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Daniel Arroyo
LAS CUATRO ARGENTINAS
Ideas y caminos para lograr una sociedad integrada
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Sobre el autor
Daniel Arroyo es Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos
Aires. Posgrado en Gestión y Control de Políticas Públicas (FLACSO). Fue
Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano de la Nación y Ministro de
Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires. Especialista en Desarrollo Local,
Economía Social, Desarrollo Humano y Planificación Social. Profesor en Maestrías
sobre planificación y políticas sociales en FLACSO, Universidad Nacional de La
Plata, Universidad Nacional de Cuyo y Universidad Autónoma de Entre Ríos.
Docente en la Facultad de Ciencias Sociales (UBA) y otras universidades del país.
Consultor para organismos internacionales: Banco Mundial, BID, UNICEF, CEPAL,
PNUD y otros. Investigador principal de diferentes instituciones académicas
argentinas. Profesor invitado en la Universidad de Salamanca (España) y de la
Universidad de Bologna (Italia). Expositor en diversos Congresos nacionales e
internacionales. Autor del libro Políticas sociales, ideas para un debate necesario,
entre otras publicaciones.
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Contratapa
“Las cuatro Argentinas” parte de la idea de que nos encontramos frente a una
nueva estructura social, a otras formas de organización y movilización y,
principalmente, que nuestro país no tiene una sociedad sino, al menos, cuatro
realidades diferentes.
El lector podrá ver como los diferentes sectores sociales (pobreza estructural,
sectores vulnerables, clase media y clase alta) tienen dinámicas, modos de vida,
relacionamientos con el Estado e intereses diferentes y, en algunos casos,
contrapuestos.
Esa idea central recorre todo el libro, tanto cuando se analizan las características
de las diferentes realidades sociales, como cuando se avanza en la descripción del
sistema político, las formas de organización social, las políticas de inclusión
económica y los sistemas de protección social
“Las cuatro Argentinas” no se queda en la descripción, no sólo tiene el objetivo de
caracterizar cómo se vive en Argentina. Va un paso más: plantea ideas y caminos
para lograr terminar esta década con una sociedad integrada.
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AGRADECIMIENTOS
A Alejandra, que ha tomado la difícil tarea de acompañar a un hombre que trata de
ser coherente, a pesar de todo.
A Lucía, que ya va por el camino que quiere transitar. A Martín, que tiene un gran
futuro por delante. Soy un padre muy orgulloso de sus hijos.
A los que siempre están presentes, en especial a mi madre Cristina y a mi hermana
Silvina.
A quienes creen en mí.
A los muchísimos argentinos que están dispuestos a hacer algo para que nuestra
sociedad sea mejor.
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INDICE
Prólogo
Capítulo 1
Un recorrido por la estructura social en Argentina
- La movilidad social de ayer
- Las cuatro realidades de hoy
- Nota de opinión en los medios: Ahora es el momento de reducir la desigualdad.
Capítulo 2
El Sistema de partidos en Argentina
- Las nuevas estructuras de la política nacional
- ¿Caminamos hacia un nuevo sistema de partidos?
Capítulo 3
La Sociedad Civil en el nuevo espacio público
- La sociedad civil, las organizaciones sociales y su relación con el Estado
- Los nuevos desafíos de la Responsabilidad Social Empresaria en Argentina
- Notas de opinión en medios: Segunda generación de políticas sociales
Capítulo 4
Inclusión y desarrollo económico en la Argentina actual
- Capitalizar a los sectores pobres
- El rol del microcrédito
- Microcrédito y políticas sociales
- La experiencia del “Plan Manos a la Obra”
- El rol del Estado en el desarrollo de la economía social
- Notas de opinión en medios: Lo primero es la inclusión social; Créditos y políticas
de inclusión.
Capítulo 5
Políticas públicas en Argentina
- Las etapas de las políticas públicas en Argentina
- Cinco ejes de las políticas sociales hoy: nutrición, empleo, sistema de seguridad
social, violencia doméstica y jóvenes.
- Notas de opinión en medios: La agenda de los desafíos sociales; Ejes de la
política social de cara al fututo; Hagamos bien lo que tenemos que hacer
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Capítulo 6
Los sistemas de protección social en América Latina
- El crecimiento económico de la última década en América Latina
- Los sistemas de protección social
- Los principales desafíos
- Notas de opinión en medios: Se necesitan reformas sociales.
Conclusiones
Ideas y caminos para llegar a una sociedad integrada en el 2020
Anexo
Entrevistas en medios nacionales
Bibliografía
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PROLOGO
Nuestro país ha tenido una década de crecimiento económico con tasas
cercanas al 8% anual. Esta situación casi no tiene registro en la historia argentina
y nos da la posibilidad de ver a este tiempo como una década ganada, una década
en donde el crecimiento económico generó mejoras en las condiciones de vida de
los argentinos.
Si durante toda la década del ´80 la Argentina no logró generar crecimiento
económico y, si la crisis del 2001 nos encontró con 57% de pobreza, 28% de
desocupación y 60% de informalidad laboral, es posible decir que los últimos años
iniciaron un proceso de mejoras en términos de inclusión social.
Sin embargo, esta situación no impactó en todos los argentinos de la misma
manera. Esta mirada general sobre las mejoras sociales debe complementarse
con un análisis más fino acerca de qué ha pasado en los últimos años, cómo
cambió la sociedad, qué nuevos conflictos y tensiones se presentan y,
principalmente, analizar cuánto repercutió este cambio en los diferentes sectores o
clases sociales.
En ese punto es dónde va el objetivo principal de este libro, en no quedarse
en el análisis general, sino ahondar en cómo estos procesos fueron modificando la
situación social y dieron lugar al surgimiento de nuevas clases sociales con
características distintas a las de hace una década.
Los diversos capítulos que aquí se presentan surgen de diferentes artículos
académicos publicados, conferencias que he desarrollado en los últimos dos años
y notas de opinión en medios periodísticos que dan cuenta del debate sobre cómo
mejorar la situación social.
Este libro busca darle continuidad a una obra editada por La Crujía en el año
2009 denominada “Políticas sociales. Ideas para un debate necesario” en la que se
ponía como eje central el debate acerca de qué políticas de reducción de pobreza
tenía que encarar nuestro país.
“Las cuatro Argentinas” parte de la idea de que estamos frente a una nueva
estructura social, a otras formas de movilización y organización y, principalmente
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que nuestro país no tiene una sociedad sino, al menos, cuatro realidades
diferentes.
Los modos de vida de los sectores de pobreza estructural, sus redes de
relación, sus demandas y sus formas de organización y vínculo con el Estado
tienen poco que ver con la dinámica cotidiana que tiene la clase media en
Argentina, cuya característica principal es que tener trabajo formal, estar
representada en la discusión salarial, contar con obra social y tener, en este
contexto, un horizonte de futuro que le permite planificar y proyectar sus consumos.
Diferente a ambas realidades es la que viven los cuentapropistas o aquellos
que tienen trabajo informal. Han logrado mejorar su situación en los últimos años
pero lo que predomina en sus vidas cotidianas es la precariedad, las dificultades
para poder planificar a futuro. Se trata de un sector claramente vulnerable, que
indudablemente está mejor que hace una década, pero que no logra dar el salto a
la formalización laboral.
Se podría decir que, frente al mundo del trabajo, nuestro país es una
sociedad de diferentes velocidades, con unos que trabajan con determinadas
condiciones (recibo de sueldo, obra social, jubilación, representación sindical, etc.)
y otros que se generan sus ingresos sin tener esas condiciones o que directamente
se encuentran en situación de extrema necesidad.
También se diferencia de las otras tres, la realidad de la clase alta en
nuestro país. No sólo porque tiene mayores niveles de consumo y de ingreso, sino
también porque ha desarrollado una gran capacidad para concentrar capital y
diversificar sus fuentes de acumulación económica.
El lector podrá ver en “Las cuatro Argentinas” cómo nuestro país no es uno
sólo, cómo los diferentes sectores sociales (pobreza estructural, sectores
vulnerables, clase media y clase alta) tienen dinámicas, modos de vida,
relacionamientos con el Estado e intereses diferentes y, en algunos casos,
contrapuestos.
Esa idea central recorre todo el libro, tanto cuando se plantea en el capítulo
inicial la caracterización de estas cuatro realidades sociales, como cuando se
avanza en la descripción del sistema de partidos en Argentina, las formas de
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organización social, las políticas de inclusión económica y los sistemas de
protección social en América Latina.
Pero este libro no intenta quedarse sólo en la descripción, no tiene el
objetivo de caracterizar cómo se vive en Argentina, intenta dar un paso más. Aquí
se plantean, con la intención de abrir el debate, ideas y caminos con el objetivo de
lograr terminar esta década con una sociedad sin pobreza ni exclusión.
La década que viene debería ser la que nos permita generar condiciones
sociales y productivas para lograr una sociedad integrada.
Este libro tiene esa finalidad: ayudar a generar condiciones para que, en
este contexto económico favorable, logremos dar vuelta definitivamente la situación
social. Para que no tengamos “cuatro Argentinas” sino una.
Para que generemos las condiciones para dar oportunidades a nuestros
hijos y consolidemos un proceso de movilidad social ascendente que nos permita a
todos poder construir nuestro propio futuro.
Daniel Arroyo
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Capítulo 1
Un recorrido por la estructura social en Argentina
1.1 La movilidad social de ayer
1.2. Las cuatro realidades de hoy
1.1.
La movilidad social de ayer
La estructura social de un país da cuenta de los sectores o clases que la
componen. Es decir que indica cómo se conforma el funcionamiento
socioeconómico.
Argentina, desde las décadas del 30/40 hasta el golpe militar de 1976, fue
considerado el país más europeo de toda América Latina debido a su clásica
estructura social tripartita:
1. El sector de los trabajadores, el segmento más bajo en la pirámide social.
2. La clase media o trabajadores de cuello blanco.
3. La clase alta.
Dentro de esta estructura social, el país vivía un fuerte proceso de
movilidad social ascendente que, para la clase trabajadora, dependía de cinco
elementos clave:
1. La tendencia al pleno empleo. Si bien Argentina no llegó a tener pleno
empleo, el nivel de desempleo apenas alcanzó un 3%. Fue así como se forjó el
concepto cristalizado en la famosa frase utilizada en nuestro país durante mucho
tiempo: “El que no trabaja es porque no quiere”. En este sentido, cobró fuerza la
idea de que el empleo era constitutivo para la población.
2. La existencia del camino educativo. Ante el deseo de ascenso social,
existía la posibilidad real de que tal proceso sucediera a través de la educación: “Si
mi hijo accede a un mayor nivel educativo que yo, seguramente tendrá más
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chances de ser alguien”. Ese camino era la manifestación de una movilidad
ascendente y la manera de provocar un cambio real en la vida de las personas.
