Estrategia Territorial Europea
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LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA: DINÁMICAS, TENDENCIAS Y RETOS DE LA INTEGRACIÓN Y LA DIVERSIDAD Vicente Granados Cabezas. Presidente Observatorio Territorial de Andalucía. Facultad CC.Económicas. Universidad de Málaga Índice 1. Introducción. “La promoción del desarrollo armonioso de las actividades económicas en la Comunidad”. El marco conceptual .. 2 2. La ordenación del territorio en la Unión europea. Evolución y contenidos del concepto (1990-2009) ………………………………… 14 3. La Estrategia Territorial Europea: hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea ……………………….. 22 4. La situación actual de la Ordenación del Territorio en la Unión Europea. Los debates en torno a la Agenda Territorial Europea .. 42 5. El Libro verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte ……………………………………………. 52 6. El Libro verde sobre la cohesión territorial. El debate …………….. 54 Anexo1. Reflexiones y retos de futuro sobre aspectos territoriales y urbanísticos ……………………………………………………………….. 56 Anexo2. La ordenación del territorio en países europeos ………... 57 1 1. Introducción. “La promoción del desarrollo armonioso de las actividades económicas en la Comunidad”. El marco conceptual Para abordar las vicisitudes que han tenido, y todavía tienen los conceptos, directivas y políticas relacionados con la Ordenación del Territorio de la Unión Europea, es conveniente hacer un análisis, aunque somero no por ello menos fundamental, de las diferentes “razones de ser” de las paulatinas ampliaciones que ha experimentado la propia Comunidad Europea y el marco económico y político de cada una de ellas. Como se sabe, previa a la firma del tratado de Roma (1957), la primera agrupación europea económica multiestatal, fue la CECA (1951), que perseguía la creación de un mercado único para el carbón y el acero facilitando la financiación para su reconversión y favoreciendo un entendimiento político con Alemania buscando estrategias comunes en una industria clave para la recuperación de las estructuras económicas europeas. Estamos todavía muy lejos de la crisis de los modelos fordistas (años setenta) de producción en los que la concentración de actividades económicas (y consecuentemente demográficas) se consideraban imprescindibles para la eficiencia económica. La creación de un mercado común más ambicioso al propugnado por la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y no articulado hasta el histórico informe Spaak de 1956, se plasmó con la Carta Fundacional en la que la única referencia que se podía encontrar, al menos implícitamente, a los aspectos espaciales era la “promoción del desarrollo armonioso de las actividades económicas de la Comunidad ..” prohibiendo las políticas estatales o empresariales que intentasen impedir la competencia en el mercado. Esto es, abogaba por la libre circulación de los factores productivos, ya reducidos al capital y el trabajo, una vez la localización de las actividades económicas y , por ende, el entendimiento de los componentes espaciales desde la economía, había sido marginada por ésta como disciplina. La razón profunda es que en el territorio no hay regularidad en la organización de la economía. La organización espacial de la economía no es homogénea, sino mas bien diferenciada y diversa, y éste era un concepto difícil de aceptar para los neoclásicos. Estos se basaban en el marginalismo walresiano y en éste era complicado aplicar la dimensión espacial. Se necesitaba un concepto de uniformidad para los cálculos y las diferencias funcionales que exigía el espacio y esto obligaba a los marginalistas a inconvenientes discontinuidades. Cuando se avanza más allá de la estática, situación de la que el espacio no había salido, la economía vuelve a los problemas dinámicos, con lo que una 2 vez más el tiempo, y no el espacio, sería la variable crucial y la que le daría respuesta a los importantes problemas analíticos planteados. El actual premio Nobel de Economía, Krugman recordaba en 1995 el periplo de la economía espacial y lo “intractable” que fue vista históricamente por los economistas en general. Con esos antecedentes, los aspectos y consecuencias espaciales/territoriales del crecimiento económico estaban condicionados por la percepción de que los desequilibrios regionales desaparecerían con el aumento de la renta global del país, o de la región en el caso de espacios subregionales. Esta tesis, avalada por la economía neoclásica y popularizada por Williamson en 1965 marcó las políticas de la CEE hasta los años ochenta cuando ya se había hecho evidente con la crisis estructural de los años setenta, que todo proceso de desarrollo es desigual y comporta desequilibrios, aceptación que originó precisamente el surgimiento de la Política Regional, con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en 1975. La evolución del dilema clásico, de la Economía y Política Regional surgida desde la segunda guerra mundial, de “work to workers” o “workers to work” que fomentaba o no la emigración y los desplazamientos hacia los “polos de crecimiento” (naturales o inducidos) en la terminología de Perroux (1955), fue complejizándose precisamente con los análisis espaciales y territoriales. Distintas profesiones y disciplinas académicas, instituciones y organismos, fueron aportando sus conclusiones y propuestas sobre los procesos de construcción espacial y, consecuentemente, territorial. La CEE no fue ajena a los nuevos paradigmas y de hecho la primera modificación de los Fondos Estructurales así lo refleja al abandonar implícitamente el principio de la convergencia en las tasas de crecimiento de regiones menos desarrolladas con relación a las históricamente más prósperas. En el último cuarto de siglo los conceptos relacionados con el desarrollo territorial apuntan a la profundización en el conocimiento de los procesos de desarrollo local y sus interrelaciones económicas, sociales y políticas. Los instrumentos que progresivamente se fueron adaptando al fomento de las experiencias de más éxito en la articulación territorial, ya entendida en una visión multidisciplinar, han constituido las “buenas prácticas” de referencia para los avances de la política territorial europea. Sin pretensión de hacer un listado exhaustivo ni ordenarlo cronológicamente con exactitud, los siguientes términos han intentado -y algunos lo han conseguido- enmarcar los conocimientos económico-espaciales y el debate territorial: 3 - “Pôles de croissance”/espacio de planificación (Perroux); - Derecho a la diferencia/producción de espacio (Lefevre); - Desfase tecnológico (“technological gap”); - Innovación; - Planificación regional; - “Small is beautiful” (lo pequeño es hermoso) (Schumacher); - Desarrollo local; Iniciativas locales de empleo; - Desarrollo endógeno; Movilización del potencial endógeno; - “Entrepreneuralship environment” (“ambiente emprendedor”) - Distritos industriales;”sistemas de producción locales”; clusters; - Corredores económicos (arco atlántico, arco mediterráneo, espina dorsal europea, ..); - Sostenibilidad; desarrollo sostenible; - Planificación estratégica urbana y territorial; - Desarrollo territorial sostenible; - Competitividad territorial; - Subsidiaridad; - Recursos territoriales; capital territorial - Policentrismo; “urban sprawl” (“ciudad difusa”); - Cohesión económica y social; cohesión territorial - Regiones innovadoras; espacios innovadores; - Capital social; capital intelectual - Accesibilidad; - Cambio climático; - Evaluación de políticas públicas, - Gobernanza multinivel; Diversidad territorial… 4 La imagen de una estructura territorial deseable a distintas escalas en los ámbitos nacionales y europeos ha sido una constante en los estudios y políticas regionales y evidentemente en las espaciales y territoriales. En la visión futura del sistema territorial europeo han tenido bastante influencia las concepciones anglosajona (regional planning); francesa (amenagèment du territoire); germánica (estructuras territoriales provenientes de la geografía económica y la localización de actividades); nórdica (estructuras urbanas dispersas) y mediterránea (sistema de ciudades compactas). Los mapas siguientes muestran algunos ejemplos de las visiones que han tenido más predicamento tanto en los estudios preliminares de la ETE como en propuestas para regiones y países específicos. Especial atención merece la correspondiente al estudio de la DATAR francesa y su influente propuesta de los arcos europeos. Urbanización, concentración de la población y metrópolis europeas UE-9 (propuesta desde Holanda) 5 Fuente: RPD (1978) La “espina dorsal europea” Propuesta francesa (DATAR) UE -12 (1989) 6 Fuente: Brunet (1989) Red urbana Europea (1991). (UE-12) Fuente: Ministry of Housing, Physical Planning and the Environment El Pentágono 20-40-50. El corazón de Europa. UE -15 (la visión desde Alemania) 7 Fuente: Schön(2000) Fuente: The NWMA Spatial Vision Map Naturalmente estas visiones no son objetivas ni neutrales. Po la mera observación de sus elementos estructurantes (ej. un sistema urbano potente), se pueden vislumbrar las propuestas sobre infraestructuras que desde la Unión se harían para la articulación y el fortalecimiento del sistema. Máxime cuando uno de los discursos dominantes en Europa con respecto a su papel en la globalización es el de potenciar al máximo su “espina dorsal” o el “pentágono europeo” para poder competir con las megápolis mundiales. Esta visión también se da a otras escalas como puede observarse en la propuesta de articulación de del Plan de Ordenación territorial de Andalucía, donde un rombo inicial (Sevilla, Córdoba, Granada y Málaga) se fue transformando en otras figuras geométricas más complejas por razones tanto económicas como políticas, pero manteniendo el principio básico de la fortaleza de las relaciones de la red para presentarse como una unidad en un mundo de geografía variable y de jerarquización de nodos. 