¿Cómo inciden la amplitud de las libertades civiles y la

LANT PRITCHETT y DANIEL KAUFMANN
¿Cómo inciden la amplitud de
las libertades civiles y la
democracia en un país en el
resultado de los proyectos de
inversión de su gobierno, y más
en general, en la eficacia del
gobierno?
EL ANÁLISIS empírico demuestra que la
amplitud de las libertades civiles en un país
influye en el resultado de los proyectos de
inversión del gobierno. Dicha comprobación
se suma a las pruebas existentes de que la
medida en que se reprima o se permita
"escuchar el sentír" de los ciudadanos en la
esfera pública influye notablemente en que
se logre o no crear la responsabilidad
necesaria para asegurar la eficacia del
gobierno. Un contraste tal vez sorprendente
es que no existe una relación clara entre los
indicadores de la política electoral o la
"democracia" y el resultado de las
inversiones gubentlamentales.
¿Qué, cómo y con qué grado
de eficacia?
La relación recíproca entre los gobiernos,
el desarrollo económico y la reducción de la
pobreza es extremadamente compleja. Los
políticos, los encargados de formular
políticas y sus asesores se plantean tres
preguntas per.tinentes: ¿qué deben hacer los
gobiernos?; ¿cómo deben adoptar sus
decisiones? y ¿con qué grado de eficacia
podrán cumplirlas? En una gran variedad de
situaciones, es posible que la pregunta sobre
el grado de eficacia tenga mucho más importancia que la relativa al qué hacer, ya que el
grado de eficacia con que un gobierno gasta
sus recursos puede ser más importante que
cuánto gasta o en qué los gasta,
En este artículo se presentan nuevas
pruebas de la vinculación que existe entre
cómo se adoptan las decisiones de un
gobierno y el grado de eficacia con que se
aplican. Se trata obviamente de una amplia
serie de interrogantes. que hemos reducido a
la relación entre la clasificación general de
las caracteristicas políticas de un país --en
particular, la amplitud de las libertades
civiles y el alcance de la democracia-- y el
resultado de los proyectos de inversión
pública financiados por el Banco Mundial.
Se
utilizaron
dos
indicadores
de
losresultados de un proyecto: su tasa de
rentabilidad económica y una calificación
simple que indica si el proyecto ha alcanzado
sus objeti- vos de desarrollo.
Cabría suponer que los investigadores del
Banco examinan los aspectos positivos y
negativos de los proyectos de éste para
evaluar
su
actuación.
Aunque
los
evaluadores del Banco utilizan tales
indicadores con
Lant Pritchett,
nacional de Estados Unidos, es economista superior del Gupo de
Investigaciones sobre el Desarrollo del Banco Mundial
26
Finanzas & Desarrollo / Marzo de
1998
ese fin, los datos sobre los resultados de los
proyectos financiados por el Banco también
sirven como indicadores de la eficacia del
país prestatario, por tres motivos.
En primer lugar, los proyectos que
financia el Banco Mundial están a cargo del
gobierno del país prestatario, el cual es
responsable de su ejecución. Los gobiernos
adoptan la decisión de emprender esos
proyectos (pero todos ellos deben satisfacer
los criterios internos del Banco para recibir
financiación). De ahí que las comparaciones
de los resultados ex post sirvan para indicar
el grado de eficacia con que los gobiernos
han ejecutado los proyectos, antes que para
evaluar la clase de proyectos que eligen.
En segundo lugar, los datos permiten establecer una clasificación especial de los resultados de los proyectos de un gran
número de países sobre una base
comparable. La mayoría de éstos raramente
evalúa en forma sistemática sus propios
proyectos de inversión, y menos aún de
forma que permita comparar sus
evaluaciones con las de otros países.
Aunque el arte de evaluar los proyectos
encierra una gran imprecisión, la
clasificación obtenida es un indicador
bastante confiable de los resultados.
