Exposición de Motivos de la Ley Reglamentaria del Servicio Público

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Exposición de Motivos de
la Ley Reglamentaria
del Servicio Público
de Banca y Crédito
PODEREJECUT IVOFEDERA L
e
o 1v;cien te de la necesid ad el e contar co n un a legislación adecuada y mode rn a, qu e propi cie la parti cipación más efi ciente
del >i>tema fin anciero en el logro de los grand es propósitos nac ionale , el Ejecutivo Federal a mi ca rgo está pre'>en tand o un co njunto
el e ini ciati vas, integrado por cuat ro nu evas leyes ; Reglamen taria
del Servicio Públ ico de Banca y Crédito; O rgán ica del Banco de
M éx ico; Gen eral de Organ izac ion es y Acti vid ades Auxi li ares ciP I
Crédito, y de So,c ieclacles de Inversión. Asi mi smo , '>e proponen
El Poder Ej ecutivo Fed eral sometió a la co nsideració n del Congreso
de la Un ión en su período de ses ion es co rres pondi ente a 1984 un grupo de modificac io nes a la legislación del sistema finan cie ro. El Ejecuti vo
Fed eral presentó in iciati vas para cuatro nuevas leyes: Reglamentaria
del Servicio Público de Banca y Créd ito; Orgá nica del Ban co de México; Gen eral de Organi zac ion es y Actividades Aux ili ares del Crédito, y de Sociedades de In versión. También propu so reformas a las leyes
importantes reiorma s a las leyes del Mercado de Valo res; G ~ n e ral
de ln.,titu cion es de Seguros y Federal de In stitu cion es de Fi anzas.
Co n estos nu evos ordenamientos se promoverá un adecuado
desenvo lvim iento del sistema financiero , así como un a mayor
co mpl ementari edad entre las in stit uciones banca rids y no banciar ia'>, públ icas y privada s.
En el ámbito del desa rrollo econó mi co, los mercados, in stitudel M ercado de Valores; General de Instituc iones de Seguros y FederJI de ln s titu c ion e ~ de Fian zas. En el 0 .0 . del t 4 de enero de 1985
se publ icó la nueva Ley Reglamentari a del Servicio Públi co de Ban ca
y Crédito, una vez aprobada por el Congreso de la Un ió n. Se reproduce a co ntinuación el texto íntegro de la Exposición de Moti vos de
la Iniciati va de esa Ley, enviad a por el Poder Ejecu ti vo Federal.
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comercio exterior, abril de 1985
ciones e in strum entos finan cieros ti enen un papel ese nc ial por
su co ntribu ció n a los procesos de ahorro e in ve rsió n, e indi spe nsa bl e en la reasignac ió n de recursos a las d ive rsas ac ti vid ades
soc ioeco nómi cas .
Durante las últim as cuat ro décadas la evo lu ción in stituc iona l
del sistema fi nanciero ha sido relati va mente rápida y, en bu ena
medida , ha respo ndido al dese nvo lvimi ento de la economía en
su conjunto . Los in strum entos y las in st itu cion es registraron profundos ca mbi os c u a ntit at i vo~ en las di ve rsas fases del desa rrollo
del país, aunque los ava nces no fue ron homogé neos. La nac ionali zac ión de la banca, en septi embre de 1982, marcó el fin de
un a época del sistema fin anciero y el ini cio de un a nu eva etapa
in stitu ciona l.
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La medida trascend ental de la nacionalización ba ncaria permite
orientar, de mejo r manera, la transferencia de rec ursos fin anciero s. Con el prin c ipio de rectoría del Estado en el desa rrollo na cio nal, el in strum ento banca rio adquiere una mayor signifi cac ión
y se le confirma co mo palanca decisiva de la estrategia gubern amental. Por ell o, el papel que debe desarro ll ar es de fund amental importancia y sus ac ti vidades deben orientarse al logro de los
gra ndes objetivos nac io nales.