8 Por esa razón, el debate centralidad vs. policentrismo territorial interactúa con el de eficiencia vs. equidad económico-social y sigue vivo aunque con distintos términos. En concreto, y de no haberse tomado decisiones políticas contracorriente, la conexión de alta velocidad con el sur de España no estaría concluída ni tampoco la integración de Algeciras en la Red Transeuropea de Transportes. También en su momento, los planes estratégicos tanto de París como Madrid hicieron una apuesta fuerte por integrarse en los que entonces parecía, y que de alguna manera se ha confirmado, los ejes de futuro de Europa: la espina dorsal europea y el arco mediterráneo. En todos esos casos, los borradores de los documentos en discusión por la Comisión u otras instancias con poder de decisión, no contemplaban dicha posibilidad. En definitiva, tanto los términos, como las visiones estratégicas provenientes de distintos ámbitos geográficos y disciplinas ,pero que responden a objetivos espaciales similares ,han facilitado la evolución en la perspectiva y visión de trabajos y proyectos que abordan estrategias y programas territoriales. 9 Sirva también como ejemplo el esquema de la integración de Andalucía que promovía el documento de Bases y Estrategias del Plan aprobado en 1999 fruto de la participación de distintos agentes y los municipios andaluces y siguiendo lo previsto en la Ley Autonómica de Ordenación del Territorio (1994), y el correspondiente al documento definitivo aprobado por Decreto y publicado en El Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. EJEMPLO DE DOCUMENTO DE UN PLAN TERRITORIAL (AUTONÓMICO/REGIONAL) DE ESQUEMA DE ESTRATEGIAS DE INTEGRACIÓN EN ÁMBITOS SUPERIORES (Ejes europeos). Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Bases y Estrategias. Sevilla 1999 # Figura 4.9. LA INTEGRACIÓN EXTERIOR DE ANDALUCÍA EN EL M UNDO. ESCENARIO DE ARTICULACIÓN FÍSICA A CORTO-M EDIO PLAZO # # # # # # # # # # # Principales ámbitos de cooperación territorial # # # Europa de los 15 Regiones Arco Atlántico Regiones Arco M editerráneo Países del sur del M editerráneo # # # # # # # # # # # ## ## # # # # # # # # # ## # # #Du blín # # # # # # # # # # # # # # ## ## # # # #Par ís # # # # # # # # Ar c # # # # # # # # # # # # # # o #Ar c # # # # # Resto de ciudades # # # Redes viarias de gran capacidad y redes transeuropeas # # # ## # # # ## # Ferrocarril. Línea de alta velocidad (actual y prevista) # # ## # # # neo it er r á M ed # # #Madr id # Lisboa # # # # # # # Bilb ao # # # # # # # # # # # # # Ciudades para conexiones internacionales # # # # t lánt ico # ## # # # # Ciudades para conexiones intercontinentales Fr an k fu r t # # # # # # # # # # # # # # Ciudades mundiales # # ## # # # # # # # Jerarquía de ciudades según integración con el exterior (tráfico aeroportuario) # # # # # # # # ## # ### ## # # # # # # # # # # # Am st er#d am# # # # ## # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # # es # # # # # # # # # ## # # Lond r# # # # # # ## # # # # # # # ## # # # # # # # oA # # # # # # # ## # # # # # # ## Enlace Europa-África por el Estrecho de Gibraltar # # # # # # Enlaces marítimos # # # # # #Rom a # # Bar celon a # # # ## # # # # # # #Valencia # Sevilla # # # # # # # # # Málaga Algecir as # # # # # # # Alm er ía # ## At enas # # # # # # # PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE ANDA LUCÍA # BASES Y ESTRATEGIAS EJEMPLO DE DOCUMENTO DE UN PLAN TERRITORIAL (AUTONÓMICO/REGIONAL) DE ESQUEMA DE ESTRATEGIAS DE INTEGRACIÓN EN ÁMBITOS SUPERIORES (Ejes europeos). Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Aprobado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía. Sevilla 2006 10 Lo que se puede constatar de lo dicho hasta aquí, y en la observación de los ejemplos concretos, es el hecho de que en el debate espacial se está buscando permanentemente la cohesión interna de los sistemas locales. Estos sistemas pueden plantearse a distintas escalas y niveles de sus relaciones en red, bien de competencia o de complicidad con otros sistemas. En consecuencia, y en una primera observación del listado se puede percibir el efecto que otras formas de analizar el territorio más poliédricas y complejas han influenciado las políticas territoriales de la Unión Europea. Sin embargo, todavía no existe un título competencial propio para la política de ordenación del territorio ni está adscrita a un órgano estable de la Unión. Aplicando el principio de subsidiaridad, no lo refleja ni el tratado de Roma (1957), ni la reforma del tratado ratificado en Maastrich (1992). Como se mencionaba más arriba y como recuerdan también Subirats y Burgué (2006), en el proceso de construcción de la Unión Europea, la conexión entre integración y crecimiento se explica a través de la lógica del mercado: la integración reduce los costes de transacción y, de este modo, genera una mayor competitividad. Por otra parte, existe otro nivel de conexión: aquel que se produce entre crecimiento y cohesión. La Comisión Europea, al reconocer que esta segunda premisa no se cumple y la distancia entre grupos sociales y territorios tiende a agrandarse, ha ido facilitando la progresiva aparición de la política social y territorial. En consecuencia, la política territorial, entendida todavía en su acepción más economicista, ha experimentado una notable consolidación desde la primera aprobación de los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional (FEDER) en 1975, siendo alguno de sus aspectos más relevantes en lo que se refieren a esta lección, los siguientes: - Es una política que ha incorporado un volumen significativo de recursos – hasta cerca de un 20%- no comparable, sin embargo, a los absorbidos por la Política Agraria Común. Se ha consolidado como una pieza importante de la Unión Europea y sus acciones han sido importantes para algunas regiones de Europa y de España en concreto. - No ha favorecido la simple distribución de recursos sino que los ha utilizado para favorecer proyectos que hacen más competitivos diferentes territorios europeos, fomentando los “territorios emprendedores”. - Al reconocer la existencia de “territorios perdedores”, se acepta que uno de los fines de esta política, que es la convergencia territorial y la “redistribución” de recursos, no se ha cumplido. 11 La política territorial europea, desde esta perspectiva, no ha sido una política “redistributiva”, sino un pago a los países y regiones que se encuentran en peores condiciones para que aceptaran la progresiva consolidación del mercado único europeo (Hooghe y Makrs, 2001) Observando la evolución de la Política Territorial Europea, en su acepción de Política Regional, durante las últimas dos décadas, parece claro que se trata de una política que ha ido abriéndose un espacio propio. Este hecho podría explicarse por la necesidad de cohesionar una sociedad que ha quedado desprotegida ante el impulso mercantilista de la Unión así como por el proceso creciente de descentralización que, en un entorno de globalización económica, tiende a potenciar el papel de los gobiernos “subnacionales”. Ante estas dinámicas, los territorios han aprovechado la ocasión para convertirse en actores económicos y políticos relevantes en la escala europea para crear diversas redes a través de las cuales canalizar sus relaciones y su capacidad de influencia y para iniciar transformaciones institucionales y procesos de aprendizaje que han resultado cruciales para mejorar sus capacidades de gobierno y de gestión. Sin embargo, los territorios continúan siendo unos actores secundarios en el proceso de construcción europea pues ha ido ganando al socaire del principio de la subsidiariedad el motto del que hablaba Jessop (1994) de “pay their way in the world” , esto es, mitificar la competitividad tanto como instrumento para el bienestar como objetivo en sí misma. Así y como vuelve a recordar Subirats (op.cit.) este discurso se ha traducido en modelos de desarrollo que se preocupan sobre todo de mejorar la posición – competitiva- de la oferta. Estas supply-side policies se ocupan de potenciar la competitividad de los productores a través del hecho de facilitarles una fuerza de trabajo flexible, formada y económica; de poner a su disposición las infraestructuras necesarias; y de generar un clima de negocios que les permita participar con éxito en el mundo de la competencia global. Las políticas de oferta, por otra parte, son políticas de proximidad, ya que la capacidad para estimular la competitividad de las redes de producción depende del nivel de comprensión que se tenga sobre las mismas. Por esta razón, los gobiernos y actores locales se convierten en protagonistas de su propio desarrollo. Tradicionalmente, las políticas de desarrollo se diseñaban desde un centro de decisión que no tomaba en consideración las peculiaridades territoriales ni contaba con la colaboración de los actores locales. El enfoque territorial – también heredero de las políticas de “potenciación del desarrollo endógeno” de la OCDE de los años ochenta (vd. Granados (1992), 12 