RECOMENDACIONES PARA MEJORAR LA TRANSPARENCIA, EL ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO. PRESENCIA CIUDADANA MEXICANA A.C. Investigación y Redacción: Friné Salguero Asesoría: Pablo Rojo Calzada México, 2006 La publicación de esta Guía fue posible gracias al apoyo del Global Development Program de The William and Flora Hewlett Foundation Los presupuestos son la herramienta de política económica más importante de un gobierno, pues refleja las prioridades económicas y sociales en términos monetarios. En estos presupuestos es donde se cristalizan las decisiones que determinan cómo se obtendrán los recursos y en que serán gastados. El presupuesto además tiene efectos directos sobre gran parte de las acciones cotidianas de la mayor parte de la población. Las calles por las que caminamos, el agua que llega a nuestras casas, la infraestructura de nuestra ciudad en general, los servicios de salud a los que se tiene acceso y otros dependen del gasto público. Para procurar que todos los ciudadanos tengan una buena calidad de vida, el gobierno tiene que definir de manera adecuada la orientación y el ejercicio del gasto, protegiendo a los grupos más necesitados que por lo general son los que se ven mas afectados por las decisiones presupuestarias, ya que sus necesidades básicas solo serán atendidas si encuentran expresión formal y concreta en el presupuesto, en materia de educación, vivienda o salud. Es por ello que el proceso presupuestal exige de la sociedad la capacidad de involucrarse de manera activa y participar en la definición de metas, objetivos y en la revisión del ejercicio del gasto conforme a lo establecido, con eficiencia y transparencia. Y exigir a las dependencias gubernamentales la rendición de cuentas clara y oportuna del ejercicio del gasto. En estos procesos también es necesario contar con la voluntad política para abrir canales de participación ciudadana en las diferentes etapas del ciclo presupuestal y crear políticas de inversión que respondan directamente a las necesidades ciudadanas. Con la finalidad de mejorar la transparencia, el acceso a la información y participación en los ciclos presupuestarios, expondremos a continuación una serie recomendaciones puntuales, que hemos elaborado a partir de la identificación barreras a las que Organización de la Sociedad Civil nos enfrentamos a la hora realizar ejercicios de análisis presupuestal. la de de de EN CUANTO A LA TRANSPARENCIA: Tomando en cuenta que cuándo hablamos de transparencia nos referimos a que las organizaciones públicas, en este caso el gobierno informe a la sociedad, sobre sus criterios de decisión, sus procesos, sus rutinas y sus resultados,1 así como que se haga del dominio público la información con la cuál diseñan, ponen en práctica y evalúan las políticas públicas, con las que en este caso deciden el destino de los recursos públicos, podemos decir lo siguiente: Crear métodos de gestión financiera transparente para que aumente la eficacia en la gestión de la ciudad. 1 Vergara Rodolfo, “La Transparencia como Problema” Cuaderno de Transparencia N0. 5 del IFAI. Simplificar y homogeneizar los formatos en los que se presentan los documentos presupuestarios, sobretodo la llamada Cuenta Pública2 que es el documento más relevante para la rendición de cuentas, la fiscalización o revisión del gasto ejercido por las dependencias gubernamentales. Ya que la mayor parte de los documentos en donde se plasma la información de los presupuestos públicos están diseñados para ser entendidos por quienes formulan dichos documentos, pero para el común de los ciudadanos resulta casi imposible entender la nomenclatura y los formatos que se utilizan, y mas complicado aún descifrar el significado de estos datos, e identificar las opciones y decisiones implícitas en los números, para evaluar el cumplimiento de metas , o generar una visión alternativa de las políticas y las prioridades del gobierno. Que las metas de desempeño plasmadas en los Programas Operativos Anuales de cada dependencia, en los Análisis Programáticos, y en las Cuentas Públicas, sean verdaderos indicadores de cumplimiento y desarrollo, para que se puedan evaluar y medir por medio de estas, el desarrollo o estancamiento de una política pública; y reflejen tanto el desempeño del