desarrollo aurifero, comunidades locales y

DESARROLLO AURIFERO,
COMUNIDADES LOCALES Y
SUSTENTABILIDAD
Dr. Fernando Sanchez Albavera
Director de la División de Recursos Naturales e Infraestructura
COMISION ECON0MICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPAL
NACIONES UNIDAS
Conferencia
Seminario Internacional
ARGENTINA ORO 2004
Deseo desarrollar el concepto de sustentabilidad, porque creo y mi experiencia
como formulador de políticas públicas en minería, me llevaron a hacer el
razonamiento que voy a presentar y que es el que está vigente en el caso
peruano. Me tocó a mí elaborar la Ley de Minería del Perú en 1991, como
ministro de Energía y Minas y esa es una ley que ha dado aproximadamente 7
mil millones de dólares de inversión al Perú y lo ha convertido en el Primer
Productor de Oro de América Latina y creo que ha significado un desarrollo
importante.
Entonces, esto que voy a señalar es la reflexión que nosotros hicimos para
plantear políticas públicas sustentables para el desarrollo de la minería. Lo
primero que es interesante destacar es que, cuando hablamos de minerales,
estamos hablando de un mercado que representa poco en términos mundiales,
pero que no deja de ser interesante observar que en los últimos 20 años, hasta
el inicio del siglo XXi, el crecimiento del mercado de minerales fue, nada menos,
que 97 mil millones de dólares. Y esto es muy interesante porque está muy
cercano al orden de los doscientos mil millones de dólares, en términos del
comercio mundial. De tal manera que, la minería, es un factor indudablemente
de progreso para quienes tienen los recursos.
Lo segundo es que, indudablemente, los países de América Latina tienen un
potencial minero significativo y, desde el punto de los países, resulta aún más
atractivo para los inversionistas mineros. Es interesante destacar que Argentina,
probablemente, hace 20 años, no hubiera figurado entre los países más
atrayentes. Es un país emergente en minería metálica, fundamentalmente, y
aparece como un país muy interesante para la inversión internacional.
Entonces, el punto de partida es que, ciertamente, las políticas mineras tienen
que promover el desarrollo sustentable de la minería. Deberíamos comenzar
señalando que, el concepto de sustentabilidad es un concepto dinámico, relativo
y variable en el tiempo e
historia. Los requisitos y exigencias de sustentabilidad van a ser cada vez
mayores, desde el punto de vista de la protección del medio ambiente, en la
midida enque avance la ciencia y la tecnología. Este es un concepto en el que la
humanidad va a exigir cada vez más a los productores que tengan las
tecnologías disponibles más eficientes. En ese sentido es un concepto
dinámico. No le pediríamos a la minería de hace cincuenta años los requisitos
que hoy le pedimos a la minería de los próximos 20 años.
¿Por qué? Porque uno de los grandes problemas que hay, en términos de
pasivos ambientales, son los pasivos dejados por la minería, no necesariamente
hacia adelante, porque la incorporación de técnicas sustentables para la minería
han sido muy significativas en los últimos 10 años, en las grandes inversiones
que ha tenido la Región.
Y la otra pregunta, que es muy importante y que no hay que olvidar es que, si
no hay utilidades no hay recursos para el desarrollo sustentable. El primer
requisito de sustentabilidad es tener una minería rentable. Porque si no hay
utilidades no hay manera de hacer desarrollo sustentable ni de incorporar las
tecnologías. Entonces, yo creo que cuando uno formula una política minera,
desde el punto de vista de la sustentabilidad, debería tomar en consideración
estos factores. En primer lugar el contexto donde la inversión se produce, es del
orden de los 200 mil millones de dólares. Pero es un contexto de gran volatilidad
internacional.
En segundo lugar, analicemos lo que denomino como factor de consenso: Es
decir: La seguridad jurídica, la integridad patrimonial, el crecimiento, la
competitividad, los encadenamientos productivos internos de la minería y la
equidad social. Vamos a desarrollar cada uno de estos conceptos en un
mercado de metales y minerales sumamente complejo. Uds. saben que
solamente el 15% de las transacciones de la Bolsa de Metales de Londres,
corresponde a transacciones en físico. El 85% de las transacciones son
especulativas en circunstancias de caracter financiero, que pueden generar
ciclos significativos de desarrollo minero o contraer los precios en determinado
momento.
