La política europea contra la pobreza y la exclusión social: avances

LA POLíTICA EuROPEA CONTRA LA PObREzA
Y LA ExCLuSIÓN SOCIAL: AvANCES Y RETOS
Se conmemora este año el trigésimo aniversario de la adhesión de España a la
Comunidad Europea. Treinta años en los que son muchos los cambios económicos
y políticos acaecidos en el seno de la Unión, así como también en el modelo social
europeo, uno de sus principales baluartes.
dan sustento al modelo social (en el que se en-
Los primeros pasos en la política europea
contra la pobreza y la exclusión social
social o de empleo, entre otras) están dirigidas a
nidad Europea en el año 1986 apenas se habían
Las políticas sociales de ámbito europeo que
cuadran las políticas educativas, de protección
garantizar una sociedad europea más inclusiva e
igualitaria y, por ende, a combatir la pobreza y la
exclusión. Con todo, el objetivo del artículo es hacer un balance de la política europea específica
de lucha contra la pobreza y la exclusión social en
el transcurso de estos treinta años.
Para ello, se destacarán los avances realizados,
en especial en el marco de la Estrategia de Lisboa
y más recientemente en la Estrategia Europa 2020
Cuando España entró a formar parte de la Comu-
dado los primeros pasos para poner en marcha la
dimensión social de la región, iniciados a comien-
zos de los años setenta. Hasta ese momento, y
desde la firma de los Tratados de Roma de 1957, la
política social era residual, en tanto que se consi-
deraba que la integración económica favorecería
un crecimiento económico que, en última instancia, repercutiría en un avance social.
Hubo que esperar a la Cumbre de París de 1972
como, entre otros: creación de indicadores y es-
para que, por primera vez, se decidiera impulsar
situaciones de pobreza y su comparación; el esta-
la expansión económica no debía de ser un fin en
tadísticas que permiten la cuantificación de las
blecimiento de objetivos específicos al respecto;
así como de métodos de coordinación que mejo-
la dimensión social poniéndose el acento en que
sí mismo, sino que debía ir acompañada de me-
joras sociales2. Impulso que se materializó con la
ran la gobernanza de las políticas de los distintos
aprobación del Proceso Europeo de Acción Social
identificar los retos aún pendientes a tenor de las
programas dirigidos a avanzar en el conocimiento
Estados miembros. El artículo tratará también de
dificultades derivadas de las heterogeneidad con
la que se manifiesta la pobreza y la exclusión social en los distintos países así como de la limitada
capacidad de actuación de la Unión Europea en
en 1974 con el que se pusieron en marcha varios
de las situaciones de pobreza, sus causas y medi-
ción, así como establecer intercambio de buenas
prácticas3. Estos programas estuvieron en marcha
este terreno, dado que recae principalmente en el
ámbito competencial de los Estados miembros .
2 Véase al respecto: Marlier et al. “The EU and social inclusion. Facing the challenges, Bristol, Policy Press”, 2007 y
Vanhercke, B. “Social policy at the EU level: from the AntiPoverty Programmes to Europe 2020”, 2012.
1 Para un análisis más detallado de las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en la UE, véase
CES, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral,
varios años (2010 a 2014); CES, “Pobreza, desigualdad y crisis económica”, Cauces, 17, verano 2011; Funcas, Panorama
Social 20, 2015.
3 El Programa I se desarrolló entre 1975 y 1981. Este fue
sucedido, aunque con un cierto lapso temporal, por el Programa II, que se desarrolló entre 1985 y 1988. El Programa
II fue sucedido por el Programa III, que se desarrolló entre
1989 y1994. Para más información, véase: Marlier et al. “The
EU and social inclusion. Facing the challenges, Bristol, Policy
1
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [31
RECUADRO 1 AgENdA SOCIAL EuROPEA: ObJETIvOS Y ACCIONES
— Promover una consulta de todos los agentes pertinentes sobre la mejor manera y los mejores
medios de promover la integración de las personas excluidas del mercado de trabajo.
— Desarrollar nuevas medidas, incluido el ámbito de la educación y la formación, para apoyar los
esfuerzos de los Estados miembros.
— Evaluar el impacto del FSE, incluida la iniciativa comunitaria EQUAL, en la promoción de la
inclusión social.
— Promover más y mejores oportunidades de trabajo para grupos vulnerables, incluidas las personas
con discapacidad, los grupos étnicos y los nuevos migrantes, mediante el fortalecimiento de las
directrices de empleo.
