Los regímenes internacionales de derechos humanos en América

Los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina: un
acercamiento desde las Relaciones Internacionales1
Alejandro Anaya Muñoz
División de Estudios Internacionales
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
1. Introducción
La práctica de presionar “desde arriba”2 o de “nombrar y señalar”3 o “avergonzar”4 a los
países de América Latina (así como de otras regiones del mundo) ha sido la base de las
dinámicas de promoción y defensa transnacional de los derechos humanos en la región.
Durante décadas, distintos actores internacionales –gubernamentales, no gubernamentales e
intergubernamentales—han hecho notar de manera pública y explícita una clara brecha
entre los derechos humanos “en principio” y los derechos humanos “en la práctica” 5 en la
región; entre el comportamiento y los compromisos adquiridos por los estados en la esfera
internacional. En lo que respecta a los órganos del régimen internacional de derechos
humanos, como es bien conocido, el papel de actores como la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) y los distintos procedimientos especiales del Consejo de
Derechos Humanos (anteriormente Comisión de Derechos Humanos) de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU), por ejemplo, ha sido fundamental en dichos procesos de
presión normativa o “ideacional” sobre los gobiernos de países como Argentina, Chile,
Perú, Guatemala, Brasil, México y Colombia. En el caso concreto de México, los órganos
de los regímenes de derechos humanos de la ONU y de la Organización de Estados
Americanos (OEA), han adoptado de 1994 a la fecha más de sesenta informes críticos sobre
1
Este trabajo ha sido publicado como capítulo en en Thomas Legler, Arturo Santa-Cruz y
Laura Zamudio (eds.), Introducción a las Relaciones Internacionales: América Latina y la
Política Global, México DF: Oxford University Press, 2013 pp. 229-241.
2
Brysk 1993.
3
Hafner-Burton 2008.
4
Keck y Sikkink 1998.
5
Landman 2005.
1
la situación de derechos humanos en el país, incluyendo en ellos cerca de 1,900
recomendaciones a Estado mexicano.6
Una amplia literatura de Relaciones Internacionales ha ofrecido evidencia que demuestra
que la presión “desde arriba” ejercida por los órganos de los regímenes internacionales de
derechos humanos han tenido una influencia importante en la definición del rumbo que ha
tomado la agenda de los derechos humanos al interior de los distintos países de la región.7
En esta línea, el objetivo central de este documento es, en primer lugar, presentar una
descripción de las principales características de los regímenes internacionales de derechos
humanos vigentes en América Latina: los regímenes de la ONU y de la OEA. El énfasis se
ha puesto en el diseño institucional, sobretodo en la composición y las principales
funciones de los órganos de cada régimen. En segundo lugar, guiado por las corrientes de
teoría de Relaciones Internacionales con mayor influencia en la actualidad (realismo,
liberalismo y constructivismo), el documento ofrece una reflexión sobre la influencia de los
regímenes internacionales de derechos humanos sobre el comportamiento de los estados.
Antes de todo ello, no obstante, el documento ofrece un breve acercamiento a su concepto
clave: el de régimen internacional.
1. El concepto de régimen internacional
A principios de la década de 1980, Stephen Krasner definió a los regímenes internacionales
como un tipo de institución internacional que se conforma por un conjunto de principios,
normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones establecidos por los estados para
regular sus interacciones en un área temática particular, como el medio ambiente, la
seguridad, el comercio, las finanzas, las telecomunicaciones o los derechos humanos.8 De
esta manera, el andamiaje normativo o reglamentario y de órganos internacionales que se
ha desarrollado alrededor del principio de “la dignidad intrínseca y […] los derechos
6
Ver la base de datos “Recomendaciones internacionales a México en materia de derechos
humanos” (www.recomendacionesdh.mx) (última consulta: 2 de junio de 2014.
7
Ver, por ejemplo, Brysk 1993; Keck y Sikkink, 1998; Burgerman 2001; Hawkins 2002;
Anaya Muñoz 2012.
8
Krasner 1983; ver también Hansenclever et al. 1997, 8-22 y Donnelly 1986, 599-605.
2
iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”9 puede ser considerado
como un régimen internacional. Un régimen internacional de derechos humanos, en otras
palabras, es un entramado institucional internacional que emana de los principios de
dignidad de la persona humana y de igualdad en derechos y que cuenta con un esquema
específico de normas y procedimientos y órganos de toma e implementación de decisiones.
Como habrá notado el lector en esta última definición, las reglas son incluidas dentro del
concepto más amplio de norma, mientras que junto a los procedimientos incluimos a los
órganos de toma e implementación de decisiones.10
Podemos reconocer, por otro lado, no solamente uno sino varios regímenes internacionales
de derechos humanos. El criterio más común para identificarlos es el de la región
geográfica; o, más bien, el de las organizaciones internacionales (globales o regionales) de
las cuales emanan los regímenes internacionales de derechos humanos existentes. Desde
esta perspectiva, podemos hablar entonces del régimen de la ONU (también conocido como
“universal”), el del Consejo de Europa (o europeo), el de la OEA (o interamericano) y el de
la Unión Africana (UA, o africano). Como se ha señalado ya en la introducción, por
motivos de espacio y sobretodo de orientación del presente texto, en el siguiente apartado
nos centramos solamente en los regímenes de la ONU y la OEA.