El Plan Nac ion al de Desa rro ll o, as í como los prog ramas sec tori ales qu e de él se deri van , co nstitu ye n la refe rencia ob li gada pa- .
ra las in stitu cion es bancarias. En particu lar, la vinculac ión y co-ngru encia global del sec tor fin anciero con el resto de la eco no mía
se establ ece a través del Programa Nac io nal de Fin anciami ento
de l Desa rrol lo.
Esa in co rp orac ión de la banca al Sistema Naciona l de Pl anea ción D emocrá ti ca le permite definir un orden de priorid ades a
su operación y naturaleza prop ias, que a su vez da rumb o a la
contribu ción banca ri a en los planes y programas de desa rrollo .
Esta mayor respo nsab ilid ad se refleja en el marco jurídi co qu e
ahora se propon e.
En la ac tu alidad el siste ma fin anciero se encuentra integrado
básicamente po r las in stitu cion es de c réd ito y los interm edi ari os
fin ancieros no bancarios, que com prenden a las co mpañías aseguradoras y afianzado ras, casas de bol sa y soc iedades de inversión , así co mo las o rga ni zac iones auxili ares de crédito.
Hi stóri ca mente los interm ed iarios fin ancieros no banca rios estu vieron li gados a las in stitu cio nes de c rédito, lo cual li mitó su
dese nvolvimi ento y propi ció qu e el otorgamiento de créd itos se
condicionara a la co ntratac ión o rea li zac ión de ope rac ion es co n
intermed iario s no bancarios fili ales de los ban cos. Esto im pl ica ba
un co nfli cto de intereses, ya que las operac io nes atadas restrin gían los alca nces y o ri entac ión de un a sa na co mpetencia, en perjuicio de los usuarios del ~ e rvi c io .
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qu e lo integ ran y sus in st rum entos, ·y la protección de los intereses de l púb li co, req ui eren de estru cturas eq uilibradas, las cu ales
en gran medi da depe nd en de la desv in cul ac ión de las in stituciones de c réd ito co n respecto a c ierto s intermediarios financieros
no bancarios, posibilitando qu e cada sec tor pueda hacer su mejor co ntribu c ió n al proceso de desa rrollo del país.
Al respec to, en las ini c iativas correspo ndientes para refo rmar
las leyes que regul an las casas de bol sa, in stituciones de seguros
e in st itu cio nes de fianza s, se di spon e qu e no podrán parti c ipar
en su ca pital tanto in stitu cio nes de crédito co mo cualqui er intermedi ari o fin anciero no bancario. Lá prese ncia del secto r público .
se dará a través de otras entid ades de la admini strac ión púb lica
federa l o en forma directa por el Gob iern o federal.
Sin embargo, la ope rac ió n de alm acenes ge nerales de depósito, arrendadoras fina ncieras y sociedades de inversió n, porrazones téc ni co-"fi nanci era s, hace recomend ab le su relac ión co n las
in stitu cion es de créd ito . Por ello, la legislac ión co rrespo ndi er1te
posibi lita la part icipac ió n bancaria en su ca pital.
Co n la estrategia de desarrollo financ iero diseñ ada y la legislac ió n prop ues ta, se podrá n ampli ar las opc iones e in strum e ntos
di spo nibl es para in vers ion istas y ahor radores, así co mo la estru ctu ra de fin anciami ento de empresas y gobier.n o.
De esa manera, también las entidades del sistema financie ro,
bancarias y no banca ri as, púb li cas y privadas, ope rarán en forma
comp lemen tari a, ya que sus se rvicios cubrirán diferentes necesidad es de los usu ario s.
Por. otra parte, la banca múltiple sigue co nstitu ye ndo el centro de la acti vid ad fin anciera. Es por esto fun damenta l qu e tenga
una estructura adec uada qu e confirm e su papel c lave en el proceso de ahorro-in vers ió n y se convierta en un activo promotor
del ca mbio es tru ctural. También se requiere mantener los principios de sa na co mpetenci a banca ri a y de desa rrollo arm ó nico del
sistema .
