España desde Cataluña - Universitat Pompeu Fabra

Ponencia presentada en el Encuentro Cataluña-España de académicos e intelectuales
Universitat Pompeu Fabra y Fundació Carles Pi i Sunyer
Barcelona, 14 de enero de 2006
España desde Cataluña
JOSEP M. COLOMER
La presentación del proyecto de Estatuto de Cataluña, que cuenta con un
amplísimo apoyo político y social, ha provocado reacciones en otros lugares de
España que muchos catalanes consideran desproporcionadas. Probablemente
estas reacciones son debidas a algunas confusiones y malentendidos, pero
también pueden revelar procesos políticos e institucionales recientes cuya
trascendencia no había sido suficientemente analizada y que puede estar
aflorando ahora con motivo del Estatuto catalán. Una cuestión básica es que los
proyectos de construcción estatal y de construcción nacional en la península
ibérica, cuya culminación había sido asociada tradicionalmente a la
consolidación de la democracia, han sido fundamentalmente afectados por las
realidades y las expectativas de la integración europea. La dispersión de
elementos fundamentales de la soberanía de los estados, la difuminación de las
fronteras, las oportunidades creadas por la provisión de bienes públicos y redes
de comunicación en un ámbito europeo, así como el redescubrimiento de las
ventajas democráticas de las comunidades pequeñas, chocan con visiones más
arraigadas en procesos y expectativas del pasado.
Estas notas pretenden señalar solamente algunos de los temas de fondo que
puede ser conveniente analizar para incrementar el diálogo de ideas y dar
mayor claridad al debate en curso. Los puntos que siguen son sólo sugerencias
que pueden o no tomarse en cuenta para la discusión y no pretenden introducir
ninguna restricción a las intervenciones, sino, al contrario, facilitar la apertura
del diálogo.
1. Confusión entre estado, nación y democracia
En el liberalismo español ha habido una tendencia a identificar estado, nación y
democracia. El esquema básico ha sido que hacía falta construir un robusto
estado español para que desde éste se pudiera construir una consistente nación
española y que sólo el estado nacional español daría un sujeto soberano a la
democracia.
Como un ejemplo reciente y relevante de esta concepción, cabe citar las
palabras del líder del Partido Popular, Mariano Rajoy, precisamente en el
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debate en el Congreso de los diputados para la aceptación a trámite del
proyecto de Estatuto de Cataluña. Dijo Rajoy:
“En España no existe más que un poder soberano. Un poder que está sobre la
corona, sobre el gobierno, sobre los jueces, sobre esta cámara, sobre las
comunidades autónomas y sobre los ayuntamientos. Un poder que no admite
parcelas, que no se divide, que no se comparte. Este poder lo ejerce
exclusivamente el pueblo español constituido en nación. En esto consiste la
soberanía nacional. Ante él nadie habla de igual a igual.”
Esta concepción no corresponde a la realidad. Estado, nación y democracia son
tres conceptos distintos que no siempre van juntos. Como es bien sabido, hay
estados robustos y bien asentados que no han construido una nación, sino que
son estados multinacionales. Asimismo, la democracia ha existido antes y existe
fuera del marco del estado nacional. El Parlamento Europeo, por ejemplo, es
una institución democrática, pero no se basa en un estado. Por su parte, el
Parlamento de Cataluña, como las asambleas de las otras comunidades
autónomas, de los territorios alemanes y de varias docenas de regiones y
naciones en Europa, así como los miles de ayuntamientos y otras numerosas
instituciones, son también democráticas, pero no corresponden a estados.
2. Fracasos en la construcción de un estado nacional
En Europa, España es probablemente el caso más claro de intento fallido en la
construcción de un estado nacional. El núcleo castellano fue históricamente
demasiado pequeño y relativamente débil para construir un estado nacional
español bajo su patrón lingüístico y cultural, capaz de asimilar al conjunto de
los pueblos en el territorio. El grado de unificación territorial de España quedó
muy lejos del caso típico, el estado francés, pero también de la asimilación
conseguida por otros grandes estados en Europa, como el alemán y el italiano.