— Publicar un informe anual sobre la política de inclusión.
Fuente: Comisión Europea, Agenda de política social, COM (2000) 379.
hasta 1994 y en ellos se consensuó una definición
de pobreza de carácter multidimensional, esto es,
consecuencia de una combinación de factores y
no solo de carencia material, así como una perspectiva de pobreza relativa, es decir, entendida
como carencias evaluables respecto a la población
de un mismo territorio.
Con todo, el nacimiento de la política europea contra la pobreza y la exclusión proviene de
la Estrategia de Lisboa iniciada en el año 2000
que, por primera vez, estableció como objetivo
al respecto “tener un efecto decisivo en la erradicación de la pobreza para 2010”. En el marco de
este objetivo global, las prioridades de actuación
concretas en el ámbito social se recogieron en
la Agenda Europea de Política Social 2000-2005
(Comisión Europea, 2000), aprobada en la cumbre de Niza del año 2000 (recuadro 1).
Con el propósito de lograr el desarrollo de los
objetivos comunes establecidos a escala europea, la Estrategia de Lisboa puso en marcha el
Método Abierto de Coordinación (MAC), inspirado en la Estrategia Europea de Empleo iniciada en 1997, que consistía en un mecanismo de
coordinación, dirección estratégica, y evaluación
Press”, 2007 y Vanhercke, B. “Social policy at the EU level:
from the Anti-Poverty Programmes to Europe 2020”, 2012.
32] CAuCES 32
El nacimiento de la política
europea contra la pobreza
y la exclusión proviene
de la Estrategia de Lisboa
iniciada en el año 2000 que,
por primera vez, estableció
como objetivo al respecto
“tener un efecto decisivo en
la erradicación de la pobreza
para 2010”.
de las políticas sociales de los Estados miembros. En él, la función de la Comisión es meramente de supervisión, recayendo la competencia en política social en exclusiva en los Estados
miembros4 . Para ello, estos se encargarían de
redactar los informes estratégicos nacionales
(Planes Nacionales de Inclusión), sobre las políticas emprendidas para alcanzar los objetivos
4 Hay que recordar a este respecto la mención expresa en el Tratado de Niza de excluir toda armonización de
las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados
miembros en materia social.
RECUADRO 2 PILARES SObRE LOS quE dESCANSA
LA RECOMENdACIÓN dE INCLuSIÓN ACTIvA
1) Rentas suficientes y adecuadas. Los Estados miembros deberían reconocer y aplicar el derecho
de los individuos a los recursos y la ayuda social suficientes como parte de un dispositivo global
y coherente para combatir la exclusión social.
2) Mercados de trabajo inclusivos. Los Estados miembros deberían prestar ayuda a las personas
aptas para el trabajo para que consigan un primer trabajo o un nuevo empleo acorde a su
capacidad, y para que los conserven.
3) Acceso a unos servicios de calidad. Los Estados miembros deberían garantizar que las personas
que lo precisen reciban un apoyo social adecuado, al objeto de promover la inclusión social y
económica.
Fuente: Recomendación de la Comisión 2008/867/CE, de 3 de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral.
acordados, así como una evaluación de los progresos registrados.
La cumbre de Niza aprobó asimismo la creación del Comité de Protección Social (CPS), un
organismo de carácter consultivo destinado a fomentar la cooperación en materia de protección
social entre los Estados miembros y que ha venido desempeñando un papel fundamental en el
proceso de evaluación de los Planes Nacionales
de Inclusión Social, así como en la propuesta de
mejoras y avances en las políticas sociales y de
inclusión social y en la mejora de los indicadores
europeos en esta materia.
Como colofón para poner en marcha todo el
entramado de política de lucha contra la pobreza
y exclusión, se establecieron, además, un conjunto
de indicadores comunes que hicieran posible el
seguimiento de los progresos registrados en el logro de los objetivos comunes, que fueron acordados en la Cumbre de Laeken en 2001. En paralelo,
se desarrollaron fuentes estadísticas que permitieran análisis comparados a escala europea5.
5 El Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE)
constituyó el primer instrumento estadístico para el seguimiento de la cohesión social, el estudio de las necesidades de la población y el estudio del impacto de las políticas sociales y económicas en los hogares y las personas,
habiendo estado vigente durante el período 1994-2001.
