Unión Aduanera del Sud - Universidad de Buenos Aires
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UN ACIERTO ANTICIPADO DE ALEJANDRO BUNGE: LA “UNION ADUANERA DEL SUD” Patricia Audino (Universidad Nacional del Sur) Fernando Tohmé (Universidad Nacional del Sur) 1. INTRODUCCION Desde los comienzos de la lucha por la independencia, fundamentalmente a principios de siglo XIX, el ideal de unidad latinoamericana ocupó un lugar preponderante en el pensamiento de los líderes del proceso de la emancipación. Tanto San Martín como Bolívar hicieron de la unión de nuestros pueblos el eje central de su trayectoria convirtiéndose en paradigmas de la emancipación continental. Tal vez el fracaso de la convocatoria al Congreso de Panamá de 1826, con el anhelo de lograr la unidad republicana de los nuevos estados, haya sido el primer síntoma de las dificultades que deberían superar cada uno de los intentos de unificación encarados en nuestro continente. Hacia fines del siglo XIX la configuración de los estados iberoamericanos permitió reivindicar una perspectiva de conjunto. Resurgieron tendencias que abogaban por el estrechamiento de los vínculos de cooperación entre los países del área, fundamentadas en la existencia de factores culturales e históricos comunes, para enfrentar las nuevas situaciones percibidas como amenazadoras. Diversas propuestas señalaron a sus respectivas naciones como agentes de restitución de la unidad 1 perdida, por haber sido cabezas de virreinato durante la época colonial . Por otro lado, aparece la idea de construir un espacio económico unitario, constituyendo un paso adelante respecto al pensamiento unionista generalizado, que desde la segunda mitad del siglo XIX solía expresarse en fórmulas político-ideológicas carentes de proposiciones pragmáticas. Si bien algunas de estas proposiciones indicaban la necesidad de eliminar trabas aduaneras entre los distintos países, la formulación técnica de una unión aduanera que derivase en un espacio económico integrado debió esperar hasta el período de entreguerras. El propósito de este trabajo es analizar el pensamiento de Alejandro Bunge como autor de uno de los proyectos más serios de integración económica. Su temprana propuesta, de escasa resonancia en su momento, se remonta a comienzos del siglo XX cuando, junto a un grupo de políticos y empresarios argentinos, consideró la posibilidad de creación de una “Unión Aduanera del Sud”. 2. UN PROYECTO DIFERENTE Alejandro Bunge realizó un diagnóstico de la realidad económica argentina, expresada a través de su extensa obra intelectual, que constituyó en su época una verdadera perspectiva innovadora y significó un planteo sustancialmente distinto de lo que se venía pensando hasta entonces . El ingeniero Bunge, identificado fuertemente con los claustros académicos y la actividad intelectual, generó en los años 20 un prolongado debate de ideas sobre las estrategias de desarrollo y las políticas económicas capaces de devolver al país el dinamismo económico perdido hacia la Primera Guerra. Sus propuestas industrialistas chocaban con el ambiente intelectual y empresario de la época, que creía firmemente en los beneficios del librecambio y desaprobaba la introducción de cualquier tipo de protección arancelaria. Sin embargo y a pesar de la oposición del establishment, al que efectivamente pertenecía, Bunge no dudó en expresar sus ideas a través de numerosos artículos publicados en la Revista de Economía Argentina. Desde sus comienzos advirtió acerca del fin de un ciclo y la necesidad de un cambio de rumbo para una Argentina que encontraría el estancamiento si continuaba por la senda recorrida provechosamente hasta la Primera Guerra. El camino alternativo, que no se daba naturalmente, requería del fomento por parte del Estado para evolucionar hacia un desarrollo agropecuario más intensivo y hacia una mayor industrialización, centralizada inicialmente en las materias primas 1 En Argentina este enfoque aparece formulado por el escritor nacionalista Leopoldo Lugones y en México por José Vasconcelos. 