3. La presencia de un Estado interventor, regulador y empleador. Existía
una fuerte incidencia del Estado en la creación de empleo a través de la
articulación de políticas promotoras del mismo.
4. La consolidación de un proceso industrial significativo. Gran parte del
empleo estaba concentrado en los grandes centros urbanos y en cadenas de
montaje que requerían muchas personas para la fabricación industrial (por ejemplo,
para hacer un auto se necesitaban muchos trabajadores). En esa época, previa a la
globalización, la tecnología aún no había impactado de manera decisiva y esto
permitía que el aumento de la productividad fuera en base a la mano de obra
calificada que hoy se reemplaza, en parte, por la robotización del proceso
productivo.
5. La continuidad y estabilidad laboral. Un aspecto determinante en el
proceso de movilidad social es que no sólo existía una carrera en términos
educativos, sino también laborales. Si se ingresaba a trabajar en el ferrocarril en la
categoría D, en cinco años se pasaba a la categoría C, y aproximadamente en
otros cinco años se ascendía a la categoría B. Incluso, un trabajador especializado
podía llegar a ser jefe. Todo este proceso, claramente, formaba parte de la
movilidad social.
En aquel momento, la clase media argentina tenía algunas características
específicas. Una de ellas, era el trabajo formal asegurado, principalmente no
industrial. Fue una etapa en donde los obreros y los trabajadores de clase media
no se concebían como “trabajadores”. Precisamente, sobre esta cuestión podemos
señalar un punto muy interesante que sucedió en la conformación de SUTEBA 1.
Durante el proceso de su creación se discutió mucho sobre el nombre del sindicato
y finalmente, decidieron llamarse “Sindicato Unificado de Trabajadores de la
Educación de Buenos Aires”, sin incluir la palabra docente.
Es que, puntualmente salvo excepciones como la destacada arriba, los
“trabajadores” eran los que pertenecían al ámbito industrial, mientras que la clase
media tenía otras actividades laborales vinculadas a los servicios, al denominado
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La creación de SUTEBA se realizó el 31 de agosto de 1986.
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“trabajo de cuello blanco”. En este sentido, existía un sector medio muy extendido,
en conflicto con los trabajadores, fundamentalmente en términos políticos:
masivamente votaban distinto. Cabe destacar que esto sucedía en un contexto
social de bajo nivel de tensión y conflictividad entre las clases. Es decir, se trató de
un período signado por la violencia política, pero no por la contienda social. No
había un conflicto de clase sino una puja ideológica entre derecha e izquierda, en
términos de un modelo más o menos occidental.
La clase alta tenía una característica muy particular que ha cambiado
mucho en la actualidad: estaba muy fragmentada, no era homogénea y se
encontraba segmentada por el tipo de actividad productiva a la que se dedicaba.
Se distinguían tres sectores:
1- Vinculado al proceso de la actividad primaria agrícola ganadera, cuyo objetivo
claramente tenía que ver con la exportación.
2- Dedicado a la actividad financiera.
3- Concentrado en el trabajo industrial.
Claro que cada uno de esos sectores tenía intereses diferentes y
confrontaban entre sí. No había diversificación y, si bien comenzaban a aparecer
algunos grupos económicos, aún no existían como concepto, como unidad de
análisis dentro del mapa económico y social.
En este modelo de estructura social había una diferencia de 7 a 1 entre el
10% más rico y el 10% más pobre. Podemos hablar también de la existencia de
una sociedad integrada que generó un modelo que se basaba en tres creencias:
Una, como se mencionó anteriormente, vinculada al “camino de la educación”
como garantía de progreso laboral y social, con la fuerte idea que dentro de la
estructura había un lugar para todos.
La segunda creencia estaba asociada a la movilización y a la acción
colectiva, fundamentada en “el todo es más que las partes” o “la unión hace la
fuerza”. Sólo actuando en grupo, y no individualmente, se podían conseguir ciertos
objetivos.
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El tercer y último elemento tenía que ver con el predominio de la ideología.
La creencia de que la política definía modos de vida y que la pertenencia de una
persona a un partido predeterminaba sus valores, principios, amigos e identidad.
Además, en esta estructura social, el rol de la política no sólo era electoral,
el partido no se concebía como una mera “máquina productora de candidatos” sino
como un núcleo capaz de establecer maneras de mirar, de entender y de vivir. En
este sentido, el rol del candidato era menor, ya que tanto peronistas como radicales
votaban simplemente a quien fuera del partido al que pertenecían. Y más allá del
voto, la identidad fuerte la generaba la afiliación porque los militantes se sentían y
nucleaban al compartir una misma cosmovisión, una determinada manera de
percibir el mundo.
2.2. Las cuatro realidades de hoy
A mediados de los años 70 comenzó una nueva etapa, que permaneció
hasta el 2001, caracterizada por la presencia de un Estado neoliberal. A diferencia
de un primer período, que ubicamos al comienzo de este apartado entre los años
30/40 y mitad de los 70, entre 1976 y 1983 -bajo el régimen dictatorial y luego, con
el advenimiento de la democracia- existió la fuerte convicción que el Estado debía
ausentarse para dar lugar prioritario al mercado. Esta manera de concebir la
política trajo aparejada la implementación de ajustes y la conformación de una
nueva y compleja estructura social.
Este nuevo período del país puede ser visto de dos maneras:
1- Argentina se “latinoamericanizó”. Se produjo la casi anulación de la clase media
y el mapa social quedó conformado por incluidos-excluidos, ricos y pobres.
2- La otra manera de interpretar la estructura social existente en el período 19762001 parte de una concepción personal que fui construyendo en estos años y la
denomino “compleja”. Fundamentalmente, divido el mapa o pirámide social de
Argentina en cuatro partes:
a. El sector de pobreza estructural. Los integrantes de este grupo no
lograban cubrir sus necesidades básicas, lo mínimo indispensable. Por ejemplo, su
vivienda no tenía piso de material, tampoco poseía los servicios básicos y estaban
en situación de clara pobreza por falta de acceso a los servicios elementales.
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Asimismo, destaco que la pobreza estructural también era intergeneracional. Dicha
intergeneracionalidad no sólo imposibilitaba insertarse en el mercado laboral o
mejorar las condiciones económicas, sino que también implicaba la naturalización
de la pobreza: “Siempre fuimos pobres, vamos a seguir siéndolo”. De esta manera,
se produjo una ruptura con el mundo del trabajo y el educativo que,
inevitablemente, generó un quiebre con la posibilidad de movilidad social
ascendente. En este sentido, se efectuó un doble proceso: dejó de existir el camino
educativo y de haber un trabajo que permitiese tal movilidad. Si bien esta estructura
se pudo ver con claridad en los años 90, lo cierto es que su gestación se produjo a
mediados de los 70 y fue tomando cada vez mayor impulso.
b. El sector de nuevos pobres, la gran novedad en la década del 90. En
términos conceptuales, estos sectores estaban vinculados al mundo del trabajo principalmente público-, en fuerte caída debido al proceso de ajuste o de retracción
del Estado. Eran docentes, jubilados, trabajadores estatales, pequeños
emprendedores y/o comerciantes, cuentapropistas que encaraban actividades del
sector formal o informal y que veían bajar su nivel de ingreso claramente. A
diferencia del pobre estructural, tenían una red de capital social que los hacía más
fuertes. Lo que más sufrió este segundo sector es la privación relativa que tuvieron
que asumir ya que sus ingresos, cada vez menores, no pudieron responder a sus
expectativas de consumo. Y como consecuencia de esta realidad, este sector sintió
mucha bronca y trató de resistir a los ajustes. Objetivamente, quienes formaban
parte de este grupo estaban mejor que los pobres estructurales pero
experimentaron un claro proceso de caída económica y social.
c. La clase media, conformada por los sectores medios que tenían la
posibilidad de ascender y descender y que estaban vinculados al mercado, no al
Estado. En algunos casos, eran afines a la globalización o a la industria del
software, por lo cual estaban en transición ascendente. En otros casos, quienes
estaban vinculados al mercado interno, experimentaron una clara transición
descendente.
A diferencia de los nuevos pobres, los sectores medios no dependían del
Estado, motivo por el que lograron adaptarse de mejor manera al modelo que
promulgaba la preeminencia del mercado. Además, y como consecuencia, este
fenómeno de sectores medios en transición generó un fuerte proceso de
individualismo competitivo.
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d. Los sectores altos. Después de un largo ciclo en Argentina, variaron sus
intereses. Ya no eran sectores vinculados exclusivamente a una rama de actividad
(agroindustrial, financiera o industria con productos destinados al mercado
interno), sino que concentraron la producción y diversificaron sus actividades.
Fueron menos y más concentrados. Eso también marcó un fenómeno nuevo en la
Argentina.
Ahora bien, en esta estructura social compleja, los sectores más pobres
fueron quienes generaron los movimientos de protesta contra el ajuste: la “Carpa
Blanca” docente, la primera etapa del conflicto en la provincia de Jujuy, con Carlos
“Perro” Santillán como líder, son algunos ejemplos. Lo destacable, en este
contexto, es que, en 1995, Carlos Menem logró su reelección gracias a una alianza
entre los sectores altos y bajos, un hecho sin antecedente en la historia de nuestro
país.
A comienzos de 2012 podemos ver que la estructura social tiene otras
características. Sigue siendo compleja y fragmentada. La diferencia entre el 10%
más rico y el 10% más pobre es de 22 a 1, es decir, una sociedad efectivamente
más integrada aunque los niveles de integración no son los de los primeros años
de la década del 70, ni reconstruye su esquema original. Ahora se puede distinguir
una sociedad dividida en cuatro partes que mantiene algunas características de los
años 90, mientras que otras se han transformado.
Por un lado, aparece el sector de pobreza estructural, que continúa con
las mismas características conceptuales, sin cubrir sus necesidades mínimas, que
está concentrado en los grandes centros urbanos y, especialmente, en el NOA, el
NEA y el conurbano bonaerense. El sector de pobreza estructural continúa con las
mismas características conceptuales, es decir, que no cubren lo mínimo, tiene
pobreza intergeneracional, no hay movilidad social ascendente, no está
incorporada al mundo del trabajo pero sí es sujeto de gran parte de las políticas
sociales argentinas. Se pasa de las políticas sociales más acotadas y específicas a
las grandes políticas como la Asignación Universal por Hijo (AUH) que no toma
sólo a este sector, sino que abarca también al sector que está un poco más arriba
en la pirámide social.