Durante mucho tiempo, la relación de Cataluña con España fue de “imperio y
libertad”, como dijo el historiador Jaume Vicens-Vives. Es decir, “imperio” en la
obra colectiva en Europa y a través del Atlántico y “libertad” en los asuntos
internos, regidos en Cataluña por instituciones representativas propias
organizadas en torno a las Cortes y la Generalidad. La difusión de la lengua
castellana, por ejemplo, creó una nueva lengua franca de comunicación escrita,
como antes lo había sido el latín, pero no reemplazó al catalán ni a las demás
lenguas habladas en las diversas comunidades tradicionales.
El intento de construcción de un estado español empezó sobre todo a partir del
siglo XVIII. Después de que el tratado de Westfalia hubiera consagrado la
soberanía de los grandes estados en Europa, la nueva monarquía de los
Borbones intentó copiar el modelo centralizado del estado francés en la
península ibérica. En Cataluña se intensificaron los reclutamientos militares
forzosos y la imposición de la lengua castellana (hasta suprimir casi todas las
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universidades). Sin embargo, los catalanes, pese a ser privados del
autogobierno, pudieron acceder más fácilmente a mercados más amplios a
través de la supresión de las aduanas entre los antiguos reinos de la península y
el establecimiento de un arancel exterior unificado, así como las garantías
provistas por los nuevos códigos civil, penal y mercantil, la defensa de la
propiedad, la adopción del sistema métrico decimal y la creación de la peseta.
Durante el siglo XIX hubo una activa participación de catalanes en la
construcción económica y política de España. Los hitos más notorios fueron,
primero, el proyecto liberal unitario que se diseñó en las Cortes de Cádiz frente
a la invasión francesa de Napoleón, en la que tuvo notable influencia, entre
otros, el economista catalán Antoni de Capmany. Segundo, el intento de
establecer en España la dinastía de los Saboya organizado por el general Joan
Prim y el economista Laureano Figuerola, siguiendo el modelo de la unificación
de Italia desde el Piamonte –que era, como Cataluña, el reino histórico del
norte, más cercano al centro de Europa y próspero económicamente. Tercero, la
proclamación desde Cataluña de la República federal española, que habría sido
organizada en 15 “pueblos libres y autónomos”, según el diseño de Francesc Pi
Margall.
Todos estos proyectos e intentos pretendían construir una nación o una
“nacionalidad” española, próspera y moderna, sobre la base de un estado
español eficiente y de una ambición imperial. Pero no comportaban una
uniformización cultural. Los catalanes continuaban viendo la lengua castellana
como una lengua franca e imperial que permitía comunicarse con los españoles
y con las colonias, no como un idioma único, nacional y excluyente.
El hecho básico era que Cataluña, pese a ser una minoría en el conjunto español,
era una comunidad relativamente grande y suficientemente moderna para
impulsar lo que algunos han llamado ‘arreglar España’ o ‘catalanizar España’
en los aspectos económico, político y social. No obstante, los sucesivos fracasos
de los diversos proyectos políticos catalanes llevaron a muchos a concluir que
había una “impotencia coercitiva de Cataluña” sobre España, por decirlo otra
vez con palabras de Vicens-Vives. Cataluña fue un Piamonte frustrado.
La crisis decisiva fue precisamente el derrumbe del imperio español en 1898 con
la independencia de Cuba, Puerto Rico y Filipinas. La importancia de este
episodio no se derivó tanto del tamaño de las colonias perdidas, ya que se
habían perdido muchas más durante la primera mitad del siglo XIX, sino sobre
todo de la sensación de que, con esta pérdida, España iba contra corriente y se
quedaría aislada del resto del mundo --donde el dominio de Gran Bretaña
empezaba a ser desafiado por los Estados Unidos como nueva potencia
emergente.