supone un cambio sustancial ya que convierte a los actores locales (públicos y privados) en intermediarios y promotores de su territorio, en agentes que intervienen en el diseño de sus políticas de competencia y cohesión. Encontrar el equilibrio entre los objetivos de la competencia y cohesión es el permanente reto de la política territorial europea. Como se decía, el creciente énfasis en la competencia, provoca la aparición de ganadores y perdedores y, en consecuencia, déficits en la cohesión. Aunque con algunos antecedentes, esta concepción de la cohesión (económica y social) fue combinándose con la acepción de la cohesión territorial que sintetizó la Estrategia Territorial Europea de 1999. El artículo 3 de la todavía no ratificada Constitución Europea ya lo incorpora. Como apunta Camagni (2006), la importancia de la inclusión de dicho concepto queda reforzada por el hecho de que en el área de cohesión territorial, la Unión posee una “competencia compartida” con los estados miembros (art. 13-2), aunque todavía no se aplique a las “políticas territoriales” en su conjunto. Asimismo el concepto de cohesión territorial se enriquece en el tercer informe sobre la Cohesión de la Comisión titulado A New Partnership for Cohesion, COM(2004)107) - el cual pone de relieve el intento de no atribuir al concepto un puro significado referido a la lucha contra las disparidades en los niveles de renta y vida, interpretación que no añadiría nada a los objetivos tradicionales de la políticas estructurales de la Unión. Al contrario, se avanza en la dirección de valorar positivamente la facilidad en el acceso de las personas que habitan en distintas comunidades territoriales hacia: - los servicios de interés general, - la reducción del tiempo de los desplazamientos a través del transporte público, - la disminución de las diferencias en los niveles de instrucción, - la resolución o la amortiguación de los problemas que comporta la insularidad, la periferia, o - La reducción de los efectos consecuencia de los bajos niveles de densidad demográfica. Este largo camino de reconocimiento de la ordenación del territorio en su carácter más transversal no ha culminado aún. Los debates que están teniendo 13 lugar sobre el “Libro Verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte” (COM 2008, 616 final, Bruselas 6.10.2008), así lo confirman. 2. La ordenación del territorio en la Unión Europea. Evolución y contenidos del concepto (1990-2009) Tal y como muestran algunas de las aportaciones a los módulos del curso, el concepto “ordenación del territorio” sigue estando “en construcción”. Al ser el espacio físico el lugar donde se plasman las actividades humanas y el territorio aquel espacio donde distintos los niveles del Estado a través de administraciones específicas ejercen su competencias en “la ordenación del territorio” confluyen multitud de intereses públicos y privados al margen de las distintas visiones sobre su contenido y trascendencia por parte de los profesionales y la academia. De hecho, y a diferencia del urbanismo, la Ordenación del Territorio no es una disciplina consolidada, tanto a nivel técnico como político y mucho menos desde la percepción social como se ha ido demostrando cotidianamente en el caso español durante los últimos quince años, y como las hemerotecas, el proyecto Corine Land Cover , o los informes del Observatorio para la Sostenibilidad de España denuncian. Todo ello a pesar de que, en el caso español la Ordenación del Territorio adquiere carta de naturaleza a partir de la Constitución (1978) que la considera una función pública y le atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva. Esto es, la Constitución Española configura la ordenación del territorio como una función pública autónoma, distinta y diferenciada de otras materias como el urbanismo, el medio ambiente o las infraestructuras, atribuida como competencia exclusiva a las Comunidades Autónomas – competencia plena, por su vinculación con el ámbito de competencias del Estado. Siguiendo un poco más con el caso español por los permanentes conflictos que la interpretación del alcance que la ordenación del territorio ha generado y genera y las resoluciones jurídicas tomadas, el Tribunal Constitucional durante estos años ha ido acotando la materia, tanto en su alcance (“incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos a fin de garantizar el mejor uso de los recursos y el equilibrio territorial”) como en su ámbito territorial (“la ordenación territorial de carácter supralocal y la coordinación de las 14 políticas urbanísticas y sectoriales”). La premisa básica es que la ordenación del territorio “se trata de una política y no de una propuesta técnica”. Esta apuesta política –estratégica, es la que hace la Unión Europea en 1999 después de un largo período de discusión técnica y política tal y como muestran los cuadros adjuntos. El propio documento de la Estrategia Territorial Europea (ETE) resume su alcance – su apuesta política en un significativo esquema que lo denomina triángulo de objetivos, y que persigue “el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio”: 15 La evolución del concepto y la amplitud de su significado, una vez contrastado con los resultados a lo largo de los quince años de vigencia de la ETE; así como la interacción con otras políticas y diagnósticos sobre el desarrollo económico, social y político de la Unión, ha llevado a los estudosos y responsables de la Ordenación del Territorio a progresar en los términos de cohesión y diversidad territorial. Un ejemplo claro y esquemático de esa evolución de la integración de más conceptos en “el desarrollo territorial sostenible” propuesto en el documento de 1999, podría encontrarse en la propuesta que hace el Centro de Estudios del Paisaje y Territorio (Zoido, 2009) con ocasión del reciente debate sobre el Libro Verde sobre la cohesión territorial en el ámbito del Programa de Acción de la Agenda Territorial Europea (ATE), durante unas jornadas celebradas en Sevilla y organizadas por el Observatorio de la Diversidad, Cohesión y el Desarrollo Territorial de Andalucía los días 26 y 27 de Enero de este año. Como se puede observar en el esquema siguiente, el principio de cohesión territorial se asocia a la condición de diversidad territorial para alcanzar el objetivo de la ETE, el desarrollo territorial sostenible. Por su acepción múltiple y por configurar los pilares de la Agenda Territorial Europea, los conceptos de cohesión y diversidad territorial se volverán a abordar más adelante. Existe además, otro añadido: su dimensión temporal. Esto es, su análisis dinámico, máxime cuando la experiencia en la aplicación de los instrumentos de la ordenación territorial ha mostrado en bastantes ocasiones un importante rechazo. Rechazo mostrado tanto por parte de la población a la que va dirigida, o que ha surgido como consecuencia del debate permanente sobre el grado y titularidad de las competencias de los distintos niveles de la administración actuante sobre un territorio. Esto es, la política de ordenación territorial se convierte con frecuencia en un debate condicionado por el grado de consolidación de una “cultural territorial” , como la que propugna la ETE, en la sociedad en su conjunto. Como sucede con otros aspectos de la vida cotidiana que afectan tanto a valores individuales y colectivos como a los resultados económicos, la consolidación de modelos territoriales es inestable, difiere según el ámbito territorial de que se trate y su composición social, y se modifica con el tiempo. En definitiva, la modificación del triángulo de la descripción de objetivos de la Estrategia Territorial Europea tendría, según la propuesta referida, la forma siguiente. T3 T2 T1 Sociedad o ci di Co n pi ci Diversidad territorial Medio ambiente in Economía Pr ón DESARROLLO TERRITORIAL Cohesión territorial Tiempo Territorio 16 Precisamente en la confluencia de las distintas visiones sobre la gestión de un territorio concreto (desde la escala submunicipal a la supraestatal) es donde radican los avances sobre la ordenación del territorio. Los conceptos transversales serían los de la complicidad, cooperación, complementariedad y competitividad colaborativa. El “derecho a la diferencia” de los territorios que propugnaba Lefevre hace casi cuarenta años se muestra ahora explícitamente como un valor a preservar por la Agenda Territorial Europea al querer convertir la “diversidad” en un punto fuerte por sus efectos sinérgicos en todos los ámbitos sociales, económicos y ambientales. Los debates implícitos que se atisban en el último esquema triangular, confirman que las políticas concretas que persiguen las estrategias territoriales de la Comisión, no son en absoluto sencillas de aplicar, en primer lugar por la falta de experiencias exitosas al margen de documentos bien articulados y elegantemente construidos, y por otra parte por la dificultad al trasponer directivas comunitarias a las legislaciones nacionales y subnacionales. El caso de la Evaluación Ambiental Estratégica de 2001y aplicada en España desde 2007 puede ser una excepción, aunque su efectividad por su escaso recorrido su efectividad está todavía por demostrar para hacer variar las tendencias negativas de los desarrollos territoriales de los últimos tres quinquenios. Como se ha ido argumentando a lo largo de la primera sección , la Comunidad Económica Europea, denominada Unión Europea a partir del Tratado de de Maastricht de 1992, no posee un titulo competencial propio para la