Como consecuencia de esto se produce una mejora de infraestructura
(condiciones mínimas en las viviendas, por ejemplo) en los sectores de pobreza
estructural. La tendencia es una mayor capitalización de otros sectores. El estado
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puso en marcha diversas y exitosas políticas sociales y mejora la transferencia de
dinero. Sin duda, los sectores de pobreza estructural a inicios del 2012 son
menores y se encuentran mejor que durante los años 90, aunque conceptualmente
tienen las mismas dificultades. El trabajo y la educación aún no son las vías para
generar una movilidad social ascendente en el sentido de inclusión en el mundo del
trabajo. Justamente, uno de los grandes desafíos para el Estado es lograr
remplazar la asistencia directa por mecanismos que les permita generar autoingreso.
Otro grupo que compone la estructura social vigente está integrado por los
sectores vulnerables vinculados al mundo del trabajo informal (Argentina tiene
entre 35% y 37% de informalidad económica), sea por trabajo no registrado o, la
mayoría, por ser cuentrapropistas (gasista, plomero, carpintero, etc.). Los sectores
vulnerables claramente se auto-sostienen económicamente y viven de su propio
ingreso, no tienen asistencia estatal directa aunque, en ocasiones, pueden ser
beneficiados por la Asignación Universal por Hijo. Lo que marca su modo de vida
es la precariedad, como primer concepto fuerte, y la falta de previsibilidad. Un
docente tiene idea de lo que va a ganar durante un año, puede proyectar sus
vacaciones si tiene o no ahorros. Es decir, tiene un horizonte de futuro bastante
claro. Contrariamente, los sectores vulnerables no gozan de esta posibilidad de
previsión. Pueden ganar más o menos que un docente, pero esa falta de
previsibilidad es, en gran parte, su preocupación. También paga más impuestos y
tiende a ver al Estado como generador de políticas para el sector de pobreza
estructural y no para sí mismo. Estos grupos, a diferencia del fenómeno de la
nueva pobreza, no están en un proceso de movilidad ascendente. Sin dudas están
mejor que en la década de los 90 y también tienen muchas dificultades de vida
cotidiana que les hace la situación más difícil.
La clase media en Argentina se reconstruye vinculada al Estado y al
mercado interno. Los docentes, los trabajadores estatales, los empleados de
comercio, vuelven a formar parte de la clase media pero con algún nivel de
integración y no en situación de precariedad. Asimismo, se puede observar el
aumento del consumo y de la previsibilidad. A partir de estas cuestiones, se percibe
claramente la mayor presencia del Estado en el escenario político y social. De
todas maneras, frente a esta mejoría quedan algunas cuestiones que modificar: por
ejemplo, los trabajadores que son formales pero contratados por determinado
tiempo tienden a consolidarse como vulnerabilidad o como clase media
formalizada.
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Por último, la clase alta continúa con sus niveles de diversificación y
concentración, y presenta mayor tensión tanto durante el gobierno de Néstor
Kirchner como el de Cristina Fernández de Kirchner. Los fenómenos de
concentración continúan siendo fuertes y el fortalecimiento de la actividad primaria
permite que el sector tenga mucha vinculación con el mundo de la producción
agrícola- ganadera y, especialmente, con la soja.
A modo de conclusión de este análisis descriptivo de la estructura social
actual, podemos decir que la Argentina está frente a una nueva organización social.
Ha resuelto problemas importantes originados o consolidados en los años 90 y no
se percibe un fenómeno generalizado de movilidad social descendente. También
reconstruyó el aparato estatal, tanto en la atención para los sectores de pobreza
extrema como en la consolidación para los que tienen trabajo en el sector público.
Lamentablemente, aún no ha logrado rehacer la idea del camino de la movilidad
ascendente por medio de la educación. Este es un problema serio porque hay un
contexto de mejora económica en el que no se logra visualizar cuál es el trayecto
que se debe seguir para que a nuestros hijos les vaya mejor que a nosotros.
Queda claro, entonces, que los próximos años nos enfrentan al desafío de integrar
y reconstruir la movilidad social ascendente.
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Notas de Opinión en medios de comunicación
Capítulo 1
 Nota publicada en el diario BAE, el lunes 29 de noviembre de 2010
AHORA ES EL MOMENTO DE REDUCIR LA DESIGUALDAD
Por Daniel Arroyo
Durante los primeros gobiernos peronistas se llegó a una distribución de la riqueza
en la que la mitad correspondía al capital y el otro cincuenta por ciento quedaba en
manos de los trabajadores. De allí en más, el país penduló entre gobiernos
militares en los que aumentaba la participación del capital y períodos democráticos
en los que ascendían los recursos en manos de los trabajadores.
A partir de 2003, el gobierno se propuso como meta volver a una distribución 50 y
50. Las políticas de aumentos salariales, la reapertura de las paritarias y el
fortalecimiento del sindicalismo permitieron establecer un piso cada más alto en el
ingreso de los asalariados. Y efectivamente ésta ha sido una década ganada: hoy
el 57% de la riqueza va para el mundo del capital y el 43% para el mundo del
trabajo.
La brecha de desigualdad, en cambio –y si bien registra una tendencia a la mejora,
parece reducirse a ritmo más lento. En la primera mitad de los años ’70, la
diferencia entre el 10% más rico y el 10% más pobre era de 7 a 1. Luego de un
brutal proceso de concentración de la riqueza, en 2002 llegó a ser de 44 a 1. Hoy
esa brecha se acortó a 28 a 1. Sin dudas estamos mejor que diez años atrás, pero
el nivel de concentración sigue siendo muy alto.
Las mejoras conquistadas en la última década marcan un piso importante para los
argentinos. Ahora es el tiempo de encarar la lucha contra la desigualdad en la
verdadera escala que requiere el problema.
Es el momento de ir por más, poniendo en marcha una reforma tributaria
importante donde los que más ganan, paguen más. Los avances en la AFIP y las
nuevas tecnologías nos permitirían tener el control necesario para encarar estos
cambios. También hay que implementar políticas que luchen contra la informalidad
laboral (que hoy afecta al 40% de los trabajadores) y consolidar a través de una ley
la universalización de las AUH. Hay que fomentar las cadenas estratégicas que
generen empleo. Si logramos dar cuenta de estos desafíos, podremos tener al final
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de esta década la distribución equitativa de la riqueza a la que los argentinos
aspiramos.
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Capítulo 2
El Sistema de partidos en Argentina
2.1 Las nuevas estructuras de la política nacional
2.2. ¿Caminamos hacia un nuevo sistema de partidos?
2.1 Las nuevas estructuras de la política nacional
Las movilizaciones populares que se desarrollaron en diciembre de 2001
cuestionaron una forma de pensar la relación entre economía, política y sociedad
que se había arraigado durante largos años en la dirigencia argentina. A diez años
de aquellas jornadas, queda claro que la consigna “Que se vayan todos” –repetida
una y otra vez en aquellos días agitados- más que impulsar el fin de la democracia
delegativa, manifestó la amplia demanda de un fuerte cambio en el sistema político
nacional.
Desde el retorno democrático en 1983 y hasta los meses previos a diciembre
de 2001, la Argentina manifestaba un sistema predominantemente bipartidista.
Con los reacomodamientos internos operados tras la derrota de la fórmula
integrada por Ítalo Argentino Luder y Deolindo Bittel en octubre de 1983, el
surgimiento de fuerzas renovadoras más cercanas a la socialdemocracia europea,
y luego, con el corrimiento hacia posiciones de derecha durante las dos
presidencias de Carlos Saúl Menem, el Partido Justicialista logró recomponer sus
fuerzas y supo mostrar su peso tanto en las provincias como en ambas cámaras
legislativas.
Por su parte, la salida precipitada del presidente Raúl Alfonsín había
generado dificultades en el andar del radicalismo que, sin embargo, consiguió
volver al poder con Fernando De la Rúa en 1999, a través de una alianza con
fuerzas de centroizquierda y del propio peronismo.
Es cierto que ese sistema bipartidista ya venía mostrando sus grietas desde
la misma reapertura del sistema democrático. El surgimiento de terceras fuerzas
con proyección nacional –como el Partido Intransigente (PI), la Unión del Centro
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Democrático (UCeDé) y el Frente Grande-, venía exponiendo, desde posturas de
centroizquierda o de centroderecha, que este modelo binario no lograba
representar a todo el arco de la opinión pública y dejaba mostrar sus fallas. Sin
embargo, a pesar de esas experiencias alternativas, un politólogo que observara la
realidad política argentina a comienzos de los años noventa, podía concluir, desde
una visión satelital, que había un sistema de partidos consolidado, con tibios
intentos de nuevas expresiones políticas, a veces por derecha, y otras por
izquierda.
Pero, a mediados de la última década del siglo XX, y especialmente después
de la crisis económica y financiera de 1998, el sistema político comenzó a
resquebrajarse de forma abrupta en la Argentina. Las elecciones legislativas de
octubre de 2001 fueron el primer indicio de la explosión que se vivió dos meses
más tarde. Se observó un ascenso claro del voto blanco, nulo o impugnado.
Surgieron grupos que impulsaban la no participación y otros que proponían llenar
los sobres electorales con consignas o elementos que mostraran “la bronca” social
contra la dirigencia política.
Y en diciembre de 2001, Argentina vivió el pasaje de esa crisis de
representación –es decir, de cierta idea de que la gente se sentía poco
representada por los partidos tradicionales-, hacia protestas y movilizaciones que,
directamente, se podrían interpretar como simbologías de la antipolítica y la
autorepresentación. En otras palabras, muchos ciudadanos manifestaban no creer
“nada en la política” y preferían refugiarse en la esfera íntima, con la familia, con
sus hijos, en sociedades de fomento, asambleas barriales, a la vez que eludían
cualquier mecanismo representativo que tuviera vinculación con el sistema político
tradicional. Aquello que, en mayor o menor medida, tuviera alguna relación con la
política estaba inmediatamente asociado a la corrupción, la ingobernabilidad y el
desastre económico. De hecho, en aquellos días de diciembre de 2001, cualquier
persona vestida con traje y corbata que necesitara pasar por el frente del Congreso
de la Nación, corría el riesgo de ser agredido si era identificado como potencial
asesor de un diputado.
La crisis de representación se corporizaba en acciones concretas: se creía
que todos los que estaban asociados con la función pública se enriquecían de
forma ilegal, a través de coimas y negociados espurios. La visión mayoritaria era
que todos los que estaban en política no dudaban en privilegiar los intereses
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propios por sobre el bien común. Mientras, el resto de la población tenía que
trabajar, sufrir y “deslomarse” para vivir.
En ese diciembre de 2001, un sistema político, que se creía consolidado
hasta poco tiempo atrás, colapsó. Y, por varios años, vivió en una crisis absoluta.