2. Los regímenes de derechos humanos de la ONU y la OEA
El objetivo en este apartado no es ofrecer un acercamiento detallado al desarrollo histórico
de los regímenes de derechos humanos de la ONU y la OEA, ni estudiar las normas que
consagran, ni las decisiones o la jurisprudencia de sus órganos de toma de decisiones. El
objetivo tampoco es describir los procesos que se siguen para procesar las quejas o
denuncias individuales que se pueden presentar ante dichos órganos.11 En lo que sigue se
presentan de manera somera las principales características de cada régimen, buscando
9
Declaración Universal de los Derechos Humanos, Preámbulo, énfasis añadido.
Ver Donnelly 1986.
11
Para todo ello, se recomienda Martin 2004 y Sepúlveda 2004.
10
3
responder las siguientes preguntas: ¿cómo están conformados y cuáles son sus principales
funciones?12
2.1. El régimen universal de derechos humanos
El régimen de derechos humanos de la ONU puede dividirse en dos “sub-regímenes”: el
que emana directamente de la Carta de la ONU y, por lo tanto, el que giró en torno a la (hoy
extinta) Comisión de Derechos Humanos (Comisión DH) y que en la actualidad se basa en
el Consejo DH; y el que emana de los principales tratados de derechos humanos adoptados
en el seno de la ONU y que por ello reside en los correspondientes órganos (en este caso,
llamados “comités”) de toma e implementación de decisiones.
En 1946, dando cumplimiento a lo mandado por la propia Carta de la ONU, el Consejo
Económico y Social de la ONU (ECOSOC) estableció la Comisión DH. Desde su creación,
ésta se conformó por un número determinante de representantes de los estados que integran
la ONU. Entre 1946 y 1979, se conformó por 18 miembros; entre de 1979 y 1990 por 43, y
de 1990 hasta su desaparición en 2006 por 53. Dichos miembros, a su vez, eran electos por
los estados que conformaban el ECOSOC, con base en el criterio de distribución regional,
característico de la ONU.13
A su vez, la Comisión de DH estableció como su órgano subsidiario a la Subcomisión para
la Protección de las Minorías y la Prevención de la Discriminación (posteriormente llamada
Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos). A diferencia de la
propia Comisión DH, la Subcomisión no se integraba por representantes de los estados sino
por expertos independientes los cuales no representaban a sus estados, sino que, en
principio, actuaban en su capacidad individual. Al momento de su desaparición, en 2008, la
Subcomisión se conformaba por 26 expertos, los cuales eran nombrados por la Comisión
DH, a propuesta de los estados que la integraban y siguiendo el ya mencionado criterio de
distribución regional.
12
Para un acercamiento a los regímenes europeo y africano, ver Sepúlveda 2004, pp. 124144 y 159-170.
13
Los grupos regionales en que se agrupan los miembros de la ONU son: Asia, África,
América Latina y El Caribe, Europa del Este y Europa Occidental y Otros (estos “otros”
estados son Canadá, Australia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos).
4
Las capacidades o funciones de la Comisión DH y de su Subcomisión se fueron
desarrollando de manera progresiva a lo largo de las seis décadas de su existencia. Durante
sus primeras dos décadas de funcionamiento, la Comisión DH se centró en el desarrollo de
los primeros instrumentos internacionales de derechos humanos, comenzando por la propia
Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada en 1948. Por decisión explícita de
sus miembros, en esta primera etapa, la Comisión DH no abordó situaciones concretas de
violación a los derechos humanos en ningún país.14 Con base en una serie de decisiones
adoptadas por el ECOSOC, a finales de la década de 1960 y principios de la de 1970, pero
sobre todo a partir de 1980, la Comisión DH comenzó por fin a monitorear y evaluar de
manera crítica situaciones concretas de violación a los derechos humanos en el mundo. Su
principal herramienta fue la adopción de resoluciones. Mediante ellas, la Comisión DH (al
igual que la Subcomisión) podía “nombrar y señalar” a los estados que violaban derechos
humanos, así como establecer los llamados procedimientos especiales de monitoreo y
escrutinio, conocidos como grupos de trabajo, relatores especiales, representantes
especiales del Secretario General o expertos independientes. Estos procedimientos
especiales podían tener el mandato de monitorear y evaluar la situación general en un país
concreto o la relativa a un tema o asunto particular a nivel global. Los titulares de estos
procedimientos – nombrados por la Comisión DH y actualmente por el Consejo DH – no
representan a los estados de su nacionalidad. Su principal herramienta ha sido la
elaboración y presentación de informes anuales a la Comisión DH (actualmente al Consejo
DH), en los cuales pueden “avergonzar”, así como formular recomendaciones a los estados.
Ni la Comisión DH, ni (evidentemente) su Subcomisión o los procedimientos especiales,
tuvieron atribuciones ni capacidades para recurrir al uso o la amenaza del uso de la fuerza
para forzar a los estados a cumplir con sus resoluciones o a implementar sus
recomendaciones.