ordenación del territorio. Por el contrario, y con los resultados expuestos, la política regional ha ido avanzando a lo largo de décadas respondiendo a los problemas económicos, técnicos, jurídicos y políticos que iban sucediéndose y haciéndose más complejos con las distintas ampliaciones máxime cuando la heterogeneidad de la historia política, económica, espacial y territorial de los distintos países miembros, lo requería. Los esquemas siguientes resumen los aspectos jurídicos/competenciales de la Ordenación del Territorio en la historia de la Unión Europea. Como se puede 17 observar los contenidos que aborda se han ido ampliando paralelamente a los debates económicos, tecnológicos, medioambientales o de la Europa Social en la búsqueda de la igualdad de oportunidades para toda la población europea. EL MARCO JURÍDICO Y COMPETENCIAL DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA (Cuadro resumen) En aplicación del principio de subsidiariedad no existe un título competencial propio para la ordenación del territorio, - Tratado de Roma (1957) - Reforma del Tratado de la UE (Maastrich, 1992) - No está adscrita a un órgano estable de la UE - En ausencia de una DG propia, es la DG XVI la que se hace cargo de esta materia. - Existe un complejo entramado de organizaciones de apoyo a la política territorial. - Tampoco dispone de instrumentos financieros propios - La reforma de los Fondos Estructurales incluye instrumentos que coadyuvan al desarrollo regional desde la perspectiva territorial. - El Programa INTERREG, un instrumento escasamente aprovechado, aunque haya mostrado más utilidad recientemente, como es el saco del Programa ESON. PESE A ELLO,.. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO A ESCALA EUROPEA TIENE UNA TRAYECTORIA DE GRAN INTERÉS Y PLENA VIGENCIA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA: - La Estrategia Territorial Europea (Potsdam, 1999) - El 3er. Informe sobre la cohesión económica y social (COM 2004/10) - Directrices Estratégicas Comunitarias y Directrices Estratégicas Comunitarias sobre el Mundo Rural (D.O L 291 y L 55 de 2006) - La Agenda Territorial europea (2007) - El Libro Verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte (2008) 18 Con todo, existen menciones expresas y títulos competenciales en el tratado de la Unión Europea tal y como se refleja en el cuadro siguiente: LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN TRATADO DE LA U.E. Se hace mención expresa a la Ordenación del Territorio: artº 130 S apartado 2, pero a pesar de la ampliación de competencias comunitarias, no se atribuye a la UE un título competencial propio. No es probable que se modifique a corto plazo esta situación. Otros títulos competenciales directamente relacionados con la Ordenación del Territorio - La promoción de un progreso económico y social equilibrado y sostenible (Título Primero, artículo B). - La creación de un espacio sin fronteras interiores (Título Primero, artículo B). - El fortalecimiento de la cohesión económica y social (Título Primero, artículo B; Título XIV, Art. 130A al 130E). - La reducción de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y en particular del retraso de las zonas rurales menos favorecidas (Título XIV, Art. 130A) - El establecimiento y desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de infraestructuras de transportes, telecomunicaciones y energía (Título XII, Art. 129B al 129D). - La conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización prudente y racional de los recursos naturales (Título XVI, Art. 130R -130T) Como recuerda Benavent (2006), existieron intentos por parte de instituciones europeas de incorporar la Ordenación del Territorio en sus políticas de actuación. La Carta Europea de Ordenación del Territorio aprobada en Torremolinos en 1983 podía apuntarse como el inicio de la búsqueda del desarrollo equilibrado en las regiones europeas. Así el autor considera que la 19 primera referencia que se puede encontrar es en la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de diciembre de 1983 (Diario Oficial C, nº10, de 16 de Enero de 1984) que propugnaba un plan europeo de ordenación del territorio. La siguiente referencia que se puede considerar aproximada a la idea de una concepción territorial de las políticas de la Unión Europea sería la establecida en el artículo 10 del reglamento del Fondos Europeo para el Desarrollo Regional (FEDER) 4/88, que preveía la posibilidad de financiar estudios y proyectos piloto en materia de ordenación territorial., en la reunión informal de Ministros de Ordenación del Territorio en Nantes en 1989 se establecerá un primer compromiso de definición del papel de la Ordenación del Territorio en el marco europeo. A partir de ahí, y tal y como muestra el cuadro resumen adjunto, se inicia un proceso inacabado pero que su primer gran hito fue la aprobación de la Estrategia Territorial Europea aprobada bajo la presidencia alemana en Postdam en 1999 y el último el Libro Verde de 2008. PROCESO DE MADURACIÓN DE LA POLÍTICA TERRITORIAL DE LA UNIÓN EUROPEA Consejos Informales de Ministros responsables de ordenación del territorio. Principales decisiones e introducción de conceptos específicos: ► 1989 NANTES: Elaborar un documento sobre el papel de la CE en ordenación del territorio. ► 1990 TURIN: Poner en marcha el trabajo prospectivo “Europa 2000”. Desarrollo desigual ► 1991 LA HAYA: Aprobación “Europa 2000” y creación del Comité de Desarrollo Territorial (CSD). Redes y mallas urbanas ► 1992 LISBOA: Declaración a favor de la creación de Consejo formal de Ministros . Redes Europeas de Transporte (ETN) ► 1993 LIEJA: 1ª reunión informal Ministros. Preparación Europa 2000+ y elaborar EDTC ► 1994 CORFÚ: Metodología de trabajo. Estudio sobre las macrorregiones europeas ► 1994 LEIPZIG: 1ª versión Europa 2000+ Aprobación “Principios para una Política de Ordenación del Territorio Europeo” ► 1995 ESTRASBURGO: Establecimiento del marco de “escenarios futuros” ► 1995 MADRID: Establecimiento de indicadores territoriales ► 1996 VENECIA: Aprobación del calendario para la aprobación del documento síntesis ► 1997 NOORDWIJK: Primera versión de “Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio” ► 1998 GLASGOW: Borrador definitivo de la “Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio” ► 1999 POTSDAM: Aprobación de la “Estrategia Territorial Europea” ► 2000 TAMPERE: Aprobación Programa ESPON (Observatorio de evaluación territorial y de políticas que afectan al territorio) ► 2004 ROTTERDAM: Propuestas para una Agenda de Política Territorial ► 2006 Resoluciones del Consejo sobre las Directrices Estratégicas Comunitarias ► 2007 LIEPZIG : Agenda Territorial Europea ► 2008/09: Debate sobre el “Libro Verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto fuerte” 20 PROCESO DE MADURACIÓN DE LA POLÍTICA TERRITORIAL DE LA UNIÓN EUROPEA Resumen de contenidos. (General) A pesar de no tener competencias para la política de ordenación del territorio, la Unión Europea ha desarrollado desde 1990 iniciativas en ese ámbito: - Estudios prospectivos sobre el territorio de la UE aprobados por la Comisión Europea (Europa 2000/1991, Europa 2000+/1994). - Documentos estratégicos para la ordenación del territorio europeo (Estrategia Territorial Europea de 1999, Agenda Territorial Europea de 2007) aprobados por los Consejos informales de los Ministros de los Estados miembros responsables de la Ordenación del Territorio - Iniciativas Comunitarias INTERREG en el marco de la política de cohesión para apoyar con recursos financieros la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en el ámbito de la Ordenación del Territorio. - Programas ESPON (European Spatial Planning Observation Network: 2002-2006, 2007-2013) - Acuerdo en el Consejo Informal de Azores (23-24 de noviembre de 2007) sobre un Primer Programa de Acción de la Agenda Territorial Europea. - Puesta en marcha del programa de acción de la Agenda Territorial Europea. Debate abierto sobre el Libro Verde (Octubre 2008-Febrero 2009) 21 PROCESO DE MADURACIÓN DE LA POLÍTICA TERRITORIAL DE LA UNIÓN EUROPEA Resumen de contenidos. (Grandes hitos) Los principios de Leipzig. (1994) (UE 12 + Austria, Finlandia y Suecia) - Hacia un sistema urbano policéntrico y más equilibrado - Igualdad en la accesibilidad (infraestructuras y conocimiento) - Gestión sostenible de los recursos naturales y culturales europeos SPESP, Programa para el estudio de la Ordenación del Territorio en Europa (1998-1999 -18 meses) (UE15) - Colaboración (partnership) rural-urbano - Análisis de los componentes del territorio europeo - Representación cartográfica de las opciones de política territorial ETE, Estrategia Territorial Europea (1999) ( EU15 más algunos países de la futura adhesión) - Desarrollo territorial policéntrico y una nueva relación urbana-rural - Igualdad en la accesibilidad a los servicios y el conocimiento (infraestructuras de transportes, comunicaciones y tecnológicas) - Herencia del patrimonio natural y cultural vista como una fortaleza (capital –asset- natural y cultural) ESPON European Spatial Planning Observation Network (2002- (EU 27 + Noruega y Suiza) ( 33 projectos llevados a cabo por equipos trasnacionales) - Proyectos temáticos sobre importantes aspectos del desarrollo económico y territorial - Impacto territorial de las políticas de la Unión Europea - Coordinación científica de proyectos conjuntos de temáticas comunes para una mejor comprensión de la realidad territorial europea Agenda territorial Europea