Las formas de participación de la sociedad civil tuvieron un giro de
relevancia durante la década del noventa. Las razones de esas modificaciones se
encuentran, por un lado, en la consolidación del proceso democrático, tras los
primeros años turbulentos que se vivieron durante el gobierno de Raúl Alfonsín,
asediado una y otra vez por levantamientos de distintos sectores de las Fuerzas
Armadas. Por otro, en el cambio en la relación entre el Estado y la sociedad
impulsado durante las dos presidencias de Carlos Menem.
El modelo neoliberal implementado en los años noventa apuntaba a una
dirección clara: la búsqueda de la reducción del rol del Estado en el manejo de las
fuerzas de la economía y la producción. Las políticas de privatización de las
principales empresas públicas transfirieron buena parte de las funciones estatales
hacia el mercado. Asimismo, se impulsaron políticas de descentralización que
delegaban actividades hacia el nivel municipal y hacia las propias organizaciones
sociales, sin mediar una transferencia de recursos acorde al traspasamiento de
esas responsabilidades antes ejercidas por el Estado Nacional.
El paradigma de la época indicaba que había que ajustar y achicar el gasto
público, flexibilizar el trabajo y esperar inversiones hacia los mercados emergentes
que en algún momento pudieran derramar beneficios para los más pobres. En
definitiva, se imponía la aplicación de los lineamientos del Consenso de
Washington (1989), que prescribían la apertura unilateral de la economía, la
reforma fiscal y del Estado, la privatización de empresas públicas, las
desregulaciones, la disminución del gasto público, el mantenimiento del equilibrio
de los índices macroeconómicos y los cambios en la legislación laboral.
Bajo esta perspectiva, se observaban diferencias importantes en las
consecuencias del retiro del Estado de sus anteriores funciones: por un lado, en el
caso de los programas de privatización y concesión de servicios, se trasladaron
actividades rentables hacia el sector privado; por otro, la implementación de los
22
programas sociales se dejó en manos de los gobiernos locales (incluidos los
servicios de salud y educación) y también de las organizaciones no
gubernamentales, que debían dar cuenta de gran parte de los problemas derivados
de la crisis de integración social y del aumento de la exclusión generados por el
propio ajuste estructural2.
Justamente ese cambio en la relación entre el Estado y la sociedad tuvo su
correlato con la crisis de representación política a la que nos referimos desde el
comienzo de este apartado. Durante los años noventa, se terminó la política de
masas articulada por las concepciones ideológicas comunes, con un fuerte
componente solidario, y vinculada a una idea organicista del pueblo. Se pasó a un
sistema en que la política articulaba principalmente con los medios de
comunicación, los operadores y los asesores de imagen. Es decir, a un esquema
que marcaba una brecha entre la “macropolítica” –que articula intereses alrededor
de los bienes públicos, espacios territoriales de poder y control de los aparatos
partidarios- y la “micropolítica”, vinculada a las organizaciones comunitarias y los
movimientos sociales con incidencia en aspectos puntuales y sectoriales. La
macropolítica aparecía conformada por un umbral reducido de grupos y sectores
que tenían capacidad de incidencia en las grandes decisiones nacionales, mientras
que la micropolítica se manifestaba alejada de las decisiones centrales y se
desarrollaba como uno de los instrumentos principales para “amortiguar” los
efectos de la crisis3.
En este contexto, se produjo un esperable y lógico distanciamiento entre el
sistema político y la esfera de lo social. Así, los ciudadanos planteaban su
incredulidad frente a los relatos políticos. Pero esa sociedad delegaba poder y se
distanciaba de lo público en un modelo que potenciaba la auto-resolución de las
demandas y en donde las acciones colectivas tendían a circunscribirse a hechos
puntuales: protestas sectoriales, defensa de espacios verdes o de derechos
vulnerados, reivindicaciones locales, etcétera.
De allí, derivó el concepto de “crisis de representación”, la idea de que los
ciudadanos no se sentían representados en sus demandas y, por eso, buscaban
resolver sus problemas en el ámbito de lo social. Es que precisamente la política
2
Para comprender las claves de esa transferencia hacia la sociedad civil de las acciones estatales,
recomiendo leer LUNA, Elba, La representación en Argentina y el fortalecimiento de la sociedad
civil, Banco Interamericano de Desarrollo, marzo de 1995.
3
FORNI, Floreal, Organizaciones económicas populares, CEIL-SCC, Buenos Aires, 1993.
23
estaba asociada a la corrupción y cualquiera que dijese que militaba en un partido
o que estaba vinculado a la función pública, era mal visto. Además, existía la fuerte
creencia de que “lo privado era bueno y lo público era malo”. Esto provocaba que el
empleado público, aunque no tuviera ninguna pertenencia política, evitara dar a
conocer su trabajo.
Recuerdo que empecé a cursar Ciencia Política en la Universidad de Buenos
Aires en 1986. En los últimos años de estudio, la gente me miraba y me preguntaba
por qué estudiaba esa carrera, para qué, si era una “indecencia”. En el imaginario
social de aquel momento, la política carecía de todo valor.
De este modo, el proceso de reformas neoliberales dejó un esquema
ambiguo. Por un lado, potenció la constitución de organizaciones sociales y
comunitarias que buscaban “resolver” los problemas derivados de las políticas de
ajuste estructural. Por otro, amplió las distancias entre la política y la sociedad,
reduciendo las posibilidades de articular la acción de los diversos actores sociales.
En este esquema, es necesario y pertinente señalar que se consolidó la
fragmentación de la estructura social que se había generado durante la última
dictadura militar (1976-1983). La red social con amplia presencia estatal que se
había tejido desde las primeras décadas del siglo XX y que se había fortalecido
durante los dos primeros gobiernos de Juan Domingo Perón, entró en crisis a
mediados de los años setenta con las políticas antipopulares aplicadas por el
gobierno autoritario. Frente a este desmembramiento del tejido social, surgieron en
la sociedad nuevas formas de organización diferentes a las tradicionales. Ya no se
trataba de la gran movilización y demanda del conjunto de los trabajadores, sino
del surgimiento de movimientos que se desarrollaban en base a temas específicos
y en donde se daba prioridad al espacio de lo local, la supervivencia económica y la
ausencia de vinculación con la política partidaria4.
Luego de la crisis de 2001, el sistema político comenzó a reconfigurarse con
distintas marchas y contramarchas. A partir de mayo de 2003, el presidente Néstor
Kirchner supo leer buena parte de las demandas sociales expresadas en las
jornadas de diciembre de 2001 y provocó fuertes variaciones sobre la forma de
ejercer la gestión pública. En una conjugación de elementos económicos
4
Para ampliar las diferentes modalidades de categorización de las organizaciones no
gubernamentales, ver FILMUS, Daniel; ARROYO, Daniel; ESTEBANEZ, María Elina, El perfil de las
ONGs en la Argentina, FLACSO – BANCO MUNDIAL, Buenos Aires, 1997.
24
heterodoxos y ortodoxos, apostó al desarrollo de la obra pública, impulsó medidas
cercanas al keynesianismo y puso, como pilares de su gestión, el
desendeudamiento y el superávit fiscal. También convirtió a la defensa de los
derechos humanos en una política de Estado, encaró una profunda renovación de
los jueces de la Corte Suprema, desarrolló políticas sociales amplias, desde un
modelo de gestión propicio para la concentración de recursos.
En síntesis, volvió a poner a la política en el centro de la toma de decisiones.
Es que, si hasta la crisis de 2001 predominaba la idea de que quien se hiciera
cargo de la presidencia del país debía convocar a economistas, en general de
tendencia ortodoxa y que fueran respetados por los sectores financieros o
empresarios, para luego entregarle el gobierno “llave en mano”, el kirchnerismo
reconstruyó la idea de que la voluntad y la participación política podían dar batalla
frente a las imposiciones del mercado.
En este sentido, podría señalarse que Néstor Kirchner –y luego Cristina
Fernández- son presidentes que se reconocen como actores políticos pero que, a
la vez, actúan de manera diferente a los dirigentes anteriores. Al mismo tiempo que
entablaron lazos con organizaciones sociales que eran desconocidas como actores
políticos hasta ese momento, no dudaron en ignorar a ciertas instituciones
tradicionales, como las cámaras empresariales, las Fuerzas Armadas, los sectores
eclesiásticos, etcétera. Es decir, decidieron recuperar el valor de la política -y de la
voluntad política- como un elemento clave.
En sus primeros años, el kirchnerismo apostó a la “transversalidad” y a la
idea de recrear el sistema político argentino. Buscaba así llevar a la práctica la idea
de un “peronismo progresista”, que combinara lo popular y lo multitudinario, con
programas de centroizquierda5. A la vez, intentaba encauzar a la Argentina hacia
un sistema de partidos similar a la de muchos países europeos, con dos polos
fuertes: uno de centroizquierda y progresista; otro, de centroderecha y
conservador. Luego del paso de los primeros años, la lectura de la correlación de
fuerzas llevó a Kirchner a dejar en un plano secundario esa idea y a luchar de
forma abierta por el control del Partido Justicialista.
5
Estas ideas fueron plasmadas en el libro de DI TELLA, Torcuato y KIRCHNER, Néstor, Después del
derrumbe: teoría y práctica política en la Argentina que viene, Galerna, Buenos Aires, 2003.
25
De esta manera, una primera interpretación, sin la distancia histórica
necesaria, podría indicar que en la última década, el kirchnerismo supo advertir
ciertas demandas sociales que habían irrumpido en el 2001 y logró reconstruir
cierto paradigma de la representación política, pero sin terminar de recomponer el
escenario previo a la crisis institucional mediante la construcción de un nuevo
sistema de partidos. Así, después de 2003 se restableció el valor de la política
como elemento articulador de los conflictos económicos y sociales, pero no se
logró configurar un sistema vigoroso de partidos e instituciones políticas.
Durante el 2011, año eminentemente electoral, con renovación amplia de
cargos ejecutivos y legislativos, en los tres niveles del Estado, cualquier persona
que haya caminado por las calles de la Argentina, pudo ver un bombardeo
incesante de propagandas de múltiples candidatos. Pero al agudizar su mirada,
habrá notado que gran parte de ellos se postuló sin ninguna estructura política
consolidada que lo promoviera y sin que quedase claro a qué tipo de candidatura
aspiraba. Durante la campaña sobresalió la imagen de los aspirantes, sus rostros,
algunas ideas y eslóganes, pero la identificación partidaria quedó evidentemente en
un segundo plano.
