Functions of Budgeting

Avances en las Reformas en la
Presupuestación con enfoque por
Resultados en América Latina
Fernando Rojas (Consultor Banco
Mundial)
SEMINARIO MEF: ―POLÍTICAS
PÚBLICAS, INCLUSIÓN
El Camino de la Presentación
• Propósitos de juntar la información de
desempeño con el presupuesto en LA
• Otros instrumentos para los mismos
propósitos
• Logros y Debilidades de Gestión y
Presupuestación basados en desempeño
• Conclusiones
• Agenda pendiente
Los propósitos de ligar
Información de Resultados con
Presupuesto en América Latina
Los intentos internacionales por
vincular recursos con resultados
• Los intentos comenzaron en los años ochenta
• Países claves dentro de la OCDE
–
–
–
–
Australia
New Zelanda
Estados Unidos, Reino Unido, Canadá
Muchos otros
• Países de América Latina, otros en desarrollo
– Comenzó en los Noventa y se extendió
– Se quiso llevar a mayor desarrollo (extremos)
• No existe una solución única
Eficiencia: el propósito común
a OECD y América Latina
• El presupuesto tradicional del gobierno se centra
en los insumos y en los cambios graduales
• Muchos indicadores de desempeño miden el
volumen de trabajo o la actividad; pero no los
resultados
• Un mayor énfasis en el desempeño hará hincapié
en la ―optimización de los recursos‖
• El uso de la información de desempeño dará lugar
a un uso más eficaz de los escasos recursos
Cuáles son los objetivos alcanzables con el
Presupuesto Informado por Resultados?
Como se consigue eficiencia, eficacia y
pertinencia en el Gasto Público?
Respuesta:
Identificando y evaluando los programas que
funcionan y tienen un impacto real.
Fijando metas basadas en indicadores y
monitoreando su consecución.
Informando las decisiones de Presupuesto con los
resultados del Monitoreo y las Evaluaciones
América Latina enfatiza otros
objetivos que le son particulares
•
•
•
•
Transparencia
Responsabilidad – Rendición de Cuentas
Mejoramiento de Políticas Públicas
Integración y coordinación de la acción
gubernamental
• Coordinación intergubernamental del gasto
Otros instrumentos para los
mismos Objetivos y con
instrumentos similares de
Metas, Indicadores, Medición y
Control de Calidad de la
Información sobre Resultados
Los elementos esenciales de
la gestión por resultados
• Las medidas deben ser orientadas a la misión
– Primer paso—qué es lo que se intenta lograr
– Definir la misión es mucho más difícil en el sector público porque
no hay ningún resultado final-superior
• Una conexión lógica entre la misión y las medidas
– Cuando menos algunas medidas indican cuán bien le está yendo, e
• Incentivos para utilización de la información de
desempeño
– Si ninguna decisión importante se basa en el desempeño, la
medición del desempeño no tiene sentido.
– Pero la información de resultados NO es el único criterio
– Patología potencial de la medición del desempeño: confusión con
auditoría: rendición de cuentas de las cosas que andan mal
La apropiación de la misión
(no la imposición)
• Los enunciados de la misión son declaraciones
breves de la razón de una organización para existir
– ―¿Cuál es nuestro propósito?‖
• A menudo es el resultado de un ejercicio de
planificación estratégica participativa (BSC)
• Debe abarcar todo lo que la ley requiere que una
organización haga
• Debe ser lo suficientemente clara para guiar y
estimular a los funcionarios
• Debe conducir a la declaración de metas
específicas
Metas
• Priorización: Las metas son declaraciones de
aquello que la organización espera lograr
prioritariamente
• Ligadas al “core business”: Las metas deben estar
claramente vinculadas a la misión
• Continuidad: Una meta frecuentemente es a largo
plazo y más de lo que se puede lograr en un
período corto – Superación de inestabilidad,
discontinuidad, alta rotación
Objetivos
•
•
•
•
Emanan naturalmente de las metas
Generalmente son a corto plazo
Generalmente son específicos y mensurables
Un buen objetivo indica:
– Lo que se logrará
– Cuándo se logrará
– Cómo la organización sabrá cuando se ha logrado
• La información existe o es factible de obtener
Ejemplo: Departamento de
Transporte de los EE.UU.
