Resumen del documento sobre federalización de

DOCUMENTO DE TRABAJO
“Federalización de la Ciencia, la
Tecnología y la Innovación (CTI) en
México”.
Mayo, 2008
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I. INTRODUCCIÓN
En el mes de marzo de 2007, el Grupo de Trabajo denominado originalmente
Descentralización, Asimetría Regional, Diagnóstico y Programas de Desarrollo
Institucional Regional (posteriormente identificado simplemente como Grupo de
Descentralización de la Ciencia) presentó el documento “Federalización de la Ciencia,
la Tecnología y la Innovación (CTI) en México”.
En él, luego de enunciar los Principios Rectores de la propuesta, discutir el concepto de
federalismo a la luz de las necesidades de una política de estado en ciencia, tecnología e
innovación, se revisan los principales retos que deben superarse para hacerla realidad.
Así se abordan los aspectos del reto territorial, el sustento jurídico, el arreglo institucional
vigente, el financiamiento público, el papel de las instituciones (IES, CI) en un nuevo
arreglo nacional, las redes de colaboración y la necesidad de impulsar la legitimación y
apropiación social de la CTI.
A un año de su integración, la realidad confirma la plena vigencia de la necesidad de
avanzar en la construcción de un federalismo real en ciencia, tecnología e innovación. El
incremento extraordinario de recursos para los Fondos Mixtos aprobado por la LX
legislatura de la Cámara de Diputados para el ejercicio 2008, y su posterior proceso de
asignación, confirman por una parte las virtudes y limitantes de ese instrumento de
política científica, así como la urgente necesidad de establecer mecanismos claros y
permanentes que den certeza y rumbo al desarrollo nacional basado en el modelo
federalista en ciencia, tecnología e innovación.
Con el propósito de propiciar la continuación del necesario debate y la construcción de un
nuevo modelo de política pública en CTI, verdaderamente federalista, se pone a
consideración tanto una síntesis de los elementos centrales de la propuesta inicial, como
algunas reflexiones adicionales que pudieran constituir pistas para la acción por
emprender.
II. SÍNTESIS DEL DOCUMENTO
Principios Rectores de la Propuesta

Primero, que el desarrollo nacional no puede prescindir de la ciencia y de la
tecnología, en la medida que ambas actividades son el soporte del desarrollo de
las naciones en la época contemporánea.

Segundo, que en México el desarrollo de la ciencia y de la tecnología ha sido una
política pública con un alto contenido centralizado y articulada de manera frágil con
la iniciativa de empresas privadas y de organizaciones civiles, además de reducida
en recursos financieros en comparación a las naciones en desarrollo.

Tercero, que en la última década, nuestra nación ha confirmado dos transiciones
sustantivas que generan un nuevo marco institucional para todas las políticas
públicas nacionales, incluyendo la de CTI: por un lado, la democracia; por otro
lado, la revitalización del sistema federal. En lo inmediato y descrita de manera
general, la tarea consiste en reformular el contenido de la política nacional en
ciencia y tecnología, para integrarle los atributos federalistas, en donde el marco
institucional contiene un sistema de decisiones que faculta al gobierno federal y a
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los estados -e incluso a los municipios- a intervenir en el diseño, aprobación,
instrumentación y evaluación de esta política pública.

Cuarto, que la problemática de las ciencias y tecnologías en México involucra al
marco institucional y jurídico que la determina. El nuevo modelo de política pública
sugiere un sistema nacional articulado, comunicado, diversificado y además
flexible, con capacidad para adecuarse a cada contexto territorial y a la naturaleza
propia de cada actividad científica.

Quinto, que considerando el perfil heredado de años anteriores, relativamente
centralizado en la materia científica y tecnológica, una ruta necesaria es la
descentralización de recursos financieros e institucionales del gobierno federal
hacia los estados. Se requieren entonces fuentes alternativas de financiamiento
que idealmente -en una lógica de fortalecimiento del sistema federal- debieran
localizarse en las entidades federativas, surgidas de recursos propios, a su vez
derivados de nuevas potestades fiscales.

Sexto, que México es un país altamente diverso en su riqueza natural, con una
población culturalmente heterogénea, así como vocaciones productivas y niveles
de crecimiento económico igualmente diversos que deben ser el sustento de
cualquier iniciativa de desarrollo.