El escenario electoral mostró, entonces, a candidatos que apostaron a valer
por sí mismo y que intentaron conseguir algún espacio en la política. Allí se hizo
evidente las dificultades existentes para recomponer, luego de la crisis de
representación de 2001, un sistema de partidos que formule cuáles son las reglas
para acceder al centro de la decisión política y cómo se hace para ingresar en las
estructuras partidarias que, de hecho, presentan aún múltiples fracciones y
desprendimientos.
Con la apuesta por la transversalidad, el kirchnerismo intentó crear un
sistema de partidos concebido como un nuevo movimiento de mayorías que podría
dar un vuelco importante en la historia política argentina. En la década de 1930, el
yrigoyenismo había logrado amalgamar elementos innovadores con otros
preexistentes y se había convertido en la fuerza progresista que sintonizaba el
espíritu de la época. En el mismo sentido, el peronismo, a partir de 1945, supo
reunir expresiones de izquierda y de derecha, con rasgos más transformadores
junto a otros más tradicionales, y consiguió posicionarse como un movimiento
amplio, cuyos ecos llegan hasta la actualidad. Y, en la misma línea, el kirchnerismo
se imaginaba como una expresión fundante, que buscaba juntar a “todos los
26
buenos” del radicalismo, el socialismo, partidos de centro o de izquierda y/o
expresiones independientes.
Sin embargo, ese sistema no logró cuajar con fuerza por una serie de
razones, sin duda, complejas; algunas coyunturales y otras más de tipo estructural.
En primer lugar, el estilo de conducción de gobierno tan cerrado -tal vez
necesario ante la grave crisis económica y social que vivía el país-, hizo difícil que
quienes quisieran sumar sus aportes al nuevo proyecto, pudieran hacerlo sin
mayores obstáculos. Pero más allá de ese aspecto circunstancial, es necesario dar
cuenta que, en la actualidad, se vive en una sociedad posmoderna o “líquida”, con
democracias de baja intensidad, en la que las personas deciden no ponerle del
todo el cuerpo a las cosas, y en especial a aquellas cuestiones ligadas a lo
público6. Bajo esta nueva realidad, en el marco de la actual sociedad argentina, no
aparece con tanta claridad la posibilidad de construir un movimiento político de
identidades tan fuertes como en su momento fueron el yrigoyenismo y el
peronismo. Hasta los años setenta, en la Argentina primaba lo que se denomina el
“voto camiseta” o “voto militancia”. La política generaba una identidad fuerte y de
forma masiva en la sociedad. Tal vez, aquel sistema que imaginaba el kirchnerismo
en sus primeros años, estaba más relacionado con una sociedad de ideologías
fuertes que con las características de la sociedad actual.
En los años noventa, mucha gente que podría haber participado de forma
activa en la política, y haber trabajado de acuerdo a ese interés por lo público,
frente a la catástrofe de las instituciones estatales, derivó su intervención hacia las
organizaciones no gubernamentales, las sociedades de fomento, o los distintos
grupos de defensa de derechos sectoriales y/o ecológicos. Hubo un claro repliegue
de lo político hacia lo social. Esa participación sectorial o local es una característica
de los años noventa, donde se observa una necesidad de volcarse al barrio, a la
6
Zygmunt Bauman analiza las características que adquieren las relaciones humanas en los tiempos
contemporáneos en Amor líquido. Acerca de la fragilidad de los vínculos humanos, Fondo de
Cultura Económica, Buenos Aires, 2005. El sociólogo polaco sostiene: “Al igual que otros productos,
la relación es para consumo inmediato (no requiere una preparación adicional ni prolongada) y
para uso único, sin perjuicios. Primordial y fundamentalmente, es descartable”. Es decir, no hay ya
más “relaciones” sino, en todo caso, “conexiones”, de fácil y veloz acceso, de fácil y veloz salida. “La
moderna razón líquida ve opresión en los compromisos duraderos; los vínculos durables despiertan
su sospecha de una dependencia paralizante. Esa razón les niega sus derechos a las ataduras y los
lazos, sean espaciales o temporales”, explica Bauman.
27
ecología, a la radio comunitaria. Durante esa década, los jóvenes de clase media
tendían a vincularse con ese tipo de participación.
La desocupación fue un dato novedoso de los ‘90. Y esa situación crítica
creó un nuevo sector que no tenía representación hasta ese momento. El
sindicalismo tardó mucho en entender ese fenómeno irruptivo y en tratar de
generar una vinculación con esos nuevos actores sociales. Si bien la Central de
Trabajadores Argentinos (CTA) lo comprendió con mayor rapidez, esa falta de
reacción sindical dio pie al surgimiento de los movimientos de desocupados,
también conocidos como “piqueteros”. En el marco de la alta desocupación y la
crisis económica, esos grupos tuvieron un rol claro: lograron volver visible la
pobreza y la exclusión económica creciente. Sin embargo, en los últimos años, con
la recuperación de la economía, las changas y el trabajo informal, y la presencia
activa del Estado con planes sociales masivos, la desocupación perdió peso como
eje articulador de distintas expresiones sociales. En este nuevo contexto, sí actúan
como elemento conector de la reivindicación de ciertos derechos, las demandas
ambientales, la calidad del trabajo y la lucha contra la corrupción, pero ya no la
desocupación7.
Con todo, buena parte de esas expresiones, provenientes de la sociedad
movilizada e interesada por lo público, comenzó a cuestionarse si su acción no
debía articularse con el Estado y los partidos políticos. Y como respuesta decidió
volcar sus actividades nuevamente hacia el campo de lo político.
Nos vemos, entonces, frente a un intento de consolidar las organizaciones
de tipo sociopolíticas. Es decir, agrupaciones de derechos humanos, luchas
ambientales y de defensa de cuestiones barriales reconocen que necesitan tener
una conexión con la política, aunque no necesariamente a partir de la vinculación
con un partido o un candidato determinado. En este sentido, hoy existen más
movimientos de la sociedad civil o del tercer sector que buscan ya no incidir, sino
cambiar e intervenir de forma activa sobre las políticas públicas con la idea
predominante que para que las cosas sucedan hay que estar involucrado
directamente con ellas.
7
He trabajado con mayor amplitud este tema en ARROYO, Daniel, Políticas sociales: ideas para un
debate necesario, La Crujía, Buenos Aires, 2009.
28
La gran diferencia entre el trabajo de las organizaciones y el Estado es de
escala. Una organización tiene penetración barrial o temática, pero su tarea no
alcanza para modificar la realidad. El único actor que tiene esa capacidad de
transformación es el Estado. Así es que, si se desea, transformaciones masivas,
con la acción de la sociedad civil no alcanza.
2.2. ¿Caminamos hacia un nuevo sistema de partidos?
A partir del conflicto entre el Gobierno nacional y las entidades
agropecuarias, suscitado en 2008 por la resolución 125, las posteriores medidas
tomadas por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner, los masivos funerales
de los ex presidentes Raúl Alfonsín y, en especial, de Néstor Kirchner, podría
decirse que hay un resurgimiento del debate y de la movilización política en el país.
Y, sin dudas, hay una parte importante de la sociedad argentina que manifiesta
interés en este campo, tensionando a través de las categorías tradicionales de
derecha e izquierda.
A la vez, ya no está mal visto que alguien milite políticamente. Es más,
muchos coinciden que es adecuado participar en la escena pública. Si bien en
algunos sectores existe aún cierta concepción que engloba a los políticos como
representantes de la corrupción y la impericia, ya no es predominante como en
décadas anteriores ya que, durante sus primeros años de gestión, el kirchnerismo
contribuyó a desmontar esa idea. Y esa transformación posibilita que parte de las
nuevas generaciones se vinculen más -y libremente- con la política.
Sin embargo, el grueso de la sociedad sigue sin construir su identidad en
base a su pertenencia ideológica e incluso, en muchos casos, se siente “fuera” de
la política. Restringe su participación al acto electoral, vota a quienes cree que van
a gobernar o legislar con mayor solvencia, pero las prioridades pasan por su vida
cotidiana, por las cuestiones personales y familiares. La democracia delegativa es
un dato de la sociedad posmoderna. Y esa lejanía de buena parte de los
ciudadanos resiente esa opción de apostar a generar un partido de masas, al
menos pensado en los términos que fueron visibles durante el siglo XX.
El contacto entre política y sociedad tiene hoy, además, a un nuevo actor
privilegiado: los medios masivos de comunicación, transformados, a su vez, por las
nuevas tecnologías de la conectividad como las redes sociales (Twitter y Facebook,
fundamentalmente). Un político que necesita hacerse conocido para intervenir con
29
cierto grado de incidencia en el debate público requiere tener presencia en los
espacios virtuales, radiales y televisivos8. Entonces, la acción de la política
adquiere una modalidad distinta a la de años anteriores. Hoy, en la elección de un
candidato o de un funcionario, también tiene injerencia que sean personas que
tengan una buena dicción, que sepan articular un discurso con impacto en la
sociedad. La política, entonces, se transforma en una profesión específica porque
requiere de mucho tiempo y preparación. Hay que estudiar para adquirir esas
nuevas habilidades requeridas por los medios, con códigos de lenguaje y maneras
innovadoras de comunicación.
De todas formas, se debería considerar posible –y necesaria- la construcción
de un nuevo sistema con partidos que tengan marcos conceptuales e ideologías
medianamente razonables para una sociedad con características ligadas a la
posmodernidad, y la religazón de la sociedad y sus líderes, a través de un
restablecimiento de la confianza. En cierta forma, un sistema similar al que impera
en las democracias europeas, con partidos mayoritarios –en el caso español, el
Partido Socialista Obrero Español, el Partido Popular, y luego un abanico de
expresiones de derecha, de izquierda o con fuerte impronta regionalista-, que tenga
rumbos ideológicos diferenciados. Pero, sucede que en la Argentina, en cambio, la
división parece darse entre partidos populares y partidos de clase media. El
componente distintivo es que nadie se identifica como de derecha. Ni siquiera de
centroderecha. Es que en la historia argentina, los que se ubicaron por sí mismos
en ese espacio ideológico, han proporcionado diversas catástrofes, económicas,
políticas y sociales. El modelo conservador, el modelo liberal oligárquico que
predominó hasta los años cuarenta, fue fraudulento y tuvo fuertes elementos
represivos de la vida social. Y la última dictadura, con su saldo horroroso de
desaparecidos y exiliados, y su modelo económico aperturista y alocado, han
marcado a fuego en el pueblo argentino el concepto de que la derecha está
relacionada a políticas excluyentes y violentas. Sin dudas, deberán pasar aún
muchas décadas en la Argentina para que alguien pueda decirse de derecha y que
la sociedad no interponga una prevención tan fuerte como la actual.