Hacia principios de los 2000, la Comisión DH comenzó a ser duramente criticada y
cuestionada desde distintos flancos: ONGs, funcionarios de la ONU y gobiernos
coincidieron en que dicho órgano sufría de una excesiva politización, se conformaba por
estados represores y utilizaba dobles estándares. Estas dudas y las correspondientes críticas
a la Comisión DH llevaron a su disolución, en el marco de un proceso más amplio de
14
Lauren 2003; Normand y Zaidi 2008.
5
reforma a la ONU, en 2006. La Comisión DH fue substituida en ese año por el Consejo
DH, mediante la resolución 60/251 de la Asamblea General (la cual fue aprobada con 170
votos a favor, tres abstenciones y cuatro votos en contra, incluyendo el de los Estados
Unidos).15
El Consejo DH es un órgano subsidiario de la Asamblea General de la ONU, conformado
por 47 miembros (de nueva cuenta representantes de los estados), electos por mayoría
absoluta de los miembros de la Asamblea General, con base en el criterio de distribución
regional. Como ya se mencionó, una de las críticas que en su momento se le hicieron a la
Comisión DH es que muchos de sus miembros eran estados represores. De manera que, en
principio, se buscaba que el nuevo órgano no estuviera marcado por esa misma
contradicción. Sin embargo, los miembros del Consejo DH siguen siendo elegidos por los
propios estados. Cada bloque elige a los estados de su propia región que han de ser
miembros del Consejo DH. Ante este panorama, ¿considera el lector que el nuevo órgano
podrá conformarse solamente por estados respetuosos de los derechos humanos? ¿Existen
candados institucionales que impidan el ingreso a los estados más represores? Se invita al
lector a investigar cuáles son los miembros actuales del Consejo DH y reflexionar sobre
estas preguntas.
Para promover los derechos humanos en el mundo, el Consejo DH puede adoptar
resoluciones sobre la situación en países concretos, mantener o establecer procedimientos
especiales y desarrollar proyectos de nuevos tratados o declaraciones en materia de
derechos humanos. Sin embargo, su principal y más novedosa herramienta es el ya
mencionado EPU, mediante el cual evalúa de manera periódica la situación de derechos
humanos en todos los estados que son miembros de la ONU, sin excepción alguna.16 Esta
es la innovación de diseño institucional más destacada con respecto a su predecesora.
¿Considera el lector que el EPU puede en efecto ofrecer una solución al ya referido
problema del uso del doble rasero en un órgano internacional conformado por
representantes de estados?
15
16
Lauren 2007; Halterin y Orentlicher 2006; Moss 2006.
Resolución 60/251 de la Asamblea General; Lauren 2007, 335-337.
6
Por otro lado, como se señaló líneas arriba, se ha desarrollado dentro de la esfera de la
ONU un régimen internacional de derechos humanos que se desprende de los principales
tratados de derechos humanos adoptados en el seno de la misma Organización (ver el
Cuadro 1)
Cuadro 1. Tratados de derechos humanos adoptados en el seno de la ONU
Tratado
Adopción Entrada
en vigor
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
1965
1969
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
1966
1976
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
1966
1976
1979
1981
1984
1987
Convención sobre los Derechos del Niño
1989
1990
Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de
1990
2003
2006
2008
Convención Internacional para la Protección de todas las Personas 2007
2010
Formas de Discriminación Racial
Culturales
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes
todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
contra la Desaparición Forzada
Elaboración propia con base en http://www2.ohchr.org/spanish/law/
Cada uno de estos tratados, además de consagrar un conjunto específico de derechos
humanos (es decir, además de desarrollar un aparato normativo) establece un órgano
concreto de toma e implementación de decisiones. Dichos órganos (llamados órganos de
tratados u órganos convencionales) son el Comité para la Eliminación de la Discriminación
Racial, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité de Derechos
7
Humanos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, el Comité
contra la Tortura, el Comité de los Derechos del Niño, el Comité de Derechos de los
Trabajadores Migratorios, el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad y el
Comité contra las Desapariciones Forzadas. Estos comités se conforman por un número
variable de expertos
independientes; los cuales, aunque son nombrados de entre los
nacionales de los estados parte de cada tratado y con base al criterio de distribución
geográfica, no representan a los estados de su nacionalidad.
El objetivo central de los órganos de tratados de la ONU es promover y monitorear el
respeto a las normas de derechos humanos consagradas en los tratados de los cuales se
desprenden. Para ello, cuentan con distintas herramientas, siendo la más común la revisión
de los informes periódicos que los estados parte de los tratados están obligados a preparar y
presentar cada dos, cuatro o cinco años (dependiendo del tratado del que se trate). En
dichos informes, los estados deben informar al comité en cuestión la situación de vigencia
de los derechos estipulados en el tratado correspondiente; en otras palabras, sus logros en la
materia y los obstáculos que han enfrentado. Los comités evalúan estos informes de
manera crítica y, tomando en cuenta también información proveniente de otras fuentes
(incluyendo ONGs nacionales e internacionales), elaboran informes de observaciones
finales, en los que identifican de manera explícita los principales logros de los estados,
plantean sus principales motivos de preocupación y sus recomendaciones. Se sugiere al
lector revisar en el sitio de Internet de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) algún informe de observaciones finales
sobre el país de su interés (http://www.ohchr.org). ¿Qué tan crítico o severo es el informe?