2 nacionales, en el contexto de una diversificación general de la producción . Para el fundador de la 3 Revista de Economía Argentina carecía de sentido disfrutar de una ventaja inmediata hipotecando el desarrollo nacional. En medio del entusiasmo, producto de la expansión de la economía argentina, recomendaba una política de contenido proteccionista e industrialista, que a la manera de List, proponía la aplicación de tarifas moderadas para defender las industrias nacientes de otras economías desarrolladas. La protección arancelaria debía ser transitoria y nunca permanente pues la persistencia de tasas aduaneras elevadas producía una industria ineficiente y poco competitiva. Para que estas transformaciones fueran posibles el país debía apartarse del esquema de especialización y dependencia de Gran Bretaña y acercarse a una economía más moderna y más sólida que pudiera aportar capitales y tecnología como los Estados Unidos. De todas maneras no desconocía que Argentina no podría colocar allí sus productos ocasionando serios desequilibrios en el balance de pagos entre ambos países siempre desfavorable para la Argentina. En el terreno social, se preocupó por el problema de la vivienda popular, por la eliminación del analfabetismo y por la implementación de un sistema de asignaciones familiares, aún cuando en los temas relacionados con la población tenía concepciones algo racistas, producto de su formación elitista. Otra cuestión que también llamó su atención fue la redistribución de la tierra. Afirmaba que, durante muchos años, la tierra había sido en la Argentina motivo de especulación y esto lo llevó buscar un instrumento fiscal que actuara como paliativo. El latifundio social debía ser objeto de un impuesto progresivo que obligara a sus propietarios a transferir los excedentes al Estado. No se trataba de convertir al Estado en un nuevo propietario sino en parcelador y colonizador y para ello era necesario reelaborar el concepto social y jurídico acerca de su función. 3. LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA LATINOAMERICANA: antecedentes La unión entre los países representa una idea hondamente enraizada en la historia latinoamericana. Las numerosas repúblicas surgidas a partir del desmembramiento de la América Hispana constituye un proceso opuesto a las aspiraciones de los pensadores independentistas, que se consideraban ciudadanos de un continente identificado como un todo, como una nítida comunidad sociopolítica. Para San Martín toda la América era su país, su patria grande, y definió sus luchas como una causa sagrada en pro de la independencia y la constitución de un gobierno general para toda la región. El Congreso de Tucumán proclamó la independencia de las Provincias Unidas de América y no sólo de las sureñas. Sin embargo, los intereses opuestos de las subregiones, las ambiciones personales de los caudillos, los caracteres desiguales de sus pobladores, los diversos climas y las enormes distancias dividieron el subcontinente en estados separados y a veces contrarios entre sí. En las primeras décadas del siglo XIX surgieron algunas ideas y proyectos cuya intención era lograr una mayor integración entre los distintos Estados nacionales que habían surgido del proceso revolucionario. Sin embargo, estas propuestas fracasaron debido a que algunas naciones latinoamericanas no habían consolidado sus instituciones y en otras todavía, distintos sectores, se disputaban el control de esos estados. De todas maneras, la intención de estos proyectos era formalizar alianzas políticas frente a la eventual expansión de algunos países europeos pero sin hacer referencia a las cuestiones económicas. Juan Bautista Alberdi fue uno de los primeros en esbozar la posibilidad de una mayor interrelación 4 económica entre los países hispanoamericanos . Cuando debió revalidar su título de abogado en la Universidad de Chile, en su tesis proponía la conformación de una unión aduanera. Pensaba que ya era improbable una intervención extranjera en la región, pero reconocía la guerra económica como una nueva forma de penetración. 2 Llach, J.J., “Alejandro Bunge, la Revista de Economía Argentina y los orígenes del estancamiento económico argentino”, Valores, (59), mayo 2004. 3 La Revista de Economía Argentina, fundada por Bunge en 1918 y dirigida por él hasta su muerte en 1943, termina su publicación en 1952. 