En tercer lugar, puesto que el Banco
Mundial es una institución multilateral con
directrices y procedimientos establecidos y
metodologías coherentes que se aplican a
todos los países miembros prestatarios, es
poco probable que las diferencias entre los
Daniel Kaufmann,
nacional de Chile, es economista principal del Grupo de Investigaciones
so bre el Desarrollo del Banco Mundial
países en cuanto a los resultados de los proyectos apoyados por el Banco se deban fundamentalmente a medidas incongruentes
adoptadas por la institución.
Resultados
En el estudio que se basa el presente artículo (véase la referencia) no se construyó
una nueva medida de las libertades civiles,
sino que se usaron cuatro clasificaciones
diferentes para la comparación entre los
países. De acuerdo con la elaborada por
Freedom House, se clasifica a los países por
año en función de 14 criterios, que incluyen
la ausencia de censura de los medios de información, el libre debate público, la libertad de reunión y de manifestación, y los
derechos sociales personales (por ejemplo,
el derecho a viajar ya ser propietario de
bienes), entre otros. Con arreglo a otra
clasificación, elaborada por Charles
Humana, se ordenó a los países según la
medida en que, en 1985, se respetaban los
derechos humanos enumerados en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y
Políticos aprobado en 1966 por la Asamblea
General de las Naciones Unidas. Ellos
incluyen, entre otros, el derecho de reunión
pacífica, la libertad de opinión y de
expresión, y el derecho y la oportunidad de
tomar parte en los asuntos públicos. Se
utilizaron asimismo otras dos medidas más
restringidas --el "pluralismo de los medios
de información" y la "libertad para
organizarse"-- que arrojaron resultados
análogos a los obtenidos con los indicadores
más generales.
En el estudio se comprobó una
vinculación fuerte y coherente entre las
medidas de la amplitud de las libertades
civiles existentes en un país y el resultado de
los proyectos apoyados por el Banco
Mundial. En el cuadro 1 puede verse la
relación estimada entre las libertades civiles,
y la tasa de rentabilidad económica y los
resultados del proyecto. La tasa media de
rentabilidad económica en la muestra fue del
16%. Las estimaciones obtenidas implican
que si un país pasara de tener el peor
historial de observancia de las libertades
civiles al mejor, la tasa de rentabilidad
económica de sus proyectos mejoraría entre
8 y 20 puntos porcentuales. Ello signi-
ficaría que la rentabilidad de los proyectos
aumentaría por lo menos en un 50% y que
quizás se duplicaría con creces la
rentabilidad media. Con el indicador
resumido de los resultados de los proyectos
se obtienen cifras similares: la mayor
observancia de las libertades civiles en un
país, de modo que de ser el peor de la
muestra considerada en el estudio actual
pasara a ser el mejor, reduciría la tasa de
fracaso de los proyectos casi a la mitad.
Los efectos de las libertades civiles
pueden verse tanto en el sector social como
en el económico. La tasa de rentabilidad
económica se calcula sólo respecto de
aquellos sectores en los cuales es posible
calcular la rentabilidad financiera. Los
resultados obtenidos en el estudio revelan
una interesante simetría con trabajos
empíricos anteriores, lo cual ha demostrado
que
las
políticas
macroeconómicas
deficientes no sólo afectan la rentabilidad
de los sectores "económicos", sino también
el resultado de los proyectos en los sectores
"blandos", como la educación y la salud
(Kaufmann y Wang, 1995). Este estudio
pone de manifiesto que los resultados
insatisfactorios de los proyectos se vinculan
con una gestión inadecuada.
La relación entre los resultados de los
proyectos y las libertades civiles no sólo se
refleja en una correlación entre dos
variables, sino que se mantiene también
cuando en un modelo econométrico se
incluyen los indicadores de la política
macroeconómica, las conmociones externas
y las características económicas de los
países, y cuando se deja margen para las
diferencias sectoriales y regionales en las
tasas de rentabilidad. En investigaciones
más recientes se han encontrado también
relaciones positivas entre los resultados de
los proyectos del Banco y otros indicadores
más amplios de la calidad de la "gestión",
entre ellos el "índice de credibilidad"
incluido en el Informe sobre el desarrollo
mundial 1997 del Banco, y un indicador de
"calidad institucional" utilizado por el
Departamento
de
Evaluación
de
Operaciones de la institución. Nosotros
preferimos las medidas de las libertades
civiles, porque comprobamos que las
clasificacio-
nes según tales libertades explicaban con
mayor firmeza que otros indicadores los
resultados
de
los
proyectos
gubernamentales, y también porque es
probable que las libertades civiles tengan
repercusiones precisamente porque afectan
las medidas intermedias de desempeño del
gobierno, como la credibilidad y la
corrupción.