¿Tendrán este tipo de informes alguna influencia sobre el comportamiento del gobierno en
cuestión? ¿Qué tanto el gobierno ha seguido las recomendaciones que se le formulan?
Por otro lado, la mayoría de los comités (a excepción del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y del Comité de Derechos del Niño) están facultados para recibir
comunicaciones individuales, es decir, quejas presentadas por individuos, grupos o sus
representantes (generalmente ONGs de derechos humanos) en los que plantean casos
concretos de violación a los derechos contenidos en el tratado correspondiente. Si el caso es
admitido por, el comité lleva a cabo un procedimiento a través del cual, tomando en cuenta
los argumentos y la evidencia presentada por las partes involucradas (el estado y el
8
quejoso), determina si el estado es responsable o no de la violación de los derechos
contenidos en el tratado. Este procedimiento puede tener un impacto importante sobre los
estados, pues aunque las recomendaciones que haga el comité no son jurídicamente
vinculantes (es decir, no son obligatorias), la legitimidad propia de estos órganos le da un
peso significativo a sus conclusiones y recomendaciones. Esta determinación por parte de
un comité de que un estado ha violado los derechos humanos es otra forma de nombrar y
señalar. Sin embargo, es importante subrayar que la aceptación de este mecanismo de
comunicaciones individuales es opcional para los estados. Es decir, los estados que han
ratificado un tratado tienen la opción de aceptar o no la competencia de los comités para
recibir y considerar comunicaciones individuales.
El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y el Comité contra la
Tortura pueden realizar investigaciones especiales, en las que indaguen a detalle y
profundidad situaciones concretas de violaciones graves y sistemáticas a los derechos
humanos. El resultado de este procedimiento es la elaboración de un informe detallado, en
el que el comité señala de manera explícita y detallada las violaciones a los derechos
humanos que ha constatado y plantea las recomendaciones que considere pertinentes. Los
informes de investigaciones especiales producidos por el Comité contra la Tortura son
confidenciales y se entregan solamente al estado involucrado; aunque el Comité puede
decidir hacerlo público, si considera que el estado no colaboró en su elaboración o en la
implementación de sus recomendaciones.
Finalmente, el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes, estableció el Subcomité para la Prevención de la
Tortura, el cual está facultado para realizar visitas a los centros de detención de los estados
parte del Protocolo Facultativo con el fin de verificar que las personas detenidas no estén
siendo sometidas a tortura. Este procedimiento o sistema de visitas es particularmente
novedoso y prometedor, dado que, durante las visitas, los estados parte tienen la obligación
de permitir el acceso de los miembros del Subcomité a cualquier centro de detención. De
nueva cuenta, no obstante, este mecanismo es opcional; solamente válido para aquellos
estados parte de la Convención contra la Tortura que han decidido ratificar el Protocolo
Facultativo.
9
2.2. El régimen interamericano
En 1959, la OEA estableció la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la
cual, desde entonces, ha estado conformada por siete expertos independientes que fungen
en su capacidad individual (es decir, no representan a los estados de su nacionalidad). Los
integrantes de la CIDH son electos por el Consejo Permanente de la OEA, con base en
ternas de candidatos presentadas por los estados miembros de la Organización.
Al igual que en el caso de la Comisión DH de la ONU, con el paso del tiempo la CIDH fue
adquiriendo progresivamente mayores facultades de monitoreo y escrutinio de la situación
de derechos humanos al interior de los estados. Un punto clave en el proceso de
fortalecimiento de la CIDH y en general del régimen interamericano de derechos humanos
fue la adopción, en 1969, de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH,
también conocida como pacto de San José), mediante la cual se consolidó el estatus y las
funciones de la CIDH y, de manera destacada, se estableció la Corte IDH.
La CIDH tiene el mandato de promover y supervisar el respeto y la protección de los
derechos humanos por parte de todos los estados miembros de la OEA. Según su estatuto,
los derechos humanos sobre los cuales velará la CIDH son los establecidos en la CADH, en
el caso de los países que la han ratificado, y los consagrados en la Declaración Americana
de Derechos y Deberes del Hombre, para el resto de los estados miembro de la OEA.17 Para
ello, la CIDH tiene dos herramientas centrales a su disposición: la elaboración de informes
especiales (sobre la situación en países concretos o sobre temas o situaciones específicas en
toda la región) y la consideración de peticiones individuales (quejas relativas a casos
concretos de violación a los derechos humanos).18
Para elaborar un informe especial, la CIDH toma en cuenta información proveniente de
distintas fuentes, incluyendo otros órganos internacionales, gobiernos y ONGs nacionales e
internacionales de derechos humanos. Una herramienta central son las visitas o misiones de
17
Ver Castillo 2003,144-145; Sepúlveda 2004, 147.
Al igual que varios de los comités de derechos humanos de la ONU, la CIDH tiene la
facultad de considerar comunicaciones o denuncias hechas por estados parte de la CADH.