En consecuencia, la federalización solo puede ser efectiva si se percibe e instrumenta
como una dimensión transversal, con objetivos precisos, mecanismos de coordinación
intergubernamental e interinstitucional que fortalezcan el conjunto y teniendo como
resultado un crecimiento neto de recursos, instrumentos y capacidades.
El federalismo mexicano, a pesar de sus cerca de dos siglos de persistencia jurídica,
sigue siendo un sistema en construcción. Solamente a partir del año 2000 puede
estimarse que los actores del sistema federal –las entidades federales- existen con los
suficientes espacios de autonomía política para traducir de manera práctica los supuestos
formales del sistema.
Sin embargo, no se han desarrollado todos los instrumentos institucionales del sistema;
por ejemplo, para la coordinación y cooperación federalista, para la revisión de la
descentralización pasada, para nuevas modalidades de la gestión federal de los asuntos
públicos nacionales
Puede entonces concluirse que toda la política pública nacional requiere de un “tránsito”
que la convierta en nacional y federalista, para lo cual es necesario reformar de manera
coherente tres dimensiones: su marco jurídico, las instituciones y recursos que la
instrumentan y el rol político de los actores que la determinan.
Esto implica “crear espacios abiertos de acuerdo entre las políticas nacional y regionales
que posibiliten la puesta en marcha de instrumentos de cooperación”, por lo que es
necesario garantizar acuerdos de voluntades entre las instancias responsables del orden
federal y estatales que más allá de su expresión formal, garanticen la definición de una
estrategia nacional, diferenciada en cuanto a sus expresiones territoriales, pero articulada
en los fines comunes de desarrollo.
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La Ley de Ciencia y Tecnología, sus conceptos, instituciones y derivaciones prácticas de
política pública requiere ser revisada con la perspectiva de la nueva era del sistema
federal en México (de hecho, toda política pública y su legislación). La reforma de la Ley
en esta dirección sería una contribución no solamente para la materia que refiere, sino
además para la nueva institucionalidad del conjunto del sistema federal mexicano.
El comportamiento reciente de la inversión nacional en ciencia y tecnología, al menos
hasta el año 2007, no solo no alcanzó el uno por ciento señalado, sino que incluso, se
asistía a una reducción de la proporción del gasto nacional en CyT, paliado solo por la
incorporación de las estimaciones de la inversión privada derivadas de los estímulos
fiscales.
Más aun, a pesar de los múltiples esfuerzos, incluso al nivel de iniciativas legislativas
formales, no se ha logrado expresar la aspiración federalista en ciencia y tecnología
dentro de los instrumentos presupuestales federales directos, a semejanza de otros
ámbitos presupuestales (salud, educación, campo, etc.) que se asigne directamente y de
forma permanente y que se constituya en un incentivo concreto para la inducción de la
inversión nacional en la materia.
El establecimiento de un sistema local de ciencia y tecnología entendido como la red de
actores que interactúan para el desarrollo de capacidades colectivas para generar,
difundir y apropiarse del conocimiento, implica la adopción de instrumentos que permitan
a la región dotarse de condiciones mínimas para la coordinación y organización en torno a
un objetivo común, como es el de promover el desarrollo científico tecnológico local.
La consolidación de un sistema nacional de CTI, requiere entonces de la construcción de
organizaciones sociales (académicas, empresariales, etc.), que fomenten la investigación
y el desarrollo, que detecten los problemas prioritarios del estado, estimulen la inversión
privada para propiciar la creación de círculos virtuosos de crecimiento económico basados
en el conocimiento y desarrollen estrategias de sensibilización y formación de una cultura
científica, que favorezcan la apropiación social del conocimiento desde el ámbito local.
Propuestas
1. Es necesario promover que el concepto de federalismo, se incorpore como telón
de fondo y sustento del conjunto de discusiones que sobre el presente y el futuro
de la política de CTI se realizan en nuestro país.
2. Toda vez que el modelo Constitucional vigente sustenta un modelo federalista
para una política pública de CTI, en un primer momento, la agenda legislativa
podría concentrarse en la revisión y adecuación del contenido de la Ley de Ciencia
Tecnología, para reflejar una verdadera vocación federalista, que garantice la
efectiva articulación intergubernamental en la definición, ejecución y evaluación de
la política pública federal de CTI.