Con el resurgimiento del debate político acontecido en los últimos años, gran
parte de la población está dispuesta a escuchar, a ver y a analizar las propuestas
que se presentan en la mesa de discusión. Pero, como dijimos, ese interés por la
8
Con respecto a la relación entre política y medios de comunicación, recomiendo la lectura de
BOURDIEU, Pierre, Sobre la televisión, Anagrama, Barcelona, 1997.
30
política no debe interpretarse, de forma mayoritaria, como un retorno de la doctrina
partidaria como elemento constructor de identidades. La particularidad del
peronismo, al que todos los dirigentes parecen suponer como el instrumento
adecuado para llegar al poder, sin dudas introduce un elemento diferenciador en la
política nacional. El peronismo opera como una maquinaria electoral en general
muy eficiente, con muchos intendentes, estructuras consolidadas, unidades básicas
y trabajo territorial permanente. Muchos se sienten “peronistas”, pero se trata de
una marca identitaria fraccionada y diluida. Ya no es un movimiento que ocupa los
sentimientos y los espacios cotidianos de la vida de las personas, como sí lo fue –
junto al radicalismo- durante buena parte del siglo XX.
Hoy, entonces, no parece posible la idea de un partido de masas, de
carácter movimientista, que genere ideologías fuertes y que se vuelva permeable
en todos los espacios sociales. La Argentina marcha hacia un nuevo sistema, más
o menos fraccionado. La sociedad posmoderna en la que vivimos le da mayor
relevancia a la vida privada y le otorga un rol específico a la política, un espacio
limitado. En ese sentido, un nuevo sistema de partidos en la Argentina debe aspirar
a recuperar la credibilidad y a ocupar -con eficacia distributiva y orientación de
desarrollo- ese espacio determinado que la sociedad le cede.
31
Capítulo 3
La Sociedad Civil en el nuevo espacio público.
3.1. La sociedad civil, las organizaciones sociales y su relación con el Estado
3.2. Los nuevos desafíos de la Responsabilidad Social Empresaria en Argentina
3.1. La sociedad civil, las organizaciones sociales y su relación con el Estado.
Las formas de organización social en Argentina han cambiado a lo largo del
último tiempo. Hablamos de organización social cuando las personas se juntan y
trabajan en algún tipo de institución o asociación civil sin fines de lucro.
Si uno hace una división de sectores en los que identifica al Estado (cuyo rol
es hacer políticas públicas), al mercado, donde la gente produce con fines de lucro
y a la sociedad civil, donde incluimos a las organizaciones sociales sin fines de
lucro, diría que en Argentina las personas que se juntan en una cooperadora de
escuela, en una sociedad de fomento, en Conciencia o en Poder Ciudadano, tienen
características particulares.
Una manera de analizar esas formas de organización es dividirlas en dos.
Creo que hay una primera división clara en Argentina de cómo se organiza la gente
que se organiza: por territorio o por temas de interés. A las primeras las llamo
territoriales, que representan a las personas que se juntan para hacer algo para
transformar el lugar donde viven. Y las segundas, que incluyen a aquellas personas
que se juntan porque tienen interés en la defensa de algún tema, lo que llamaría
temáticas.
En lo que hace a lo territorial básicamente aparecen 3 formas de
organización muy claras. La primera es la organización de base, que son las
organizaciones barriales como la Sociedad de fomento, la Unión vecinal, el Ropero
comunitario; organizaciones donde el objetivo es avisar al intendente que se quemó
la lamparita de la esquina, prestar servicios a los chicos, dar cursos de danza,
montar un comedor comunitario si hace falta, entre otras actividades claramente
vinculadas al quehacer cotidiano y convivencial en una comunidad. Este trabajo es
muy sistemático y poco profesionalizado. Aquí no hay una estructura o un diseño
32
de políticas públicas, sino que el objetivo central es hacer cosas para mejorar el
barrio. Esa es la organización primaria en Argentina. Mi impresión es que el
antecesor de esta forma organizativa es el modelo de las colectividades de
inmigrantes, y representa la forma más masiva en el país. En general estas
organizaciones tienen mucha debilidad de recursos, algo que suele generar
grandes limitaciones para hacer cosas. Tienen más capacidad en el control que en
la posibilidad de poner en marcha políticas públicas. En la Argentina existen cerca
de ochenta mil organizaciones sociales y la mayoría de ellas tienen esta
característica.
En segundo lugar estarían lo que llamamos las entidades intermedias, que
son las organizaciones de base que tienen redes, o constituyen redes en sí
mismas, como por ejemplo Cáritas. En este sentido, no es lo mismo lo que hace
cada Cáritas, cada una de las Parroquias, que son organizaciones de base y otra
cosa es una Red de Cáritas. La diferencia fundamental es que estas segundas
tienen capacidad para hacer políticas públicas, es decir, tienen capacidad, por la
propia red, para poner en marcha políticas o acciones.
¿A qué nos referimos? Poner en marcha es, por ejemplo, poder montar una
red de comedores, o una política de microcréditos, entre otras posibilidades. Pero
también tienen gran capacidad para incidir en el debate de la agenda pública. En
este sentido, en cuanto a dimensión e incidencia en la política pública habrá gran
diferencia entre la Sociedad de fomento que está sola y la red Cáritas que tiene
sedes en todo el país, aunque puedan coincidir en temas de abordaje e intereses a
defender.
La tercera forma es la de las Organizaciones de apoyo formadas por
profesionales que damos en llamar ONGs, y que tienen mayor capacidad de diseño
y muchas veces prestan asistencia técnica o apoyo a las otras dos.
En lo relacionado con lo temático, es decir la gente que se junta por temas,
también distinguiría 3 situaciones. Primero, los movimientos flash, que son
movimientos de corta duración y monotemáticos, como el flash de la cámara de
fotos. Estos nuclean a las personas sobre la base de un tema emergente, fuerte.
Pero luego de terminado ese tema la organización como tal tiende a desaparecer.
Un ejemplo podría ser: los vecinos del barrio queremos que pongan un semáforo
en la esquina. Somos de partidos políticos distintos, de religiones diferentes,
tenemos distintas miradas sobre la vida pero hay un tema que nos nuclea y sobre
33
eso trabajamos juntos. Si se pone el semáforo ganamos y cada uno se vuelve a su
casa, y si no ponen el semáforo, perdimos y cada uno se vuelve a su casa. Estos
espacios son muy genuinos y tienen impacto en la medida en que impactan sobre
la opinión pública y aparecen en la agenda mediática. De esta manera, se hace
público un reclamo básicamente específico y dura lo que dura la temática o la
resolución del problema. Un contra ejemplo de esto sería el caso de María Soledad
Morales en Catamarca, como un ejemplo extraño que emerge como una temática
específica de un caso de una chica muerta y que luego termina consolidándose en
el frente cívico y social en Catamarca, pero es una excepción. En este sentido,
gran parte de los movimientos y las movilizaciones por el tema inseguridad los
pondría dentro de esta categoría porque la gente siente que hay un tema que va
por encima de las particularidades de la vida de cada uno y las miradas y las
posiciones diferentes en el barrio, por ejemplo, y sin embargo este tema los une y
los lleva para el mismo lado. Son las que usan la movilización como criterio central
de su estructura.
En el segundo grupo incluyo a los movimientos reivindicativos de
derechos. Aquí las personas se juntan porque se sienten afectadas directa o
indirectamente en un derecho. Son, por ejemplo, los afectados por el VIH/Sida, que
se juntan para reclamar por el costo de los medicamentos.
En los movimientos flash el primer punto es meter el tema en la agenda
pública para que el estado se haga cargo, por ejemplo, si hay inseguridad,
queremos más policías, o queremos el semáforo en la esquina. Acá claramente es
más acotado, son los grupos vinculados a los accidentados del tránsito, los
afectados por el VIH, etc. que se juntan y que en general la demanda se va discutir
en base del parlamento, porque muchos de sus reclamos están vinculados a leyes
y normas: obligar a que se pongan rampas en las esquinas, a entregar
medicamentos, etc. Estos tocan a los directa e indirectamente afectados. Las
Madres de Plaza de Mayo surgieron como un movimiento reivindicativo de
derechos.
Tercero, son los movimientos de calidad de vida y pondría acá a aquellos
que trabajan por cuestiones no materiales, a lo que se llama post-materiales. Los
movimientos verdes y ecologistas, la defensa de usuarios y consumidores. La
discusión no está en el reclamo sobre un tema puntual o sobre la cuestión salarial,
sino sobre mejoras de la calidad de vida. Estos movimientos en general están
formados por la clase media. Tienen un peso muy fuerte en los modelos europeos
34
y con un peso creciente me parece, que va a ser más creciente en Argentina en los
próximos años, sobre todo con la temática del medio ambiente.
Desde mi punto de vista de esta manera se organizó la sociedad civil en
Argentina hasta la crisis del 2001. Entiendo que lo territorial, lo temático y sus
características describen la sociedad civil previa a la crisis de comienzo de siglo y
describe la sociedad civil actual, pero le faltan otros descriptores. Describe pero no
explica el conjunto de la sociedad civil.
Es acá donde hay que agregar cuestiones donde se pierde la diferencia entre lo
territorial y lo temático, que cruza transversalmente. Es por esto justamente que en
el marco de mi análisis de la situación identifico tres sectores:
En el primero aparecen los movimientos de desocupados: los piqueteros.
La Argentina tiene hasta mediados del ’70 bajos niveles de desocupación, la
categoría del desocupado no existe y a la vez existía esa idea de “el que no trabaja
es porque no quiere”. El surgimiento de la desocupación da lugar desde Cutralcó,
Tartagal, en adelante, al surgimiento de movimientos más o menos oficialistas, con
una táctica que de diversas maneras tienden a aglutinar al mundo del trabajo no
formal. Es decir, se divide en trabajo formal y no formal. El trabajo no formal más la
desocupación es el mundo no representado por la CGT.
Estos movimientos tienen características particulares y la primera es que
representan algo que no existía antes: un sujeto histórico que es posterior, que
emerge a partir del neoliberalismo. La segunda característica es que utilizan como
método central la ocupación del espacio público. Claramente está ahí la idea de
masificar el reclamo, darle visibilidad y ponerlo frente al conjunto de la sociedad vía
los medios de comunicación. La idea del piquete y corte de calle aparece como una
temática compleja, de mucha tensión social. En un capítulo de este libro
analizamos el tema de la tensión entre los sectores vulnerables y los grupos más
pobres, pero éstos claramente representan la pobreza estructural y ponen en la
ocupación del espacio público el núcleo de hacerse visibles. Han tenido un
gobierno a partir del 2003 en adelante que les ha dado entidad y eso los ha llevado
a diferenciarse entre los que reconocen al gobierno, le ven viabilidad, y comparten
valores –oficialistas- y los que no. Sin embargo, y al margen de esa distinción,
todos tienen como eje central la ocupación del espacio público. La debilidad más
grande que tienen estos movimientos es que la mayor parte de los recursos
proviene del Estado de diversas formas: vía planes sociales, vía distintos
35
programas de apoyo a distintas actividades, vía programas al estilo Argentina
trabaja. En este sentido, un tema a trabajar en los próximos años es la
sustentabilidad en el tiempo de estas experiencias.