Sin embargo, hasta el momento, no se ha dado ninguna comunicación de este tipo en el
marco del régimen interamericano.
18
10
investigación in loco (las cuales también acostumbran realizar los titulares de los
procedimientos especiales del Consejo DH de la ONU). En ellas, los miembros de la CIDH
se entrevistan con todo tipo de actores involucrados en los asuntos de derechos humanos en
el país visitado: funcionarios, legisladores, miembros del poder judicial, académicos,
organizaciones de la sociedad civil y víctimas de violaciones a los derechos humanos o sus
familiares. Es importante subrayar que, al igual que en el caso de los procedimientos
especiales de la ONU, para que la CIDH pueda realizar una visita de este tipo tiene que ser
expresamente invitada por el gobierno en cuestión. Al igual que los comités de derechos
humanos de la ONU, en sus informes especiales, la CIDH hace públicas sus principales
preocupaciones y plantea una serie de recomendaciones; las cuales son, de nueva cuenta, no
vinculantes. La CIDH tampoco tiene facultades para forzar u obligar a los estados a
implementar sus recomendaciones. Se invita al lector a revisar en el sitio de Internet de la
CIDH (http://www.oas.org/es/cidh/) un informe especial sobre el país de su interés. ¿Qué
tan profundo o detallado es el análisis que se hace? ¿Qué recomendaciones se hace al
estado en cuestión? ¿Cuál puede ser el impacto de un informe de este tipo sobre el
comportamiento del gobierno en cuestión?
Las peticiones individuales pueden ser presentadas ante la CIDH por cualquier persona o
grupo, así como por ONGs con personalidad jurídica en cualquiera de los estados miembros
de la OEA. Si el caso es admitido,19 la CIDH lo examina, considerando los argumentos y la
evidencia presentada por el estado acusado y por los peticionarios (es decir, quienes
presentaron la petición individual) y –si no se logra una solución amistosa entre las partes –
plantea sus conclusiones en un informe provisional en el que, en su caso, plantea
recomendaciones concretas al estado involucrado. Si el estado no acepta o no implementa
las recomendaciones, la CIDH hace público su informe y si el estado ha reconocido la
jurisdicción de la Corte IDH puede remitir el caso a ésta última comenzando un nuevo
proceso.20
La Corte IDH se conforma por siete jueces, electos por los estados parte de la CADH,
quienes deben de ser juristas competentes que fungen a título personal. La jurisdicción de la
Corte IDH, como ya se ha sugerido, es opcional para los estados que han ratificado la
19
20
Ver Sepúlveda et al., 2004, 148.
Sepúlveda 2004, 149.
11
CADH. Solamente los estados y la CIDH pueden remitir casos a la Corte IDH; a diferencia
de la CIDH, individuos, grupos o ONGs no pueden hacerlo.21 Si el caso es admitido,
entonces la Corte IDH evalúa el fondo o la substancia del mismo y, tras considerar los
elementos a su disposición, adopta una sentencia en la que determina si el estado acusado
es responsable o no de violar los derechos contenidos en la CADH y plantea medidas para
detener o reparar el daño y para evitar que se repitan en el futuro violaciones similares.
Es muy importante enfatizar que a diferencia de las recomendaciones elaboradas por la
CIDH o por los órganos de tratados y los procedimientos especiales de la ONU, las
sentencias de la Corte IDH sí son vinculantes; es decir, son de cumplimiento obligatorio
para los estados. Sin embargo, de nueva cuenta, este órgano no tiene facultades para obligar
o forzar a los estados a cumplir.
3. Los regímenes internacionales de derechos humanos: su influencia en el
comportamiento de los estados
El apartado anterior nos presenta regímenes internacionales de derechos humanos que
independientemente de su conformación – representantes de estados, expertos
independientes o jueces que fungen en su capacidad individual – o del tipo de herramientas
con que cuenten para intentar promover el respeto y la protección de los derechos humanos,
no tienen “dientes”; es decir, no tienen capacidades para forzar u obligar a los estados a
cumplir. Ante esta evidente falta de capacidad coercitiva, la pregunta obligada es ¿cuál es la
relevancia en la práctica de estas instituciones internacionales si no tienen manera de hacer
que los estados les hagan caso? La respuesta a esta pregunta no es obvia. Por un lado, la
importancia del contar con capacidad coercitiva es generalmente exagerada por los
analistas; es decir, en relaciones internacionales, muchas cosas pasan sin que haya coerción
de por medio. Por el otro, no debemos llegar a conclusiones “fáciles” con base solamente
en algunas situaciones dramáticas o en los casos más publicitados.22 En lo que sigue, se
presenta una reflexión sobre la influencia de los regímenes internacionales de derechos
21
Además de tener jurisdicción para recibir quejas individuales, la Corte IDH tiene facultad
para emitir opiniones consultivas, a solicitud de la CIDH, los órganos de la OEA y
cualquier estado miembro de la Organización.
22
Ver Simmons 2009, 349-350.
12
humanos sobre el comportamiento de los estados, siguiendo los planteamientos de las más
representativas corrientes de teoría de Relaciones Internacionales de la actualidad: el
realismo, el liberalismo y el constructivismo.