y perspectivas territoriales de la Unión europea (2007) (EU 27) - Promover el desarrollo y la puesta en marcha de las redes urbanas bajo una óptica del policentrismo - Impulsar y reforzar la colaboración urbana-rural - Promover la competitividad trasnacional y los clusters regionales de innovación - Reforzar las redes traseuropeas de innovación - Promover la gestión del riesgo en redes traseuropeas - Fortalecer la estructuras ecológicas y los recursos culturales 22 De la observación de los cuadros- resumen, se puede extraer una idea nítida sobre la pretensión que ha tenido la Unión Europea en sus aspectos territoriales. Seis son los temas recurrentes desde 1994 y que se siguen manteniendo su vigencia, con la inclusión de nuevos matices como se verá en los próximos apartados: - Policentrismo - Redes de ciudades (intra e internacionales) para la colaboración y la obtención de sinergias. - Relaciones campo- ciudad (urbano-rural) - Accesibilidad equitativa a los servicios y recursos para toda la ciudadanía europea (relaciones de proximidad) - Fomento de los espacios de innovación y la competitividad trasnacional - Potenciación y puesta en valor del patrimonio cultural y natural 3. La Estrategia Territorial Europea: hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea. Una vez puesta en contexto conceptual e histórico y a pesar de haber sido, lógicamente, referencia en otros materiales del curso, se hace necesario en esta unidad didáctica profundizar en algunos aspectos que aborda la ETE enfrentándolos a su devenir tanto teórico y conceptual, como a su realidad operativa, a su aplicación práctica. El contraste con sus objetivos se ha venido realizando profusamente por el mundo académico europeo a distintas escalas. Los balances periódicos de la Comisión han sido elaborados por ESPON (INTERREG III) e indirectamente por otros organismos relacionados con las políticas regionales (ej. DG XVI/Reggio). El resultado, como no podía ser de otra manera, ha sido dispar, máxime cuando la nueva realidad de la UE (periódicas ampliaciones) aun estando prevista, no entraba lógicamente en el diagnóstico de la situación territorial de la Unión elaborado a lo largo de los años noventa en plena convulsión de transformaciones políticas y económicas de los países del este de Europa; auge económico en la mayor parte del continente y sobre todo en países tradicionalmente rezagados (Irlanda, España, ..) y todo ello en el contexto de una globalización con escasa regulación. 23 El resumen de la situación económica, comparando los niveles de renta por habitantes que se encontraban las regiones europeas (NUTS 2) en los momentos de elaboración de la ETE, la muestran el mapa y el cuadro adjuntos 24 Los objetivos así como el resto de los condicionantes que plantea la ETE para la elaboración de sus propuestas y la estimación de las tendencias los recogen de una forma resumida los cuadros siguientes donde se resalta la variable a la que se refiere cada uno: Estrategia Territorial Europea OBJETIVOS Y OPCIONES POLÍTICAS Hacia un sistema de ciudades más equilibrado y policéntrico, y una nueva relación campo-ciudad. - Complementariedad y cooperación entre ciudades - Dinamismo; atractivo y competitividad de las ciudades y pueblos - Desarrollo sostenible de las ciudades - Cooperación entre las ciudades y el medio rural - Diversificación de las zonas rurales Acceso en similares condiciones a las infraestructuras y el conocimiento. - Mejor accesibilidad - Utilización más eficaz y sostenible de las infraestructuras - Difusión de la innovación y el conocimiento Gestión prudente y desarrollo del patrimonio natural y cultural - Conservación y desarrollo del patrimonio natural - Gestión racional de los recursos hídricos - Conservación y gestión creativa de los paisajes culturales de Europa - Conservación y gestión creativa del patrimonio cultural urbano 25 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL 1) Las tendencias demográficas y de desarrollo urbano: El aumento de la edad media de la población 26 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL 1) Las tendencias demográficas y de desarrollo urbano: Importancia creciente de la emigración 27 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (2) Cambios en las estructuras urbanas: - Emergencia de redes urbanas - Continua dispersión urbana - Creciente segregación en las ciudades - Insuficiente mejora medio ambiente urbano - Transformaciones en las funciones de las áreas rurales: - Mayor interdependencia con las áreas urbanas - Cambios en la agricultura como base económica 28 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (2) Cambios en las estructuras urbanas: - Emergencia de redes urbanas - Continua dispersión urbana - Creciente segregación en las ciudades - Insuficiente mejora medio ambiente urbano - Transformaciones en las funciones de las áreas rurales: - Mayor interdependencia con las áreas urbanas - Cambios en la agricultura como base económica 29 . Evolución 1990-2000. Fuente EEA (2005) PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (2) Cambios en las estructuras urbanas: - Emergencia de redes urbanas - Continua dispersión urbana - Creciente segregación en las ciudades - Insuficiente mejora medio ambiente urbano - Transformaciones en las funciones de las áreas rurales: - Mayor interdependencia e interacción con las áreas urbanas - Cambios en la agricultura como base económica 30 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (2) Cambios en las estructuras urbanas: - Emergencia de redes urbanas - Continua dispersión urbana - Creciente segregación en las ciudades - Insuficiente mejora medio ambiente urbano - Transformaciones en las funciones de las áreas rurales: - Mayor interdependencia con las áreas urbanas - Cambios en la agricultura como base económica 31 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (3) Las tendencias ambientales: - Cambio climático - Gestión agua dulce - Reducción y gestión de residuos - Degradación de bosques 32 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (4) Presión sobre el patrimonio natural y cultural: - Pérdida biodiversidad y áreas naturales - Agua: abastecimiento y contaminación - Presión sobre el patrimonio cultural y los paisajes 33 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (5) Las tendencias y particularidades de la economía europea: - La distribución de empresas - La internacionalización del comercio - El impacto de la unión monetaria y la liberalización económica 34 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (6) Cambios en el transporte, la comunicación y el conocimiento: - Creciente flujos de transportes - Desigual accesibilidad y tendencias a la concentración - Disparidad en la difusión de la innovación y el conocimiento 35 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (6) Cambios en el transporte, la comunicación y el conocimiento: • Creciente flujos de transportes • Desigual accesibilidad y tendencias a la concentración • Disparidad en la difusión de la innovación y el conocimiento 36 PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL (6) Cambios en el transporte, la comunicación y el conocimiento: • Creciente flujos de transportes • Desigual accesibilidad y tendencias a la concentración • Disparidad en la difusión de la innovación y el conocimiento 37 Inventores(patentes) por millón de habitantes(2004-2005). (EU27=273) Fuente: OCDE, REGPAT. Mayo 2008 Atendiendo al diagnóstico que reflejan estos cuadros y mapas, existían pocas dudas sobre la necesidad de una ordenación del territorio a escala europea. Sin embargo, y dado que nunca de una forma explícita la Comisión abogó por competencias directas en esta materia, consciente de los problemas institucionales y políticos que podría ocasionar, recuerda que la Estrategia Territorial Europea es un documento no vinculante (p.12), pero “que constituye un marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas comunitarias que tienen efectos territoriales importantes, así como entre sus Estados miembros, sus regiones y sus ciudades”. Considera que de esta forma sintoniza con los principios políticos de la declaración de Leipzig manteniendo el principio de subsidiaridad y afirmando que cada país aplicará el documento en la medida “en que desee incorporar en su política nacional los aspectos europeos de desarrollo territorial”. Para la obtención de sus objetivos y en permanente justificación de su necesidad, la ETE recuerda que su puesta en práctica puede contribuir a hacer efectivos muchos de los contenidos de los Tratados Europeos (Acta Única Europea, Tratado de Maastricht, Tratado de Ámsterdam) y, en concreto para: - Mejorar la coherencia territorial de las políticas comunitarias (Fondos Estructurales, Fondos de Cohesión, Redes Transeuropeas, Política Agraria Común, Medio Ambiente…) - Atender los problemas territoriales de carácter transfronterizo que para resolverlos se requiere una eficaz cooperación y el desarrollo de estrategias conjuntas a escala comunitaria, regional y local. - Aminorar los riesgos de incremento de las disparidades regionales (zonas centrales/periféricas) como efecto de la globalización de la economía. - Mejorar la competitividad de las ciudades y las regiones europeas ante la creciente complejidad del orden espacial derivado de las profundas transformaciones económicas, tecnológicas, culturales… Como se comentaba al principio, la mayor parte de las políticas tienen un contexto y consecuencia territorial. En el caso de la Unión Europea con espacios y territorios tan diversos a los que se les busca un desarrollo armónico con el reconocimiento expreso de sus diferencias, el ejercicio de la gestión del territorio europeo hace que las políticas sectoriales que se proponen acaben teniendo efectos a escala local. Lo mismo sucede cuando se toman desde las instituciones estatales. 