Además de investigar los efectos de las
libertades civiles sobre los resultados de los
proyectos respaldados por el Banco, examinamos los datos con más detalle para
determinar los efectos de la amplitud de las
libertades políticas (o de la existencia de
una democracia). También en este caso
empleamos diversos indicadores de
democracia. Freedom House ofrece una
clasificación de las libertades políticas
basada en criterios tales como si la
autoridad principalo la legislatura fueron
elegidos en un proceso significativo, si hay
varios partidos políticos, y si no existe
dominación por parte del ejército. Alberto
Alesina creó un índice subjetivo de
democracia que clasifica a los países en una
escala de 1 (países más democráticos) a 3.
El Institutional Reform and Informal Sector
(IRIS) Center, de la Universidad de
Maryland, ha creado también un indicador
de democracia. Es interesante observar que
ninguno de estos indicadores de democracia
o de libertades políticas demostró estar
correlacionado con el resultado de los
proyectos.
Se investigó además la cuestión de si las
libertades civiles o la democracia eran el
factor más influyente sobre el resultado de
los proyectos. Aunque ambas muestran una
correlación importante, los datos indican que
las repercusiones estimadas de las libertades
civiles sobre los resultados de los proyectos
no son tan solo una consecuencia de que las
democracias respeten ampliamente las
libertades civiles. Estas últimas parecen ser
una fuerza poderosa para mejorar el resultado
de los proyectos, aun en contextos que no
sean plenamente democráticos. En cambio, si
hubiera de mejorar la democracia sin que se
ampliaran las libertades civiles (algo que
sería ciertamente inusual), ello no influiría en
los resultados de los proyectos.
Finanzas & Desarrollo / Marzo de 1998
27
agua en las zonas rurales tiene gran
incidencia el grado de participación de la
población en su diseño, construcción y
funcionamiento. En un estudio sobre 121
proyectos de abastecimiento de agua
financiados por los donantes, aquéllos con
elevada participación tuvieron éxito en el
68% de los casos, mientras que sólo el 10%
de los proyectos con participación escasa o
nula de los beneficiarios previstos tuvieron
resultados muy exitosos (lsham, Narayan y
Pritchett, 1995). Las investigaciones de
Robert Wade sobre los resultados relativos
de los sistemas de riego en dos países
asiáticos también pusieron de relieve el
grado de controllocal sobre los encargados
del sistema de regadío como un elemento
decisivo en la eficacia con que funcionaban
dichos siste- mas. La investigación de
Robert Putnam sobre la eficacia relativa de
los gobiernos regionales italianos se centró
en las relaciones sociales entre los
ciudadanos
como
determinante
fundamental de la actuación del gobierno.
El reciente examen de Judith Tendler sobre
los enormes avances en la salud logrados
en el estado brasileño de Ceará, titulado
Good Governance in the Tropics, sugiere
que los gobiernos puedeñ pasar
rápidamente de la ineficacia a la eficacia si
aprovechan las sinergias entre líderes
dinámicos,
funcionarios
superiores
motivados, y la participación de las
comunidades locales.
Más en general, también hay pruebas de
que los países con mayores libertades
civiles (tomando en cuenta otras variables)
han obtenido mejores resultados en dar
acceso a la educación a las niñas y en la
reducción de la mortalidad infantil
(Informe sobre el
Finanzas & Desarrollo / Marzo de 1998
Consecuencias
A nuestro juicio, la mejor manera de
entender estas nuevas pruebas de la
relación entre las libertades civiles y la
actuación de los gobiernos es enmarcar el
análisis en el contexto de los debates sobre
la micromecánica de la eficacia del
gobierno. Por cierto, ningún gobierno
funciona a la perfección, y abundan los
ejemplos de conducta impropia desde la
represión política grave y la cleptocracia en
gran escala a los casos más comunes de
corrupción, actos ilegales e indiferencia.