Desde una perspectiva realista, Stephen Krasner estudió distintos regímenes internacionales
de derechos humanos concluyendo que “tuvieron consecuencias solamente cuando estados
poderosos forzaron el cumplimiento de sus principios y sus normas.”23 En esta línea, dado
que los regímenes internacionales de derechos humanos en sí no tienen herramientas y
capacidades para forzar u obligar el cumplimiento de sus normas y de las determinaciones
de sus órganos de toma e implementación de decisiones, la única manera en que funcionen
es si las potencias intervienen utilizando su capacidad de coerción para obligar al resto de
los estados a cumplir con las normas y disposiciones de los órganos del régimen. Así, una
hipótesis realista plantearía que los regímenes internacionales de derechos humanos han
influido en el comportamiento de los estados latinoamericanos solamente en la medida en
que los Estados Unidos o alguna otra potencia (como la Unión Europea) los han obligado a
cumplir.
Algunos autores han hecho notar, no obstante, que las potencias no suelen hacer eso; es
decir, que no acostumbran dar prioridad a la aplicación de las normas de derechos humanos
mediante su política exterior.24 En este sentido, Kathryn Sikkink ha demostrado que los
mensajes que Estados Unidos ha mandado a los países de América Latina con respecto al
cumplimiento de las normas internacionales de los derechos humanos han sido
marcadamente ambiguas: mientras que en algunas ocasiones ha incluido el tema en su
política exterior vis a vis los países de la región, en otras ha tolerado o incluso facilitado
políticas represivas.25
Volviendo a la hipótesis realista en general, si las potencias no tienen un interés particular
en la efectividad de los regímenes internacionales de derechos humanos, entonces, de
acuerdo con el realismo, la influencia que estos tendrán sobre el comportamiento de los
estados será nula.
En otras palabras, si tomamos al realismo como punto teórico de
referencia, entonces el panorama sobre los regímenes internacionales de derechos humanos
23
Krasner 1993: 141, mi traducción.
Neumayer 2005, 926-927.
25
Sikkink 2004.
24
13
será a priori poco optimista. Esta lectura realista ha sido sustentada por distintos estudios
estadísticos que han demostrado que no existe una correlación entre la ratificación de
tratados internacionales de derechos humanos y los niveles de vigencia de los derechos
humanos en el mundo.26 Es decir, estos estudios han demostrado que los estados crean y se
unen a regímenes internacionales, pero ello no impide que sigan violando derechos
humanos. Y la explicación realista a esta observación empírica es que las potencias no se
han ocupado por obligar al resto de los estados a cumplir o a respetar las normas y
disposiciones del régimen.
Desde la perspectiva del llamado neoliberalismo institucional27, se podría plantear como
hipótesis de partida que los regímenes internacionales de derechos humanos tendrán una
influencia significativa en el comportamiento de los estados en la medida en que generen y
difundan eficientemente información sobre el (in)cumplimiento de las normas y
determinaciones de los propios regímenes, y en la medida en que, con base en ello, logren
generar costos de reputación que puedan repercutir negativamente en los intereses
(materiales) de los estados en otras áreas temáticas, como por ejemplo el comercio o la
inversión.28
Ciertamente, mediante sus resoluciones, informes y sentencias,
internacionales
de
derechos
humanos
pueden
generar
los regímenes
información
sobre
el
(in)cumplimiento de sus normas y decisiones por parte de los estados. En la práctica, estos
regímenes generan malas reputaciones para los estados que avergüenzan. Como hemos
visto, eso es precisamente lo que hacen órganos como la CIDH o la Corte IDH.
26
Hathaway 2002; Hafner-Burton y Tsutsui 2005; Neumayer 2005, 926-927.
Andrew Moravcsik argumenta de manera muy sólida que el institucionalismo (al que
prefiere catalogar como “funcionalista” o como “estructuralista modificado”) no debería
considerarse como una teoría propiamente liberal. Por un lado, porque la coincidencia entre
las prescripciones normativas del liberalismo como ideología o como programa político con
las del institucionalismo como teoría de relaciones internacionales (es decir, el énfasis en el
papel positivo de las instituciones internacionales) no es razón suficiente para identificar un
paradigma teórico en ciencias sociales. En segundo lugar, y de manera relacionada con lo
anterior, porque el institucionalismo y el liberalismo, según lo define Moravcsik, no parten
de un mismo núcleo de supuestos o de microfundaciones teóricas. Ver Moravcsik 1997, pp.
536-538.
28
Ver Lebovic y Voeten 2006, p. 868.