4 Rapoport, M., Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2000), Cap. 9, p. 1046. La actual causa de América es la causa de su población, de su riqueza, de su civilización y provisión de rutas, de su marina, de su industria y comercio. Ya la Europa no piensa en conquistar nuestros territorios desiertos; lo que quiere arrebatarnos es el comercio, la industria, para plantar en vez de ellos, su comercio, su industria en ella: sus armas son sus fábricas, su marina, no sus cañones: las nuestras deben ser las aduanas, las tarifas, no los soldados. Aliar las tarifas, aliar las aduanas, he aquí el gran medio de resistencia 5 americana . La propuesta por Alberdi no prosperó y a partir de la década de 1850, la intelectualidad argentina abandonó los ideales de integración americanista y se orientó hacia Europa. En las próximas décadas, el proyecto de país alentado por la clase dirigente priorizaría la alianza con la potencia hegemónica en ese momento, Gran Bretaña, la total apertura del comercio y postergaría toda propuesta de integración con los países vecinos. El mismo Alberdi, años más tarde, sostenía que Europa garantizaría el desarrollo de la América española, cuyas repúblicas debían ser 6 imaginadas como copias auténticas del modelo europeo . Las naciones hispanoamericanas deben apoyarse sobre las relaciones comerciales con Europa, así como deben defenderse contra Brasil y los Estados Unidos. Su peligro está en América; su salvaguardia en Europa. Las ideas de Alberdi fueron retomadas por Mariano Pelliza en cuya obra -publicada en 1885propuso la conformación de una “Federación Social Hispano-Americana”, que debía considerar, entre otros aspectos, el sistema de pesas y medidas, los aranceles uniformes de importación, la unidad monetaria, la libertad de tránsito fluvial, marítimo y terrestre, la educación, la tolerancia de cultos, etc. Durante la primera década del siglo XX surgió la idea de conformar un bloque aduanero similar al Zollverein alemán basado en la unión política entre Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Bolivia y 7 Paraguay . Al mismo tiempo el director de Comercio e Industrias de la Argentina, Ricardo Pillado, presentaba un proyecto en el cual proponía el ejercicio del libre cambio entre las naciones fronterizas, como una política comercial conveniente a la situación y condiciones naturales del territorio, a la cultura general y a la prosperidad de la República a partir de la supresión de las barreras fiscales entre esas 8 naciones . Sin embargo, fue Alejandro Bunge quien, por estos años, lanzó la propuesta más significativa: la idea de una Confederación Aduanera. Si bien, en este momento no brindó demasiado empeño a este proyecto, más tarde retomará la cuestión con el surgimiento de una propuesta de características similares en Chile. Por último, el proyecto volverá a aparecer actualizado en Una nueva Argentina en 1940. 4. BUNGE y LA UNION ADUANERA DEL SUR Bunge consideró, tempranamente, que la Argentina debía integrarse hasta la unión aduanera con los países sudamericanos con el objetivo de constituir una unidad económica de gran poder y autonomía. La posible la concreción de una unión aduanera en Europa (propuesta por el gobierno alemán en 1926) y de un bloque similar en América del Norte lo llevó a realizar comparaciones entre diversos 5 Alberdi, J. B., Memoria sobre la conveniencia y objetos de un Congreso General Americano, Primera edición: Anales de la Universidad, Santiago, Universidad de Chile, año 1, no. 1. Citado por Lacoste, P., "Las propuestas de integración económica sudamericana: de Juan Bautista Alberdi a Alfredo Palacios (1849-1939)". 6 Heredia, E., “Intervencionismo, unidad latinoamericana y pensamiento liberal: la Liga Continental, 1856-1862” Ciclos, (4), primer semestre, 1993. 7 Ver Seeber, F., Argentina, Brasil, Chile, Uruguay, Perú, Bolivia y Paraguay. Estudios comparativos, geográficos, étnicos, económicos, financieros y militares. Buenos Aires, p. 10. Citado en Rapoport, M., Historia Económica, política y social de la Argentina (1880-2000). 