En Cataluña, la desaparición del imperio español condujo a desentenderse de
los proyectos de construir un estado español y una nación española, los cuales
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dejaron de ofrecer atractivos suficientes. Para los catalanes emprendedores que
habían querido dirigir España, fue también una derrota, de la que se quisieron
consolar con un movimiento de reafirmación interna. El catalanismo cultural
glorificó el pasado medieval y las tradiciones medio olvidadas. Enric Prat de la
Riba propugnó una “nacionalidad catalana”, alternativa a la “nacionalidad
española” que aún propugnaban los federalistas catalanes unos pocos años
antes. Pronto Francesc Macià proclamó un “estado catalán”, alternativo
asimismo al estado español, así como una “república catalana” como “estado”
dentro de una federación ibérica –hipotética, ya que los otros socios potenciales
no se sumaron a ella.
Si, en el siglo XIX, Cataluña había sido un Piamonte o una Prusia frustrada, en
el siglo XX fue también una Hungría o una Irlanda frustrada. Ninguno de los
proyectos catalanes aludidos --nacional, estatal o imperial, intervencionista o
separatista-- se pudo consolidar. Si el intento desarrollado durante más de
doscientos años de construir un estado nacional español puede considerarse un
fracaso irreversible, el proyecto de construir un estado nacional catalán, que
tiene ya más de cien años de duración, puede considerarse asimismo un fracaso
sin futuro. La realidad en la que nos encontramos actualmente y los desarrollos
futuros previsibles no hacen viable en Europa la construcción de nuevos
estados nacionales soberanos.
3. La democracia no ha generado una construcción nacional
española
Posiblemente uno de los puntos álgidos en la construcción de un estado
nacional español se alcanzó en el periodo de transición 1976-1980. En esos años
coincidieron varios procesos:
* Un reforzamiento del aparato del estado central mediante la expansión del
gasto público y del número de funcionarios de la administración, el cual
continuó durante los años ochenta.
* Una homogeneidad lingüística y cultural en torno al castellano relativamente
alta, como consecuencia de las imposiciones, prohibiciones y persecuciones de
un largo periodo dictatorial.
* Una nueva legitimación democrática del estado, cristalizada en la constitución
de 1978.
* Un gran aislamiento internacional, fuera de la OTAN y de la Comunidad
Europea, que favorecía la introspección.
Pero, a principios, del siglo XXI, estos procesos han cambiado sustancialmente.
Algunos hechos significativos son los siguientes. El ejército español, integrado
en la OTAN desde 1981, es hoy un organismo pequeño e ineficaz. El gasto
militar, que había rebasado el 2% del PIB en 1990, en el punto álgido de la
Guerra fría, se ha reducido a menos del 1%. El servicio militar obligatorio, que
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había sido una experiencia traumática para millones de jóvenes españoles desde
finales del siglo XIX, fue reducido en su duración desde finales del decenio de
1980, pero un alud de objeciones de conciencia y deserciones obligó a acelerar
los planes para suprimirlo del todo. Entonces se programó que el número de
personal militar, que era de 375 mil al ingresar en la OTAN, sería rebajado a 120
mil profesionales, pero de hecho, por falta de voluntarios, ha quedado reducido
a menos de 70 mil personas, de las que sólo 7 mil son permanentes. Cerca del
10% de los soldados y marineros han sido reclutados en países extranjeros.
El estado español ha dejado de ser soberano en política monetaria y comercial,
debido a la adopción del euro y el mercado común europeo, y está sometido a
notables restricciones en política presupuestaria y fiscal por los planes de
estabilidad de la Unión Europea. El comercio exterior ha llegado a sumar cerca
de un 60% del producto interior bruto español, tres cuartas partes del cual
tienen lugar con países de la Unión.