27
14
Emile Hafner-Burton ha demostrado que los tratados internacionales de comercio que
tienen cláusulas que vinculan el otorgamiento de un trato comercial preferencial al
comportamiento en materia de derechos humanos tienen un efecto positivo en los niveles
de respeto de los derechos humanos.29 Sin embargo, el argumento de Hafner-Burton parece
funcionar solamente en contextos que las relaciones comerciales entre los estados son muy
asimétricas. Las naciones menos poderosas y altamente dependientes de su relación
comercial con potencias democráticas podrán en efecto ser susceptibles a condicionantes en
materia de derechos humanos. Este tipo de argumento parece válido ante evidencia de tipo
anecdótica sobre el retraso que hace pocos años experimentó en el Congreso de los Estados
Unidos la ratificación del tratado de libre comercio con Colombia. ¿Afectó los intereses
comerciales de Colombia su mala reputación en materia de derechos humanos (la cual fue
en buena medida generada por los órganos de los regímenes internacionales de derechos
humanos)? ¿Tuvo ello algún impacto posterior un efecto en su comportamiento en materia
de derechos humanos?
El liberalismo que pone el énfasis en las relaciones estado-sociedad al interior de cada
estado (o “enfoque liberal doméstico”, como lo llama Merke en este mismo volumen),
desarrollado a detalle por Andrew Moravcsik, por su parte, plantea que los regímenes
internacionales de derechos humanos influirán en el comportamiento de los estados en la
medida en que la aplicación de sus normas o determinaciones favorezcan los intereses o
coincidan con las ideas o valores de los individuos o los grupos sociales con mayor
influencia o mejor representados al interior de cada estado. Más en concreto, los regímenes
internacionales de derechos humanos serán relevantes si actores internos con una agenda de
promoción y protección de los derechos humanos dentro del país tienen la influencia
necesaria como para hacer que el gobierno acate las normas y disposiciones del régimen.
Esta hipótesis no ha sido explorada de manera explícita y sistemática por la literatura de
Relaciones Internacionales. Varios autores, no obstante, han demostrado empíricamente
que hay una correlación entre los niveles de democracia y el respeto a las normas
internacionales de derechos humanos.30 Esto podría entenderse en la línea de la teoría
liberal recién planteada; eso es, argumentando que en el caso de las democracias los grupos
29
30
Hafner-Burton 2005.
Neumayer 2005; Landman 2005; Simmons 2009.
15
sociales mayoritarios (que en general están bien representados) suelen apreciar o valorar a
los derechos humanos y por lo tanto las normas y disposiciones de los regímenes
internacionales en la materia; lo cual será transmitido a las preferencias de sus propios
gobiernos. Aunque también podría contra-argumentarse que los regímenes internacionales
no tienen nada que ver con el comportamiento de las democracias, las cuales respetan los
derechos humanos de por sí, independientemente de que sean parte de un régimen
internacional o no.
En un reciente e importante estudio, Beth Simmons demostró que si bien la ratificación de
tratados internacionales de derechos humanos no tiene una influencia directa sobre las
prácticas de derechos humanos de los estados, sí incita cambios en los esquemas legales e
institucionales de éstos, afectando las condiciones en las que se dan las relaciones estadosociedad.31 De esta manera, si bien los regímenes internacionales de derechos humanos no
evitan por sí mismos que los gobiernos violen derechos humanos, sí tienen el potencial de
alterar las relaciones estado-sociedad, propiciando (bajo ciertas condiciones) el surgimiento
de un contexto legal e institucional interno más favorable para la promoción y defensa de
los derechos humanos. Bajo esta lógica, los cambios en el comportamiento de un estado
represor responden a relaciones políticas y sociales principalmente internas; pero las
dinámicas internacionales y en concreto la existencia regímenes internacionales de
derechos humanos puede tener un impacto favorable, al contribuir a la transformación de
las relaciones estado-sociedad.
Finalmente, desde la perspectiva teórica del constructivismo se argumentaría que los
regímenes internacionales de derechos humanos tendrán un impacto en el comportamiento
de los estados en la medida en que “emprendedores de normas” (es decir, actores que se
movilizan políticamente para que se adopten nuevas normas o para que se apliquen las ya
existentes) actúen y, mediante el “avergonzamiento” o el “nombrar y señalar” generen
procesos de socialización e internalización de normas que lleven a los estados represores a
redefinir sus intereses y preferencias de acuerdo con las estructuras de normas e identidades
que promueven los regímenes internacionales de derechos humanos. En efecto, una nutrida
literatura que explora un buen número de estudios de caso ofrece suficiente evidencia para
31
Simmons 2009.
16
poder argumentar que, bajo algunas condiciones, los regímenes internacionales de derechos
humanos son un elemento importante dentro de procesos de interacción transnacional que,
en la práctica, llevan a los estados a redefinir sus intereses y preferencias, tomando como
punto de referencia las normas y las disposiciones de los órganos de los regímenes
internacionales de derechos humanos. Muchos de esos estudios de caso, de hecho, muestran
cómo se dieron ese tipo de procesos en países como México, Guatemala, El Salvador,
Colombia, Argentina y Chile.32
En la misma línea, al menos un par de estudios estadísticos cuyos autores no se identifican
con el constructivismo han encontrado una correlación positiva y estadísticamente
significativa entre los niveles de respeto a los derechos humanos y la existencia en los
países de una sociedad civil activa y con vínculos con contrapartes internacionales; es decir,
con la existencia de emprendedores de normas.33
En suma, todas las corrientes teóricas de Relaciones Internacionales retomadas en esta
sección parten de reconocer que los regímenes internacionales de derechos humanos
carecen de “dientes” para forzar mediante el uso o la amenaza del uso de la fuerza el
cumplimiento por parte de los estados de las normas y disposiciones de los propios
regímenes. Para el realismo, dichos “dientes” serían en todo caso provistos por las
potencias, para el institucionalismo por el interés de los propios estados en evitar tener
malas reputaciones, para el enfoque liberal doméstico por la influencia de grupos bien
representados en la política interna y para el constructivismo por los procesos de
socialización e internalización de normas puestos en marcha por emprendedores de normas.