38 Como refleja el propio documento, y que amplia profusamente en su justificación, los siguientes títulos del Tratado son especialmente los que abren a la Comisión Europea la posibilidad de realizar actuaciones con efectos sobre el desarrollo territorial de la UE: _ La política comunitaria de competencia, _ Las redes transeuropeas (RTE), _ Los fondos estructurales, _ La política agrícola común (PAC), _ La política de medio ambiente, _ La política de investigación y desarrollo tecnológico (I+D), _ Las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Con estos razonamientos para orientar las políticas de la Unión con una óptica territorial, la Comisión muestra con el cuadro recogido aquí, las modalidades de cooperación en materia de desarrollo territorial y el carácter central de la Estrategia Territorial Europea para la consecución de los objetivos a perseguir: 39 En consecuencia, y como refleja Benavent (op.cit), la ETE supone la plasmación, por primera vez, de una visión territorial del conjunto europeo. Visión en la que se difuminan los límites de los Estados y en la que se expresa que las acciones de unos pueden tener impacto en los restantes. A la vez se resalta la diversidad de Europa como factor potencial de desarrollo que las políticas con efectos territoriales de la Unión Europea, no pueden pretender uniformar puesto que esta diversidad contribuye a enriquecer la calidad de vida de toda la ciudadanía. Por la evidente interacción de todas las políticas que tienen consecuencias y efectos territoriales, los propios problemas territoriales sólo pueden resolverse, como muestra el cuadro, mediante la colaboración tanto vertical, entre los distintos niveles de gobierno, como horizontal, entre las distintas regiones, entre éstas y las instituciones nacionales y europeas y con la participación de las ciudades y las regiones en el desarrollo territorial. Además de la asunción de esta visión sobre la gestión de las políticas con incidencia en el territorio, la ETE ofrecía la posibilidad de superar la corta perspectiva de la políticas sectoriales que afectan a un mismo territorio y contribuye a que estas políticas se establezcan de forma cooperativa. La Estrategia Territorial Europea supuso, pues, un hito importante para los estudios y concepción territorial para muchas disciplinas y políticas de desarrollo económico, social e institucional. Sin embargo, como apunta Faludi (2002) los objetivos de la ETE, desde el punto de vista de las políticas (“policies”) a perseguir, son vagos. Como consecuencia, las acciones emprendidas requieren (como ha sucedido y está sucediendo en el caso del Libro Verde) nuevas discusiones y debates conceptuales. El documento final ha actuado, y todavía lo hace, como referencia para la construcción de políticas a nivel local con teorías no suficiente contrastadas al margen de su valor intrínseco al representar las conclusiones de un largo proceso, formalmente una década por lo menos, donde existían intereses tanto explícitos como implícitos entre sus protagonistas. El cubo adjunto (Hildrebrand, 2007), muestra en todas sus dimensiones los ámbitos de influencia que tendrían las políticas territoriales sobre las sectoriales caso que los responsables de estas últimas fueran conscientes de su subordinación hacia las primeras, algo que en muy pocos casos sucede y sólo pasa cuando las personas responsables de la política transversal de un territorio concreto y sus agentes sociales más influyentes, estuviesen 40 profundamente convencidas de las bondades de los objetivos de la ETE para su marco competencial específico 41 Una de las ideas transversales que propugna la ETE y que ha continuado a lo largo de esta década en los debates y propuestas territoriales a todas las escalas, es el concepto de la policentralidad y su deseada convivencia con los también abogados fines de competitividad y cohesión en todas sus acepciones y aspectos relacionados con la distribución espacial de los recursos y las oportunidades entre la ciudadanía europea independientemente del lugar en que residan. Para valorar la incidencia práctica de la ETE al margen de la conceptual, se hace necesario hacer algunas reflexiones sobre la consistencia del propio concepto de policentrismo porque de su eventual clarificación se podrá medir en sus justos términos la propia Estrategia Territorial Europea Las múltiples interpretaciones que el concepto conlleva, ambigüedad en algunos casos interesada como ha sucedido con el término sostenibilidad, han justificado programas y proyectos contradictorios con el objetivo perseguido que no es otro que la cohesión territorial. Debates y disputas similares se dieron con ocasión del trabajo de la DATAR diez años antes al constatar que en los “corredores de desarrollo” también existían fuertes tendencias hacia la concentración de actividades económicas y centros de decisión políticos y empresariales. Las representaciones espaciales a través de la cartografía de las opciones y decisiones estratégicas por parte de las instituciones con competencias sobre ellas nunca ha sido, ni probablemente será, una tarea fácil ni de neutras consecuencias. Las nuevas acepciones de la dicotomía centro-periferia siempre conllevarán aparejadas sensaciones y sentimiento de agravio y reivindicaciones más o menos justificadas por los territorios y colectivos aparentemente marginados. El compromiso que encontró la Comisión fue la introducción del adjetivo “equilibrado” con lo que se volvía a recuperar el espíritu del “desarrollo endógeno” de los años ochenta en el sentido de los procesos “botton-up” también en la integración territorial. La Agenda Territorial Europea, entendida evidentemente como el camino hacia una Estrategia Territorial Europea II, trabaja más este concepto y lo relaciona con la cohesión social y la diversidad donde también tienen cabida los sentimientos de pertenencia e identidad de los territorios, algo que ya se hacía mención hace dos décadas al referirse a la existencia de un “empresariado schumpeteriano colectivo” , esto es innovador, para explicar los éxitos de territorios europeos concretos al haber sido capaces de movilizar todos sus recursos locales. En resumen, y como recalca Faludi (op.cit.), el policentrismo en el contexto de la ETE tiene más de un significado, ya que se relaciona con tres líneas de trabajo: - Desarrollo de un sistema urbano equilibrado internamente y en su relación con el mundo rural, o no urbano. 42 - Favorecer el acceso igualitario a las infraestructuras, servicios y conocimiento en el sentido amplio, por parte de la población en general, y - Gestión responsable de los recursos naturales, con medidas proteccionistas en su caso, así como de la herencia cultural, en sus aspectos físicos o etnográficos. Con estas consideraciones es cuando cobra mayor sentido el propio subtítulo de la ETE: “Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea”. 4. La situación actual de la Ordenación del territorio en la Unión Europea. Los debates en torno a la Agenda Territorial Europea. La Agenda Territorial Europea (ATE) acordada en la reunión informal de ministros sobre el desarrollo urbano y cohesión territorial en Leipzig en Mayo de 2007, se construye en base a estos tres objetivos de la ETE y al igual que ésta muestra en su subtítulo correspondiente con el avance que supone con respecto al documento de Potsdam: “hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas”. La ATE siguiendo el principio de subsidiaridad como guía, Introduce nuevos conceptos o vuelve a enmarcar con nuevos contenidos los ya utilizados: - Cohesión territorial - Gobernanza territorial - Desarrollo territorial policéntrico - Sostenibilidad (social, ambiental, cultural y económica) - Fomento de la Innovación a través de redes de regiones urbanas y ciudades. - “Clusters para la competencia e innovación. - Corredores europeos de desarrollo orientados a la innovación - Competencia positiva entre ciudades y regiones - Movilidad y accesibilidad - Políticas sostenibles e integradas del clima y de la energía. 