gobierno, como el impacto del gasto en la realidad social; pues en la actualidad estas se quedan en una descripción meramente cuantitativa de actividades, desvinculadas del beneficio o el impacto social que estas metas pretenden alcanzar. Ej. A un ciudadano no le sirve de mucho saber que se efectuaran 5,210 documentos de investigaciones y proyectos de infraestructura urbana y de transporte, si no saber que impacto tendrán dichos documentos en la sociedad, o los temas sobre los cuales se realizarán. Por ello las metas deben ser tanto cuantitativas como cualitativas, para que se pueda identificar a que necesidad responden o que hilo conductor están siguiendo. (Cuenta Pública 2005 Programa 22 / AI. 16. del Gabinete de Desarrollo Sustentable). En la parte narrativa de las Cuentas Públicas, Sería importante hacer ciertos comparativos del gasto en curso con el de años anteriores y justificar el por que del incremento o decrecimiento de un monto. Pues la mayor parte de los presupuestos se formulan a partir de las inercias de los presupuestos de años pasados, y no en base a las necesidades actuales de la ciudad. Ej. La cuenta pública 2005 dice que durante el año 2005 se procesaron 1.5 millones de toneladas de basura en las plantas de selección y aprovechamiento de residuos sólidos, se dio mantenimiento a rellenos sanitarios y se operó mas de 4 millones de toneladas de desechos sólidos. Para ver si estas acciones son positivas o no convendría mejor poner cuántos millones de toneladas más que el año pasado se procesaron en plantas de selección y aprovechamiento de residuos sólidos, o a cuánto equivale este tonelaje en comparación con el total de residuos sólidos. Ya que leer solo las cantidades sin ningún comparativo resulta muy ambiguo. 2 Es el documento en el que se presenta a la Asamblea Legislativa del D.F. el resultado de la gestión pública en materia de ingresos, gastos, cumplimiento de los programas de las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones y entidades que conforman la Administración Pública del D.F., así como de los órganos autónomos con relación al paquete financiero aprobado por ese Órgano Legislativo para el ejercicio fiscal del año en curso. Acortar los tiempos de presentación de la cuenta pública, para que los ciudadanos puedan hacer una labor de fiscalización eficiente. Pues en la actualidad se presenta la Cuenta Pública casi un año y medio después de haber concluido el año fiscal. Esto hace que el tiempo para incidir y para exigir justicia en caso de detectarse una anomalía o malversación en el ejercicio del gasto este desfasado o sea muy limitado. Publicar boletines de rendición de cuentas para que los ciudadanos estén informados y tengan un verdadero poder de vigilancia, pues solo 9 de cada 100 ciudadanos tienen acceso a Internet. Hacer Públicas e Informar oportunamente el lugar y la agenda de las sesiones en las que se discuta el presupuesto, tanto para su formulación, aprobación como en la rendición de cuentas, incorporando en estas la participación ciudadana, de Organizaciones de la Sociedad Civil y Académicos que contribuyan a la mejora de estos procesos. EN CUANTO AL ACCESO A LA INFORMACIÓN: Publicar balances financieros trimestrales, para poder evaluar el ejercicio del gasto durante el año y poder exigir la rendición de cuentas en cada uno de estos periodos. Otorgar al ciudadano información de las Cuentas Públicas de años pasados, pues en la página de la Secretaría de Finanzas del D.F. únicamente se encuentran publicadas las cuentas públicas de 1999 al 2005 y resulta difícil encontrar información presupuestaria de años anteriores, lo que obstaculiza la realización de estudios longitudinales. Que la información financiera sea fácil de localizar dentro de los portales electrónicos de las dependencias. Que las dependencias gubernamentales y los actores políticos tengan la voluntad de otorgar información clara y oportuna en materia de presupuestos a los ciudadanos, y que estos documentos se presenten en su nivel máximo de desagregación, lo que permitirá hacer una evaluación minuciosa de la inversión del gasto. EN CUANTO A LA PARTICIPACIÓN: La participación es "la intervención (directa o indirecta) de distintos actores en la definición de las metas de acción de una colectividad y de los