Ciertamente el gasto público ha aumentado extraordinariamente durante el
actual periodo democrático. En 1975, al final de la dictadura, el estado gastaba
un poco más del 20% del PIB, mientras que treinta años después ha más que
duplicado ese porcentaje. Dado que el producto en términos reales
(descontando la inflación) también se ha duplicado en estos treinta años, resulta
que el gasto público en términos reales se ha multiplicado por cuatro. Pero
mientras que en 1975 la administración central gastaba el 90% de todo el gasto
público (y sólo el 10% quedaba en manos de los municipios), actualmente el
gasto central apenas supera el 50% del total (y la mayor parte se dedica a la
seguridad social y el pago de intereses). En cuanto a proporción del PIB, el
gasto de la administración central del estado es, pues, hoy casi igual o incluso
inferior al de hace 30 años, mientras que la principal novedad es que se ha
construido una nueva y extensa administración de las comunidades autónomas.
En proporción de funcionarios, la descentralización aún es mayor, ya que las
comunidades autónomas ejercen competencias en las actividades de servicios
que ocupan más personal, especialmente enseñanza y sanidad. La proporción
de funcionarios de la administración central sobre el total de la población
española ocupada es hoy inferior a la de hace 30 años.
La uniformización cultural y lingüística de España no solamente no culminó en
un estado nacional del tipo francés, sino que ha disminuido en los últimos
decenios. Alrededor de una cuarta parte de los españoles usa una lengua
diferente del castellano como principal en las relaciones familiares y privadas y
un 40% vive en las seis comunidades autónomas en las que hay dos lenguas
oficiales.
Los sentimientos de formar parte de una nación española están también muy
debilitados. Menos de una cuarta parte de los ciudadanos del estado se
considera sólo o sobre todo español (antes que de la comunidad autónoma).
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Apenas un 10% querría volver a un estado unitario, mientras que del resto, casi
la mitad considera insuficiente el actual grado de descentralización del estado
de las autonomías. Todo esto ha hecho aumentar el relieve de la dimensión
nacionalista en las relaciones entre ciudadanos de los diversos territorios del
estado.
En resumen, el estado español no sólo ha perdido su capacidad de garantizar la
defensa del territorio y de proveer una moneda y unos mercados protegidos a
favor de la Unión Europea, la OTAN y otras organizaciones y redes de grandes
ámbitos imperiales, sino que ha ido perdiendo también parte de su capacidad
de recaudar impuestos, mantener el orden y la seguridad de los ciudadanos,
realizar obras públicas y organizar servicios básicos como la enseñanza y la
sanidad, así como el monopolio de la televisión y la gestión de la diversidad
lingüística y cultural, a favor de las comunidades autónomas, la iniciativa
privada y redes transnacionales. El estado español ya no es, de hecho, un estado
soberano, sino que ha cedido o perdido la mayor parte de las competencias
exclusivas para la provisión de bienes públicos en los que se ha querido
fundamentar tradicionalmente el monopolio de la violencia legítima. La
opinión más extendida es que España es también un conjunto ‘multinacional’.
Estos procesos han mostrado la inviabilidad, en el siglo XXI, de construir un
estado nacional español, en el sentido de una organización política basada en la
soberanía efectiva, el monopolio del poder y la homogeneización de la
población dentro de un territorio extenso con fronteras bien fijadas. El estado
español ya no es lo que era ni será lo que pudo haber sido: un estado nacional
uniforme y soberano bajo modelo westfaliano y francés. El establecimiento de la
democracia en España, en vez de ayudar a la construcción de un gran estado
nacional, ha favorecido la integración en un gran imperio y el desarrollo de las
pequeñas naciones.