43 En los distintos informes de Cohesión , principalmente tercero y cuarto, y en las Directrices Estratégicas para la Cohesión de 2006, se refuerza el compromiso del Tratado – la ATE menciona expresamente los artículos 2,6,16 y 158 - de considerar la cohesión territorial como la tercera dimensión de la Política de Cohesión. Este aspecto ha sido reiterado tanto en la reunión de Rotterdam (2004) como de Luxemburgo (2005) Por otra parte y como se puede desprender de los diez términos clave, los aspectos relacionados con el empleo y la actividad económica cobran un especial protagonismo. El objetivo expreso de “fortalecimiento de competitividad y la sostenibilidad en todas las regiones de Europa” figura relacionado directamente con la renovada Estrategia de Lisboa acordada en 2005. Tal y como refleja el párrafo (9), “… los diversos potenciales territoriales de las regiones para el crecimiento económico sostenible y la creación de empleo en la UE deben ser identificados y movilizados. Cada región y ciudad, puede, mediante su compromiso, contribuir al ahorro de energía y a su suministro descentralizado y a mitigar el cambio climático, por ejemplo apoyando el desarrollo de asentamientos con emisiones bajas o nulas, desarrollando nuevas fuentes potenciales de energía renovable y promoviendo la eficiencia energética, particularmente de los edificios. Nuestras regiones necesitan hacerse más fuertes en el contexto de cambio climático. Deben estar firmemente vinculadas a los procesos de gobernanza para la puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa así como a los Programas Nacionales de Reforma ..” (cursivas propias) Toda una declaración de intenciones en el nuevo contexto de la cohesión territorial. Los desafíos territoriales que, según la ATE, se enfrenta la UE, serían: - Impactos del cambio climático en la UE y sus vecinos. - Aumento de los precios de la energía (ineficiencia energética) - Integración de las regiones de la UE en la competencia económica global. - Impactos de la ampliación de la UE sobre la cohesión económica, social y territorial. - Sobreexplotación de recursos ecológicos y culturales y pérdida de biodiversidad debido a la expansión descontrolada del desarrollo. - Efectos territoriales del cambio demográfico: envejecimiento, migración interna y externa en los mercados de trabajo, en la oferta de servicios públicos de interés general, en el mercado de vivienda, en el desarrollo 44 de la infraestructura de asentamientos y en cómo la gente convive en ciudades y regiones. Ante esos desafíos, la ATE considera una tarea esencial desarrollar las condiciones previas para permitir la igualdad de oportunidades para sus ciudadanos y perspectivas de desarrollo para sus empresarios. La Estrategia de Lisboa juega, por lo tanto un aspecto central en la ATE al referirse ésta explícitamente a la competitividad y el empleo. Como sucedió con el diagnóstico de los aspectos espaciales de la UE en caso de la ETE, la información ahora ha sido más prolija y relacionada con los desafíos a los que se enfrenta la Unión Europea. Los avances técnicos en la relación entre la estadística y los sistemas de información geográfica (GIS) en la última década han permitido territorializar y sintetizar mucha información en el ámbito europeo y países limítrofes en los niveles NUTS3 (en el caso español, la escala provincial). Los elocuentes datos mapificados aquí, son resultado de una encuesta enviada por la Comisión a los países miembros y cuyo avance de resultados está disponible con ocasión del debate abierto sobre el libro verde sobre la cohesión territorial y que transcurrió desde el otoño de 2008 a la primavera de 2009. (CEC, 2008). Dos hechos para valorar la bondad de la información aportada deben tomarse en consideración, uno el buen trabajo de ESPON, que no existía previamente a la ETE; y en segundo lugar la coordinación con otros programas europeos existentes (ej. URBACT/Urban Audit) y las propias recomendaciones de la ATE urge reforzar: “(34) Recomendamos que el programa ESPON 2013, en estrecha colaboración con la Comisión Europea, asuma un análisis más en profundidad de los efectos de las políticas de la UE sobre la cohesión territorial, revele las relaciones causa-efecto y desarrolle indicadores operativos para una información habitual sobre materias territoriales. En este contexto, es importante para los programas ESPON y URBACT/UrbanAudit cooperar estrechamente” Las siguientes páginas muestran los más significativos respecto a la población, PIB, la influencia territorial de los sistemas urbanos, sistemas metropolitanos, los sistemas de transporte, la accesibilidad y los relacionados con la gestión del cambio climático. El título de cada uno refleja el aspecto más importante del mapa, que se resume en la leyenda de cada uno de ellos. La mayor parte de estos temas ya se planteaban en la información de base con ocasión de la elaboración de la ETE. Sin embargo la realidad diez años después tiene otros condicionantes no existentes, o no contemplados 45 entonces, a saber: las consecuencias de la globalización y la redefinición de los procesos de relocalización de las actividades económicas; la presión demográfica y económica de las fronteras exteriores de la Unión Europea; o las desigualdades crecientes en las grandes áreas metropolitanas. Crecimiento de la población (2000-2005) (% anual) 46 PIB per cápita (euros 2005). UE 27=100 Cambios en el PIB per cápita. (1995-2004). NUTS3. UE 27=100 PIB potencial. Año base 2005 (de tonos rojos (-) a verdes intensos (+) 47 Cambios en el peso de las áreas urbanas y metropolitanas s/total regional (1995-2004) Tipología urbano.rural (rojo: predomi.urbana; verde: predomi.rural).NUTS3 48 Accesibilidad a aeropuertos. (2006). Número de vuelos a menos de 90’ por carretera Eficacia vial entre las grandes aglomeraciones. Velocidades medias 49 Indicador sintético de proximidad a áreas naturales. UE27=100 50 Emisiones 2006 Transporte de mercancías por carretera. 2006. Intensidad de tráfico en puertos y carreteras 51 Como recuerda el propio anexo que recoge estos y otros datos, los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y su coordinación constituyen elementos clave para la cohesión territorial. Las políticas estatales de transporte, telecomunicaciones, desarrollo sostenible y medioambiental están “territorializadas” en algunos países. La política de cohesión puede generalizar esta práctica. Pero, como se decía al principio de este módulo, se vuelve a incluir el concepto de “polo de crecimiento” aunque dentro del “desarrollo territorial policéntrico” AGENDA TERRITORIAL EUROPEA: OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS Reforzar la cohesión territorial: - Necesidad de identificar y movilizar los potenciales diversos de las regiones europeas para contribuir al crecimiento económico sostenible y la creación de empleo en la UE. - Fortalecer la aportación que pueden hacer las ciudades y regiones para hacer frente a los desafíos energéticos y del cambio climático. - Poner el capital territorial al servicio del cumplimiento de los objetivos de la Estrategia de Lisboa. Objetivos específicos: - Desarrollo territorial policéntrico - Sostenibilidad cultural, social, ambiental y económica. - Solidaridad territorial. Prioridades para el desarrollo territorial: 52 - Fortalecimiento del desarrollo policéntrico y de la innovación a través de redes de regiones urbanas y ciudades. - Establecimiento de nuevas formas de asociación y gobernanza territorial - Promoción de agrupaciones (clusters) para la competencia y la innovación en Europa - Fortalecimiento y la extensión de la redes transeuropeas. - Promoción de la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los impactos del cambio climático - Fortalecimiento de las estructuras ecológicas y los recursos culturales como valor añadido para el desarrollo. La Agenda territorial europea plantea un calendario para su desarrollo hasta 2011 con tareas concretas a las distintas presidencias: - Debate sobre el proceso de Lisboa tras 2010 - La revisión intermedia en 2010 de la política de cohesión - La revisión intermedia en 2010 de la política de desarrollo rural de la UE - La renovación en 2011 de la Estrategia de Desarrollo sostenible de la UE - El debate en marcha sobre cómo poner en práctica las recomendaciones del Libro Verde sobre la política marítima. - El debate en marcha sobre el séptimo Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente de la UE. - El debate sobre la política de transporte tras 2010 - El debate en marcha sobre la política de investigación e innovación - El debate en marcha sobre la política europea de vecindad - Petición a la futura presidencia húngara de la UE que evalúe y revise la Agenda Territorial en la primera mitad de 2011. 5. El Libro Verde sobre la Cohesión Territorial. Convertir la diversidad Territorial en un punto fuerte. Como recuerda la Comisaria Europea, Danuta Hübner, al abrir el debate sobre la cohesión territorial mediante la publicación del Libro Verde en Octubre de 2008, se responde a las peticiones de la reunión ministerial de Leipzig y a las contribuciones surgidas de la consulta pública con motivo del IV Informe sobre la Política de Cohesión, así como al programa de acción de la propia ATE durante las presidencias alemana y portuguesa. Como punto de partida, el libro Verde afirma que la diversidad territorial de la Unión Europea, constituye un recurso que puede contribuir a promover el desarrollo sostenible en el conjunto de la UE. La Comisaria aboga por nuevas formas de cooperación, coordinación y asociacionismo. Como ella misma reconoce, se vuelven a considerar bajo en enfoque actualizado, cuestiones profundamente arraigadas en la UE como el desarrollo regional a partir de la 53 obtención de sinergias de las políticas sectoriales bajo la óptica del conocimiento de la población local. El punto de partida del documento en sí una vez haya recordado que el “territorio de la UE” abarca desde Laponia hasta las playas de Matinica o de la isla Reunión, es afirmar una vez más que” la competitividad y la prosperidad dependen cada vez más de la capacidad de las personas y las empresas para aprovechar al máximo los activos territoriales” pero también de los vínculos que se establecen con otros territorios para garantizar la utilización de activos comunes de manera coordinada y sostenible. En este contexto, el concepto de cohesión territorial “establece puentes” entre la eficacia económica, la cohesión social y el equilibrio ecológico, situando el desarrollo sostenible en el centro de la formulación de las políticas. Sería, por tanto una