Posteriormente, y en línea con las recomendaciones de Eu-
Con estos pasos se sentaron las bases para el
pleno funcionamiento de la política social, dentro
de los márgenes establecidos por la legislación
europea. Bases que se trataron de impulsar con
nuevas orientaciones políticas en 2008 con la
puesta en marcha por parte de la Comisión de la
Recomendación de Inclusión Activa (recuadro 2).
Con el propósito de reafirmar y reforzar el compromiso político de la Unión Europea de erradicar
la pobreza, también en 2008 la Comisión Europea
decidió declarar 2010 el Año Europeo de Lucha
contra la Pobreza y la Exclusión Social. Se esperaba,
en última instancia, incrementar la sensibilización
hacia la pobreza y la exclusión social, más aún ante
los efectos que pudiera tener la crisis económica
y financiera iniciada en 2008 sobre los colectivos
social y económicamente más vulnerables.
El impulso de la Estrategia
Europa 2020
El foco de atención sobre la pobreza en 2010 puso
de manifiesto, paradójicamente, la incapacidad de
la Unión Europea para reducirla de manera decisirostat, el PHOGUE fue sustituido por la Income, Social Inclusion and Living Conditions (EU-SILC), que aporta datos
desde 2004, constituyendo la fuente de referencia sobre
estadísticas comparativas de la distribución de ingresos y
la exclusión social en el ámbito europeo.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [33
El foco de atención
sobre la pobreza en 2010
puso de manifiesto,
paradójicamente, la
incapacidad de la Unión
Europea para reducirla de
manera decisiva, objetivo
que se había marcado para
ese mismo año.
en cinco ámbitos de actuación (recuadro 3). La
va, objetivo que se había marcado para ese mismo
con el que se pretendía reflejar la complejidad y
año. Aun tratándose este de un objetivo ambicioso, lo cierto es que, a pesar del fuerte crecimiento
económico experimentado por Europa hasta el comienzo de la crisis, los niveles de pobreza seguían
siendo elevados, habiéndose mantenido constantes durante dos décadas. Esta situación coincidió
con el fin de la Estrategia de Lisboa y la puesta en
marcha de una nueva estrategia para los próximos diez años, lo que generó la demanda por parte de algunas organizaciones sociales europeas de
un refortalecimiento de la Europa social.
Encuadrada en ese contexto, la Estrategia Europa 2020 nació con el propósito de marcar un
nuevo principio de la UE, consistente en lograr
que Europa creciera no solo de forma inteligente
y sostenible, sino además, integradora. Para ello,
incidió de manera especial en la necesidad de
reducir de la pobreza, estableciendo, por primera
vez, un objetivo cuantitativo al respecto: reducción de 20 millones de personas en situación de
pobreza para el año 2020.
Al mismo tiempo, y como marco de actuación
para la cohesión social y territorial, la Comisión
aprobó, como una de sus siete iniciativas emblemáticas, la Plataforma Europea contra la Pobreza
y la Exclusión Social. En ella se exponían las medidas dirigidas a conseguir el objetivo de pobreza
34] CAuCES 32
Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social establecía además estrechas cone-
xiones con otras iniciativas emblemáticas, como
la de “Juventud en movimiento” o la “Agenda
de nuevas cualificaciones y empleos”, así como
con la Estrategia Europea para la Igualdad entre
hombres y mujeres (2010-2015) y la Estrategia
Europea sobre Discapacidad 2010-2020.
La apuesta de la Unión Europea por reducir
la pobreza y la exclusión social y, en especial, el
haber fijado un objetivo específico al respecto,
requirieron definir de manera más precisa dicho
objetivo a fin de poder evaluar su cumplimiento.
Para ello, se elaboró un nuevo indicador (AROPE)
multiplicidad de los factores de la pobreza y la
exclusión social, tal y como ya se había reconoci-
do en los años noventa, recurriéndose a tres indi-
cadores auxiliares: 1) la tasa de riesgo de pobreza
monetaria; 2) el porcentaje de personas que viven en hogares con intensidad de trabajo muy
baja; y 3) el índice de privación material6.
Todas estas iniciativas comunitarias en ma-
teria de inclusión e igualdad social aparecieron
como avances importantes, si bien sus efectos se
vieron superados por el deterioro de la coyuntura
económica y de los mercados de trabajo a partir
del año 2008. Al mismo tiempo, las políticas so-
ciales y de igualdad se vieron limitadas por la política de estabilidad presupuestaria y financiera
planteada desde el ámbito comunitario.
