LA REFORMA DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA. Vicente Montesinos

LA REFORMA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA
Mesa Redonda
LA REFORMA DE LA CONTABILIDAD PÚBLICA
Vicente Montesinos
Catedrático de Contabilidad de la Universidad de Valencia
Por la propia importancia del tema, es de prever que la revisión de la LGP
normalmente dará lugar a un debate más profundo y más rico que el que ha tenido lugar
hasta el momento, y que posteriormente conduzca a una reforma más ambiciosa de la
misma, desarrollada a través de un proceso de discusión parlamentaria específico. En
consecuencia, estimo que lo más procedente aquí será analizar, no sólo el contenido de
la presente reforma, sino también reflexionar sobre los posibles caminos, la posible
evolución, las posibles líneas directoras para ese proceso más profundo de reforma.
Así las cosas, connvendría comenzar enmarcando los grandes parámetros dentro de los
cuales se sitúa la reforma de la LGP en materia de contabilidad pública, considerando
en primer lugar la evolución del concepto y funciones de la contabilidad pública en el
entorno internacional y también dentro de nuestras fronteras. En este orden de cosas,
observamos como rasgos más importantes del proceso, por una parte, la orientación
hacia el usuario de la gestión y de la información contable públicas, y en consecuencia
una mayor transparencia y un nuevo concepto en la rendición de cuentas, que suponga
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ampliación y apertura del conjunto de destinatarios y usuarios, entre los que encuentren
un lugar preferente el ciudadano y los representantes políticos electos. En segundo
lugar hay que resaltar un mayor énfasis en la responsabilidad pública, tanto la de
carácter político como la de carácter financiero y la responsabilidad de la gestión. El
control de los recursos constituye un tercer aspecto a tener en cuenta; en la medida en
que el conjunto de recursos que controla una entidad pública y sus dirigentes es más
amplio, también va a ser más amplia la información que debe recogerse en los estados
financieros, de forma que lo que hace un tiempo
estaba restringido al ámbito
presupuestario se va ampliando gradualmente a un ámbito más amplio, incorporando
también información de carácter financiero e información de gestión.
Desde el punto de vista contable, las circunstancias expuestas implican, por una parte,
un tránsito hacia el devengo y la homologación plena con los principios contables
generalmente aceptados. En segundo lugar un énfasis en el carácter informativo amplio
de los estados financieros, ya que éstos no van dirigidos exclusivamente a especialistas,
sino a un amplio elenco de usuarios para los que deben resultar comprensibles.
Finalmente, se plantea la necesidad de lograr una coherencia y adecuada comparabilidad
entre los ámbitos presupuestario y económico-patrimonial.
A mi entender, estimo que no resulta satisfactoria la opción de utilizar un modelo de
información presupuestaria parcialmente completada con alguna información financiera
y de gestión. Lo necesario es más bien la adopción sin reservas de un sistema de
información completo, para lo cual hace falta un cambio profundo de la cultura de las
organizaciones, una decidida voluntad política de los responsables y una toma de
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conciencia de los propios ciudadanos. Sin embargo, resulta absolutamente inaplazable
un conjunto de medidas -ya se ha hecho amplia referencia aquí esta mañana por parte
del Interventor General- que garantice la coherencia de la normativa contable pública
con las modificaciones legislativas que se han venido produciendo en el marco
administrativo general o en otros campos afines, como es el caso fundamentalmente de
la LOFAGE, así como de la normativa presupuestaria, que han ido modificando
gradualmente el marco administrativo y presupuestario general de LGP, con especial
incidencia en materia de contabilidad pública. fundamentalmente, las
sucesivas
normas presupuestarias, las leyes de Presupuestos que se van apartando gradualmente
de la normativa de la LGP en materia contabilidad pública. Del mismo modo, otra de las
fuerzas impulsoras de este ajuste en la LGP han sido los requerimientos del Tribunal
de Cuentas, fundamentalmente referidos, como se ha dicho también esta mañana, a la
rendición de cuentas y al contenido de las mismas así como a los principios y normas
contables. Con todo ello la modificación que ahora es objeto de nuestra consideración se
ha abordado fundamentalmente desde la perspectiva de la coherencia interna y más bien
como una "adaptación técnica". La actual reforma no se trata pues de una revisión
general y en profundidad del modelo, y tampoco pretende serlo. Más bien es, como
terminamos de señalar, una adaptación técnica a los diferentes textos legales y
recomendaciones que se han venido comentando. La modificación que se presenta ahora
responde pues a una necesidad inaplazable, lográndose con ella una mayor coherencia,
permitiendo una mejor comprensión del marco normativo y facilitando su aplicación. Se
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trata pues de un paso adelante, aunque insuficiente. Lo importante a partir de se aquí
será establecer cuáles serían los pasos que en lo sucesivo deberíamos ir abordando.