Es necesa rio, asimi smo, continuar co n la rac io nali zac iÓn de
las sociedades nacionales de créd ito, planteada en el Programa
Nacio nal de Finan ciam iento del Desa rrollo. Con los lin ea mi entos de l Subprograma Bancario se segu irá el proceso de fusiones ,
para atend er de 'manera más eficiente las necesid ades del financiam iento y la prom oció n eq uilibrada del desarrollo eco nómico
y socia l.
Por todo lo anterior, es necesa rio restructurar las funciones de
los diferentes intermedi ariqs fin anciero s, de tal manera qu e se estab lezca el equilibrio q ue req ui ere nu est ro sistema de economía
mi xta, co n total apego a lo preceptuado po r el párrafo quinto del
artíc ulo 28 co nstitu c ion al, que confiere al Estado, de manera exc lu siva, la prestación de l se rvicio públ ico de banca y c rédito.
N uestro sistema banca ri o se encuentra regul ado por la Ley Reglamentaria del Serv icio Público de Banca y Crédito, vige nte a
partir de enero de 1983, y la Ley Genera l de Institucion es de Crédito y O rgan izac ion es Aux iliares, promulgada en 1941 . Esta misma
ley permitió la adecuada operación del sistema durante su desarroll o. Sin em bargo, las mt:Jitipl es reformas , adiciones y derogaciones de qu e ha sido objeto a través de más de 40 años, hace n difícil
su análi sis, interp retac ió n y aun su apli cación . Su s di sposicio nes
fueron co nceb idas para norm ar la operac ión de un sistema bancario co ncesionado y su o bj eto de regulación co ntempla fi guras
jurídi cas obsoletas o en desuso.
El sa no desarroll o de los merca dos finan cie ros, las in stituc iones
Por otro lado, la vige nte Ley Reglamentari a del Servicio· PC1bli-
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ca de Banca y Crédito, concebida como un ordena miento de carácter tra nsi torio, estab leció las bases jurídico-administrativas que
permitieron al Estado ini ciar la adecuació n de la est ru ctura, o rgani zac ión y func ionam iento de las instituciones de ba nca múltiple.
Se propone un nu evo marco jurídi co para el siste ma bancario, co n el fin de adecua r sus est ru ct uras y fu ncio nes y fac ili tar
su co ntribu c ió n al desarro ll o y a la tarea rectora del Estado. La
presente iniciativa define las di rectrices que dan rumbo a la participación de las entidades ba ncarias en el esq uema de desarrollo
de l pa ís, y cada in stitu ción las ejecutará conforme a estos lin eami entos y a sus propias ca racterísti cas .
En síntesis, esta Iniciativa de Ley Reglamentaria del Se rvic io
Público de Banca y Créd ito que someto a la consid erac ió n de esa
Soberanía ti ene por objeto el cu mplimi ento del mandato establ ec ido en el quinto párrafo del artícul o 28 co nstitu cional y la in stauración de un régimen jurídico integral de l sistema bancario mexica no, orientado por los pr in cipi os de la rectoría eco nómica del
Estado, eco nomía mixta, y pl aneación democrática, consagrados
en nu estra Carga Magna.
El proyecto de ley contemp la la regu lac ió n de la naturaleza
del se rvicio púb li co de banca y crédito; los objetivos, organizac ió n, func io nam iento, act ivid ades y operació n de las in stitu c_i ones que lo prestan; la in specc ión y vigil anc ia de las mismas; el
rég im en sa ncionador y puniti vo del derec ho banca ri o, y la protecc ió n de los in tereses del púb lico.
Se establ ece n co mo objetivos de carácter ge nera l, fomentar
el ahorro nac ional; faci litar al público el acceso a los benefic ios
del servicio público de banca y créd ito; la ca nali zación eficiente
de los rec ursos financieros; la participación de la banca mex icana
en los merca dos financ ieros intern ac io nales; el desarrollo eq uilibrado del sistema banca ri o; la sa na competencia entre las in stitu ciones de banca múltiple, así como la promoción y financiamiento
de las acti vi dades y sec tores que co rrespo nden a la banca de
desa rrollo.