3. Se requiere alcanzar el fortalecimiento de los Sistemas Estatales de Ciencia y
Tecnología. dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación que posibilite la
asignación específica de recursos en materia de ciencia, tecnología e innovación
para las entidades federativas, bajo criterios de igualdad, equidad y
proporcionalidad.
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4. Sin duda, cualquier esfuerzo programático o legislativo solo tiene viabilidad si se
incrementa sustantivamente la disponibilidad de recursos públicos para darles
respaldo. Por ello, se debe fomentar la complementariedad progresiva del gasto
en CTI de los órdenes estatal y en su momento municipal, teniendo como motor el
Fondo referido en la propuesta anterior y como condición necesaria la devolución
o reorganización de las potestades fiscales de estos últimos órdenes de gobierno.
5. Toda vez que la competitividad depende de manera destacada de su inserción
territorial, el proceso de federalización de la CTI debe garantizar una mezcla de
incentivos (directos e indirectos), tanto de naturaleza federal, como estatal y
municipal, bajo el liderazgo local, para el impulso a la innovación y el desarrollo
tecnológico.
6. Un modelo federalista de política pública de CTI, puede y debe articular los
esfuerzos que los académicos, las instituciones de educación superior y los
centros de investigación efectúan a favor de la calidad y la pertinencia. Por ello, la
propuesta federalista reconoce la necesidad de fortalecimiento general del sistema
científico y tecnológico en su conjunto, pero llama a la construcción de políticas e
instrumentos diferenciados, tanto por el grado de consolidación cada comunidad
académica, como por la vocación regional, el grado de desarrollo económico y las
características culturales de cada espacio territorial.
7. Tanto para los objetivos de fortalecer la oferta de conocimiento, como para
impulsar su utilización productiva (en los sentidos económico y social), se deben
garantizar los mecanismos de articulación que fomenten la construcción local de
redes sociales, de conocimiento, empresariales y académico-productivas.
8. Se requiere prestar particular atención a la construcción de aprendizajes sociales
que garanticen la apropiación social de la CTI, que impulsen capacidades y
habilidades en las personas y en las organizaciones para responder con éxito a
cambios permanentes en su entorno, así como a los desafíos y oportunidades que
este entorno les brinda.
III. HACIA ADELANTE….
Como ya se señaló, la revisión del documento formulado hace un año no hace sino
confirmar la vigencia de su contenido, salvo aspectos puntuales como la variación en el
número de Consejos Estatales existentes, y de manera significativa la existencia formal
de una iniciativa de Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal en materia de federalización
de la inversión en ciencia, así como la inflexión en el comportamiento del Gasto Federal
en CyT generada por la asignación acordada por los Diputados Federales.
En consecuencia, los principios rectores, argumentos y propuestas formulados siguen
siendo pertinentes, si bien en general, siguen sin ser incorporados a las decisiones de
política pública nacional. Esto abre una ventana de oportunidad no solo para insistir en la
utilidad y relevancia de las propuestas, sino igualmente para enriquecer su contenido.
Sin duda, uno de los argumentos recurrentes de quienes son escépticos, por decir lo
menos, a las potencialidades de un federalismo en ciencia como el propuesto, puede
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resumirse en la suposición de que, el esfuerzo requerido se centra en el ámbito de lo
federal mientras que se carece de la contraparte estatal (carencia de políticas definidas,
marginalidad de los presupuestos estatales, incapacidad para asumir responsabilidades,
riesgo de desviaciones, etc.).
Al respecto y a reserva de desarrollar y sustentar más ampliamente, pueden adelantarse
algunas consideraciones.
Se considera suficientemente argumentado que el federalismo como sistema político, a
pesar de tener una existencia formal cercana a los dos siglos, es extremadamente joven y
que al mismo tiempo, la política científica, como muchas otras áreas de lo público, se
caracteriza por un desarrollo centralizado. En consecuencia, un primer elemento de
respuesta debe encontrarse en un contexto mucho más amplio, en el que la CTI, junto
con otros muchos temas comienza apenas a expresarse pero al mismo tiempo, que forma
parte de un proceso en muchos sentidos irreversible que tiende hacia el fortalecimiento
del pacto federal y en consecuencia del surgimiento de políticas estatales, y municipales,
verdaderamente autónomas.