Estamos experimentando un ciclo interesante de depreciación del dólar a nivel
mundial y de cobertura en oro de muchos inversionistas, que ha hecho que el
precio del oro se eleve significativamente. Entonces los mercados financieros y
los commodities en general, van a ser mercados sumamente volátiles dentro de
la gran movilidad de capitales que existe a nivel internacional.
Consecuentemente, las políticas mineras tienen que pensar que la minería es un
negocio de largo plazo, que la minería tiene que tener viabilidad en el largo
plazo y que lo que importa, fundamentalmente, es que los que llegan al país
busquen nuevas minas y no que se vayan cuando la mina se agota. Un aspecto
muy importante es, en ese sentido, garantizar una estabilidad y una confianza
que le permitan a un inversionista mirar el largo plazo.
Este contexto de gran volatilidad internacional, se ve, fundamentalmente, por
una optimización global de los riesgos en el retorno de las inversiones. Es decir,
los inversionistas van a comparar las tasas de retorno de proyectos mineros a
nivel mundial para ver dónde obtienen el mayor rendimiento.
Consecuentemente, este elemento va a
determinar que las características del territorio donde se va desarrollar la
minería, sean fundamentales para la toma de decisiones. Es decir, la
disponibilidad de infraestructura, la calidad de los puertos, la disponibilidad de
energía, de telecomunicaciones, etc. El Estado es una especie de cirujano
plástico, diseña el territorio y le cambia la faz para hacerlo más atractivo a la
inversión El Estado tiene que ser, a través de las políticas públicas, un
generador de valor agregado en la sociedad.
En ese sentido se han presentado en este mercado complejo que es la minería,
cambios importantes en los patrones de consumo, cambios importantes en las
organizaciones empresariales y también un fenómeno, cada vez más intenso, de
internacionalización de enfoques y de políticas, sobre todo por el lado ambiental.
Esto significa, por ejemplo, el surgimiento de un tremendo e inmenso
consumidor de metales, que se llama China, que ha alterado todas las
transacciones internacionales de los últimos años. Y para que se den una idea el
incremento del comercio exterior de la China, este año casi equivale a las
exportaciones latinoamericanas en conjunto.
Por otra parte, no solamente hizo disparar los precios del cobre, del petróleo, en
gran medida debido al dinamismo de la economía china. Es un comprador muy
importante de recursos naturales. Si seguimos en este análisis, China también
alteró el mercado de fletes, porque como compra tanto, los fletes de los barcos
se dispararon en el comercio internacional. Todos estos cambios en los patrones
de consumo afecta la sustentabilidad del desarrollo minero, aún siendo la mina
muy eficiente puede enfrentarse con estos cambios.
Otro tema: Las fusiones y adquisiciones han sido muy importantes. La minería
se está concentrando, hoy son muy pocas las empresas de gran dimensión en el
mundo. Por otro lado, se está creando toda una jurisprudencia internacional
alrededor de la problemática ambiental y hay una gran movilización de la
sociedad civil mundial en torno a los temas del medio ambiente, particularmente
con relación a la minería. Consecuentemente, la minería tiene una gran
exposición internacional desde el punto de vista financiero, una gran exposición
desde el punto de vista de la dinámica de la sociedad civil y de las
preocupaciones de la humanidad por la protección del medio ambiente. Y una
gran exposición desde el punto de vista de los cambios en los patrones de
consumo que genera el progreso tecnológico.
Estamos viviendo un momento de contracción de la inversión extranjera mundial.
Y las cifras para América Latina nos están indicando que estamos en una etapa
de caída de la inversión extranjera. Es decir, no estamos en los niveles de
prosperidad, desde el punto de vista del ingreso de inversiones, casi cercano al
4% de PBI de América Latina del año 97. Estamos en un ciclo de descenso de la
inversión extranjera y estamos en una circunstancia bastante compleja. América
Latina se ha convertido en un exportador de
capitales y, lo que queda, es menos de lo que ingresa, desde el punto de vista
de capitales. Estamos en un momento en que América Latina no es vista con la
misma expectativa de comienzos de los años 90.