Pa ra dar c umplimi ento a lo previsto por la Co nstitu c ión Políti ca de los Estados Unidos M ex ica nos, se determi na q ue só lo las
sociedades nacion ales de crédito podrán dedicarse a la captación
de rec ursos del púb lico en el mercado nac iona l y su co locac ió n
rentable en el público, mediante la rea lización habitual, por cuenta
propia o ajena, de actos ca usa ntes de pasivo directo o contingente,
qu edando el intermed iario ob ligado a cubri r el princ ipa l, y en su
caso, acceso rios financieros de los recursos captados .
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así como las moda lidades operat ivas que requiera su especial ización sectoria l y el origen fisca l de una parte cons id erab le de los
recursos que manejan.
La prestación del servic io púb lico de banca y créd ito y la operación y funcionamiento de las instituciones q ue lo rea li ce n, se
aj ustará de acue rdo a lo estab lecido en esta Iniciativa, a las sanas
prácticas y a los usos bancarios, para la consec uc ión de los objetivos y prio rid ades de la planeación del desarro ll o y de su programa de financiamiento.
El régim en de sup leto ri edad lega l seña la, en su o rd en, a la legislac ió n mercantil , los usos bancarios y mercantiles, y el Código
Civil para el Distrito Federal.
Se reitera la ob ligación de l Ejecutivo de informar anu almente
a esa Soberanía de la operac ió n de las soc iedades nac iona les de
créd ito.
Se manti ene la regul ación prevista en el artículo 6°. de la Ley
Genera l de Instituc iones de Crédi to y Orga ni zac iones Auxi li ares,
para el establec imi ento en la Repúbli ca de ofic inas de rep rese n- ·
ta ción de entidades financieras del exteri or, mismas que no puede n rea li za r en el país actividades qu e impliqu en el ejerc ic io de
la banca y del crédito.
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La organizac ión y func ionam iento de las soc iedades nac ion ales de créd ito es semejante al de la vigente Ley Reg lame ntari a de l
Servicio Público de Banca y Crédi to.
Se preserva la existe"n cia y fo rm a de integrac ión y facu ltades
de los co nsejos directivos, las com isio nes consu ltivas, los co misa rios y el d irector ge nera l, inco rpo rár.dose tales figuras a los esquemas de organizac ión de las in stitu cio nes de banca de desarrollo, co n las modalid ades q ue esa H . Sobe ranía prevea en las
respect ivas leyes orgánicas. Tambi én se mant iene la forma de integrac ión del capita l.
Con el objeto de ga rantiza r la ad mini strac ió n efic ien te y profesiona l de las in st itucio nes de crédito, se precisan los req ui sitos
que deberá n reunir los directo res ge nera les de las soc iedades nac ion ales de créd ito y los servid o res púb li cos·que oc upen ca rgos
directivo s.
Las institu cion es de créd ito tendrán el ca rácter de soc iedades
nac ion ales de c réd ito, co n la exp resa d ist inció n po r su función
particu lar, de modo q ue existi rán in stituciones de banca múlti p le e in stitu c iones de banca de desarrollo.
Las tasas de interés, com isio nes, prem ios, desc uentos u otros
conceptos análogos, montos, plazos y demás caracter ísticas de
las operac io nes acti vas, pasivas, y de se rvicios, así co mo las operac ion es con o ro, plata y d ivisas, q ue rea li ce n las in stitu ciones
de créd ito y la inversión ob ligatoria de su pasivo ex igibl e, se suj etarán a lo di spuesto por la Ley Orgánica del Banco de M éx ico,
con el propósito de atender neces idades de regulac ió n monetaria y credi ti cia.