En cualquiera de estos casos, la teoría de Relaciones Internacionales no se cierra a la
posibilidad de que los regímenes internacionales de derechos humanos importen, o tengan
una influencia sobre el comportamiento de los estados. La diferencia está en el mecanismo
causal que cada una de ellas propone. Sin embargo, a la luz de la literatura sobre el tema y
de lo explorado en el apartado 2 de este documento – en el que se enfatiza que la principal
herramienta de los regímenes internacionales de derechos humanos es a final de cuentas la
de “nombrar y señalar” – parece ser que la teoría constructivista es la que ofrece un
32
Ropp y Sikkink 1999; Burgerman 2001; Ramírez Sierra 2009; Brysk 1994; Anaya
Muñoz 2012. Ver también Keck y Sikkink 1998; Risse, Ropp y Sikkink 1999; Brysk 2009.
33
Neumayer 2005; Hafner-Burton y Tsutsui 2005.
17
esquema más adecuado para describir y explicar la influencia de los regímenes
internacionales sobre el comportamiento de los estados.
4. Conclusiones
Este documento utiliza el concepto régimen internacional, propio de la disciplina de las
Relaciones Internacionales, para acercarse a una reflexión sobre las instituciones
internacionales de derechos humanos existentes en la actualidad. De esta manera, después
de desarrollar dicho concepto, el documento describe los regímenes internacionales de
derechos humanos vigentes para el caso de América Latina: el de la ONU y el de la OEA.
Un primer elemento a resaltar en este ejercicio descriptivo es la composición de los órganos
y procedimientos de toma e implementación de decisiones de dichos regímenes. En este
sentido, podemos identificar dos grandes modelos: los órganos eminentemente políticos,
conformados por representantes de los estados, como la Comisión DH y el Consejo DH de
la ONU; y los órganos integrados por expertos independientes, quienes como su nombre lo
indica, en principio, deben de contar con experiencia en el tema y fungir en su capacidad
individual. El sentido común nos dice que un órgano conformado por representantes de los
estados será más proclive a enfrentar problemas de politización y de uso de dobles
estándares; como fue el caso de la Comisión DH. La experiencia del nuevo Consejo DH
nos dice que hay problemas inherentes a este tipo de órganos que son difíciles de superar
mediante el (re)diseño institucional, como el relacionado con la membrecía (es decir, con la
participación de estados represores como integrantes de un órgano cuya función es la
promoción y defensa de los derechos humanos). Pero parce ser que hay otros problemas
que sí pueden ser atendidos por innovaciones en el diseño de procedimientos de toma de
decisiones, como es el caso del establecimiento del EPU y su esperado impacto en el
control de la selectividad y el uso de dobles estándares.
El punto más importante del apartado 2 de este documento, no obstante, es que los
regímenes de derechos humanos de la ONU y la OEA (así como los del Consejo de Europa
y la UA) no tienen “dientes”; es decir, no tienen capacidad coercitiva para obligar o forzar
el cumplimiento de sus normas o disposiciones por parte de los estados. En este sentido, la
principal herramienta de estos regímenes es el “nombrar y señalar” o, en otros términos, el
18
avergonzar: el exponer a un estado como uno que no cumple en la práctica con las normas
internacionales.
En la tercera sección, el documento desarrolla un acercamiento inicial al tema de la
influencia de los regímenes internacionales de derechos humanos sobre el comportamiento
de los estados. Repasando las hipótesis que podríamos generar a partir del realismo, el
institucionalismo neoliberal, el enfoque liberal doméstico y el constructivismo, y lo que la
literatura empírica ha encontrado en ese sentido, el documento concluye que ninguna de las
teorías se cierra a la posibilidad de que, en efecto, los regímenes internacionales tengan
influencia sobre el comportamiento de los estados. El documento subraya que lo que
cambia en el debate teórico es el mecanismo causal que propone cada una de las teorías.
Retomando el punto sobre la falta de capacidad coercitiva enfatizado en el apartado 2, el
documento argumenta que a final de cuentas el acercamiento constructivista parece ser el
más indicado para describir y explicar procesos internacionales en los que el principal
mecanismo de influencia es el nombrar y señalar. No obstante, la superioridad analítica del
constructivismo de cara a las otras opciones teóricas tiene que ser explorada con mayor
detenimiento y, en su caso, ser demostrada mediante estudios empíricos específicos. Como
quiera que sea, la teoría de Relaciones Internacionales, en general, ofrece conceptos y
esquemas analíticos fundamentales para el estudio de los procesos que se han dado
alrededor de los regímenes internacionales de derechos humanos en América Latina.
19
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