Dentro del tiempo limitado del que disponemos, quisiera resaltar como
cuestiones más significativas las referentes al ámbito subjetivo y los cuentadantes:
¿quiénes van a ofrecer la información contable pública?. El alcance y contenido: ¿qué
información se va a
proporcionar?. Los principios y normas contables, así la
verificación interna de la información: ¿cómo se va a presentar esa información?. Los
plazos y los destinatarios concretarán el , cuándo, y el para quién?.
En cuanto al ámbito subjetivo, lo que ofrece la nueva normativa es una
armonización con el diseño del ámbito subjetivo recogido en la LOFAGE y dentro de
los sucesivos textos de las leyes de Presupuestos. El esquema que les presentamos en la
pantalla se corresponde, con algunas modificaciones, con el recogido en el actual
proyecto de Ley de Presupuestos. En él se diferencian, en lo referente al sector público
estatal, la Seguridad Social, las sociedades estatales y, como componente central del
subsector, la Administración General del Estado. Dentro de la Administración Central,
se distinguen los organismos centrales, los organismos públicos (organismos autónomos
y entidades públicas empresariales) y organismos de derecho público. Éste es el
esquema general reccogido en la LOFAGE y en coherencia con ese ámbito subjetivo se
establecen cuáles son las diferentes categorías de cuentadantes. Existe así una
correspondencia entre las entidades y órganos con obligación de rendir cuentas y los
correspondientes cuentadantes. Se define en la normativa que los cuentadantes son los
titulares de las entidades y órganos sujetos a la obligación de rendir cuentas.
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La definición genérica de cuentadantes, que estimamos aceptable, no siempre encuentra
sin embargo la concreción más adecuada en el proyecto cuyo análisis nos ocupa, que
estimamos podría en algunos casos podría mejorarse. Así, en lo referente a la
Administración General del Estado se habla de las autoridades y los funcionarios, con lo
que no sobrepasamos el nivel de los Ministros. En cuanto a organismos autónomos,
entidades públicas empresariales y demás entidades estatales del sector público estatal,
los cuentadantes serán los presidentes o directores. En el caso de las sociedades
mercantiles estatales, lo serán los presidentes del Consejo de Administración; en las
sociedades mercantiles en liquidación, serán cuentadantes los liquidadores; en las
fundaciones estatales, los presidentes del patronato y en las entidades de la Seguridad
Social, los titulares de las entidades.
Quizá como punto de reflexión podríamos considerar una concreción alternativa,
donde para la cuenta de la Administración General del Estado planteamos que se
considere como cuentadante al Gobierno, en lugar de las autoridades y funcionarios.