4. Una democracia multinivel
Lo que existe actualmente en Europa es una democracia a múltiples niveles en
la que los poderes están divididos y compartidos y ninguno de ellos tiene una
soberanía real y efectiva. A los distintos niveles actúan y a menudo se
superponen: la Unión Europea, que es una democracia de tamaño ‘imperial’; los
estados, como el español, que es de hecho multinacional y tiende a organizarse
al modo federal; y el autogobierno de las naciones, como Cataluña y tantas
otras. No existe hoy, pues, una única fuente de soberanía efectiva que permita
establecer una jerarquía lineal de poderes, sino una diversidad de
jurisdicciones. En este marco, el principio de subsidiariedad establecido por la
Unión Europea da prioridad a los niveles de gobierno más próximos a los
ciudadanos, es decir, a los de tamaño menor.
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Por un lado, el entramado institucional de la Unión Europea se ha hecho cada
vez más operativo gracias, en parte, a la construcción de partidos políticos de
ámbito europeo con alto grado de disciplina interna. Así, el Parlamento ha sido
capaz de convertirse en un miembro activo del proceso inter-institucional y de
crear vínculos federalizantes con las otras instituciones, pese a que actualmente
ha quedado congelado el proyecto de formalizar estas relaciones en un texto
constitucional. Las decisiones de ámbito europeo son vinculantes para los
estados miembros, los cuales sólo podrían ejercer su soberanía de un modo
alternativo mediante la salida unilateral de la Unión.
Por otro lado, hay una tendencia continuada a la descentralización y
federalización de los grandes estados en Europa. Entre las unidades políticas
pequeñas, existe una notable diversidad de fórmulas institucionales y políticas.
Se desarrolla asimismo la cooperación entre regiones, no sólo dentro de los
grandes estados, sino también a través de las fronteras, hasta la formación de
eurorregiones y ligas de regiones no fronterizas. Estos procesos eliminan un
elemento crucial de la soberanía de los estados y contribuyen a crear una
diversidad de estructuras políticas y formas de autogobierno en el conjunto de
la Unión.
5. Bilateralidad y multilateralidad.
En la perspectiva de una democracia a múltiples niveles, es evidente que
Cataluña, como cualquier otra comunidad, puede desarrollar variadas
relaciones multilaterales: no sólo con el gobierno central del estado español,
sino con las otras comunidades autónomas, así como con las instituciones
centrales de la Unión Europea en Bruselas y, en una Europa sin fronteras,
también con los demás estados y regiones de la Unión.
Para que esta multilateralidad pueda florecer se requieren, sin embargo,
algunos mecanismos institucionales que actualmente son débiles o inexistentes
y que el proyecto de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña pretende
crear o fortalecer. Las relaciones multilaterales se pueden desarrollar mejor en
un marco institucional estable, cuando las reglas del juego están claras, son
aceptadas por todos como satisfactorias y, dentro de ellas, las diversas unidades
políticas que participan pueden cooperar y tomar decisiones colectivas en
mutuo beneficio. El multilateralismo sería el escenario mismo del autogobierno
si la división de poderes competenciales y recursos financieros se basara en
criterios claros y automáticos, si existiera un Senado español que representara a
las comunidades autónomas, así como una conferencia regular de presidentes
autonómicos y conferencias sectoriales efectivas, si las comunidades autónomas
participaran formalmente en la designación de los miembros del Tribunal
Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo General del Poder Judicial,
así como de los consejos del Banco de España y de Radio Televisión Española, si
las comunidades autónomas participaran regularmente en el Consejo de
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Ministros de la Unión Europea (como han empezado a hacer de un modo aún
algo azaroso) y si el Comité de las Regiones fuera de consulta obligada por la
Comisión Europea en aquellas decisiones que afectan a la distribución
territorial del poder.
Para el establecimiento y la vigencia de estas reglas institucionales de relación
multilateral, la iniciativa política de Cataluña en relación con el estado español
ha sido y es clave. De ahí la relación bilateral, que actualmente se desarrolla en
la negociación del Estatuto. Las relaciones bilaterales conducen, pues, a
decisiones sobre las instituciones de autogobierno, mientras que las relaciones
multilaterales corresponden a decisiones sobre políticas públicas en un marco
institucional estable.