• Misión: Elaborar y administrar las políticas y los programas que
contribuyen a suministrar un transporte rápido, seguro, eficiente y conveniente
a un costo más bajo compatible con los objetivos nacionales de bienestar
general, crecimiento económico y estabilidad, la seguridad de los Estados
Unidos y el uso eficiente y la conservación de los recursos de los Estados
Unidos.
• Meta de seguridad:
Promover la salud y la seguridad públicas
trabajando para eliminar las muertes y las lesiones relacionadas con el
transporte.
• Objetivos mensurables:
– Reducir las muertes en las carreteras por 100 millones de millasvehículo viajadas a no más de 1,0 en 2008, de 1,7 en 1996.
– Reducir las muertes relacionadas con camiones grandes por 100
millones de millas-camión viajadas a no más de 1,65 en 2008, de 2,8
en 1996.
CONTRA-EJEMPLO: LA AMBICIÓN
DE LOS MODELOS CAUSALES
• DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE
DEL REINO UNIDO REQUIERE
MEDICIONES DE
Frecuencia de utilización de vías en el 2053 por
estaciones y horas del día
• SE ANOTA CUALQUIER DATO; SE
CUMPLE FORMALMENTE CON LAS
EXIGENCIAS DEL MODELO
América Latina también hace gestión
por resultados mediante:
• El concepto de proyecto en los SNIP (80’s)
• Desarrollos del presupuesto multianual y su
conexión con el MMM
• Metas sectoriales en transferencias pre-dirigidas de
la descentralización
• Metas de reducción de pobreza y otras metas del
Milenio
• Sistemas de M&E sectoriales o intersectoriales
• De los PND y las grandes políticas a los proyectos
La relación Políticas Públicas - Presupuesto
• Las políticas públicas se definen antes del
presupuesto, en la instancia de planeación y
priorización de la gestión del gobierno
• El presupuesto las financia sujeto a
restricciones presupuestarias
• En las fases de fomulación y evaluación del
presupuesto se puede demandar de las
entidades la operacionalización de las
políticas en PROGRAMAS Y
PROYECTOS PRESUPUESTARIOS
El Ciclo de la Politica Publica y el
Lugar del Presupuesto
[Ver draft presentation No. 15]
PROGRAMAS-PROYECTOS Y
PRESUPUESTO
- Los programas contienen servicios existentes y nuevas
iniciativas.
- Definen, ordenan y orientan las acciones de los
Sectores: ¿qué hacer?, ¿cuánto hacer?, ¿cómo
hacer?
- Identifican metas, indicadores, costos y riesgos
- Su importancia administrativa radica en que indican
quién responde por qué (producto/servicio).
- Proveen información clave en el marco de la
descentralización con responsabilidades
concurrentes
- Guían la negociación MEF-Ministerios Sectoriales,
brindando la base para analizar y priorizar las demandas
Sectoriales – Involucran los analistas sectoriales de la
DNPP
LOGROS Y DEBILIDADES
EN AMÉRICA LATINA:
ESTAMOS AVANZANDO?
Cuáles son los mayores Retos? Qué hemos
logrado? Debilidades subsistentes en AL?
1. Nuevo balance principal-agente:
– De descentralización a coordinación
– Comité Interministerial
– Pero nos hemos ido a extremos: micro-gestión
centralizada = cumplimiento formal para ignorar metas
– Los convenios formales no funcionan
– Avances en el centro de gobierno y en la conexión
Política Pública-Programa/Proyecto
– Seleccion participativa de indicadores y de programas
a evaluar
– Encuestas formales de evaluacion del sistema
– Hacienda, Contraloría y Congreso limitan gestion
Cuáles son los mayores Retos? Qué hemos
logrado? Debilidades subsistentes en AL?
2. La planificación y la presupuestación siempre
han estado separadas
• Avances:
– Coordinación transversal intersectorial
– M&E como parte de la planeación sectorial y ligados a la
evaluación de presupuesto
• Propuestas extremas:
– El presupuesto subsume la planeación y la definición de
políticas
– La planeación desquebraja el presupuesto
Cuáles son los mayores Retos? Qué hemos
logrado? Debilidades subsistentes en AL?
3. Existen problemas en la vinculación de los
recursos, el producto y los resultados
• Esfuerzos y logros creativos en AL
– Programas y Proyectos
– SIAFs; Anexos, Glosas
• No reconocimos las dificultades técnicas
– Revivimos desfiguración de los 70s: 100% programas
– Que el presupuesto responda por el impacto!