Digamos que con ello estaríamos homologando nuestra situación con la práctica
extendida en la mayor parte de los países de nuestro entorno, como Estados Unidos,
Canadá o Francia. El Gobierno es el responsable último de la gestión, en la medida en
que recibe los recursos del pueblo, al que luego le debe dar cuenta de su utilización y
resultados, con independencia de los otros tipos de responsabilidades que a cada uno le
correspondan, tanto a los miembros del Gobierno como a los propios funcionarios. En
ese sentido aparte de esa homologación con países de nuestro entorno, también
conseguiríamos retomar la propia tradición constitucionalista de nuestro país, ya que en
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este sentido solamente en la Constitución de Cádiz, se contemplan cuentas por separado
de cada Ministro, Secretario de Despacho. En las demás Constituciones las cuentas las
rinde el Gobierno. Otra cuestión sería la de quién las rindiera materialmente, que podría
ser el Presidente del Gobierno o el Ministro de Economía y Hacienda, que en cualquier
caso lo haría en representación del Gobierno.
En cuanto a Organismos Autónomos y Entidades Públicas no se objeta el hecho
de que sean cuentadantes los Presidentes o Directores. Sin embargo, en lo relativo a
sociedades mercantiles estatales, quizá sea adeacuado que desde la perspectiva de la
responsabilidad
política
sean
cuentadantes
los
presidentes
del
Consejo
de
Administración. Sin embargo, nos encontramos aquí con que la normativa mercantil
establece que los responsables de la formación de cuentas y de su presentación y
depósito son los administradores o miembros del Consejo de Administración, con lo
cual se produce una discrepancia sobre la que parece necesario reflexionar y proceder a
su eliminación. Del mismo modo, en materia de fundaciones estatales lo coherente con
la normativa propia de estas entidades sería más adecuado hablar de miembros del
Patronato, en lugar de los presidentes. En definitiva, las matizaciones de esta propuesta
alternativa conducirían, por una parte, especialmente en lo referente a la Cuenta de la
Administración, a una mayor homologación con nuestro entono socio-político y por
otra parte coherencia con lo que es nuestra propia tradición constitucional, que en
definitiva es nuestra tradición democrática. Ffinamente se avanzaría hacia una
coherencia con la propia normativa legal: la LOFAGE, en lo que se refiere al Gobierno
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como cuentadante y la normativa mercantil y la normativa específica de fundaciones
en lo relativo a las sociedades y fundaciones estatales.
Se contemplan como casos especiales y con una matización que estimo
interesante, los particulares que administren, recauden o custodien fondos o valores del
Estado, para los cuales se define la modalidad de rendición de la forma que se determine
reglamentariamente, lo cual remite cada caso particular a su regulación específica, y los
perceptores de subvenciones, que son cuentadantes y cuya rendición de cuentas se
llevará a cabo cuando se proceda a la justificación correspondiente ante el órgano
concedente.
Otro aspecto al que me he referido con anterioridad es el alcance de la rendición de
cuentas, es decir, ¿sobre qué se va a informar?. En tal sentido hay una sistematización
que estimo muy satisfactoria con respecto a la situación actual, donde en primer lugar
los componentes de las cuentas rendidas son las propias cuentas, junto con el informe de
gestión, el informe de auditoría, que se extiende a la generalidad de las entidades, y la
memoria específica por pertenecer al sector público en el caso de las sociedades
estatales y fundaciones públicas, atendiendo a la moción emitida al respecto por el
Tribunal de Cuentas.
Se procede en el nuevo texto a efectuar una racionalización del contenido de la
Cuenta General del Estado, incluyendo los siguientes componentes: la Cuenta General
de las Administraciones Públicas Estatales; la Cuenta de Gestión de tributos cedidos a
las Comunidades Autónomas; Cuenta General de las Empresas Estatales y Cuenta
General de las Fundaciones Estatales. Los componentes de la Cuenta General del
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Estado tienen su correspondencia con las entidades públicas a las que se refieren. Al
propio tiempo, se diferencian de manera sistemática cuáles son los principios y normas
aplicables en cada uno de los casos, lo que constituye sin duda una importante
clarificación para la preparación y presentación de las cuentas públicas.