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En comparación con el núcleo castellano, Cataluña ha sido y es demasiado
pequeña para gobernar España, pero demasiado grande para desentenderse de
ella. Los catalanistas de diversas tendencias han tratado una y otra vez de
intervenir e influir en la política española con intención de diseñar un estado
que permita su acomodo, como lo están haciendo ahora con el proyecto de
Estatuto. Cierto que la relación bilateral puede generar polarización. Pero, en el
espíritu de la convocatoria de este Encuentro, cabe también esperar que pueda
desarrollarse la cooperación mutua desde la libertad de cada cual.
Algunas referencias
Hace ya mucho tiempo que presenté la idea de que el catalanismo político
surgió como una reacción de búsqueda de alternativa al fracaso en la
construcción de un estado nacional español. Para el análisis de las ideas, Josep
M. Colomer, Espanyolisme i catalanisme, Barcelona: Edicions L’Avenç, 1984 (trad.
cast. Cataluña como cuestión de estado, Madrid: Tecnos, 1986) y Contra los
nacionalismos, Barcelona: Anagrama, 1984. Sobre los procesos políticoinstitucionales más recientes, Colomer, ‘La autocrisis del estado de las
autonomías’, Claves, 94, 1999.
Sobre el ‘estado-nación’ español fallido, pueden verse diversas contribuciones
de Juan J. Linz, ‘Early state-building and late peripheral nationalism against the
state: the case of Spain’, in S. N. Eisenstadt y Stein Rokkan eds., Building States
and Nations, vol. II, Beverly Hills: Sage, 1973; ‘Politics in a multilingual society
with a dominant world language: the case of Spain’, in Jean-Guy Savard y
Richard Vigneault eds., Multilingual Political Systems: Problems and Solutions,
Québec: Presses de l’Université Laval, 1975; ‘State Building and Nation
Building’, European Review, 1, 4, 1993.
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La solución “imperio y libertad” fue identificada por Jaume Vicens-Vives,
Notícia de Catalunya, Barcelona: Destino, 1954. Sobre las instituciones de
Cataluña, se puede usar el guión histórico de larga duración de Tomàs de
Montagut, Josep M. Sans y Carles Viver Pi-Sunyer eds. L’autogovern de
Catalunya, Barcelona: Fundació Lluís Carulla, 2004. Sobre las lenguas en España,
se puede consultar Miquel Siguan, España plurilingüe, Madrid: Alianza, 1992.
Para otros aspectos, los volúmenes de la serie España coordinados por Salvador
Giner et al., I: Sociedad y política, y Juan-Pablo Fusi et al., V: Autonomías, Madrid:
Espasa-Calpe, 1990. Para la discusión más reciente, Borja de Riquer, 'Reflexions
entorn de la dèbil nacionalització espanyola del segle XIX', L'Avenç, 170, 1993,
pp. 8-15; y José Álvarez Junco, Mater dolorosa: la idea de España en el siglo XIX,
Madrid: Taurus, 2001. Sobre las autonomías hay una profusión de estudios
jurídicos, entre ellos los de Eliseo Aja, El estado autonómico. Federalismo y hechos
diferenciales, Madrid, Alianza, 1999, y Enric Argullol ed. Federalismo y autonomía,
Barcelona: Ariel, 2004.
Los datos recientes proceden de fuentes habituales: Stockholm International
Peace Research Institute (www.sipri.org), Instituto Nacional de Estadística
(www.ine.es), Ministerio de Economía y Hacienda (www.mineco.es), Ministerio
de las Administraciones Públicas (www.map.es), Institut d’Estadística de
Catalunya (www.idescat.net), así como las encuestas del Centro de
Investigaciones Sociológicas (www.cis.es) y las realizadas periódicamente por
Instituto Noxa para La Vanguardia, Instituto Opina para El País, Sigma Dos para
El Mundo.
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