Un segundo sector que emerge, no por nuevo, pero sí porque había
desaparecido en los años 90, son los sindicatos. Claramente en la Argentina son
previos al peronismo y están vinculados al mundo del trabajo, pero son un sector
que cruza ambos ejes, lo territorial y lo temático. En Argentina tienen tradición, son
el gran actor social de la Argentina y recuperan su posición de manera importante
con la recuperación económica de la última década. Nos referimos a sindicatos que
tienen, sobre todo en el caso de la agrupación de la CGT, una capacidad de
movilización que no tiene ningún otro actor, ni partido político ni nadie en el país,
que han logrado consolidar a los trabajadores formales en una posición creciente
en la medida que con su capacidad de presión, más un gobierno ha pensado en
darle mayor peso al mundo del trabajo, poniendo el tema en la agenda prioritaria.
En este sentido se han juntado para aumentar los niveles de ingreso y se enfrenta
hoy con la problemática de cómo esa capacidad de presión social se transforma en
incidencia política. Si el problema de la mayor parte de los movimientos sociales es
cómo lograr tener incidencia en la agenda pública, el problema de la CGT hoy es
cómo tiene incidencia en la política partidaria, en la estructura de representación
del sistema político. Diríamos que tiene más o igual representación en el mundo de
los movimientos de los desocupados, teniendo mucha menos estructura, capacidad
de gestión, recursos, condiciones.
Por último, creo que si es importante destacar que hay un punto clave como
surgimiento de esta forma de organización, los sindicatos, con la CTA y el
reconocimiento del trabajo no formal. Entiendo que ahí hay un punto conceptual
novedoso.
Como tercer sector ubico a los movimientos vinculados a la re-religiosidad
en Argentina. Algo que es novedoso desde la magnitud que han tomado. Estos
movimientos, formados por distintas clases de instancias religiosas, de estructuras
evangélicas, católicas que tienden a vincularse con lo social a través de la
asistencia, por ejemplo, montando un merendero, un comedor comunitario o
brindando algún tipo de ayuda, está absolutamente descentralizado, o sea que no
constituye una red, al estilo Cáritas, sino que hay un montón de gente de manera
individual haciendo cosas. Sin embargo, es lo más masivo que tiene la Argentina
en la actualidad.
36
Estos movimientos representan a los sectores de extrema pobreza, y logran
algo que en principio no parece sencillo y es vincular las problemáticas de la
coyuntura de la vida cotidiana, de los problemas sociales, con la cuestión
trascendental.
En este sentido, creo que en el país existe un fenómeno fuerte de rereligiosidad que, desde mi punto de vista, implica nuevas formas de organización
social en términos de prestar servicios y asistencia social.
En la Argentina ha habido un proceso largo en términos de estructuras
organizacionales religiosas: seguimos teniendo entidades intermedias como hemos
tenido en los `90, por ejemplo Cáritas ha cambiado mucho su esquema, lo que era
una política más asistencial, caritativa, hoy tiene que ver con viviendas y
microcréditos, con programas sociales más consolidados y profesionalizados. Sin
embargo, este mundo o sector, como lo he llamado, de re- religiosidad, no
parecería estar encaminado de la misma manera, hacia una escala mayor, sino
que lo analizo como una apuesta constante a resolver la problemática de la
extrema pobreza.
En Brasil, por ejemplo, hay un fenómeno fuerte de los movimientos
eclesiales de base vinculados al PT. En la Argentina, en cambio, están las mismas
condiciones pero todo suelto, no aglutinado en una organización mayor o
directamente politizada. Aquí podemos encontrar a un señor en su casa que es
pastor, que tiene un merendero comunitario y hace lo que puede como puede, sin
ningún tipo de red comunitaria ni política. Esta es la diferencia básica con el caso
brasileño.
Estos tres esquemas de organización trascienden la diferenciación entre lo
territorial y lo temático (movimientos de desocupados, sindicatos y movimientos de
re-religiosidad) y cobran fuerza en la última década no por ser movimientos nuevos,
sino porque cobran una vitalidad que no habían tenido años anteriores.
Lo mismo podría decirse, aunque como fenómenos más acotados, de los
movimientos vinculados a comunidades indígenas y a jóvenes que buscan
revalorizar su rol en el espacio político.
37
Estas formas de organización que se han planteado en este capítulo dan
cuenta de lo masivo, de las grandes maneras que tienen los ciudadanos de
expresar sus reclamos o propuestas. Esto se da en el marco de una sociedad con
importantes niveles de movilización que busca ampliar su nivel de incidencia.
Los sectores descriptos son los que, a mi criterio, conforman hoy el esquema
de la organización social en la Argentina.
3.2. Los nuevos desafíos de la Responsabilidad Social Empresaria en
Argentina.
El debate en torno a las políticas sociales se concentró, durante varios años,
en dos posturas: por un lado quienes consideraban que el Estado tenía como tarea
principal asistir y garantizar el acceso a la población más vulnerable de los bienes
básicos y por otro, aquellos que consideraban que la política social debía generar
capacidades para que la gente pudiera mejorar su condición social.
Las dos posiciones tenían algo en común: comprendían a lo social como un
aspecto sin relación con lo económico. De esta manera, las políticas sociales
tenían que capacitar, sensibilizar y preparar a la población, pero allí terminaba su
tarea. La función de la economía dependía de otra cartera y empezaba luego,
cuando el mercado incorporaba, o no, a la población en cuestión de acuerdo a las
condiciones macroeconómicas reinantes.
Este esquema ya no rige en Argentina y en gran parte por las dificultades
que ha generado. Hoy, frente a una situación social nueva, es necesario revisar los
roles y funciones de los diversos actores sociales, incluyendo el privado, con el
desafío de generar capital humano (las capacidades), capital social (las
condiciones para asociarse) e incorporando al capital económico como parte del
proceso. Esto quiere decir incluir el financiamiento de actividades productivas que
generen trabajo e inclusión social.
Para ello es importante generar condiciones para fortalecer los grupos
sociales, así como identificar los nichos productivos reales en cada una de las
regiones del país. Procurar el desarrollo productivo como prioridad para la política
38
social significa tener la capacidad para articular, en cada territorio, las perspectivas
de un crecimiento económico sustentable.
En este marco es importante redoblar los esfuerzos por parte de todos los
sectores de la comunidad para consolidar el crecimiento económico y la
distribución equitativa de los recursos, en el marco de estrategias institucionales
que favorezcan los grandes consensos y la institucionalización de las políticas de
Estado.
En este camino, la responsabilidad social y articulación de los sectores que
se encuentran vinculados directa o indirectamente a las políticas públicas es de
suma relevancia, y entre estos, el sector privado, a través de las prácticas de
responsabilidad social empresaria tiene un rol particular que pasaremos a detallar.
La responsabilidad implica un destacado esfuerzo de compatibilizar acciones
y lógicas con el fin de trazar lineamientos que comprendan políticas de Estado.
Este concepto puede entenderse como un sistema de acuerdos compartidos entre
diferentes actores, entre ellos la empresa, en donde su responsabilidad sea parte
significativa y promueva la inclusión social.
En esta línea el rol del Estado es vital para la planificación de los grandes
lineamientos y como impulsor de la complementariedad, la interrelación y la
articulación de los diferentes actores involucrados. El rol del empresariado también
es relevante porque puede ser motor del desarrollo si, por ejemplo, logra
profundizar su participación a lo largo de las cadenas productivas y en la
conformación de valor agregado en las actividades económicas.
Tras ocho años de crecimiento sostenido, como mencionamos en otro
capítulo, nuestra economía atraviesa un momento único dentro de sus dos últimos
siglos de historia. La creciente demanda internacional de alimentos por parte de los
países del BRIC –especialmente China e India- marca una tendencia ascendente
en los próximos años. Se trata de una oportunidad excepcional que nos permitiría
dar un salto sustentable en la mejora de la situación social argentina.
Teniendo en cuenta este contexto, una agenda de Desarrollo Social para la
próxima década debe avanzar sobre diez ejes centrales, y que desde mi punto de
vista deben orientar las estrategias de RSE para el futuro próximo:
39
El primer punto, sin duda, es la pobreza estructural, que encuentra sus
territorios más críticos especialmente en el NOA, el NEA y el conurbano
bonaerense.
En segundo lugar, se debe avanzar en políticas que combatan la
informalidad y la precariedad laboral que, como vimos, afecta a casi cuatro de cada
diez argentinos.
Tercero, atender las brechas de la desigualdad, que son particularmente
profundas en los grandes centros urbanos.
El cuarto ítem consiste en garantizar la inserción social de los jóvenes de 16
a 24 años, que actualmente no estudian ni trabajan. Se trata de un sector de la
población que sufre no sólo la ausencia de oportunidades laborales y educativas
sino también la falta de un horizonte que les permita proyectar sus vidas en el
futuro. No sirven los programas aislados para resolver esta situación, sino que se
soluciona con planes de gran escala y una política en la que estén involucrados
todos los sectores de la población, bajo el liderazgo del Estado nacional.
En quinto lugar, se debe trabajar con las situaciones de pobreza vinculadas
con la imposibilidad de ciertos sectores sociales de acceder al capital.
También queda claro, como sexto ítem, de acuerdo a ciertos episodios de
tomas de tierras9, que es necesario masificar el acceso al crédito a la vivienda para
aquellos sectores que, aún trabajando, tienen ingresos insuficientes para alcanzar
la financiación que requieren.
En el mismo sentido, el séptimo punto radica en la extensión de los planes
de infraestructura social y vivienda, que deben apuntar a la generación de espacios
con mejor calidad de vida en los grandes centros urbanos, donde se conjugan
problemas como el hacinamiento, la adicción al alcohol y a las drogas, la violencia
y la estigmatización de los jóvenes.
Por otra parte, en octavo lugar, hace falta avanzar en las estrategias de
fortalecimiento de los niveles de atención primaria de la salud que eviten la
9
Referido, principalmente, a las tomas del Parque Indoamericano y del Club Albariños, ambos predios ubicados al
sur de la Ciudad de Buenos Aires, ocurridas en diciembre de 2010.