– Los organismos tienen dificultad en desarrollar datos de
los resultados; no pueden medir los costos con exactitud
Tipos de medidas
•
•
•
•
Insumos
Proceso (volumen de trabajo o actividad)
Producto
Resultados
– Resultados intermedios
– Resultados finales
• Eficiencia y productividad
Insumos
• Cantidad de recursos usados
• Se pueden expresar en cuanto a Soles,
empleado-años, etc.
• Mide los recursos usados, no
presupuestados
• Cuando se relacionan con el producto o los
resultados, se pueden producir medidas de
eficiencia o productividad
Proceso (volumen de trabajo o
actividad)
• Cantidad de trabajo que llega al programa
(demanda)
• Ejemplos: clientes, millas-carril de camino que
necesitan reparación
• No se consideran indicadores de desempeño
porque no están relacionados con el trabajo
producido
• Se podrían usar para producir información de
desempeño (por ejemplo: volumen de trabajo
atrasado)
Producto
• Productos o servicios prestados
• Se relaciona con el trabajo producido por la
organización
• Ejemplos: clientes atendidos, millas-carril de
camino pavimentado
• Los productos son las cosas que el personal del
programa han hecho (y en gran parte están bajo su
control)
• No nos dicen nada acerca de los resultados
logrados o de la calidad del trabajo
Resultados
• Los resultados son sucesos, acontecimientos o cambios en
las condiciones que indican el progreso hacia el logro de la
misión
• Es muy importante hacer una distinción entre el producto y
los resultados
• El producto es el trabajo que se realizó; los resultados son
las consecuencias de lo que el programa hizo
• Problema de rendición de cuentas: los programas y los
gerentes no controlan los resultados
• Se pueden dividir en resultados finales y en resultados
intermedios
Resultados finales
• Resultados deseados del programa
• Deben estar directamente relacionados con la
misión
• Pueden ser a corto o a largo plazo
– Ejemplo: mejora en el aprendizaje de los estudiantes
(corto plazo) versus empleo, mejores salarios (largo
plazo)
• La satisfacción de los ciudadanos puede ser el
resultado final para algunos programas (parques,
bibliotecas)
Resultados intermedios
• Resultados que se espera conduzcan a los fines
deseados pero que no son el fin en sí
• Ejemplos: finalización del programa de naturaleza
voluntaria que condujo al cambio de
comportamiento de los ciudadanos
• Medidas de calidad del servicio de tipo particular
– Satisfacción ciudadana –los programas no existen para
maximizar la satisfacción, pero pueden contribuir a los
resultados finales
– Otros tipos—tiempos de respuesta, lo oportuno de la
entrega del cheque
Eficiencia y productividad
• Eficiencia: Relación del insumo al producto o al
resultado
• Productividad: Relación del producto o resultado
al insumo
• Es importante saber no sólo cuánto se produce,
pero cuánto cuesta producirlo
• Puede ser particularmente pertinente cuando se
comparan diferentes enfoques a la generación de
productos o resultados
– Ejemplos: Enfoques diferentes a la construcción de
carreteras, contratación versus producción del gobierno
Ajustar alcance de los Sistemas de
Medición- Puente con el funcionario
• Las medidas deben centrarse en todos los aspectos
importantes de la misión
• Las medidas deben incluir una combinación de
productos y resultados
• Hay que reconocer que no todas las personas
necesitan todas las medidas
• Hay que tener un enfoque equilibrado de la
medición (por ejemplo, una combinación de
eficiencia, resultados y satisfacción
interna/externa)
Cuáles son los mayores Retos? Que hemos
logrado? Debilidades subsistentes en AL?
4. Tradicionalmente la presupuestación ha sido
incremental, por insumos financieros
HOY: cultura de proyecto+resultados
–
–
–
–
–
–
–
Monitoreo de metas presidenciales; programas prioritarios
Iindicadores presupuestales / sectoriales de desempeno
Planeacion estrategica de productos/programas prioritarios
(Elementos de) Gestion RRHH por desempeno
Sistemas avanzados de Manejo Financiero Integral
Utilizacion ―presentacional‖ de indicadores de desempeno
Experiencia con consecuencias directas o automaticas de la
medicion del desempeno
– Marco legal permisivo
Cuáles son los mayores Retos? Que hemos
logrado? Debilidades subsistentes en AL?
