TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA
SALA PRIMERA DE ORALIDAD
MAGISTRADA PONENTE: YOLANDA OBANDO MONTES
Medellín, veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014)
REFERENCIA
RADICADO
PROCESO
DEMANDANTE
NORMA
REVISADA
SENTENCIA
TEMA
DECISIÓN
05001 23 33 000 2014 01316 00
REVISIÓN DE ACUERDOS
GOBERNADOR DE ANTIOQUIA
ACUERDO No. 009 de 2014 DEL CONCEJO MUNICIPAL
DE TARSO (Ant.)
608
Las Corporaciones Administrativas, como es el caso de los
Concejos Municipales, deben ejercer con exclusividad las
potestades y atribuciones establecidas por la Constitución
Declara invalidez parcial del acuerdo demandado
La Secretaria General del Departamento de Antioquia, delegada por el
Gobernador de Antioquia, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral
10 del artículo 305 de la Constitución Política y los artículos 119 y 120 del
Decreto 1333 de 1986, remitió al Tribunal el Acuerdo N° 009 del 22 de julio de
2014
“POR
MEDIO
DEL
CUAL
SE
HACE
UNA
REESTRUCTURACIÓN
ADMINISTRATIVA PARCIAL, SE SUPRIMEN Y CREAN UNAS DEPENDENCIAS Y
CARGOS EN LA PLANTA DE EMPLEOS DEL MUNICIPIO Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Tarso (Antioquia), a fin
de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo.
HECHOS
1.
Manifiesta la Delegada del Gobernador, que el Concejo Municipal de
Tarso (Antioquia) mediante el Acuerdo No. 009 del 22 de julio de 2014, creó
dentro de la estructura administrativa del municipio, unas dependencias, cargos
y requisitos generales para asumir los mismos.
2.
El acuerdo bajo revisión consagra al respecto:
“Artículo 7° CREACIÓN DE CARGOS: Crear a partir de la vigencia del
presente acuerdo los siguientes cargos, los cuales deberán ser
incorporados a la planta global de cargos de empleados públicos al servicio
del nivel central del Municipio de Tarso, de la siguiente manera.
Nivel
Grado
Código
Número de
Plazas
DIRECTIVO
1
006
1
DIRECTIVO
2
020
1
PROFESIONAL
1
080
1
Denominación
del empleo
Jefe de Control
Interno
Secretario de
Despacho
Director Local
de Salud
Salario
2014
2,940,000
2,640,460
2.391.388
TÉCNICO
2
303
1
TÉCNICO
1
367
1
TOTAL
5
Director de
policía 6°
Categoría
Técnico
Administrativo
2.000.000
1,276.646
Artículo 8° REQUISITOS: Establecer como requisitos generales de las
plazas creadas los establecidos en decreto 785 de 2005, para los diferentes
niveles.
Requisitos de estudio y experiencia para Secretario de despacho,
código 020:
Mínimo: Título o tecnológico o Profesional y experiencia.
Máximo: Título Profesional título de posgrado y experiencia.
Requisitos de estudio y experiencia para Jefe de Control Interno,
código 006
Mínimo: Título de Profesional, experiencia mínima de tres (3) años, en
asuntos de control interno.
Máximo: Título Profesional título de posgrado y experiencia mínima de
tres (3) años, en asuntos de control interno.
Requisitos de estudio y experiencia para Director Local de Salud,
código 080:
Mínimo: Título de Profesional, en áreas de la salud, económicas,
administrativas o jurídicas. Experiencia: Dos (2) años de experiencia
profesional en el sector salud.
Máximo: Título Profesional, en áreas de la salud, económicas,
administrativas o jurídicas. Experiencia: Dos (2) años de experiencia
profesional en el sector salud.
Requisitos de estudio y experiencia para Técnico (Inspector de
Policía), código 303:
Mínimo: Terminación y aprobación de cuatro (4) años de educación básica
secundaria y curso específico, mínimo de sesenta (60) horas relacionado
con las funciones del cargo.