No puede obviarse, por otro lado, que el ob-
jetivo de reducción de la pobreza no contó con el
compromiso suficiente de los Estados miembros,
cuyos objetivos nacionales con relación al objetivo específico fijado por la Estrategia Europa 2020
en materia de pobreza y exclusión, presentados
en los Programas Nacionales de Reformas, no da-
ban muestra de un fuerte respaldo al respecto. Así
lo señaló la propia Comisión que valoró los obje-
6 Para más detalle sobre el indicador AROPE, véase Memoria CES sobre la situación socioeconómica y laboral, 2011
(capítulo III).
RECUADRO 3 LA LuCHA CONTRA LA PObREzA Y LA ExCLuSIÓN
EN LA ESTRATEgIA EuROPA 2020
estrateGia euroPa 2020
— La inclusión social y la lucha contra la pobreza fueron incorporadas a las directrices de empleo
(Directriz núm. 10).
— Se estableció por primera vez un objetivo europeo cuantificado, consistente en reducir al menos
en 20 millones el número de personas en situación o riesgo de pobreza y exclusión social.
Plataforma euroPea contra la Pobreza y la exclusión social
En ella se exponían las medidas dirigidas a conseguir el objetivo de pobreza en cinco ámbitos de
actuación, a saber:
— Emprender acciones en el conjunto de las políticas, adoptando un criterio transversal que vaya
más allá del ámbito concreto de las políticas de inclusión y protección social.
— Hacer un uso más frecuente y eficaz de los fondos de la UE en apoyo a la inclusión social:
— Promover la innovación social, para aumentar la eficiencia de las políticas.
— Trabajar en colaboración con otros actores implicados y aprovechar el potencial de la economía
social.
— Mejorar la coordinación de las políticas entre los Estados miembros.
Comisión Europea, EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, COM(2010) 2020 final. La Plataforma Europea contra la
Pobreza y la Exclusión social: Un marco europeo para la cohesión social y territorial, COM (2010) 758 final.
Para más detalle, véase: CES, Memoria 2010 (Capítulo III, Epígrafe 7).
gRáfICO 1
PObLACIÓN EN RIESgO dE PObREzA: ObJETIvOS
dE LA ESTRATEgIA EuROPA 2020 Y CuMPLIMIENTO SEgúN
ObJETIvOS fIJAdOS POR LOS ESTAdOS MIEMbROS
(En millones)
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
UE-27
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
123,89
122,68
119,28
115,69
113,77
116,30
119,56
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Objetivo Europa 2020
96.309
Objetivo Europa 2020
según objetivos PNR
104,30
Fuente: elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida y de PNRs 2011.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [35
La Comisión reconoce el
fuerte impacto de la crisis
en la calidad de vida de la
población infantil, cuyas
tasas de pobreza han
aumentado en muchos
de los Estados miembros,
llegando a superar el
promedio de la población
adulta.
tivos nacionales presentados como insuficientes
puesto que podrían suponer, en el mejor de los casos, un descenso de 12 millones de personas, lejos
del objetivo propuesto de reducción de la pobreza
en 20 millones de personas en 20207 (gráfico 1).
Estas son las razones por las que la Comisión
presentó, tras varios meses de trabajo, el Paquete
de Inversión Social para el Crecimiento y la Cohesión a comienzos de 2013,8 en el que instaba a los
Estados miembros a que dieran mayor prioridad
la inversión social y a modernizar sus Estados de
bienestar. Para ello, proponía tres tipos de actua-
ciones: 1) tratar de simplificar las políticas sociales y mejorar su orientación; 2) garantizar que los
sistemas de protección social respondan a las ne-
cesidades de las personas en los momentos críticos a lo largo de su vida; y 3) mejorar las estrate-
gias de inclusión activa mediante la inversión en
políticas de educación, prevención del abandono
escolar, ayudas para vivienda y asistencia sanitaria accesibles, entre otras9.
7 Informe de Evolución de la Estrategia Europa 2020.
Anexo al Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento
2012. COM (2011) 815 final. Anexo I, 23 de noviembre de 2011.
8 Comisión Europea, Towards Social Investment for
Growth and Cohesion- including implementing the European Social Fund 2014-2020, COM (2013) 83 final.