Hay una serie de factores destacados en la oferta minera; hay una
recomposición ciertamente de las fuentes primarias. Sin embargo, y esto es lo
más importante desde el
punto de vista del concepto de sustentabilidad: La minería es una actividad
tomadora de precios internacionales., es decir, cuando uno hace política minera
o cuando uno hace gerencia de una empresa minera, lo que está gerenciando
son costos, y todo aquello que incremente artificialmente los costos es malo para
la minería. Es decir, aquello que exceda el grado de manejo empresarial, que
infle los costos por razones ajenas al funcionamiento propio de la empresa, es
malo para la minería. El minero no hace más que cobrar un márgen entre los
costos que puede gerenciar y un precio que no puede controlar..
Consecuentemente, las políticas mineras tienen que poner el acento,
fundamentalmente, en los costos de la minería. En ese sentido se van a buscar,
desde el punto de vista de la optimización de las inversiones, aquellas
explotaciones de más bajo costo.
Pero hay una serie de factores de costos, que son importantes y son todas las
prestaciones de servicios de utilidad pública: tarifas energéticas, peajes
carreteros, facilidades portuarias, etc. que si no trasladan eficiencia a los
usuarios, efectivamente se convierte en un factor que va en contra de la eficacia
empresarial de una empresa que no puede controlar los precios de venta.
Consecuentemente, hay una mayor selectividad en las decisiones de inversión y
una mayor preocupación por un equilibrio en el mercado de los minerales.
Nadie abre una mina sino tiene un cliente. Ningún banco financia una mina sino
hay un comprador, de tal manera que, el mercado de minerales, por el lado
físico, el lado de la oferta, es un un mercado relativamente administrado. Y por
otro lado, esa administración va ser más eficaz, en la medida en que haya una
mayor concentración empresarial y una mayor generación de alianzas
estratégicas entre las empresas para desarrollar la oferta.
Desde el punto de vista de la demanda y, nosotros tenemos que apuntar, para
que la minería tenga sustentabilidad en el largo plazo, a los nuevos países
industrializados que son los que registran las mayores tasas de consumo de
minerales. Hay una correlación integrada de desarrollo industrial e intensidad del
uso de los minerales. En este sentido hay un serie de cambios tecnológicos y
sociales. La extensión de los electrodomésticos es una gran noticia para la
minería. Mientras hayan pequeños motores que tengan que manejar las
personas para tener confort, va haber minería en el mundo. Ese es el gran
mercado.
Y la expectativa y la apertura de minas de oro tiene mucho que ver con esto que
va a ser la inmensa clase media china compradora de joyas. Es decir, el
mercado de joyería sigue siendo el principal consumidor de oro en el mundo. El
desarrollo de una gran clase media mundial es una gran noticia para la minería
y, particularmente, para los procesadores de joyas y de artefactos de confort. El
consumo de minerales va ser muy significativo con el crecimiento de esta clase
media mundial.
Desde el punto de vista de la rentabilidad, que nos dice la historia. La minería
ha tenido en promedio tasas de retorno del orden del 10% en los últimos años.
Hemos tenido en los últimos años, ciertamente, malos años mineros desde el
punto de vista de los precios, pero no podemos sorprendernos y cambiar
políticas porque hoy día hay buenos precios de los minerales, porque ya
sabemos que el próximo año el dinamismo de crecimiento de la China se va
atenuar y que dentro de dos años vamos a estar en otro periodo de baja de
precios. Entonces, lo que importa no es el precio sino el costo, lo que interesa es
el márgen que se pueda tener de la operación. En la medida en que pueda
reducir costos permanntemente, la minería va a tener márgenes interesantes.
La tendencia en el largo plazo, aparentemente, no es a precios altos de los
minerales. Lo que es interesante es que la tendencia a largo plazo es a una
reducción significativa de los costos de procesamiento de los minerales.
En Chile vamos a tener un encuentro de APEC sobre nuevas tecnologías para
optimizar costos en la minería y observaba que en un panel que me toca
participar, se analizará el tema sobre los grandes avances para reducir la
intensidad energética en los procesos de transformación de la minería. Este
tema de la intensidad energética en la minería, que es un foco fundamental, es
un elemento muy importante desde el punto de vista del cambio tecnológico y
tiene que ver con la sustentabilidad y la protección del medio ambiente, y en la
medida en que se reduzca la intensidad energética se contribuye a la protección
del medio ambiente.