Máximo: Aprobación del pensum académico de formación profesional en
derecho y experiencia relacionada.
Requisitos de estudio y experiencia para Técnico Administrativo,
código 367:
Mínimo: Terminación y aprobación de cuatro (4) años de educación básica
secundaria y curso específico, mínimo de sesenta (60) horas relacionado
con las funciones del cargo.
Máximo: Título de formación tecnológica y experiencia relacionada.
Artículo 9°. SUPRESIÓN DE DEPENDENCIAS Y CARGOS: Suprímase la
UNIDAD MUNICIPAL DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA “UMATA” y
el cargo de Director Operativo de la UMATA.
PARÁGRAFO. Los dos (2) cargos existentes de Técnicos Operativos UMATA,
pasarán a hacer parte de la planta global de la Secretaría de Agricultura,
Desarrollo Rural y Medio Ambiente en igualdad de condiciones como venían
vinculados”.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
La Secretaria General del Departamento de Antioquia, sostiene que a través del
Acuerdo objeto de revisión, el Concejo Municipal de Tarso (Ant.) invadió las
facultades otorgadas al Alcalde, puesto que de conformidad con lo dispuesto en
numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política, en concordancia con el
artículo 91, numeral 4°, literal D) de la Ley 136 de 1994, solo a aquél le compete
definir el perfil y el cargo de los servidores públicos que estarán al frente de los
cargos señalados en el acto, así como la supresión de cargos allí dispuesta, por
lo que considera que dicha Corporación Edilicia desconoció normas superiores
que regulan la materia, creando disposiciones inconstitucionales e ilegales.
CONSIDERACIONES
1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo preceptuado por el numeral 4°
del artículo 151 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo
(Ley 1437 de 2011), en concordancia con el numeral 10 del artículo 305 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer acerca de la
validez de los Acuerdos de los Concejos Municipales que le remita el Gobernador
Departamental, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si
el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o
la Ordenanza, lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo competente,
para que decida sobre su validez.
2.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
Debe la Sala establecer si el
Concejo Municipal de Tarso (Ant.) se extralimitó en el ejercicio de sus funciones,
al crear mediante el Acuerdo Municipal No. 009 del 22 de julio de 2014, algunos
cargos de empleados públicos al servicio del nivel central del ente territorial, los
requisitos para el desempeño de los mismos, así como la supresión de
dependencias.
3.
DE LAS FACULTADES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES. Observa la
Sala que el artículo 122 de la Constitución Política establece como principio de la
función pública: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la
Ley y el reglamento...”, y en el artículo 5º de la Ley 489 de 1998, dicho principio se
contempla así:
“ARTICULO 5o. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los organismos y
entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y
atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos
que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo
o el reglamento ejecutivo.
Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la
Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las
competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en
el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”.
El anterior principio es extensivo igualmente a los Alcaldes y Concejos Municipales,
cuyas funciones se encuentran señaladas en el artículo 313 y ss de la Carta Política,
y, en forma particular en la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1333 de 1986.
Según el artículo 34
de la Ley 734 de 2002, son deberes de los servidores
públicos, entre otros:
“1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la
Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás
ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los
acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los
reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y
disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las
órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea
encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la
suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que
implique abuso indebido del cargo o función.
(…)
“15. Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del
bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta
constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la
satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos”.
Así mismo, a los servidores públicos les está prohibido (art.35 ibídem):
“1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las
funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales
ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los
acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los
reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y
disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.
2. Imponer a otro servidor público trabajos ajenos a sus funciones o
impedirle el cumplimiento de sus deberes.
(…)
7. Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo
o la prestación del servicio a que está obligado”.
A su vez, el artículo 313 ibídem, establece las funciones del Concejo Municipal, así:
“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
(…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa
del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales
y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. (…)”.
3.1. DE LAS FUNCIONES DEL ALCALDE MUNICIPAL. El artículo 315 de la
Constitución Política Colombiana, establece las funciones del Alcalde Municipal, así:
“ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde:
(…) 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del
gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. (…)
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles
funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global
fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
(…)
10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen”.