Independientemente de lo anterior, de hecho de manera complementaria, es necesario
resaltar la constatación de que aun en las condiciones actuales las entidades federativas
conducen cada vez con mayor amplitud y energía políticas públicas propias, definidas y
ejecutadas por sus instancias especializadas y con un alto grado de pertinencia y
efectividad. A guisa de ejemplo, se señalan a continuación algunos de los campos de
acción en los que existen claras evidencias de procesos definidos y coordinados desde el
ámbito estatal:
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Andamiajes jurídico-administrativos propios (Consejos Estatales u Organismos
equivalentes, Leyes, Reglamentos, Comisiones Legislativas)
Políticas científicas, tecnológicas y de innovación propias (Programas Estatales de
CyT o CTI)
Sistemas de estímulos y reconocimientos (premios estatales de CyT, Sistemas
Estatales de Investigadores)
Sistemas de sensibilización y divulgación (divulgación y comunicación de la
ciencia, Museos fijos y móviles)
Mecanismos de formación temprana, inducción y apoyo a posgrado,
Sistemas Estatales de Información
Iniciativas interestatales autónomas (REDNACECYT, Cartera Nacional de
Proyectos, intensificación de Camaronicultura en Baja California Sur, Sonora,
Sinaloa)
Apropiabilidad tecnológica (Centros de Asesoría a la Propiedad Industrial,
incentivos a la patentabilidad y otras formas de protección)
Mecanismos de intermediación academia-empresa
Políticas estatales de atracción de inversiones y empresas de base tecnológica
Presupuestos públicos en la materia
El tema presupuestal, segunda gran objeción, igualmente debe visualizarse en el contexto
más amplio del proceso histórico general del país y particular de las políticas de CTI. En
efecto, no debe olvidarse que como país la inversión en la materia sigue estando por
debajo de todos los parámetros comparativos utilizados y en particular que el Gasto
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Federal había venido mostrando una consistente disminución en su proporción del PIB al
menos hasta el año pasado.
Segundo, que visto como tendencia general, los recursos financieros estatales en CTI
muestran una tendencia ascendente, en algunos casos a ritmos mucho más acelerados,
consecuencia ciertamente de su menor valor inicial absoluto e igualmente con variaciones
entre estados muy significativas.
Entonces, perder de vista el proceso histórico general, puede implicar un riesgo mucho
mayor, de una u otra forma, las entidades federativas, y en su momento los municipios,
consolidarán sus políticas de CTI. Dejar de construir los mecanismos de articulación que
le den coherencia verdaderamente nacional conduciría a un debilitamiento mayor del
sistema en su conjunto, con un mosaico de políticas divergentes, niveles de inversión
mucho más altos en entidades federativas (con obvias distancias entre los extremos) y
consecuentemente mayores dificultades de interlocución.
En conclusión, se insiste que la propuesta de federalización de la política pública en CTI
formulada hace un año no solo mantiene su vigencia, sino que adquiere mayor urgencia
de instrumentación.
La construcción de una Agenda concreta puede desarrollarse a partir de las siguientes
propuestas adicionales:
1. Ratificación de la relevancia de la CTI en el ámbito del ejecutivo federal
Reconociendo que la federalización no es posible sin la participación convencida del
orden federal, un punto sustantivo para propiciarla, pasa por el reconocimiento del
Ejecutivo Federal de la importancia del tema para las políticas públicas y para el país en
general.
El reconocimiento de las inercias centralistas y la innegable dominancia del orden federal
en la definición de la distribución del gasto público, hacen evidente que si el Ejecutivo
Federal no ubica en el ámbito de las grandes prioridades nacionales la CTI por un lado, y
el federalismo por el otro, los procesos serán mucho más lentos y seguirán mostrando los
altibajos ampliamente conocidos.
La publicación del Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación, pieza básica
de la política federal en la materia, se constituiría así en un mínimo indispensable en este
sentido.