Desde el punto de vista de la atracción de inversiones en América Latina, Chile
es el país que resulta ser el más atractivo para las inversiones. Le sigue Brasil y
a continuación Perú. Los indicadores revelan nuevamente a una Argentina
como un país interesante, superando a viejos países mineros como Bolivia o
paises con gran potencial minero pero de poco desarrollo como Venezuela.
Los presupuestos de exploración en los últimos años han venido decayendo . No
estamos en un gran ciclo de gastos de exploración. En ese sentido hay otras
regiones que compiten con América Latina que están entregando importantes
atractivos a la inversión. Hay una cartera interesante de proyectos, podemos
decir que América Latina va representar un tercio de las intenciones de inversión
previstas hacia el 2007. La cartera de proyectos le da una significativa
participación a América Latina en las nuevas decisiones de los inversionistas.
Nuevamente, parto de la base, que sin utilidades no hay desarrollo sustentable.
Y fíjense ustedes que complejo es tener utilidades en la minería. Hay una
cantidad de factores que van a influenciar en las decisiones empresariales. Y la
gran pregunta que uno tiene que hacerse es: ¿Quién cubre los costos
ambientales?. Porque la Bolsa de Londres, en sus contratos, no incluye los
costos ambientales. Todas las exigencias ambientales no están consideradas en
las cotizaciones de ningún comoditty. Y este es un gran tema para las Naciones
Unidas o para los Foros Internacionales. ¿Quien financia los gastos
ambientales? Porque el consumidor paga lo que dice la Bolsa. Y la Bolsa no
incluye los gastosd ambientales, juega en función de la oferta y la demanda, en
gran medida muchas veces, de caracter especulativo.
Entonces, ¿Las empresas mineras y los paises mineros, no deberían plantear,
talvez, algún tipo de impuesto a las transcciones de minerales, donde los
consumidores asuman los costos ambientales, que tenemos que pagar los
productores mineros, para garantizar una minería armónica con el medio
ambiente? ¿No tienen, acaso, los grandes consumidores de metales,
responsabilidad respecto de la explotación sustentable de esos
minerales? Yo creo que sí. Entonces, hay que cambiar la institucionalidad
internacional de las Bolsas. Es talvez un reclamo y no es un reclamo
tercermundista; este es un reclamo de los productores mineros y el 37% de la
producción minera mundial está en los paises desarrollados y el 87% del
consumo también está en los países desarrollados.
Es decir, aquí hay una gran alianza mundial que se puede hacer entre las
organizaciones ambientalistas y las empresas mineras para que, al estilo de un
impuesto común, financiar los gastos ambientales y , sobre todo, los pasivos
ambientales del pasado. Hay que discutir el financiamiento de los compromisos
ambientales O ¿es muy fácil poner exigencias ambientales y grandes propósitos
y no discutir el financiamiento de ellos?. Y como ven ustedes la minería no fija
precios y, consecuentemente, tiene que absorber estos costos que plantean las
normas y los standares ambientales propuestos.
Yo creo que debería haber una gran movilización internacional para discutir el
financiamiento de la protección del medio ambiente en la minería. Y esto debería
significar el cambio de la institucionalidad de las Bolsas de Metales, la apertura
de esas Bolsas de Metales a todos los productores (un productor peruano o
chileno no puede ser socio de la Bolsa de Londres) y eso es inaceptable, es un
régimen colonial. Tenemos que ir a Bolsas de Metales abiertas como operadores
de todos los países, donde estén todos los productores, donde se internalicen
los costos ambientales, que es lo que está reclamando la sociedad civil en este
momento. Creo que es un gran tema para plantearlo a nivel internacional y creo
que sería la gran alianza entre las empresas mineras y las organizaciones
ambientalistas.
El segundo factor importante para garantizar la sustentabilidad de la minería es
que, las sociedades consideren que hay consenso respecto a que la minería trae
progreso. Hay algunos que dicen que la minería no trae progreso. El artículo
imprudente de Joseph E. Stiglitz, sobre la maldición de los recursos naturales y
que ha dicho que somos subdesarrollados porque tenemos recursos naturales.