Para la determinación de los principios y normas contables de aplicación, se establece
una clara correspondencia entre el tipo de actividad y los principios aplicables. Así, para
la Administración del Estado y para las entidades públicas con una actividad no
lucrativa, serán de aplicación el Plan General de Contabilidad pública y las normas que
le sirvan para desarrollo. En el caso de entidades públicas empresariales y sociedades
mercantiles estatales regirá el Plan General de Contabilidad para la empresa española. A
las fundaciones estatales desarrollarán su contabilidad de acuerdo con la adaptación del
Plan General a entidades sin fines lucrativos y sus desarrollos. Los otros organismos
aplicarán el Plan General de Contabilidad Pública, salvo que predomine en ellos la
actividad para el mercado.
En cuanto al alcance de la rendición de cuentas públicas, hubiera sido deseable otorgar
la importancia que hoy reviste a la información sobre la eficacia, la eficiencia y la
economía de las entidades públicas, ya que difícilmente podrá introducirse el énfasis
debido sobre estos aspectos si no se dispone de información adecuada y fiable sobre la
gestión realizada, no solamente desde el punto de vista financiero, sino también desde el
punto de vista de consecución de objetivos de la manera eficiente y económica. Así, en
el actual estado de cosas nos encontramos con unos componentes de las cuentas
públicas que son componentes financieros, tanto presupuestarios como no
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presupuestarios, en la medida que se va aplicando el criterio de control o propiedad de
los recursos, más allá del criterio tradicional de la autorización de fondos; esto implica
la inclusión en cuentas, no solamente de los fondos líquidos del sector presupuestario,
sino de todos los recursos, correspondientes a los sectores presupuestario y no
presupuestario. Sin embargo, en la actualidad este concepto de rendición de cuentas,
con ser mucho más amplio y avanzado que el tradicional de los fondos presupuestarios,
resulta insuficiente. Resulta ya cada día más evidente la necesidad de incorporar
componentes de gestión a la rendición de cuentas, porque ello permitirá efectuar un
control real de la eficacia, eficiencia y economía y transmitirá al ciudadano una
información razonable sobre los resultados obtenidos.
La reforma que contemplamos, al tratarse de una adaptación técnica más que de
una versión innovadora, ha optado por el momento por un planteamiento más modesto y
una visión realista en función de las circunstancias actuales, incluso yo diría que
innecesariamente limitado. Así pues, se consolida una rendición de cuentas de carácter
económico-financiero, y en cuanto a componentes de gestión se ha producido incluso
una reducción del contenido informativo, como es el caso de las referencias que hasta la
fecha efectuaba el texto legal a magnitudes como el coste de los servicios, de difícil
determinación con el actual nivel de desarrollo de la contabilidad analítica de las
entidades públicas. Se limita pues por el momento el énfasis informativo a los
componentes económico-financieros y en ese sentido tenemos que la información de la
Cuenta General del Estado se refiere a la
situación económico financiera y
patrimonial, a los resultados económico patrimoniales y a ejecución y liquidación del
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presupuesto. Esta información económico-financiera responderá a los criterios de
elaboración, agregación y/o consolidación que se determinen por el Ministerio de
Economía y Hacienda a propuesta de la Intervención General del Estado. Creo sin
embargo que un futuro próximo la propia LGP debería ampliar el contenido informativo
de las cuentas públicas, para incluir componentes de gestión, lo cual tendría que
desarrollarse posteriormente a través del Plan de Contabilidad Pública y otros
instrumentos normativos y hacer una mención creo que importante en la propia LGP.
Con relación al régimen contable que termino de comentar, se ha producido
una clarificación significativa al abandonar el concepto de contabilidad pública vigente
hasta el momento, centrado en la existencia de una obligación de rendir cuentas al
Tribunal de Cuentas. En lo sucesivvo, vamos a definir el régimen de contabilidad
pública atendiendo a los principios y normas de aplicación, con lo que hablar de
régimen de contabilidad pública supondrá fundamentalmente sujeción a los principios
contables públicos contenidos o derivados del Plan General de Contabilidad Pública.