5. La Utilizacion sigue siendo baja
• Con frecuencia los reformadores han ignorado al
Congreso, a las firmas, a la comunidad
• Falta estrategia de comunicación y transparencia
• Y han ignorado la utilización como objetivo y prerequisito de la reforma del PIR
¿Quién usa las medidas de
desempeño?
•
•
•
•
•
Los funcionarios elegidos
El público
Las organizaciones internacionales
El Ministerio de Finanzas
Los ministerios del Gabinete
Los funcionarios elegidos
• Evalúan el gasto contra las prioridades
• Evalúan el gasto contra los requisitos
legales
• Usan la información del desempeño para
enfocar el monitoreo y la supervisión
• Comparan los distintos programas entre sí
El público
• Determina si los programas están
alcanzando los objetivos
• Evalúa la eficacia en función de los costos
de los distintos enfoques
• Responsabilizan a los funcionarios elegidos
de los resultados
Las organizaciones internacionales
• Determinan el desempeño contra los
objetivos de desarrollo
• Vigilan el desempeño de los diferentes
sectores
• Determinan las áreas de mayor necesidad
• Centran la política asistencial
• Supervisan el uso de los recursos de ayuda
El Ministerio de Finanzas/la Oficina
del Presupuesto/el Presidente
• Asignan los escasos recursos
• Obtienen los datos a usar para el análisis
• Coordinan las actividades entre los diferentes ministerios
con objetivos comunes
• Preparan la justificación del presupuesto para su
presentación por el Presidente ante el Congreso.
• PERO: limitados usos o consecuencias presupuestarias (ej:
analistas presupuestarios); falta de compromisos o de
seguimiento a ellos
• Usos meramente formales, de adorno, de cumplimiento
Los Ministerios del Gabinete
• Hacen la elección entre partes de los organismos
• Preparan la justificación del presupuesto para el
Presidente y el Congreso
• Hacen uso del poder discrecional en la asignación
de los recursos
• Supervisan el desempeño de los programas
• Otorgan subsidios, toman decisiones
• Administran el personal
CONCLUSIONES
Reforma de Mediano Plazo
• La gestión por resultados ha avanzado
desigualmente, por países, por regiones, por
ciudades, por sectores y por instrumentos
• Se ha aclimatado e institucionalizado: se
reconoce regionalmente que el PIR es
instrumento vital en la gestión por
resultados: liga recursos con programas y
con metas
• Desigualdad también en los objetivos
prioritarios de cada país.
Reforma de todo el Gobierno, con
vinculación de gremios y comunidades
Hacienda y Presupuesto no pueden marchar por
sí solos
• Urgidos por xxx, Hacienda o Planificación han buscado
imponer metas centralmente definidas
PERO:
– El PIR no puede existir por sí solo; pre-requisitos e
instrumentos complementarios
– Ni es responsabilidad exclusiva de DNPP/MEF: Política
pública que compromete a toda la administración
(centro de gobierno)
AGENDA PENDIENTE
Programas presupuestarios requieren
gerentes de programas
• El programa presupuestario es el vehículo ideal
para ligar Presupuesto – Programa – Resultados
controlables
• Pero:
– Restablecer la autonomía y la responsabilidad del gestor
– No todo gasto se puede volver estrictamente un
programa. Para lo que no es programa: indicadores de
proceso o de producto por actividad principal
– DNPP no puede responder por todo = no puede
estructurar por sí y ante sí los programas
BALANCE ENTRE TIPOS DE
METAS/INDICADORES
•
•
•
•
Ajustar alcance de los Sistemas de MediciónPuente con el funcionario
Las medidas deben centrarse en todos los aspectos
importantes de la misión
Las medidas deben incluir una combinación de
productos y resultados
Hay que reconocer que no todas las personas
necesitan todas las medidas
Hay que tener un enfoque equilibrado de la
medición (por ejemplo, una combinación de
eficiencia, resultados y satisfacción
interna/externa)
La calidad de la información
• Con apropiación y con reconocimiento del
quéhacer ordinario de la misión organizacional se
controlará la falta de interés y apropiación
ADEMÁS:
• Reducir la ambición preguntas de los modelos
puros a preguntas suceptibles de ser respondidas –
Revertir: de la queja de ―la información no existe‖
a cuál es la pregunta factible de responder
regularmente y confiablemente