A propósito del Plan Nacional para la Formalización de la Minería A

A propósito del Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal en el Perú
Víctor Hugo Pachas
Entre los gremios nacionales de mineros artesanales que existen en el país ha generado mucha
expectativa la dación del D.S. 013-2011 del Ministerio de Energía y Minas (MINEM): “Plan
Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal” (PNFMA). Sin embargo, vale la pena
examinar varios aspectos de dicho plan y reflexionar sobre la temporalidad, responsabilidades
otorgadas y la naturaleza de varios de los aspectos propuestos.
Con fecha 30 de marzo de 2011, el diario El Peruano publicó el D.S. 013-2011 del MINEM que
aprueba el PNFMA. Esta aprobación obedece al proceso implementado por la Comisión Técnica
Multisectorial (creada por D.S. 045-2010-PCM y publicada el 8 de abril de 2010), encargada de la
elaboración y seguimiento de la implementación del PNFMA. La Comisión Técnica Multisectorial
es dirigida por la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la Presidencia de Consejo de
Ministros.
El objetivo del PNFMA es formalizar la actividad minera artesanal en todo el país a través de
herramientas de gestión organizativa, técnica ambiental y legal involucrando a los actores sociales
de la cadena de valor. Los resultados que se intentan alcanzar son claros: la apuesta es que al 2016
se contaría con una actividad minera artesanal formalizada, conformada por organizaciones
empresariales mineras artesanales privadas fortalecidas, anulación de agentes promotores de
informalidad (promotores financieros, acopiadores y plantas de beneficio, entre otros) y el aumento
de suscripción de contratos de explotación minera. Se propone aprobar hasta nueve dispositivos
legales, donde destaca el Programa Especial de Formalización para la Minería Artesanal y la
elaboración de un Censo Nacional para esta actividad.
Para lograrlo el PNFMA propone dos grandes componentes: (a) formalización de la actividad
minera artesanal y (b) promoción de una actividad minera artesanal sostenible. El primero apunta a
fortalecer el soporte institucional para la formalización, agilizar trámites y fiscalizar las actividades
informales de las actividades formales principalmente de plantas de beneficio. El segundo
componente propone evaluar los cambios en la focalización de los recursos del canon, establecer
herramientas de ordenamiento territorial, mecanismos de solución de problemas laborales y la
creación de programas sociales en zonas de minería artesanal.
Sobre la temporalidad del PNFMA, sostenemos que los objetivos propuestos son bastante
ambiciosos para concretarlos en cinco años. La realidad “minera artesanal informal” en el país es
mucho más compleja que la descrita en el PNFMA, puesto que esta actividad no sólo es producto de
una gran movilidad social de mineros por intervalos migratorios sino que hoy es practicada por
comunidades campesinas y nativas en su propio territorio. Esta situación conlleva a sostener que la
formalización será un proceso muy complejo y no se limita a otorgar un título de concesión. La
formalización debe ser entendida como un proceso de interacciones entre dimensiones
socioeconómicas, ambientales, laborales organizacionales y principalmente culturales.
Además, el PNFMA adolece de un enfoque de interculturalidad y equidad de género que le permita
desagregar procesos de consentimiento libre previo e informado y valorar el importante rol social
que cumplen las mujeres en estos espacios para el sostén familiar y el desarrollo local.
Sobre las responsabilidades otorgadas en el PNFMA, los componentes que se plantean aciertan en
la idea de empezar por dar más institucionalidad dentro del MEM a este sub sector. Sin embargo no
queda claro que vice ministerio y que Dirección asume las responsabilidades y competencias
referidas. A lo largo de todo el PNFMA no se identifica qué Dirección del MINEM asumiría las
responsabilidades de ejecución del plan.
Sobre la naturaleza del PNFMA, es muy limitante las características que se presentan asociadas a la
informalidad en el espectro de la actividad minera artesanal. Las operaciones mineras artesanales se
encuentran conviviendo con operaciones de pequeña minería, que en muchos casos se ubican en la
informalidad al no por poseer título de concesión sino por operar en base a algún petitorio y/o
denuncios; en otros casos superpuesto a otros derechos sean forestales, agrícolas, áreas naturales
protegidas, comunidades campesinas y nativas. En otros casos hace falta formalizar a mineros
artesanales que trabajan en concesiones de pequeña minería. Por lo tanto, es conveniente que la
formalización abarque el espectro de la minería artesanal y en pequeña escala (MAPE).
Esto puede ser posible acompañando la institucionalidad de este sub sector minero dentro del
MINEM e iniciando procesos de fortalecimiento organizacional en los mineros artesanales y sus
asociaciones, empresas y/o cual fuera su figura legal sobre la que se amparen.
Siguiendo esta misma lógica, queda la interrogante ¿a qué se refiere el PNFMA con planta de
beneficio? ¿Se refieren a plantas convencionales (acopiadoras y comercializadoras de oro) o a
plantas denominadas quimbaletes en depósitos filoneanos y/o tolvas para depósitos aluviales? Este
aspecto clave en la medida que la forma de abordar los procesos de formalidad implicaría examinar
el proceso productivo y diferenciar extracción, beneficio y comercialización. La informalidad en la
minería artesanal es fundamentalmente en los procesos extractivos de mina, sean en yacimientos
filoneanos o aluviales, más no en los de beneficio, puesto que los minerales son acopiados por
empresas convencionales. Los quimbaletes/tolvas prestan un servicio primario de beneficio, que es
necesario formalizar y diferenciar de plantas de beneficio convencional.
Después de 9 largos años de promulgada la Ley 27651, Ley de formalización y promoción de
Pequeña Minería y Minería Artesanal, recién se cuenta con una herramienta de gestión para dicho
espectro, lo cual es un indicador de despreocupación e incapacidad técnica del Estado por atender
este sub sector minero. En la Ley 27651 se señala la inmediata elaboración de un Plan de Desarrollo
para la Minería Artesanal lo cual aún no ha sucedido o debemos suponer que ¿el Estado ha reducido
el desarrollo de la minería artesanal sólo a la formalización de dicha actividad?
Pese a lo argumentado, sostenemos que el PNFMA es un paso positivo para la MAPE de oro en el
Perú. Se cuenta con una herramienta de gestión nacional para este sub sector minero que obedece a
un dictamen multisectorial del Estado, siendo lo multisectorial la mejor estrategia para abordar la
aparente indomable realidad de este sub sector minero. Además, el PNFMA contribuye
implícitamente a ordenar roles y funciones en las relaciones intersectoriales involucradas
directamente en la minería artesanal del Perú, que a lo largo de las dos últimas décadas ha sido el
principal cuello de botella para no consolidar una minería artesanal de oro responsable.