8 Cfr. Ricardo Pillado, Estudio sobre el comercio argentino con las naciones limítrofes, Buenos Aires, 1910, p. V y siguientes. indicadores económicos. Los resultados obtenidos le permitieron concluir que la “Unión Aduanera del Sur”, incluyendo a Brasil, estaría entre las primeras del mundo. Alejandro Bunge hizo pública la conveniencia de construir una gran unión económica en el extremo 9 sur de América en el transcurso de una conferencia dictada en la ciudad alemana de Manheim ante comerciantes, banqueros, industriales y productores agrarios vinculados con la Argentina en 1909. No es casual que esta idea fuera expuesta, por primera vez, en Alemania. Esa época coincide con la afirmación de las ideas que respaldaban la integración económica y política de los estados de Europa y además Bunge había estudiado ingeniería en Alemania, lo que le permitió entrar en contacto con el pensamiento económico germano. La idea consistía, en principio en una unión aduanera de la Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay. Se uniformarían las tarifas aduaneras de acuerdo con los derechos más altos en cualquiera de esos países para cada artículo, y las modificaciones futuras se adoptarían por una comisión 10 permanente … Sin embargo, por aquellos años Bunge no prestó demasiada atención a ese proyecto. Recién en 1926 retomará la cuestión, motivado por la publicación internacional de un manifiesto acerca de la 11 situación económica de Europa y del mundo . El documento, firmado por representantes de la 12 banca, la industria, el comercio y el ámbito académico de diversos países proponía una especie de unión aduanera intercontinental. Bunge no tardó en presentar un análisis técnico y político del documento y de su significado para el 13 futuro económico de la Argentina., a través de la publicación de dos artículos en La Nación . En ellos manifestaba que el documento estaba destinado a promover una política progresiva hacia la “Unión Económica Europea”… En ningún caso le cuadraría el título de Unión Económica Internacional…y representa el resurgimiento de viejas ideas imperiales, en particular de los pueblos de habla alemana… trataríase, a mi juicio, de preparar el camino a un “Zollverein” europeo… La desventaja de las grandes potencias europeas (en particular de Alemania) y el cuadro de contraste –frente al grado de prosperidad y expansión industrial alcanzado por los Estados Unidos- las ha movido a considerar su situación similar como un problema común. Y continuaba gran parte de Europa forma físicamente una gran unidad económica, como la representa Estados Unidos y como la Argentina… y ésta será de más significado si se asocia económicamente con sus países vecinos… la Argentina ha de prepararse a reajustar su producción y su ordenación económica ante la posibilidad de éxito de una unión económica de Europa… Una propuesta semejante a la de Bunge surgía en Chile en 1926 a partir de la iniciativa del Ministro de Hacienda de ese país, Doctor Jaramillo, junto con dos funcionarios del Banco Central de Chile, Eliodoro Yañez y Guillermo Subercaseaux. En varios artículos publicados en el diario La Nación de 14 Santiago , Yañez manifestaba la necesidad de una unión latinoamericana. No es nuevo, por cierto, el concepto de una unión de los países hispano americanos pero esas iniciativas se referían a la unión política resultante principalmente de la preponderancia de una Nación respecto de las restantes…mayores ventajas, por el contrario, resultarían de la manutención de la respectiva independencia política y de la unión, en cambio, de los intereses económicos. Esto mismo es lo que hoy día se 9 El título de la conferencia era La futura unión económica del Sud-Cálculo y análisis del patrimonio nacional de los cuatro países. 10 Alejandro Bunge, Una nueva Argentina, Buenos Aires, 1940, p. 279. 11 Publicado el 21 de octubre de 1926. 12 Alemania, Gran Bretaña, Francia, Italia, Austria, Dinamarca, Bélgica, Checoslovaquia, Holanda, Polonia, Hungría, Suiza, Suecia y Estados Unidos. 13 El texto completo de los artículos mencionados se transcriben, en forma completa y ampliada en el número de diciembre de 1926 de la Revista de Economía Argentina. 