En este contexto, se reordenan y depuran las disposiciones aplicables a la banca múlt iple, y se incorpo ra a la banca de desarrollo al régim en general de esta Ley. Sin embargo, se seña la que
las respectiva s leyes orgánicas de los bancos de desa rrollo determinarán su espec ializac ió n en la promoción y financiamiento de
los diferentes sectores y acti vid ades; su creació n, transformación ,
fus ión y disolu ció n; la integrac ión de sus órganos de gob ierno ,
Las med idas que dicte el Banco de M éx ico en este ámb ito
se sujeta rán a los objetivos y prioridades de la planeac ió n nac ional de l desa rro ll o y a _las d irectri ces de política mo netaria y crediti cia qu e determine la Sec retaría de Hac ienda y Créd ito Públi co
en el ejercic io de las at ribu ciones que le as ignan las leyes respecto a la dirección de dicha política, así como para planear, coo rdi nar, eval uar y vigi lar el sistema bancario.
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Las reglas genera les de operació n seña lan med idas para invertir
los rec ursos captados de l públ ico en co ndi cio nes adec uadas de
seguri dad y li quidez; mantener los rec ursos de.capital neto necesario s co nform e al monto de los act ivos su jeto s a ri esgo; dive rsifica r los ri esgos en las operac iones pas ivas y activas, y determinar
las in ve rsiones co n ca rgo al ca pital pagado y reservas de cap ita l.
a la autorizac ió n de la Sec retaría de H ac iend a y Créd ito Púb li co,
quien al eje rcer su s fac ultades, ind epend ientemente de atend er
las d isposic io nes lega les y ad mini strati vas, se apoya rá en los principios y objet ivos que al respecto se ñala la planeac ió n nac ional
del desarro ll o y, en especial , el Programa Naciona l de Fin anc iami ento del Desa rrollo .
Las operaciones y servicios que presten las in stitu ciones podrá n
ll eva rse a ca bo med iante la utilizació n de eq ui pos y sistemas automat izados, a fin de co ntinuar la mod erni zac ión del sistema banca rio de acuerdo con los ava nces tec nol ógicos, así co mo para respo nder a las ex ige ncias de su c li entela.
El meca nis mo de protecc ió n de créd itos a ca rgo de las in stitu cio nes de banca múltipl e, que en la ini ciati va rec ibe la deno mi nac ión de Fondo de Apoyo Preve'nti vo a las In stitu cio nes deBanca Múltipl e, y el fideicom iso que el Gobierno fede ral co nstituirá
en el Banco de Méx ico para su ope rac ión, tienen por objeto contar co n un instrum ento de apoyo fin anciero interin stitu cional, que
ga ranti ce su so lvencia y li qu idez y ev ite afecta r el erario fede ral.
Las sociedades nac iona les de créd ito tendrán un pape l impo rtante en el desarro ll o del mercado bursátil. Al respecto las ope racion es co n va lores q ue rea lite n se suj etarán a las disposiciones
de esta Ley y a las de la Ley de l Mercado de Va lo res. Como principio ge neral, deberán ll eva rse a cabo co n la intermedia ción de
casas de bo lsa. Cuand o se rea lice n por cuenta de terceros se apega rán a las di sposiciones genera les qu e dicte la Secretaría de
H ac iend a y Crédito Públi co, con vistas a procurar el desarro ll o
ordenado del merca do de va lores.
En cap ítul os espec iales se reg ul an las ope raciones pas ivas, activas, los se rv icios y la actividad fidu ~ i a ri a que rea li za rán las insti tuciones de créd ito, mi sma s qu e deberán encuad rarse en el marco de la legislac ió n mercantil apli ca bl e, y por las di sposiciones
de esta Ley.
En las operac io nes pasivas destaca la adec uac ión para la entrega del sa ldo de las cuentas de ahorro a los benefic iarios de
acuerdo con las cifras previstas, así como para qu e no estén sujetas
a embargo.
La captación de rec ursos es la base sob re la q ue se co nstitu ye
la capac idad de fin anc iam iento y es en uso de esta últim a como
la banca hace su contribu ción más dec isiva al desa rrollo del país .
Las ope rac iones activas de la banca, prin cipa lm ente créd itos, se
ve n co mpl ementad as por la in versió n en el cap ital de soc iedades
in dustriales, comercia les y de se rvic ios. Se manti ene la func ión
d e promove r la creación y desarro ll o de empresas.