9
36] CAuCES 32
Este paquete constituye el tercero aprobado por la Co-
Las políticas emprendidas en el ámbito de
la inversión social entrarían, a partir de ese mo-
mento, a formar parte del Semestre Europeo. Los
Estados miembros deberían incluir los progre-
sos realizados en materia de inversión social, así
como la aplicación de las estrategias de inclusión activa en los Programas Nacionales de Reforma y la Comisión, por su parte, incluirá reco-
mendaciones específicas al respecto a cada país.
El paquete estaba compuesto también por
una recomendación de la Comisión: “Invertir en la
infancia: romper el ciclo de desventajas” destinada
a combatir la pobreza infantil, en el que se inclu-
ye un marco político integrado para el desarrollo
de políticas nacionales de lucha contra la pobreza
infantil (recuadro 4)10. Con esta recomendación, la
Comisión reconocía el fuerte impacto de la crisis
en la calidad de vida de la población infantil, cuyas
tasas de pobreza han aumentado en muchos de
los Estados miembros, llegando a superar el promedio de la población adulta.
El paquete de inversión social también iba
acompañado por un conjunto de documentos
de trabajo de los que destaca, en el ámbito de
la inclusión social de las personas socialmente
más vulnerables, el referido a las personas sin
hogar en la Unión Europea. En él se describe la
situación de las personas que viven en esas circunstancias y se proponen estrategias integra-
das para favorecer su acceso a una vivienda y a
su integración social, las cuales están basadas
en la prevención, en el desarrollo de proyectos
dirigidos a apoyar a las personas que viven en
estas circunstancias para que puedan acceder a
misión en el último año. El primero, el Paquete de empleo,
aprobado en abril de 2012 y cuyo propósito fue priorizar
las acciones a emprender para lograr los objetivos de empleo de la Estrategia de Empleo Europa 2020. El segundo
paquete de medidas, el Paquete de empleo juvenil, estaba
dirigido a combatir el desempleo juvenil, una de las principales preocupaciones de la UE, y en la que se incluyó una
propuesta sobre garantías juveniles. Para más información, véase apartado capítulo II de la presente edición de
la Memoria.
10 Para más detalle sobre la política europea contra la
pobreza infantil, véase Funcas, op. cit.
RECUADRO 4 INvERTIR EN LA INfANCIA: PILARES ESTRATégICOS
PARA EL dESARROLLO dE POLíTICAS
— Acceso a recursos adecuados: apoyando el acceso al trabajo a los padres y madres, y garantizando
un nivel de vida adecuado a los niños mediante ayudas económicas, desgravación de impuestos
y ayudas a la vivienda.
— Acceso a servicios de calidad: promoviendo la atención desde la primera infancia, garantizando
la igualdad de oportunidades en el sistema educativo, el acceso en condiciones a los sistemas
de salud, a una vivienda y un entorno adecuado, y mejorando los sistemas de protección de la
infancia.
— Derecho de los niños a participar: mediante el apoyo a la participación de niños en la vida
cultural, deportiva y el derecho al juego, y estableciendo mecanismos de participación en las
decisiones que afectan a sus vidas.
Fuente: Comisión Europea, Invertir en la infancia: romper el ciclo de desventajas, COM (2013) 778 final.
una vivienda de manera autónoma, así como a
largo plazo, en línea con otros organismos inter-
El paquete de inversión social se financia
efectos acumulativos del aumento del desempleo,
revisar las normativas y prácticas de desahucios.
principalmente mediante el Fondo Social Eu-
ropeo (FSE) de acuerdo a su presupuesto 2014-
2020, con un presupuesto de 84.000 millones de
euros. Como mecanismo de financiación adicional se cuenta con el Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (FEDER) y el Fondo Europeo de Ayuda a
los más necesitados (FEAD) que la Comisión creó
con el fin de garantizar los medios de subsistencia básicos a las personas con menores recursos.
nacionales, como la OIT o la OCDE12. De hecho, los
la exclusión social y la desigualdad se ven como
un lastre para la generación de una senda de crecimiento sostenida en el tiempo que permita supe-
rar de manera exitosa la crisis económica y finan-
ciera más reciente. Para ello, y en aras de impulsar
la convergencia no solo económica, sino también
social, para finales de 2025, tal y como establece la
hoja de ruta establecida al respecto13, la Comisión
está actuando desde distintos ámbitos.