Aunque prestar atención a los "fracasos del
gobierno" es un antídoto útil frente a la
caracterización abstracta y simplista de los
gobiernos, concentrarse en ellos resulta
improductivo. Además, para que haya un
desarrollo económico acelerado es preciso
que ciertas funciones críticas estén a cargo
de los gobiernos. La pregunta más urgente
no se refiere al tamaño del gobierno en sí,
sino a cuáles son las condiciones sociales,
políticas e institucionales que crean
incentivos para que los gobiernos actúen
con éxito. Esta pregunta no tiene una sola
respuesta, pero los resultados del actual
estudio sobre las libertades civiles
coinciden con las conclusiones de
investiga- ciones interrelacionadas en las
que se destaca el "sentir de la ciudadanía"
como un mecanismo clave. Un enfoque
vertical, centralizado y tecnocrático de la
gestión de gobierno generalmente no ha
permitido alcanzar los resultados esperados.
Las investigaciones sobre los efectos de la
opinión de los ciudadanos proceden de
diversos contextos. Los trabajos empiricos
han demostrado que en los resultados de los
proyectos de riego y abastecimiento de
28
desarrollo mundial 1991). Asimismo, las investigaciones en curso sugieren que la
mejora en las libertades civiles en un país
también reduce la corrupción.
La relación entre las libertades civiles y la
expresión del sentir de la ciudadanía explica
un hallazgo que de otro modo resulta
profundamente desconcertante. Si se
examinan los datos para ver la conexión
entre diversos indicadores de inestabilidad
socio-política y la rentabilidad de los
proyectos, se observa con sorpresa que los
países con tasas más elevadas de
rentabilidad económica han tenido una
incidencia mucho mayor de disturbios,
huelgas y manifestaciones (ajustada según el
tamafio de la población) que los países con
bajas tasas de rentabilidad (cuadro 2). Como
se suele pensar que las expresiones de
desasosiego social de ese tipo tienen una
influencia enteramente negativa sobre las
inversiones y el rendimiento, esta
comprobación resulta desconcertante. Sin
embargo, el estudio actual reveló que los
países con libertades civiles limitadas
permitían
escasas
expresiones
de
descontento social, mientras que los países
en que esas libertades eran más amplias
permitían en mucho mayor grado tales
manifestaciones. En efecto, una vez que en
el estudio se tuvieron en cuenta las
libertades civiles, los efectos positivos
aparentes de los disturbios y las huelgas
desaparecían por completo. No obstante, hay
indicios de que en los países donde se
reprimen todas las formas de expresión del
descontento, los resultados de los proyectos
de inversión son menos satisfactorios que en
los países en los cuales se tolera la expresión
pública de las tensiones sociales.
Al mismo tiempo, la democracia política
definida en forma restringida no es
necesaria ni suficiente para permitir la
expresión del sentir de los ciudadanos.
Algunos de los peores gobiernos, los más
ineficaces y corruptos del mundo, son
democracias en funcionamiento (mientras
que muchos otros no 10 son, naturalmente),
y se podría sostener que algunos Estados
que funcionan bien no son plenamente
democráticos. Las cuestiones relativas a
quién ejerce el poder en el funcionamiento
diario del gobierno de un país son
demasiado complejas para resolverse por
entero sólo con averiguar si se han
efectuado elecciones.