Me parece, realmente, que es una estupidez, porque puede ser todo un
Premio Nobel pero es impresentable ese artículo. No es cierto que esa sea la
causa del subdesarrollo.
El aporte en valor agregado de una explotación minera, debería saberlo el señor
Stiglitz es muy grande; no es cierto que la minería no tenga valor agregado,
porque cuando yo cambio un cerro, que está ahí tirado y lo transformo en un
cátodo de cobre o una barra de oro, el valor agregado es inmenso en obras de
ingeniería, de geología, de laboratorios químicos, de transporte, de energía, etc.
Empecemos por romper los mitos: La minería es una actividad que genera
mucho valor agregado en la sociedad. Y déjémonos del cuento del idiota, al
decir que la minería exporta productos de bajo grado de elaboración. No es
cierto porque si no hay un grado de elaboración en un concentrado, entonces
¿qué es valor agregado?.
Es decir, si le estamos pidiendo a los mineros que exporten refrigeradoras no es
un negocio. Los mineros tienen que producir minería y la minería llega hasta un
cátodo de cobre, una plancha de oro y podemos hacer hasta un perfil de cobre.
No le pidamos que
haga productos manufacturados. Eso no tiene ningún sentido. Creo que no se
ha hecho la suficiente discusión sobre el aporte de la minería a las economías
de una Nación.
Me tocó hacer un estudio para la minería peruana en 1983 y con Eduardo
Herrera,que es el actual Vice Presidente de CODELCO CHILE él hizo para la
minería de Chile. Y en ese momento la minería de Perú y Chile dejaban el 83%
de la producción local y solamente el 13% del valor de la producciuón salía al
exterior en pago de intereses, préstamos, de patentes y utilidades. El valor
retenido de la producción minera es muy grande en la economía
latinoamericana. Empecemos por descartar los mitos, son un enclave. Tiene un
valor agregado, ocupa muchas horas de ingeniería, tiene, además, la posibilidad
de articularse con diversas actividades para el desarrollo de la tecnología. Lo
más importante es que exista consenso en torno a la explotación minera.
El tema de la seguridad jurídica es un tema suficientemente debatido. Sin
embargo diré que, no puede haber minería sustentable, si el título minero no
está amparado con la seguridad jurídica que requiere el inversionista. El tema de
la integridad patrimonial es el tema de fondo que tiene relación con este panel.
Yo creo que no hay que hablar solemente del cuidado del medio ambiente, hay
que hablar de patrimonio integral de las sociedades. La minería no solamente
tiene que cuidar el patrimonio natural, tiene que cuidar el patrimonio cultural. Yo
me imagino la minería en términos del factor de integridad patrimonial,
promoviendo el desarrollo local. En ese sentido tiene que ser generador de
cluster. Es decir, desarrollar las posibilidades internas del país. Yo recuerdo la
propaganda de una compañía minera, la Cerro Pasco Corp. en Perú de hace 40
años donde, La Sociedad Industrial decía: :”consuma lo que el Perú produce”, y
La Cerro Pasco le contestaba: “Produzca lo que la Cerro Consume”.
Yo creo que es muy importante la articulación entre los mineros y la industria
local. Es muy importante cuando uno está preparando una mina ya empezar a
movilidad a los pequeños y medianos empresarios, que van entregar servicios
porque eso les permite prepararse en las normas técnicas que la empresa
minera va requerir en el abastecimiento. En general el concepto de integridad
patrimonial es que la explotación siempre debe ser compatible con el estado del
progreso técnico. Es inaceptable que la mina no incorpore la tecnología más
avanzada disponible. desde el punto de vista de proteger la integridad
patrimonial.
Independientemente de la integración que debe existir entre industria y minería,
es importante la integración de los sectores público y privado, para manejar las
tendencias de sustentabilidad. Hoy la minería es cuentionada en algunos países
desde el punto de vista de su relación con las comunidades locales. Hay
tendencias muy dificiles de intepretar, en
Perú, por ejemplo, se dice que la minería trae “pecado”, es decir, el
cuestionamiento ha llegado al púlpito. Como respuesta es necesario tener
políticas funcionales para el desarrollo de la minería. Son todas aquellas que
permiten neutralizarla la negación y potenciar los factores de sustentabilidad del
desarrollo minero.