medios para alcanzarlas. Es un proceso social que genera la interacción de diferentes actores (individuales o colectivos) en la definición de su destino colectivo. Esta interacción involucra, relaciones de poder que se presentan en todos los espacios donde se despliegan relaciones humanas y que tienen una incidencia mayor o menor según los intereses, las valoraciones y las percepciones de los involucrados en la interacción. Estas expresiones de poder generan tensiones y conflictos que pueden tener un efecto positivo o negativo en los procesos de participación" La participación ciudadana en el Gobierno Local Mexicano / Algunas reflexiones teóricas sobre el concepto/ Socorro Arzaluz Solano Agosto 1999) El tema de la Participación Ciudadana en los Presupuestos Públicos es uno de los que mas nos interesa, pues partiendo de la idea que son los ciudadanos quienes viven la ciudad y están en contacto directo con sus carencias o problemáticas, que derivan de políticas ineficaces ,resulta de suma importancia generar espacios en donde la población (gobernados), pueda comunicar a sus representantes (gobernantes) cuáles son las principales necesidades que deben ser atendidas y cuáles son las acciones prioritarias que se deben tomar para generar condiciones de vida de bienestar, justicia y equidad. Para lograr esta vinculación es importante que los ciudadanos estén informados de cómo funciona la gestión pública y conozcan y apliquen los mecanismos de participación, control y vigilancia que les otorga la ley para involucrarse en temas tan importantes como el manejo de los presupuestos públicos. Es necesario crear mecanismos e instancias que propicien la incorporación de las necesidades que demanda la sociedad, en los diferentes momentos del ciclo presupuestario. Un avance importante podría ser implementar y utilizar los mecanismos de la ley de Participación Ciudadana del D.F que a continuación desarrollaremos. Ley de Participación Ciudadana. Los comités ciudadanos o vecinales son aquellos que podrían proveer al gobierno de información certera para mejorar las condiciones de vida en sus colonias o delegaciones, pero tenemos que lograr que estos comités sean verdaderamente representativos. Los ciudadanos no entran con conocimientos iguales en los procesos de participación, lo que requiere del estado una política de información y formación para que los presupuestos participativos sean una verdadera “Escuela de Ciudadanía” Los mecanismos de participación contenidos en la Ley de Participación ciudadana que se deben poner en funcionamiento son: Dentro de la ley de Participación Ciudadana del D.F. existe la Red de Contraloría Ciudadana, que es el instrumento mediante el cual los ciudadanos pueden colaborar con la administración pública para garantizar la transparencia, la eficacia y la eficiencia del gasto público y pueden participar con voz y voto en las decisiones de los órganos colegiados de la administración pública del D.F. (Cap. VIII Art.57,61 fracc.IV). La dependencia que impulsa este modelo de participación ciudadana es la Contraloría General del D.F. En esta parte la Participación ciudadana se acota solo a los programas que lo permitan, y en realidad debería de aplicar a todos los programas. Dentro de la Sección Primera de la Ley de Participación ciudadana del D.F. referente a la Organización y Funciones de la Asamblea Ciudadana, en su art. 77 que dice que La Asamblea Ciudadana podrá decidir el uso de los recursos p’úblicos destinados por el Gobierno del D.F. y el órgano político administrativo de la demarcación correspondientes a programas específicos cuyas reglas de operación así lo establezcan, para lo cual se nombraran “Comités Ciudadanos” ( que es el órgano de representación ciudadana de la Unidad Territorial). Estos comités ciudadanos no han sido electos aún, y siguen funcionando los comités Vecinales que estan desde 1997, por lo que su participaciópn en asuntos públicos resulta hoy en día hasta ilegal. Estos comites ciudadanos deberían de ponerse en marcha y funcionar según la ley de participación ciudadana, y se les debería de capacitar en materia de participación ciudadana. (presupuestos participativos) Incorporar a la ciudadanía en la discusión legislativa y en la evaluación de impacto que tiene el gasto público. Implementar, ampliar