Aunque el estudio actual fue diseñado para
utilizar los datos sobre proyectos financiados
por el Banco Mundial con el fin de examinar
la eficacia relativa de los gobiernos
empleando una medida de comparación, el
hecho de que se tratara de proyectos
financiados por los donantes plantea
interrogantes sobre las consecuencias para
éstos. La primera, y la más obvia, es que el
Banco no ha sido capaz de aislar a sus
propios proyectos del medio interno en
general. Algunos estudios anteriores sobre
la relación entre la rentabilidad de los
proyectos apoyados por el Banco y las
condiciones macroeconómicas fueron
importantes para cambiar la opinión que
antes prevalecía de que los proyectos y las
políticas podían separarse claramente y que
el resultado de los proyectos podía aislarse
de las políticas nacionales. La relación
recíproca
entre
las
políticas
macroeconómicas de un país y el éxito de
la ayuda en cuanto a aumentar su tasa de
crecimiento económico ha sido confirmada
nuevamente.
(Véase
Finanzas
y
Desarrollo, diciembre de 1997, págs. 4-7.)
En el contexto del estudio actual, se aplica
una lógica similar al éxito de los proyectos
y la eficacia del gobierno.
Sin embargo, los organismos de
desarrollo tienen argumentos muy buenos
para mantenerse al margen de la política
interna. Los presentes resultados no
sugieren lo contrario. En este contexto, no
deben olvidarse dos aspectos de las
conclusiones del estudio actual: no se
estableció
que
las
dimensiones
estrictamente políticas de la democracia
determinaran el resultado de los proyectos,
y la mayoría de las cuestiones más difíciles
relativas a la soberanía, la condicionalidad
y los tipos apropiados de selectividad de los
donantes han girado en torno a
interrogantes sobre qué deberían hacer los
gobiernos. Por otra parte, los do-
nantes podrían continuar insistiendo en el
grado de eficacia de los gobiernos. Evidentemente, la eficacia de las actividades del
gobierno que financian y estimulan los
organismos de desarrollo es fundamental
para su misión y, por lo tanto, es una
inquietud natural. En la medida en que el
resultado de los proyectos esté determinado
por el hecho de que se fomente o no la
expresión de los ciudadanos y su part icipación en la gestión, ya sea en forma amplia
mediante debates libres y públicos y la
existencia de una prensa libre, o
estrictamente mediante la participación en
el diseño y ejecución de proyectos
particulares, ello pasa a ser un tema de
diálogo legítimo en el diseño de los
proyectos que han de financiarse.
Conclusión
Como advertencia final en una esfera delicada y difícil del debate, cabe decir que
no debería argumentarse que las libertades
civiles son importantes sólo porque
coadyuvan a una mayor eficacia del
gobierno, puesto que las razones para ello
son muchísimo más profundas. No
obstante, las libertades civiles, junto con
otras formas de expresión e incorporación
del sentir de los ciudadanos, parecen tener
un valor decisivo para mejorar el
rendimiento económico de un país y
diseñar los mecanismos destina-
dos a prestar servicios públicos de todo
tipo, desde carreteras hasta escuelas. Es
necesario entender mejor e incorporar estas
vinculaciones -- de maneras que variarán,
quizás enormemente, de un sector a otro -en las actividades de desarrollo. F&D
Este artículo está basado en Jonathan
Isham, Daniel Kaufmann y Lant Pritchett,
1997; "Civil Libertíes, Democracy, and the
Performance of Government Projects",
World Bank Economic Review, vol 11
{mayo), págs. 219-42.
Lecturas recomendadas:
Banco Mundial, Informe sobre el
desarrollo mundial 1991: La tarea acuciante
del desarrollo (Washington: Banco
Mundial).
Banco Mundial Informe sobre el
desarrollo mundial 1997: El Estado en un
mundo en trans- formación (Washington:
Banco Mundial.
]onathan lsham, Deepa Narayan y Lant H
Pritchett, 1995. "Does Participation
lmprove Performance? Establishing
Causality with Subjective Data". World
Bank Economic Review,
vol 9 (mayo), págs. 175-200.
]onathan lsham y Daniel Kaufmann, de
próxima publicación, "The Forgotten
Rationale for Policy Reform ", Quarterly
Journal of Economics.
Daniel Kaufmann y Yan Wang, 1995,
"Macroeconomic Policies in the Social
Sectors, " World Development, vol 23,
págs. 751-65.
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