14 publicados los días 9 y 11 de noviembre de 1926, bajo el título Hacia la unión aduanera y monetaria de la América latina. persigue en Europa y no vemos la razón, en consecuencia, de no repetirlo para la América latina…es ya tiempo de pensar en el porvenir … Lo que debemos estudiar es la organización del “Commonwealth” de naciones, que como los Estados Unidos americanos han podido conservar su independencia dentro de una estrecha unidad aduanera y monetaria. El proyecto de Yañez consideraba que la Argentina y Chile eran los países llamados a tomar la iniciativa en este sentido para luego incluir a Bolivia y Paraguay y analizaba las ventajas que estas economías obtendrían del libre cambio comercial y de la igualdad de sus monedas. …una vez ligados los intereses económicos, desaparecida la influencia de las fronteras podrían venir la paz estable, el desarme, el aprovechamiento económico de las riquezas naturales y de las producciones nacionales…es tiempo ya de unificarse o al menos orientar en este sentido la política de los países iberoamericanos Estas y otras expresiones Yañez alentaron a Bunge a renovar y actualizar su proyecto de 1909. Con este propósito publicó, en septiembre de 1929, un estudio de los índices económicos de la Unión 15 Aduanera del Sud . De acuerdo con los resultados obtenidos, la superficie comprendida por la Unión del Sud -como unidad geográfica- equivaldría a los Estados Unidos y a la Unión económica de Europa. En cuanto a la población consideraba que dentro de dos generaciones la “Unión del Sud” tendría la población que tienen hoy los Estados Unidos del Norte. Además la mayor variedad de climas se traduciría en una mayor diversidad de productos. Del análisis de los índices económicos Bunge concluía que dan ya la impresión de una gran potencialidad económica…la fertilidad de las pampas argentinas y uruguayas, los depósitos de minerales de la cordillera y del altiplano de Bolivia, los productos de la zona fría de la Patagonia y la producción de la zona tórrida del Paraguay y de Bolivia… La valiosa complementariedad de las naciones integradas las colocaría en una posición ventajosa con respecto a Europa que no teniendo ese complemento en su continuidad geográfica, ha procurado obtenerla con la penosa explotación de las colonias y los Estados Unidos, que al no contar con una zona tropical complementaria carecían de una materia prima como el caucho, esencialísima hoy en la economía de toda nación civilizada. Y recomendaba, como forma de llevar a la práctica la unión: establecer una tarifa aduanera única al exterior y para los cinco países entre sí, reducir anualmente esos derechos entre los países hasta quedar eliminados y una duración de veinte años renovables para la convención aduanera. Por último consideraba, en caso necesario, la posibilidad de promover la “Unión del Sud” por etapas, primeramente con el Uruguay (“Unión del Plata”) y luego ambas naciones con el Paraguay y así sucesivamente hasta incluir a Chile y Bolivia. El proyecto de Bunge sobre las posibilidades geográficas, económicas y políticas de la unión de los cinco países más australes del sur del continente fue reproducido en varios diarios y revistas del exterior y dio origen a un interesante intercambio de opiniones. Los doctores Soubercaseaux, Yañez, e incluso el Presidente Ibáñez comentaron esta propuesta en diversas publicaciones chilenas. También fue motivo de análisis en varias cátedras universitarias en Santiago de Chile y en Uruguay y en el país fue comentado por Tomás de Amadeo. Al respecto éste último decía se trata de una gran idea que ya va teniendo muchos partidarios y que cuenta con 16 ilustres precursores … por mi parte también he intentado servir a idénticos ideales…Cuando fundé el Museo Social Argentino, en 1911, publiqué un libro titulado Museo Social de Buenos Aires y entre los propósitos atribuidos a esta iniciativa indicaba el de constituir una unión aduanera, especie de Zollverein americano… Con su iniciativa 15 16 “La gran unidad económica. La unión aduanera del sud”. Revista de Economía Argentina, nº135, p. 183-196. refiriéndose a Mitre, Mariano Pelliza, Francisco Seeber. inteligente y oportuna y con su gran competencia en materia económica, da brillante actualidad a un proyecto que seguramente ha de ser recibido con aplausos y cálidas esperanzas en la América meridional El proyecto de Alejandro Bunge reapareció en la edición de Una Nueva Argentina de 1940. Allí presentó las cifras actualizadas –a 1938- de lo que podría significar la unidad en términos de producción, mercado, transportes y libre circulación, considerando ahora la posible inclusión de Brasil. La Unión Aduanera del Sud estaría entre las primeras del mundo en una serie de rubros, tales como productos minerales y materiales estratégicos, ganadería y una gran diversidad de productos agrícolas. Respecto al comercio intrarregional, habría ocupado -hacia 1940- el quinto lugar en el mundo. En las décadas de 1930 y 1940 los gobiernos cambiaron pero las iniciativas de “unión económica” entre los países del Cono Sur continuaron manifestándose. 