Esta norma constituye entonces, una cláusula general de competencia en cabeza
del alcalde municipal para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus
dependencias.
A su vez, la ley 136 de 1944 en su canon 74, al referirse al gobernador y el
alcalde manda dicha disposición:
“ARTICULO 74. ATRIBUCIONES DE LOS GOBERNADORES Y
ALCALDES. El gobernador y el alcalde en ejercicio de las funciones
establecidas en los artículos 305 numeral 7o. y 315 numeral 7o. de la
Constitución Política respectivamente, podrán crear, suprimir y fusionar los
empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus
emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos
respectivamente. El gobernador con cargo al tesoro departamental no
podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el
respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. El alcalde no
podrá crear obligaciones que excedan el monto globalmente fijado para
gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Para dar
cumplimiento a los efectos de la presente ley.”
Teniendo en cuenta la normativa en cita, es al alcalde a quien corresponde la
creación, supresión o fusión de los empleos dentro de la organización
determinada por el Concejo, sin que sea necesario para ello contar con
autorización alguna, pues dicha facultad se la otorga la propia Constitución
Política y la Ley.
8.
DEL CASO CONCRETO. Revisado el expediente, se observa que la
invalidez del acuerdo a revisar, alegada por la Secretaria General de la
Gobernación de Antioquia, radica en la presunta extralimitación de funciones del
Concejo Municipal de Tarso (Ant.) al crear y suprimir cargos, requisitos para el
desempeño de éstos, así como la supresión de dependencias pertenecientes al
nivel central de dicho municipio.
Respecto a la creación de dependencias y cargos dentro de la estructura orgánica
de la administración local, y sus correspondientes funciones, el H. Consejo de
Estado se pronunció teniendo como fundamento la Constitución Política, en el
siguiente sentido:
“En cuanto a las FUNCIONES de los cargos públicos se recuerda que la
misma Constitución Política de 1991 en su artículo 122 determina que “No
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento.”, de lo cual se infiere que las funciones de los empleos
públicos deben estar determinadas en la ley o reglamentos administrativos,
expedidos por la autoridad competente.
En el Num. 6º del Art. 313 de la Carta Política se atribuyó a los Concejos
Municipales la facultad de “Determinar la estructura de la administración
municipal y las funciones de sus dependencias;...”; se entiende que cuando
el Concejo establece una DEPENDENCIA dentro de la estructura orgánica
de la Administración Local, le debe determinar funciones.
Estas
funciones, de la dependencia, luego servirán para determinar algunas
funciones especiales de los empleos que se creen para cumplir sus
objetivos.
A los alcaldes, el artículo 315, numeral 7., les atribuye la función de
“Crear, Suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias,
señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los
acuerdos correspondientes. …”; así las cosas, el Alcalde Municipal, al
crear o fusionar empleos, tiene la facultad de señalarles funciones
especiales con arreglo a los acuerdos correspondientes en las materias
señaladas1” (Negrillas fuera de texto).
De conformidad con lo consagrado en el artículo 313 de la Constitución Política,
la creación de dependencias dentro de la estructura orgánica de la
administración del municipio es una facultad que le asiste al Concejo Municipal.
Toda vez que para la determinación de la estructura de la Administración
Municipal y el establecimiento de su planta de personal, existe una competencia
1
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA –
SUBSECCIÓN “B”. Consejero ponente: TARSICIO CÁCERES TORO. Agosto diez (10) del año dos mil
(2000). Radicación número: 16.619.
compartida, que reparte atribuciones entre el Órgano de Representación Popular
y el Ejecutivo Territorial, no le es posible al Concejo Municipal invadir las
facultades que han sido otorgadas constitucionalmente al Alcalde, como luego de
determinar la estructura orgánica del municipio, extralimitarse en la creación de
cargos.