2. Concertación intergubernamental
Un elemento incluso de mayor relevancia que el anterior, pero que requiere de la
existencia real de aquel, es la construcción de acuerdos y compromisos reales entre los
órdenes de gobierno.
Ya se argumentó de la consistencia constitucional para propiciar políticas públicas
nacionales y federalistas. La coexistencia de facultades y obligaciones se convierte en el
motor para la concertación intergubernamental efectiva, que pasa, en primer lugar por el
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reconocimiento efectivo de los actores públicos y privados que concurren en la expresión
concreta de estas políticas públicas.
La construcción de un PACTO federalista formal entre, al menos, los representantes de
los órdenes federal y estatal para la coordinación y articulación de esfuerzos, la
definición clara de compromisos de cada uno de los actores y de los instrumentos
mutuamente aceptados que den certeza y permanencia al esfuerzo necesario, se
consideran indispensables.
3. Adecuación del marco legal en la materia.
Una vez que se logre lo anterior, es entonces factible la adecuación de los marcos legales
federal y estatales de fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación.
La modificación de la Ley de Ciencia y Tecnología, para la cual la REDNACECYT efectuó
un primer análisis y propuesta de reforma, tendría como objeto el dar garantía al acuerdo
de voluntades expresado anteriormente.
De manera recíproca, cada una de las leyes estatales deberán incorporar las previsiones
necesarias para garantizar la articulación federación-estados.
4. Creación de instrumentos presupuestales que incentiven el federalismo
La construcción del federalismo no puede prescindir de los instrumentos presupuestales
necesarios. Al respecto, se ratifica la propuesta de modificación a la Ley de Coordinación
Fiscal (de la cual ya existe una iniciativa de reforma que podría ser el sustento para su
discusión y aprobación), para crear el Fondo de Fortalecimiento a los Sistemas Estatales
de Ciencia y Tecnología.
Su propósito básico sería el generar un incentivo, presupuestal en este caso, para la
consolidación de la inversión nacional en y desde las entidades federativas. Es decir, por
una parte generar un mecanismo de inversión federal hacia los estados, y al mismo
tiempo, formalizar los mecanismos de articulación y compromiso intergubernamental para
inducir la consolidación de la inversión estatal en la materia.
5. Evaluación y retroalimentación continua
Evidentemente, la agenda no puede desarrollarse adecuadamente sin los mecanismos de
seguimiento y evaluación necesarios para la retroalimentación, permanencia de esfuerzos
y ajustes en el camino.
El espacio plural que constituye Foro Consultivo Científico y Tecnológico ofrece sin duda
una oportunidad para conducir la definición y coordinación de un tal proceso.
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IV. ¿Y LOS FONDOS MIXTOS….?
Es evidente que la discusión sobre la transición hacia un modelo nacional y federalista
como el contenido en la propuesta no debe dejar de lado el análisis del posible papel que
dentro de este nuevo modelo pueden tener los instrumentos vigentes, de los cuales
aparecen en primer lugar los Fondos Mixtos (FOMIX) que prevé la Ley de Ciencia y
Tecnología.
No es el objetivo de este documento realizar la evaluación, indispensable sin duda, del
desempeño pasado de la herramienta, sino revisar el papel que pudiera jugar en el
escenario futuro posible.
Por tal motivo y reconociendo la diversidad de experiencias y perspectivas que se
generan en los más de 30 FOMIX existentes, se utilizará como hipótesis de trabajo que
los Fondos Mixtos representan una herramienta que ha permitido incrementar el
financiamiento a proyectos de investigación aplicada, desarrollo tecnológico, formación de
recursos humanos, consolidación de infraestructura institucional y formación de cultura
científica, en atención a prioridades señaladas por las entidades federativas y en menor
medida por municipios.
Al mismo tiempo, que los FOMIX son solo una de las herramientas disponibles (la Ley de
Ciencia y Tecnología vigente prevé ya la posibilidad de convenir recursos y acciones entre
las dependencias y organismos de la administración pública federal y las entidades
federativas de manera independiente de los FOMIX), con limitantes formales, derivadas
de su definición en la misma Ley, así como operativas, que los hacen eficaces para
determinados propósitos, pero no para todos.