Quisiera concentrarme en el tema de: Responsabilidad Social, que es muy
importante hoy en día. Hay un acuerdo mundial en el tema, es un tema que va a
ser cada vez más importante, inclusive para cotizar valores de las empresas.
Pero no nos olvidemos de la responsabilidad social del Estado. El Estado no
puede eludir su responsabilidad ni la
empresa sustituir al Estado en la resolución de los problemas de la comunidad.
Si entrega servicios de salud es parte de su política empresarial. La empresa no
es productora de servicios de salud. Y no esperemos que la empresa resuelva
problemas de toda la región. Corresponde al Estado garantizar los contratos y
garantizar la igualdad de oportunidades.
El tema de la tributación es otro tema que tiene que ver con la sustentabilidad.
La idea es que la minería debe aportar al desarrollo nacional. No es que la
minería sea una actividad de renta. Está de moda el tema de las regalías. La
tributación tiene que estar dirigida a las utilidades, a los resultados y los
sistemas más eficaces son aquellos que gravan los resultados, en la proporción
que crea conveniente cada país. Pero un impuesto al costo es antitécnico y
ciego y afecta la operatividad de la empresa. Hay un problema muy importante
porque la tributación debería gravar todas las utilidades, que lo que interesa es
que el minero gaste sus utilidades en buscar nuevas minas. Es un objetivo
fundamental. En América Latina hay varios modelos tributarios y el modelo
chileno es el más atractivo para la inversión, pero no tiene nada que ver con la
minería solamente porque es aplicable a todas las actividades. No hay un
régimen excepcional para la minería.
La relación con las comunidades. Es lo más importante que tiene una empresa.
Tiene que convertirse la mina en una fomentadora de un entorno innovador a su
alrededor.; promocionar determinadas actividades; dar orientación , tiene la
mayor capacidad técnica seguramente de la localidad y consecuentemente
nada se pierde que sus funcionarios aporten a la universidad, organicen ciclos
de conferencias, hablen con la comunidad. Esta es una nueva resposanbilidad
para las empresas.
El canon minero. En el Perú hay canon y casi cien millones de dólares está
proporcionando la minería a las localidades. Sin embargo, ahí viene la
responsabilidad del Estado. El Ministerio de Hacienda tiene su ritmo, entrega de
recursos, le echa mano al canon para pagar otros conceptos. Demora en llegar
el dinero. Ante esta situación las comunidades tienen reacciones negativas. Otro
aspecto es la calidad del gasto. No se trata de dar 100 millones de dólares, se
trata de la calidad del gasto. Si el gasto es malo, los 100 millones van a seguir
generando insatisfacción de las comunidades.
Para tener una idea de lo que significa la minería en el Perú, estamos hablando
de una proporción muy importante del empleo, y sobre todo que se trata de una
actividad
descentralizada y que contribuye al desarrollo de nuevas localidades y a la
dinamización de nuevos territorios. En términos de desarrollo de infraestructura,
vemos 145 millones de dólares que fueron aportados por la minería, 30 millones
de dólares en programas sociales, 16 millones de dólares en programas de
desarrollo local. En el caso de Chile, tenemos que en ingeniería la minería
chilena compró 3.653 millones de dólares. En construcción 7.137 millones de
dólares entre el 90 y el 2002. En compra de energía 574 millones de dólares.
905 millones de dólares, en material y servicios de terceros, ¿No es eso un
aporte significativo al desarrollo del país? Evidentemente que sí. Y fíjense la
magnitud de la articulación de la minería chilena con el desarroloo productivo
interno.
Finlmente, la minería tiene que ser un factor de equidad social. Tiene que
generar mayor empleo directo e indirecto. Mayor nivel de desarrollo humano y
una distribución regional y
local de los beneficios cada vez más activa y más dinámica. Yo creo que si las
políticas públicas siguen estos factores vamos a tener un desarrollo sustentable
de la minería.
Estas son algunas conclusiones que deseo plantearlas en términos de desafíos.
Esto que señalaba de protección del medio ambiente y sustentabilidad ambiental
es responsabilidad del Estado y de los consumidores de metales. Creo que es
una tarea muy importante a emprender, tanto los gobiernos como los
consumidores para que las cotizaciones de los commodities puedan internalizar
los costos ambientales.