Desde el punto de vista de las políticas, la Co-
Comisión Juncker: nuevos intentos
por reforzar la inversión social
misión propone actuar en varios frentes, entre
elecciones de mayo de 2014 parece haber adop-
combinar flexibilidad laboral con sistemas de
La Comisión Europea resultante de las últimas
tado de manera más decidida un proceso de con-
vergencia completo y sostenible, en el que el im-
pulso del empleo y la cohesión social constituyen
elementos centrales, tal y como se pone de ma-
nifiesto en el “Informe de los cinco presidentes”11.
A diferencia de periodos anteriores, la Comisión
reconoce más que nunca la importancia de la dimensión social para el crecimiento sostenido en el
11 Véase J. C. Juncker, Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea, 2015.
los que destacan, en primer lugar, reincorporar
la flexiseguridad en la agenda política a fin de
protección social y de derechos de los trabajado-
res. De esta manera, además, se pretende com-
batir la dualidad surgida en muchas ocasiones
por reformas laborales que han ido dirigidas a
fomentar la flexibilidad en los márgenes de los
12 OCDE, Growing Unequal, 2008, Divided We Stand, 2011,
Trends in Income Inequality and its Impact on Economic
Growth, 2014; Atkinson, Inequality, What can be done?,
2015; FMI, Causes and Consequences of Income Inequality:
A Global Perspective, 2015.
13 J. C. Juncker, Realizar la Unión…, op. cit.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [37
mercados laborales. También la Comisión propone poner en marcha políticas fiscales y de gasto
que fomenten la creación de empleo y aumenten
14
la renta disponible de los hogares .
A este respecto, cabe mencionar la puesta en
marcha por la Comisión de un debate europeo
sobre rentas mínimas dirigidas a garantizar una
mayor armonización y eficacia de este tipo de me-
didas a nivel europeo, entendiendo que la mejora
de las rentas mínimas puede ampliar la eficacia de
las políticas sociales y, en última instancia, lograr
el objetivo de la Estrategia Europa 2020 de redu-
de Alerta (IMA) de 2016 incorpora al cuadro de
indicadores principales tres nuevos referidos al
empleo, hasta ahora recogidos entre los indica-
dores auxiliares; a saber: la tasa de actividad, la
tasa de desempleo juvenil y la tasa de desempleo
de larga duración. Con ello, la Comisión pretende
reforzar su análisis de los desequilibrios macroeconómicos y, en especial, de las consecuencias
sociales de la crisis y de su posible impacto negativo en el crecimiento.
cuyo propósito es generar una metodología co-
Balance de conjunto de las políticas
europeas de lucha contra la pobreza
y la exclusión
comparables en todos los Estados miembros con
Todas las iniciativas comunitarias en materia de
cir los niveles de pobreza. Para ello se ha creado
una plataforma específica sobre rentas mínimas,
mún que permita establecer criterios de rentas
el fin último de mejorar el conocimiento sobre la
adecuación y eficacia de estas políticas de rentas
15
mínimas en los Estados miembros .
Estas orientaciones políticas van acompaña-
das, a su vez, de herramientas dirigidas a favore-
cer su aplicación y seguimiento en los Estados
miembros. Para ello se propone otorgar un ma-
avances: a modo de recapitulación
inclusión e igualdad social descritas constituyen
avances importantes y que a modo sintético se
pueden resumir y clasificar en los siguientes:
Agenda política
— La lucha contra la pobreza ha ido ganando peso
y visibilidad en la agenda política europea.
yor peso a los ámbitos sociales y de empleo en el
— Se constata una creciente preocupación por
a su encaje en los programas de ajuste macro-
crecimiento económico y por tratar de inte-
Semestre Europeo, prestando especial atención
económico, como se ha hecho en el informe de
los efectos de la pobreza y la exclusión en el
grar el ámbito económico y social.
impacto social con el programa de estabilidad
— La preocupación por las situaciones de pobre-
políticas sociales y económicas, no de forma
tos como la población infantil, a tenor de las
16
para Grecia . Es decir, se trata de analizar las
aislada, sino interrelacionadas, adoptando así
un enfoque más holístico respecto a periodos
17
anteriores .
14 European Commission, The social dimension of Economic and Monetary Union. Towards convergence and resilience. European Political Strategy Centre. Issue 5/2015, 18
June.
15 Para más información, véase la página web de European Minimum Income Network: https://emin-eu.net/
what-is-emin/
16 European Commission, Assessment of the Social Impact of the new Stability Support Programme for Greece,
SWD (2015) 162 final.