y formalizar los mecanismos de participación ciudadana con las dependencias encargadas de la planeación sectorial y el diseño de políticas públicas. Avanzar hacia los Presupuestos Participativos. El presupuesto participativo permite mayor transparencia y reduce el clientelismo. Los presupuestos Participativos buscan planificar acciones de corto plazo, pero es necesario definir el desarrollo a mediano y largo plazo de las políticas públicas en donde se presenten previsiones de ingreso y gasto y los impactos esperados de estos ingresos. Es necesario fortalecer los mecanismos que nos hagan avanzar hacia una Democracia Participativa. Para promover un proceso de democracia participativa en la sociedad sería importante avanzar hacia el desarrollo de los Presupuestos Participativos, para extender la influencia de la comunidad sobre las políticas locales. En México se han dado experiencias de Presupuestos Participativos en 4 de las 16 Delegaciones en las que se divide el Distrito Federal; estas experiencias duraron solo un año con excepción de las delegaciones Cuauhtémoc y Tlalpan que sobrepasaron este tiempo, pero aún así no han tenido continuidad, ni se ha seguido replicando la experiencia en otras delegaciones. Para implementar modelos de Presupuesto Participativo no hay un camino único, ni es necesario copiar modelos ya existentes en otros países de América Latina, si bien es necesario revisar estas experiencias, lo que se debe hacer es elaborar un modelo propio que respete y se adapte a las condiciones y necesidades locales y darles continuidad a través del tiempo. La participación no siempre puede darse igual para todos los individuos, no todos participan de la misma forma ni obtienen iguales beneficios. Los individuos participan a diferentes ritmos y magnitudes y obtienen también resultados diversos, por ello y con la intención de fortalecer esta participación ciudadana, es necesaria la movilización de la sociedad civil, pues esta puede tener mayor impacto y poder de incidencia que otros grupos aislados de ciudadanos. Hacer una ley de presupuestos participativos vinculada a la ley de participación ciudadana. Encaminarse hacia los presupuestos participativos, sin copiar los modelos de PP que se han realizado en otros lugares de America Latina, si no elaborando un modelo que respete y considere las necesidades locales. El PP no puede ser tratado como un instrumento aislado , si no hay que vincular a los presupuestos participativos con otros instrumentos de participación como un Plan de Desarrollo elaborado de manera participativa El presupuesto participativo promueve la equidad Medir con indicadores el impacto y la eficiencia de los presupuestos participativos. EN CUANTO A LA FISCALIZACION DE RECURSOS. Se debe involucrar a la sociedad civil e instituciones en la evaluación del gasto, para que le gobierno no sea juez y parte de su fiscalización de recursos. Crear indicadores de medición en donde se refleje el desempeño gubernamental al formular y ejercer los presupuestos, y sobretodo indicadores que evalúen el impacto del gasto en la realidad social y económica. POR PARTE DE LA SOCIEDAD CIVIL. Y por parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil, reforzar sus capacidades y adoptar herramientas para el análisis y la interpretación de los Presupuestos Públicos. Vincular el esfuerzo de las Organizaciones de la Sociedad Civil e Instituciones académicas y de educación en la discusión y aprobación del presupuesto. Las OSC pueden vincularse con Instituciones Académicas y de educación en la discusión, aprobación y control del presupuesto Desarrollar nuevos mecanismos e indicadores para evaluar la eficacia y eficiencia del gasto. RENDICION DE CUENTAS. Fortalecer las capacidades de sanción de la Contraloría General del D.F. (denuncia), así como la capacitación a los miembros de la PGJDF que realizan la investigación en caso de denuncia de irregularidades administrativas y a los Jueces en materia de presupuestos públicos, pues son estos quienes finalmente sancionan o absuelven la falta. Establecer claramente los mecanismos de sanción en casos de corrupción o irregularidades administrativas y sancionar a los funcionarios que cometan faltas o irregularidades, para promover una rendición de cuentas eficaz.