas a
financiar total o parcialmente, con carácter indiferenciado, la totalidad o un
sector de la actividad de una Administración.
Respecto a lo que se entiende por financiación concreta, habrá de estarse a lo
dispuesto en el artículo 2.1 b) de la LGS, esto es «Que la entrega esté sujeta al
cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la
realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular ya
realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, (...)».
2.2.3.
Que la aportación no resulte de una convocatoria pública
Este requisito implica que si la aportación dineraria se realiza en el ámbito de
una convocatoria pública realizada de acuerdo con la Ley General de
Subvenciones, dicha aportación tendrá la consideración de subvención y, en
consecuencia, le será de aplicación la LGS.
Finalmente, una vez analizadas las dos figuras que, de conformidad con el
artículo 2.2 de la LGS no tienen la consideración de subvención pública y, por lo
tanto, que no les son de aplicación lo dispuesto en dicha Ley, la IGAE sienta la
siguiente conclusión:
«De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2 de la Ley 38/2003, de 17
de noviembre, General de Subvenciones, estarán excluidas del ámbito de su
aplicación, las aportaciones dinerarias realizadas entre Administraciones con el
objeto de financiar total o parcialmente, con carácter indiferenciado, la totalidad
o un sector de la actividad de una Administración Pública o de los entes
dependientes de éstas.
Asimismo, quedarán excluidas del ámbito de aplicación de la Ley General de
Subvenciones, en el ámbito de la Administración del Estado, las aportaciones
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dinerarias que, no derivadas de una convocatoria pública, se destinen a la
financiación global o particular de una actividad, cuando dichas aportaciones se
realicen entre los entes que se consideran integrantes del Sector Público Estatal,
esto es, los enumerados en el artículo 2 de la Ley 47/2003, de 27 de noviembre
General Presupuestaria y los de la Disposición adicional novena de la citada ley
siempre y cuando estos últimos, en virtud de los correspondientes acuerdos,
estén sometidos a la Ley General Presupuestaria en cuanto a su régimen
presupuestario, financiero, contable y de control, integrando, por tanto, sus
presupuestos en los Presupuestos Generales del Estado».
IV.
CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta todas las consideraciones expuestas acerca de la dicotomía
existente entre subvenciones nominativas y otras entregas dinerarias, pueden
extraerse las siguientes conclusiones en cuanto a su significación y régimen
jurídico:
Cuando las aportaciones dinerarias de la ejecución de una concreta partida
presupuestaria se realizan entre diferentes Administraciones Públicas para
financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan
destinadas, o se realizan entre los distintos agentes de una Administración (una
misma Administración ha de entenderse) cuyos presupuestos se integran en los
Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenecen, en este caso
tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como si lo hacen para
la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las
funciones que tenga atribuidas (siempre que no resulten de una convocatoria
pública), resultará de aplicación la excepción prevista en el artículo 2.2 de de la
LGS (en la redacción dada por la DA 8.ª de la Ley 42/2006 —desarrollada
igualmente en el artículo 2.2 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto
887/2006—).
En ese supuesto, pues, las partidas presupuestarias no estarán sometidas
directamente a las disposiciones contenidas en la LGS.
Es decir:
a)
Si se realizan entre diferentes Administraciones Públicas para financiar
globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, quedan
excluidas de la LGS.
b)
Si se realizan entre diferentes Administraciones Públicas para financiar
actuaciones concretas (en la definición que proporciona el artículo 2.1 b de la
LGS) y que en la práctica equivaldría a señalar en los Presupuestos Generales
del Estado (o de la Administración concreta) un concreto destino, quedan
incluidas en la LGS.
c)
Si se realizan entre los distintos agentes de una (misma) Administración cuyos
presupuestos se integran en los Presupuestos Generales de la Administración a
la que pertenecen, en este caso, tanto si se destinan a financiar globalmente su
actividad, como si lo hacen para la realización de actuaciones concretas a
desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, quedan excluidas
de la LGS.
Para entender qué ha de considerarse por «agentes» es indicativo el Informe de
la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) de fecha 4 de
mayo de 2007 (Boletín informativo de la IGAE n.º 93, año 2007), en virtud del
cual habría de considerarse como agente tanto la propia Administración General
del Estado como todos los entes dependientes de la misma con capacidad de
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obrar, independientemente de su denominación (organismos autónomos,
entidades públicas empresariales, fundaciones públicas, agencias, consorcios,
etc.).