variación de los triángulos representados al inicio al cualificar cada uno de los vértices (cohesión social por sociedad; eficacia económica por economía y equilibrio ecológico por medio ambiente) y el centro la concepción amplia de desarrollo sostenible. LIBRO VERDE SOBRE LA COHESIÓN TERRITORIAL Objetivo central Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte Estrategias: Hacia un desarrollo más equilibrado y armonioso - Concentración: compensar las diferencias en materia de densidad de servicios y oportunidades económicas - Conectar territorios: superar las distancias (sistemas intermodales e integrados de transportes; energías limpias y asequibles; banda ancha - Cooperación: superar la división (problemas relacionados con el cambio climático, respuestas políticas a escala de geografía variable; problemas metropolitanos, regiones fronterizas. - Programas específicos para regiones con características específicas: montañosas, insulares y las 18 regiones menos pobladas (la mayoría rurales y fronterizas) 54 6. El libro verde sobre la cohesión territorial. El debate El debate abierto por la Comisaria en Octubre finalizó el 28 de febrero de 2009. El informe sobre los resultados estará dentro de unos meses a tenor del calendario aprobado. Las contribuciones fueron numerosas y provenientes de distintas ámbitos institucionales, políticos y territoriales. El cuadro siguiente muestra el origen de las contribuciones. En la página oficial de la Dirección General de Política Regional se puede acceder a todas y cada una de ellas: http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/contrib_en.htm Origen de la contribución al debate sobre el Libro Verde de Cohesión territorial Número Instituciones europeas 5 Gobiernos e instituciones nacionales 29 Gobiernos e instituciones regionales 97 Organizaciones y redes de regiones y ciudades 153 Asociaciones económicas 17 Universidades, consultorías, centros de investigación 11 Expertos 34 Organizaciones estatales de países no miembros 9 Ciudades y autoridades locales 10 Programas europeos 7 Partidos políticos 2 55 Las preguntas giraron alrededor de seis grandes temas que coincidían básicamente con los objetivos y las estrategias apuntados más arriba. Fueron las siguientes: - Definición de cohesión territorial y qué nuevos elementos debería de incorporar al actual enfoque de la UE. - Escala y ámbito de actuación de la acción territorial. Redefinición del papel de la UE en las políticas de cohesión respetando el principio de subsidiariedad.. - Mejora de la cooperación. Necesidad de nuevas formas de cohesión territorial. Necesidad de desarrollar nuevos instrumentos legislativos. Nuevas formas de gestión incorporando regiones fronterizas exteriores. - Mejora de la coordinación. Nominación de las políticas sectoriales más necesitadas de mayor atención territorial. Nuevos instrumentos a desarrollar a este respecto.. Reforzamiento de la coherencia de las políticas territoriales. - Nuevas asociaciones territoriales. Necesidad de la participación de nuevos actores en la elaboración de las políticas como representantes de la economía social, voluntariado, ONGs, etc. - Mejorar la comprensión de la cohesión territorial. Diseño de indicadores cuantitativos/cualitativos a desarrollar a nivel comunitario para controlar las características y tendencias de la cohesión territorial. 56 ANEXO I . REFLEXIONES Y RETOS DE FUTURO SOBRE ASPECTOS TERRITORIALES Y URBANÍSTICOS (SGOTU/Granados 2007) 1.- El Territorio constituye, en sí mismo, un factor de oportunidad y competitividad. 2.- Del concepto “desarrollo territorial”, al de “calidad e innovación territorial” Debe incorporarse al debate, sin miedo, la idea de “limite” y, sobre todo, la de “capacidad de carga”. Es preciso ampliar la idea de “protección del territorio” (riesgos, identidad territorial, paisaje ..) 3.- Es necesario desarrollar nuevas herramientas para la “Gestión territorial” Incorporación del principio de “equidad territorial”, introduciendo mecanismos que permitan equilibrar los “beneficios y cargas” derivadas de la ordenación territorial en un ámbito determinado, similares a las técnicas urbanísticas a nivel urbano. Se deben desarrollar nuevos instrumentos para la “gobernanza”, huyendo de los principios jerárquicos y basados en un nuevo interfaz regional – local, así como potenciar las “redes de cooperación” y las estructuras supramunicipales de gestión. 4.- Ciudades menos desarrolladas pero más racionales y eco(lógicas) 57 Un modelo de ciudad aceptado socialmente: compacta, diversa y compleja en su funcionamiento, más eficiente en el consumo de espacio, tiempo, energía y recursos. Abandono del urbanismo de la clasificación y urbanización por un urbanismo de creación de ciudad, que incorpore mayores exigencias en los desarrollos urbanísticos. 5.- Incorporación de técnicas urbanísticas soportadas en nuevos principios: 1.- Eficiencia en el modelo de desarrollo, con un equilibrio responsable entre la nueva ocupación de suelo y una mejor utilización de la ciudad construida, fomentando los procesos de reurbanización y rehabilitación. 2.- Ordenación mulltifuncional, favoreciendo la diversidad de usos y funciones en el territorio y la complejidad urbana que evite el monocultivo funcional. 3.- Diversificación social, propiciando la integración social en los nuevos crecimientos, evitando la expulsión de residentes de barrios en transformación, y cooperando a la inclusión de colectivos específicos. 4.- Ciudad policéntrica y descentralizada, favoreciendo la implantación de nuevos centros de actividad tanto a nivel territorial y urbano, o incorporando conceptos tales como el barrio-ciudad, que aporta eficiencia en la ordenación y gestión a partir de un determinado umbral. 5.- Funcionamiento en redes, y no exclusivamente en zonas como sistema de ordenación, prestando especial atención a la red de espacios libres (red verde) y la red de recursos colectivos (equipamientos y dotaciones). 6.- Criterios de proximidad y no el de movilidad, en el acceso a los recursos urbanos colectivos (“ciudad abarcable”). Diseño de “ejes cívicos” a nivel de ciudad y de barrio, con preponderancia del peatón e incorporación en su diseño y construcción de criterios de calidad urbana, ambiental y paisajística. 7.- Incorporación del concepto de revitalización urbana (“vitalidad de la ciudad”), introduciendo junto a la rehabilitación de zonas degradadas, los aspectos básico de convivencia -sociales y económicos-como determinantes de la intervención. ANEXO II. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN PAISES EUROPEOS (re.Hildebrand ) La ordenación del territorio es una política de los Estados de bienestar que se implanta y consolida en los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial. Los sistemas de planificación territorial más maduros, se encuentran en Alemania, Suiza, Holanda, y el Reino Unido. Francia sigue una concepción de ordenación del territorio que va más allá de la planificación física. El aménagement du territoire es una política que abarca también la política económica regional y la reorganización administrativa del territorio. En Alemania la cobertura del territorio nacional por planes territoriales de escala regional o subregional es completa y los Länder ya han aprobado su tercera generación de planes territoriales de ámbito regional (en Baviera, ya el cuarto Plan de Desarrollo Territorial del Land). Entre los denominadores comunes de las experiencias en los diferentes países europeos, resaltan tres grandes misiones que suele cumplir la ordenación del territorio: la coordinación, la ordenación y el desarrollo. La misión de coordinación se entiende como una política pública dirigida a la planificación integral y suprasectorial del territorio, coordinando y compatibilizando a tal efecto las políticas sectoriales de incidencia territorial. La misión de ordenación opera, sobre todo en áreas que manifiestan niveles e intensidades altas presión sobre el suelo y los demás recursos naturales y con múltiples impactos negativos de carácter económico, social y ambiental que ponen en entredicho el desarrollo sostenible de estas áreas. La misión de desarrollo se dirige a impulsar y promover el desarrollo de los territorios en función de su respectivo potencial (oportunidades) y sus factores limitantes que se derivan de su baja dotación de capital territorial. (en el sentido de la OECD: activos tangibles e intangibles). 58 En la Unión Europea se están produciendo innovaciones en la ordenación del territorio que afectan a su orientación, su marco legal, sus instrumentos y procedimientos y su organización administrativa. La reforma de los instrumentos de planificación territorial en el contexto del paradigma de la gobernanza: Regional Spatial Strategies; Schémes de Coherence Territorial, Plan Territorial de Coordinación Provincial, .. 2. La utilización de instrumentos financieros en el gobierno del territorio, estableciendo mecanismos de compensación financiera intermunicipal (ej perecuazione territoriale – Emilia-Romagna (Bolonia) 3. El aprovechamiento de las ventajas de la cooperación intermunicipal, apostando por: - La puesta en marcha de redes de cooperación entre ciudades. - La compatibilización del planeamiento urbanístico entre municipios próximos sobre la base de Acuerdos. - La creación de nuevas estructuras institucionales para el gobierno y la planificación territorial de las áreas metropolitanas. 59 REFERENCIAS Brunet, R. 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