La Ley 136 de 1994, en sus artículos 32 y 91 establece que los Alcaldes
Municipales están facultados para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus
dependencias y para fijar los emolumentos de los empleados de la
Administración, todo de acuerdo a las normas municipales correspondientes. Al
respecto señala dicho cuerpo normativo que:
“Artículo 91º.- Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les
asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le
fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador
respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:
(…)
D) En relación con la Administración Municipal:
3. Suprimir o fusionar entidades o dependencias municipales de
conformidad con los acuerdos respectivos”.
Por lo tanto pese a que los concejos municipales establecen dependencias dentro
de la estructura orgánica de la Administración Local, y las funciones de la misma,
no les compete determinar las funciones especiales de los empleos que se creen
al interior de aquéllas. Dicha posición fue defendida y expuesta por esta
Corporación en Sentencia del 17 de julio de 2013, en la que se indicó que para
determinar el perfil, funciones y requisitos de los empleos que hagan
parte de la planta municipal, el único facultado constitucionalmente es
el Alcalde (artículo 315 Constitución Política), frente a lo cual Concejo Municipal
no tiene la potestad de intervenir2.
En ese orden de ideas, en el presente caso, es claro que la facultad para crear
cargos, suprimir éstos, definir el perfil y las exigencias para asumir los
cargos que deban ser incorporados a la planta global de cargos de empleados
públicos al servicio del nivel central del Municipio de Tarso (Ant.), debe ser
ejercitada por el Alcalde, en uso de las facultades conferidas por el citado
numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política. Tales actuaciones no
corresponden a la determinación de la estructura orgánica y funcional de la
entidad territorial, por lo que no se trata del ejercicio de una función propia del
Concejo Municipal.
Tribunal Administrativo de Antioquia. Sala Primera de Oralidad. Sentencia No. 145 del 17 de julio de
2013. Magistrada Ponente: Yolanda Obando Montes. Radicado: 2013 00550.
2
En consecuencia, estima la Sala que el Concejo Municipal de Tarso (Ant.)
mediante los artículos 7°, 8° y 9° del acuerdo revisado, se extralimitó en el
ejercicio de sus funciones, por cuanto en ningún momento dicha facultad le ha
sido conferida en virtud de un canon constitucional o legal.
En el mismo sentido, si la corporación edilicia citada no ostenta la facultad de
crear o suprimir cargos de las dependencias que hacen parte de la estructura de
la administración municipal, menos aún le compete, en desconocimiento de
preceptos legales tales como la Ley 909 de 20043, determinar la forma como
aquéllos deben proveerse, en tanto existen disposiciones legales que regulan la
materia, y determinan el trámite que se debe agotar, y los criterios que se deben
atender para seleccionar al personal que asumirá los cargos existentes en las
citadas dependencias.
En consecuencia es posible colegir, que los artículos 7°, 8° y 9° del Acuerdo No.
009 del 22 de julio de 2014 expedido por el Concejo Municipal de Tarso
(Antioquia), contraría normas de rango constitucional y legal, como ya se precisó
por lo que es viable declarar su invalidez parcial.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA
PRIMERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO. DECLARAR LA INVALIDEZ de los artículos 7°, 8° y 9° del Acuerdo
No. 009 del 22 de julio de 2014 “POR MEDIO DEL CUAL SE HACE UNA
REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA PARCIAL, SE SUPRIMEN Y CREAN UNAS
DEPENDENCIAS Y CARGOS EN LA PLANTA DE EMPLEOS DEL MUNICIPIO Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Tarso
(Antioquia).
SEGUNDO.
Por Secretaría COMUNÍQUESE la presente decisión al Alcalde y
al Presidente del Concejo Municipal de Tarso (Antioquia).
TERCERO.
Una vez notificada la presente providencia, DEVUÉLVANSE las
diligencias a la oficina de origen.
Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se tan otras disposiciones.
3
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en el acta de la
fecha.
LOS MAGISTRADOS
YOLANDA OBANDO MONTES
ÁLVARO CRUZ RIAÑO
03
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