Sin embargo, la Ley establece limitac iones y temporalid ad para ev itar ri esgos excesivos y propi ciar un a sa na revo lve ncia que
beneficie a un mayor núm ero de proyectos .
Consid erando que las in vers ion es qu e rea li cen las in stitu ciones de banca múltipl e provi enen de sus pasivos co n el público
y son transitori as, éstas no se computarán pa ra ca li ficar a las empresas emisoras como entid ades de la ad mini st rac ión públi ca federal. La fac ul tad de la Secreta ría de H ac iend a y Crédito Públi co
para dictar med idas al respecto evita rá que se puedan desv irtuar
los prin cipios señalados . La ban ca múltipl e no se rá in strum ento
del Estado para el con trol de empresas. La intervenc ió n del Gobierno federa l en esta materi a se hará co n rec ursos presupuestales y a través de la banca de desa rro ll o .
La in versió n en títul os rep resentativo s del capital social de orga ni zaciones auxiliares de crédito, de.interm ediarios fi nancieros
no banca ri os y de entid ades fin ancieras del exterior, se suj etará
Se establecen las reglas de co ntab ili dad que deberán observar las instituc iones de créd ito y las facu ltades de la Co mi sión Nacio nal Bancaria y de Seguros para d ictar no rmas co mpl eme ntaria s sob re la materi a.
Se estab lece n dispos icion es que tipifi ca n diversas co ndu ctas
co mo infracc iones a la Ley, as í co mo sus co rrelati vas sa nciones
admi ni strativas. Comprenden la norm ativi dad de los de litos en
q ue pued en inc urrir los part icul ares y los se rvidores púb li cos de
las in stitu cion es de crédito, es tableciéndose que se procederá en
su co ntra a petición de la Secretaría de Hac iend a y Créd ito Público.
En lo refe rente a la protecc ió n de los intereses de l púb lico , se
manti enen in alterab les las trasce ndentes figuras de los sec retos
banca rio y fiduciar io, so portes ese nciales de la co nfianza de los
usu arios del servic io, sin q ue, por otra parte, se obstac ulice la im partic ión de la justi cia f' n los casos procede ntes.
Se ratifica la apli cación del in strum ento admini strat ivo concebido en la v ige nte Ley Reglamentari a para dirimir las co ntroversias
que se susc ite n entre las in stitu cion es d.e créd ito y los usua rio s
del serv ic io, perfecc io nándose su procedimi ento .
En lo qu e toca a la Com isió n Nacional Bancaria y de Segu ros,
órga no desco nce ntrado de la Secretaría de H ac iend a y Crédito
Púb li co, preva lece n sus facultades de in specc ión y vigi lancia respec to del cumplimiento de las in stitu cio nes de c rédito de las d ispos ic io nes de la Ley. Se defin e el co ncepto de vigilan cia y se indi ca que las medid as adoptadas en ejerc icio de las atribu cio nes
de la Com isió n Nac iona l Ba nca ri a y de Seguros se rán de ca rácter
preve nti vo y correc tivo . Se co mpl ementan los órga nos de la Comisión co n un Co mité Consu lti vo qu e ana li za rá los prin cipa les
probl emas bancarios para la adopció n de criterios de ap licac ión
general.
En los artíc ulos transitorios se se ñala qu e el Gobierno federa l
tomará las medid as co ndu ce ntes a fin de qu e las ac tu ales in st itu ciones nac io nales de crédito, inclu ido el Banco Naciona l del Ejército, Fu erza Aérea y Armada , S.A., se transfo rm en de soc iedades
anónimas a sociedades nac ion ales de crédito, como instituciones de banca de desarro ll o. Se deja n a sa lvo las d isposiciones en
apoyo a las cuales vie nen opera nd o el Banco Obrero, S.A. , y las
sucursa les de bancos extranjeros en el país, que cuenten con co nces ión del Gobiern o federa l. O