4. CONCLUSIONES Alejandro Bunge logró reunir, en torno a la Revista de Economía Argentina, un conjunto de intelectuales, políticos y empresarios, que compartían con él la intención de definir e imponer un nuevo modelo de desarrollo para la Argentina. Sin embargo, su pensamiento no encontró entre sus contemporáneos a muchos que pudieran comprenderlo. Los beneficios momentáneos del modelo impidieron apreciar que contenía en sí mismo los gérmenes de futuros fracasos de tal manera que las formulaciones de Bunge orientadas al cambio de la política económica fueran tomadas en cuenta. Sin embargo ejerció una destacada influencia en el vuelco que se produjo en la Argentina hacia una mayor intervención estatal en la economía, aplicada por los gobiernos posteriores a 1930. Este cambio fue acompañado por una mayor atención de la política exterior argentina hacia los países vecinos. Su propuesta de conformar un espacio económico que, por su continuidad geográfica y su complementariedad climática y productiva, lo haría autosuficiente en materia de productos agropecuarios e insumos industriales anticipó ciertas líneas de las relaciones comerciales internacionales del siglo XX. A comienzos de 1960, se formó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio –ALALC– con la intención de ampliar los mercados latinoamericanos y evitar los vaivenes de la economía mundial. La mayor fluidez en los intercambios regionales contrarrestarían las deficiencias del comercio exterior. La propuesta fue una unión aduanera a escala continental. A pesar del éxito relativo de sus primeros años la ALALC encontró serias dificultades para redireccionar el comercio regional todavía dependiente de EE.UU. y Europa. Luego de repetidos fracasos en las negociaciones, la suspensión de contratos vigentes y un período de relativo estancamiento, la ALALC pasó a una etapa “informal” donde los “proyectos” reemplazaron a los “compromisos”. En 1980 se firmó el Tratado de Montevideo dando origen a la ALADI, una suma de acuerdos bilaterales extensibles a terceros países. El estancamiento de la ALADI permitió que años 17 más tarde se firmara el Acuerdo de Asunción, punto de partida del Mercosur . La percepción de Alejandro Bunge de la división del mundo en bloques económicos y de la necesidad de conformar un mercado común en el Cono Sur de América anticipó realidades actuales. Se adelantó, a la creación del Mercado Común Europeo y la conformación de los Estados Unidos como potencia claramente hegemónica. Para Bunge, los países latinoamericanos deben unirse, no por razones sentimentales ni por su común herencia cultural: simplemente, actuando en forma aislada, tienen una dudosa viabilidad económica y serias dificultades para lograr el desarrollo industrial. BIBLIOGRAFIA Bunge, A., Una nueva Argentina, Buenos Aires, 1940. 17 Mario Rapoport, La Argentina entre el Mercosur y el ALCA un dilema que se proyecta desde el pasado. La cuestión comercial (Versión preliminar). Universidad de Buenos Aires. González Bollo, “La formación intelectual del ingeniero Alejandro Ernesto Bunge (1880-1913)”. Valores en la sociedad industrial, (59), mayo 2004. Heredia, E., “Intervencionismo, unidad latinoamericana y pensamiento liberal: la Liga Continental, 1856-1862”. Ciclos, (4), 1er. semestre, 1993. Llach, J. J., “Alejandro Bunge, la Revista de Economía Argentina y los orígenes del estancamiento económico argentino”, Valores en la sociedad industrial, (59), mayo 2004. Lucchini, M. C. y Blanco, T. y Cerra, A., “El pensamiento industrialista argentino en el período de entreguerras - el estudio de un caso: la influencia de List en Bunge”. E.I.A.L., Nº 20. Pillado, R., Estudio sobre el comercio argentino con las naciones limítrofes. Buenos Aires, 1910. Rapoport, M., Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2000). Ed. Macchi, Buenos Aires, 2000. ------, La Argentina entre el Mercosur y el ALCA un dilema que se proyecta desde el pasado. La cuestión comercial (Versión preliminar), Universidad de Buenos Aires.