En otro orden de cosas, hay que señalar que la Intervención General del Estado
continúa con sus funciones tradicionales, con retoques de índole técnica, en línea con
los objetivos y características de esta reforma.
Como Centro Directivo de la Contabilidad Pública, la IGAE tiene iniciativa
normativa y capacidad de desarrollo en materia de contabilidad pública y rendición de
cuentas, pero se elimina su capacidad para desarrollar adaptaciones de las Sociedades
Estatales porque no están sujetas al régimen de contabilidad pública en el que le
corresponde a la IGAE una capacidad normativa. Como Centro Gestor de Contabilidad
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Pública
también se clarifica sustancialmente el papel de la IGAE, a la que no
solamente corresponde la función de gestionar la contabilidad de la Administración
General del Estado, sino también la de recopilar y transmitir la información de otros
entes para elaborar, tanto la Cuenta General del Estado como las cuentas económicas
del sector público. Como órgano de control interno, la IGAE es responsable de la
verificación y auditoría internas de la contabilidad del Estado. Como reflexión crítica
conviene resaltar aquí los problemas derivados de coincidencia de funciones de
elaboración y de control en lo referente a las cuentas de la propia Administración del
Estado, lo que dificulta sin duda la eficacia del control y la imagen de independencia del
controlador que en todo momento conviene preservar.
En cuanto a la Cuenta General del Estado -procuraré concluir con ésto- a mí
personalmente me hubiera gustado que la apertura de la contabilidad pública hacia los
ciudadanos se hubiese percibido de alguna manera, como un paso decisivo hacia la
transparencia. En esta línea, también resulta urgente que la información se encuentre
disponible dentro de plazos razonables, más reducidos que los acuales. Así, la IGAE
forma la Cuenta General del Estado para remitirla al Gobierno, que no la aprueba, sino
que tiene conocimiento de ella y la ha de remitir para su fiscalización al Tribunal de
Cuentas antes del 31 de Octubre; como el Tribunal dispone de seis meses para llevar a
cabo y emitir su informe, resultará difícil que antes de 16 meses tenga conocimiento el
Parlamento de la Cuenta General del Estado y de su auditoría externa. Resulta
importante en la reforma el hecho de que la falta de remisión de cuentas no frene la
formación de la Cuenta, que se formará con las recibidas, informando adecuadamente
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de ello; tampoco supondrán frenos o demoras la opinión denegada o la opinión con
salvedades. Sin embargo, aun reconociendo la aparición de algunos avances, a mi
entender éstos resultan insufiecientes. Hubiera sido deseable un planteamiento más
directamente abierto al ciudadano y a los propios electos, introduciendo un mayor
énfasis en el conocimiento lo más inmediato, directo y oportuno posible de la Cuenta
General del Estado por parte de los ciudadanos y de los miembros del Parlamento.
Mientras esto no sea así, lo cierto es que seguimos anclados en la tradición de formar la
Cuenta esencialmente para su rendición al Tribunal de Cuentas, que es el órgano de
control externo, es cierto, pero inserto en la propia estructura del Estado y el mecanismo
administrativo y no sustituye a las fuerzas sociales, económicas y políticas en el pulso
diario de la gestión de los recursos públicos y su percepción democrática.
Concluiré señalando que hemos de considerar esta reforma como un primer paso para
otra reforma más ambiciosa y más profunda, en la que se dé entrada a la opinión y la
experiencia de un amplio número de especialistas, profesionales y ciudadanos,
productores y usuarios de la información. En esa reforma habrá que tener en cuenta
asimismo que la normativa y la práctica estatales constituyen un punto de referencia
importante para Comunidades Autónomas y para Corporaciones Locales, con lo que
constituirá en la práctica el motor de la apertura y la modernización de nuestra
contabilidad pública en todos los ámbitos de nuestras administraciones con vistas a los
retos de la economía y la sociedad del siglo XXI.
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