Y en particular señala el referido Informe que habrían también de entenderse
incluidas dentro de los «agentes» que menciona el artículo 2.2 de la LGS si no
de forma directa, sí por remisión de las normas que les son de aplicación,
aquéllas sociedades mercantiles y consorcios, que, en virtud de acuerdos o
pactos, se encuentren sometidas a las normas presupuestarias, financieras,
contables y de control establecidas en la Ley General Presupuestaria para el
resto de los entes que integran el Sector Público Estatal, de modo que sus
presupuestos se integren, en virtud de de tales pactos, en los Presupuestos
Generales del Estado.
Es decir, en ese caso serían agentes y por tanto se les aplica la exclusión de la
LGS.
Además, la Abogacía General del Estado sienta dos consecuencias de
extraordinaria relevancia para el caso de exclusión de la LGS, como son:
1.ª
En esos casos no es posible mantener la procedencia de la aplicación analógica
de las disposiciones contenidas en los artículos 28 de la LGS y 65 de su
Reglamento relativas a las subvenciones previstas nominativamente en los
Presupuestos Generales del Estado; por lo tanto no es posible formalizar un
convenio de colaboración de los del artículo 28.1 LGS, entre el concedente y el
receptor.
2.ª
Por otro lado tampoco será aplicable en esos casos el instrumento del convenio
de colaboración como institución jurídico-administrativa autónoma, al no
concurrir las notas propias de la figura del convenio de colaboración ya
expuestas por la misma Abogacía General del Estado en Dictamen 4/2007.
Debería, no obstante, entenderse (añadimos nosotros) que lo que no cabe en
esos supuestos es la figura del convenio de colaboración que «puramente» trate
de canalizar, encauzar o reglar la transferencia de capital, pero nada impediría la
existencia de un convenio que, al margen de aquella función, articulara
propiamente relaciones de colaboración entre ambas partes vinculadas o
relacionadas con la transferencia realizada, siempre y cuando se cumplieran los
requisitos que para la figura de la colaboración señala el mentado Dictamen AGE
4/2007.
(1) En este sentido resulta de interés el estudio doctrinal de MANTECA
VALDELANDE, V., Nuevo Reglamento de Subvenciones, Actualidad Jurídica
Aranzadi, Parte Comentario núm. 716/2006 (2006) sobre la regulación en
capítulo específico del Reglamento del régimen de concesión directa impuesta
por una norma con rango legal.Ver texto
(2) Señala la IGAE que este mismo sentido para el término «agente» parece ser
el utilizado por el legislador en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de
Estabilidad Presupuestaria (hoy ya derogada por el Texto Refundido de la Ley de
Estabilidad Presupuestaria aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007), al
establecer en su artículo 2 «A los efectos de la presente Ley, el sector público se
considera integrado por los siguientes grupos de agentes:
a)
La Administración General del Estado, los Organismos autónomos y los demás
entes públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan
bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, así como
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Subvenciones nominativas y las llamadas transferencias verticales: distinción. Viab... Page 10 of 11
los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado.
b)
Las Entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social.
c)
La Administración de las Comunidades Autónomas, así como los entes y
Organismos públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan
bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
d)
Las Entidades Locales, los Organismos autónomos y los entes públicos
dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se
financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y
demás entes de derecho público dependientes de la Administración del Estado,
de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las Entidades
Locales y no comprendidos en el número anterior, tendrán asimismo
consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en el Título I
de esta Ley y a las normas que específicamente se refieran a las mismas».Ver
texto
(3) En el caso de las Fundaciones resultará siempre complicado para el Abogado
del Estado informante conocer cuando una Fundación integra sus presupuestos
en los Presupuestos Generales de la Administración del Estado, a menos que le
sea así expresado por el órgano consultante, lo que no es frecuente. Será
entonces de suma utilidad la consulta del listado recogido en la aplicación
informática «INVESPE» del Ministerio de Economía y Hacienda.Ver texto
(4) Dice así: «1. A los efectos de esta Ley forman parte del sector público
estatal:
a)
La Administración General del Estado.
b)
Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del
Estado.
c)
Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración
General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o
dependientes de ella.
d)
Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de
colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
e)
Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Públicas.
f)
Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.
g)
Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los
párrafos b) y c) de este apartado.
h)
Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los
artículos 6, apartado 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
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Subvenciones nominativas y las llamadas transferencias verticales: distinción. Viab... Page 11 of 11
Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo
hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se
haya comprometido, en el momento de su constitución, a financiar
mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o
indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado».
Ver texto
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