17 European Commission, The social dimension of Eco38] CAuCES 32
Asimismo, el Informe sobre el Mecanismo
za se ha focalizado hacia colectivos concre-
importantes repercusiones a largo plazo que
supone vivir en situaciones de pobreza desde
las edades más tempranas.
Objetivos
— Los objetivos han ido ganando en especifici-
dad y concreción (se ha pasado de “erradicar
la pobreza” de la Estrategia de Lisboa a “redu-
cir en 20 millones las personas en situación
de pobreza” en la Estrategia Europa 2020).
nomic and Monetary Union. Towards convergence and resilience op. cit; European Commission, A revamped European
Semester, June 2015.
Indicadores
— Se ha logrado un enfoque multidimensional
del problema. Los estudios e informes y el in-
tercambio de ideas y experiencias internacio-
nales han permitido un mejor conocimiento
de la pobreza en general, habiéndose am-
pliado el foco desde los aspectos de carácter
monetario a otros factores que afectan directamente a la calidad de vida de las personas
(educación, sanidad y participación social, entre otros).
— Los avances han sido posibles, en gran medi-
da, gracias al desarrollo de un elenco de indicadores cada vez más sofisticados y completos, en consonancia con el desarrollo teórico
del problema.
— Se cuenta con fuentes estadísticas europeas
potentes para poder realizar estudios y análisis comparativos de la región (Social and Income Living Conditions Survey).
Orientaciones políticas
— Son muchas las propuestas y orientaciones
políticas propuestas por la Comisión a los Estados miembros a fin de lograr un crecimien-
to inclusivo (Recomendación Inclusión Activa,
Plataforma europea contra la Pobreza, Plan de
Inversión social, entre otras).
Gobernanza
— Asimismo, se han desarrollado y asentado
mecanismos de cooperación y gobernanza
(MAC o mayor refuerzo del ámbito social en el
Semestre Europeo) que, a día de hoy, han sido
incorporados por todos los Estados miembros.
retos pendientes
Con todo, la pobreza ha alcanzado niveles preocupantes en la Unión Europea, por lo que los avances
realizados en este terreno han sido insuficientes.
Es cierto que el margen de actuación del que se
ha dotado a la Unión Europea en el ámbito de la
lucha contra la pobreza es limitado, encuadrado
en el marco de las políticas soft o blandas, y que se
limita a solicitar a los Estados miembros, en quie-
La pobreza ha alcanzado
niveles preocupantes
en la UE, por lo que los
avances realizados en
este terreno han sido
insuficientes.
nes recae la competencia exclusiva de desarrollar
las políticas sociales, la elaboración de planes de
reforma nacionales, cuyo grado de aplicación y
ajuste a los objetivos comunitarios dependerá de
esos mismos Estados miembros.
Aun así, dentro de los márgenes competen-
ciales de la UE, sus políticas contra la pobreza y
exclusión se han visto condicionadas por la confluencia de un conjunto de factores18:
Respecto a los objetivos
— Los objetivos planteados en la Estrategia Europa 2020 han sido casi retóricos, dados los
efectos que la inestabilidad económica ha
producido en términos de pobreza y exclusión social.
— Se ha carecido de unas referencias objetivas
claras para evaluar los resultados de las po-
líticas y para establecer recomendaciones
alcanzables. Así, el objetivo de reducción de
la pobreza en 20 millones de personas para
el año 2020, seguía siendo general y ambi-
guo. Se trataba de un objetivo a alcanzar en-
tre todos los Estados miembros con carácter
general, independientemente del nivel de
pobreza de cada uno. El objetivo de pobreza
debiera haberse ajustado más a las caracte-
rísticas de la pobreza en cada país, teniendo
en cuenta que las realidades nacionales son
muy diversas.
18 Para más detalle, véase, entre otros, European Social
Observatory, Putting the fight against poverty and social
exclusion at the heart of the EU agenda, OSE nº15, October,
2014.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [39
Las bases para el desarrollo de las políticas contra la pobreza
y la exclusión social están fijadas, pero queda camino por
recorrer. El Pilar Europeo se presenta como un nuevo marco
de referencia para evaluar los resultados de los Estados
miembros en el ámbito social y del empleo con el fin de
lograr reforzar la convergencia en la zona euro. El avance
en el ámbito social se plantea no solo como una necesidad
política sino también económica para profundizar en la
Unión Económica y Monetaria.