Ya desde el enunciado de los Principios Rectores de la propuesta se señalaba que una
ruta necesaria es la descentralización de recursos financieros … del gobierno federal
hacia los estados, así como la identificación de fuentes de financiamiento ubicadas en las
entidades federativas derivadas de nuevas potestades fiscales, como sustento a la
propuesta del Fondo para el Fortalecimiento de los Sistemas Estatales de ciencia y
Tecnología dentro de la estructura del PEF.
La pregunta entonces es si los FOMIX pueden constituirse en el instrumento por el cual
transiten los recursos adicionales que eventualmente se pongan a disposición de los
sistemas estatales (y en su momento municipales) de ciencia y tecnología.
A favor de esa posibilidad se encontraría como elemento principal la concurrencia prevista
en la Ley con la federación y que implicaría un incremento de recursos en la proporción
que las partes acuerden, según lo dispone la propia Ley.
Adicionalmente, se argumenta que los FOMIX aportan los mecanismos de ejercicio,
convocatoria, transparencia, concursabilidad, evaluación y seguimiento idóneos, por lo
que sería innecesario recurrir a la generación de otros instrumentos.
Respecto del primero de los argumentos, cabría señalar que si bien es cierto que el
incremento de recursos disponibles vía la concurrencia federal es importante, también lo
es que en la medida que se aumente la disponibilidad neta de recursos estatales y
municipales para el fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación, se permite una
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diferenciación de instrumentos programáticos que atienden necesidades específicas. Una
rápida mirada a cualquier otro sector de la actividad pública en las entidades federativas,
muestra la coexistencia de acciones financiadas de manera concurrente con otras de
sostenimiento local y en muchos casos también con otras más de sostenimiento
totalmente federal.
Por lo que toca a las ventajas operativas, debe señalarse que estas no son exclusivas de
los FOMIX sino resultado de su condición de fideicomisos, así como de su diseño de
funcionamiento.
Hoy en día, son evidentes algunas limitantes de este diseño de funcionamiento, por
ejemplo la posibilidad de asignación para propósitos “estratégicos” o para cubrir ciertas
necesidades específicas y para los cuales el arreglo legal vigente de los FOMIX es poco
adecuado.
¿Cual es entonces el papel de los FOMIX en el escenario de un modelo nacional y
federalista de desarrollo científico y tecnológico?.
El incremento de capacidades, facultades y recursos locales intrínsecos a este nuevo
modelo, para que sea efectivo, debe garantizar la articulación de las políticas locales y
federales en la materia. Por ello, la constitución de instrumentos programáticos y
presupuestales estatales y municipales debe abonar en la construcción de políticas
verdaderamente nacionales, que reconociendo las particularidades de los contextos
locales y la necesidad de su atención como parte de un proceso endógeno y sustentable,
comparte objetivos nacionales de desarrollo.
La existencia de instrumentos compartidos entre los órdenes federal, estatal y municipal
se constituiría así en la vía para garantizar la coherencia del sistema a nivel global.
De esta forma, los FOMIX, o los mecanismos que puedan construirse a partir de ellos,
cumplirían una función verdaderamente estratégica como parte de una abanico de
herramientas de fomento, algunas de las cuales tendrían un origen y destino
estrictamente local, otras aplicarían para temáticas nacionales bajo un sostenimiento
federal y otras más, como se postula, constituirían los puentes entre unas y otras.
La búsqueda e instrumentación de herramientas diferenciadas, tendría adicionalmente la
virtud de incrementar la robustez del sistema en su conjunto, al aportar canales de
respuesta apropiados a las diversas necesidades y evitar el colapso del sistema de
financiamiento en la eventualidad de dificultades en cualquiera de ellos.
En síntesis, la perspectiva del fortalecimiento de un modelo de desarrollo verdaderamente
nacional y federalista, que se asume como deseable e inevitable, no implica ni la
desaparición de los Fondos Mixtos, ni debería suponer su mantenimiento como
instrumento casi único de financiamiento para las necesidades de fomento a la ciencia, la
tecnología y la innovación en las entidades federativas y los municipios.
Por el contrario, implica la necesidad de diversificar los instrumentos de política pública,
pero igualmente el fortalecimiento de las herramientas coordinadas entre los órdenes de
gobierno, otorgándoles un sentido nacional y estratégico.
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