— Asimismo, se trata a la población en situación
nómico. Si bien las propuestas suponen un
cer prioridades por colectivos, sin centrar la
lecen aún de cierta ambigüedad en lo que a
de pobreza de manera conjunta, sin estableatención en la población más vulnerable y
que entraña mayores costes sociales a largo
plazo. Se desaprovechó la oportunidad de
incluir en el objetivo general criterios más
específicos sobre la población infantil, por
ejemplo, como el porcentaje que debería representar la reducción de la pobreza infantil
en el cómputo total.
Agenda y orientaciones políticas
— Han estado encuadradas en las políticas de
empleo y estas han ido a remolque de las políticas económicas, lo que ha producido cierto
retraso en su planificación y puesta en mar-
cha, al tiempo que no siempre han ido acom-
pañadas de una financiación a la altura de las
circunstancias.
— Se ha carecido de una estrategia integrada en
términos económicos y sociales. De hecho, se
han adoptado medidas de consolidación fiscal sin tener en cuenta sus efectos en el empleo y la cohesión social.
— La Comisión recientemente está tratando de
poner un mayor énfasis en el ámbito social
y en su interrelación con el crecimiento eco40] CAuCES 32
avance respecto a periodos anteriores, adoobjetivos concretos se refiere y, lo que es más
importante, sobre cómo se va a evaluar el pro-
greso en el ámbito social respecto a la evolu-
ción de la estabilidad económica y financiera.
Gobernanza
— Los niveles de pobreza y exclusión social, ex-
perimentaron una evolución muy dispar en
los distintos Estados miembros, sin que la Es-
trategia Europa 2020 contase con mecanis-
mos de gobernanza adecuados para afrontar
una situación como la que se presentaba. La
competencia de la Unión Europea, a través del
MAC, está restringida exclusivamente a tomar
medidas que garanticen la coordinación de las
políticas de los Estados miembros. No pueden
ser directivas, reglamentos o decisiones, es decir, los actos de la UE en este ámbito no son ju-
rídicamente vinculantes. La iniciativa de reducción de la pobreza en 20 millones de personas
para el año 2020, importante y respaldada por
gran parte de las organizaciones sociales de
lucha contra la pobreza fue, sin embargo, escasamente respaldada por los Estados miembros, como se ha visto anteriormente.
Indicadores, evaluación y seguimiento
— En el marco del IMA, no se han incorporado
indicadores referidos a la situación social y de
en especial en comparación con otros ámbitos,
más concretamente, el económico.
Las bases para el desarrollo de las políticas
las condiciones de vida de la población (como
contra la pobreza y la exclusión social están fija-
dad, entre otros), a pesar de sus importantes
tido, habrá que estar atentos a cómo se desarrolla
la tasa de pobreza o indicadores de desigual-
implicaciones en términos de crecimiento
económico sostenido.
— En relación con las fuentes estadísticas europeas que permiten el análisis de la pobre-
za y la exclusión, conviene apuntar el retraso
de los datos existentes, en torno a dos años,
lo que dificulta análisis de evolución actualizados.
Conclusiones
Del análisis se desprende que las políticas es-
pecíficas de lucha contra la pobreza y la exclusión social han ido ganando peso en la Unión
Europea a lo largo de los últimos treinta años.
Se ha tratado de un proceso largo en el que se
han realizado logros importantes en el terreno
del análisis, el conocimiento y el enfoque del
problema. Con todo, los mecanismos de actua-
ción de la UE en el ámbito social son limitados,
das, pero queda camino por recorrer. En este sen-
el proceso de consulta sobre el Pilar Europeo de los
Derechos Sociales19 iniciado en marzo de 2016 y
que finalizará a finales de ese mismo año. Y es que
el pilar europeo se presenta como un nuevo marco
de referencia para evaluar los resultados de los Estados miembros en el ámbito social y del empleo
con el fin de lograr reforzar la convergencia en la
zona euro. El avance en el ámbito social se plantea
no solo como una necesidad política sino también
económica para profundizar en la Unión Económica y Monetaria. Para ello, establece unos princi-
pios sociales complementarios a los ya existentes
en el ámbito social de la Unión Europea, algunos
de los cuales están directamente relacionados con
la lucha contra la pobreza y la exclusión (como el
apartado referido a la protección social), así como
también tomar en consideración las limitaciones
legales al ámbito competencial de la Unión Europea en algunos de dichos ámbitos.
19 European Comission, Launching a consultation on a
European Pillar of Social Rights, COM (2016) 127 final, 8 de
marzo de 2016.
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