40
sobrecarga en los hospitales públicos. Asimismo, hay que apuntar a la mejora de la
calidad educativa, achicando las diferencias crecientes que se están observando
entre escuelas privadas y públicas.
El noveno eje pasa por la descentralización de recursos, desde los
gobiernos nacionales y provinciales hacia los espacios de gestión locales.
Finalmente, resulta necesario el fortalecimiento de las organizaciones de la
sociedad civil, transfiriéndoles recursos para que puedan encarar sus propias
acciones.
Las etapas de la RSE en Argentina
Como hemos consignado, la escala de estos problemas requiere que el
Desarrollo Social no sea considerado sólo como un mero instrumento del Estado,
sino que necesita el apoyo de todos los actores de la sociedad. Para ser realmente
eficientes y tener verdadera incidencia territorial, las políticas sociales y de
Desarrollo Local deben ser el resultado de la interacción entre los gobiernos, las
empresas y las organizaciones de la sociedad civil. Resulta fundamental, entonces,
contar con el compromiso, la participación y la colaboración de todos los sectores,
con sus múltiples recursos y la diversidad de sus puntos de vista.
En la Argentina, la Responsabilidad Social Empresaria (RSE) ha evidenciado
un gran crecimiento en los años recientes, con mayor presencia del actor privado
en la perspectiva de la inclusión social. Un análisis de lo ocurrido en las últimas
décadas, permite observar tres grandes etapas del desarrollo de la RSE en el país.
La primera de ellas se vivió hasta el 2001, donde no había una experiencia de
intervención estructurada, sino compromisos aislados de algunas empresas, que
acompañaban el desarrollo de las comunidades locales. La segunda, luego de
aquel año, muestra que muchas empresas adoptaron de forma efectiva y eficiente
el esquema de la RSE. Fue una etapa caracterizada por la asistencia y el apoyo
directo para intervenir ante la emergencia socioeconómica y la magnitud de la crisis
que vivía la Argentina. En la tercera etapa, que comienza hacia 2007 y continúa
aún hoy, las empresas comenzaron a trabajar sobre la promoción. Básicamente, se
centraron en el otorgamiento de becas, microcréditos y capacitación laboral. Es allí,
con este nuevo enfoque, cuando la acción empresarial empieza a tener impacto
contribuyendo de manera significativa a transformar la realidad.
41
En este esquema, se abren nuevos desafíos para la RSE, que pasan por
lograr sustentabilidad a las acciones encaradas, fundamentalmente en el apoyo a
las organizaciones que tienen legitimidad y en la experiencia de trabajo en las
comunidades. En la Argentina hay 80 mil organizaciones sociales y uno de los
retos del sector empresario es apoyarlas con financiamiento y capacitación, para
cooperar con un real fortalecimiento de la sociedad civil.
Dos claros ejemplos de RSE: otorgar las becas de estudio y potenciar las
cadenas productivas
Becas de estudio
Recientemente desarrollamos una investigación sobre los diferentes
programas de becas diseñados e implementados por el Sector Privado y
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), que permitió diagnosticar y analizar la
situación de los programas de becas escolares, terciarias y universitarias
implementados en la Argentina.
Una de las conclusiones que muestra este estudio es que la deserción
escolar, registrada sobre todo en el nivel de enseñanza media, es resultado de
diferentes aspectos, entre los que destaca la falta de ingresos de las familias, que
impide que sus hijos se sostengan en el sistema educativo. La beca, en la medida
que apunta a la transferencia de dinero, el acompañamiento a la escuela y el apoyo
al alumno y a su familia, es una de las acciones más concretas y efectivas para dar
solución a este problema.
La creciente inversión social por parte de distintas empresas implica que nos
encontramos frente a un área en crecimiento que requiere ser estudiada y
abordada desde distintos enfoques. Como señalamos, el sector privado ha ido
modificando sus programas de RSE, evolucionando de la asistencia y la contención
social hacia el apoyo del sistema educativo a partir de la idea que es a través de
esa dimensión por donde pasan los procesos de inclusión social reales para los
próximos tiempos.
Desde hace más de diez años, y sobre todo después de la crisis de 2001,
las organizaciones de la sociedad civil y las empresas han comenzado a buscar
alternativas de articulación con la educación y, específicamente, con la escuela. No
sólo por la preocupación y la necesidad de contar con mano de obra calificada, sino
42
además y, no menos importante, para dar respuesta a una demanda generalizada
de invertir en acciones educativas que tengan efectos a largo plazo.
En cuanto a las áreas geográficas seleccionadas para el desembarco de los
programas, se puede decir que se define, en muchos casos, de acuerdo a los
objetivos e intereses de las empresas que financian los programas, previo análisis
de los principales indicadores socioeconómicos. Otros criterios que se tienen en
cuenta son la demanda surgida desde las mismas ciudades, y la capacidad
operativa de las organizaciones que implementan el programa. La mayor
concentración de proyectos se asienta en la región Metropolitana, NOA, NEA y en
la zona del centro del país. Luego se ubica la Patagonia y, por último, Cuyo.
Del análisis también se desprende que, para el desarrollo operativo de cada
programa, resulta necesario contar con un aliado en el territorio -una organización
ejecutora, un coordinador local, tutores con responsabilidades administrativas, etcque cumplan con tareas de gestión y articulación.
Por otro lado, en muchos casos, el impacto y la posibilidad de éxito en la
implementación de cada programa es mayor cuando la escuela es la organización
ejecutora, pues el seguimiento y acompañamiento es más intensivo durante todos
los días del ciclo lectivo. En este sentido, cabe destacar que todos los programas,
más allá de ser iniciativas del sector privado o de la sociedad civil, reconocen el rol
fundamental articulador que tiene la escuela.
Otro aspecto relevante para señalar es el sistema de tutorías que, con
diferentes modalidades, desarrollan la mayoría de los programas estudiados. El rol
del tutor o encargado de seguimiento aparece como el engranaje central y
fundamental en toda la estructura de los programas. La tutoría se presenta como
una estrategia de andamiaje para sostener, acompañar y orientar la escolaridad y,
a la vez, promover la inclusión de los jóvenes, encontrando los mejores modos de
hacer significativa la experiencia escolar.
La función del tutor está ligada tanto a la calidad educativa como a las tareas
de asistencia y contención. También incentiva a los becados tanto a continuar y
finalizar sus estudios, como a tener una visión de futuro al transmitir posibilidad
concreta de desarrollar un proyecto de vida.
43
Cadenas productivas y RSE
El sector empresario también puede ser motor del desarrollo si, por ejemplo,
logra profundizar su participación a lo largo de las cadenas productivas con los
emprendedores, en la asistencia técnica, en la inversión y en la conformación de
valor agregado en las actividades económicas.
Entre los problemas principales que tienen los sectores empobrecidos se
destaca, en primer lugar, el retraso tecnológico. Es decir, personas que realizan
actividades productivas o de servicios que tienen, en general, maquinaria obsoleta.
Un segundo punto, y como consecuencia de la problemática anterior, es que existe
una falta de capacitación, ya que dicho retraso tecnológico no permite utilizar las
herramientas y tecnologías actuales. Y, en tercer lugar, el sector informal en la
Argentina carece de vínculo con el sector privado a través de cadenas de
producción reales, creándose un circuito económico a nivel local y barrial. Esta
situación genera que un sector social importante de la población - vinculadas al
mundo del trabajo pero a partir de la precariedad- tenga dificultades de inserción en
el mercado laboral actual.
Pueden destacarse, en este sentido, varios oficios (pintores, albañiles,
plomeros, herreros, etc.), como también pequeños emprendedores que realizan
alguna actividad de tipo productiva (textil, alimenticia, etc.). Se trata de un sector
con dificultades para establecer una previsión social, de salud y de condiciones
regulares de trabajo.
De esta manera, en Argentina hay un potencial de cuatro millones de
personas que están realizando actividades económicas y son ciudadanos que no
pueden acceder a un crédito bancario. Esto ocurre porque no tienen patrimonio y,
por lo tanto, garantía para desarrollar, fortalecer o relanzar sus actividades
productivas. El sector privado, a través de acciones desarrolladas en el marco de la
RSE, tiene un rol muy importante para vincularse con este sector y potenciarlo con
estrategias de encadenamiento productivo, de asistencia técnica y capacitación.
En este contexto, debe entenderse el rol de la RSE como instrumento para
mantener enlaces horizontales y transversales entre la economía formal y social.
También para realizar un acertado diagnóstico acerca de las características de la
economía de la región, los potenciales recursos materiales y humanos ociosos de
la misma.
44
Así, como ya lo anticipamos, los mecanismos que pueden incorporarse a la
RSE son los siguientes: la conformación de cadenas productivas, la incorporación
de proveedores, la asistencia técnica y la capacitación.
En cuanto al primer instrumento, es importante destacar que la
desarticulación de unidades productivas reduce su potencial para hacer un mayor
aporte en la generación de empleos y la distribución equitativa de los ingresos. En
consecuencia, es necesaria una vinculación entre emprendedores con las unidades
productivas, que permitan la construcción de redes de apoyo mutuo y, sobre todo,
que deriven en la construcción de un proyecto de desarrollo basado en
capacidades y recursos regionales. De esta forma se genera un círculo virtuoso de
crecimiento e inversión, donde el empresariado asume un rol activo y de respaldo
financiero.
Las cadenas productivas que articulan el sector privado y la economía social
inciden directamente en la elaboración de un producto final. La cadena permite así
diversos niveles de procesamiento, transporte, comercialización e industria,
alcanzando varios productos terminados en el nivel del consumidor y una sinergia
de actores promotores del desarrollo económico.
Esto puede realizar una integración vertical, en la cual se articulan distintos
eslabones de una cadena productiva; o bien, horizontalmente a través de una
asociatividad entre emprendimientos y empresas de un mismo eslabón, que
procuran mejorar sus canales de comercialización y/o producción.
El encadenamiento no implica perder la individualidad en el manejo de la
producción por parte de los emprendedores y de las empresas. De hecho, muchas
actividades serán más efectivas y menos costosas si se realizan en forma
asociativa, ya que se optimizan las estructuras de costos individuales y las
capacidades de innovación productiva para mantener el posicionamiento
competitivo en el mercado y el impacto socioproductivo. La RSE se hermana con la
idea de la densidad productiva, la generación de valor agregado y la inversión
genuina.
45
El segundo elemento a visualizar, en relación a la RSE, es la posibilidad de
otro tipo de articulación económica a través de las cadenas de proveedores. Estas
permiten a los emprendedores vincularse a la economía a través de su inserción
como proveedores de bienes y servicios para el sector privado. Esta relación
procura la consolidación y “estandarización” de emprendimientos productivos en los
aspectos relacionados con su producción, calidad y comercialización. Además, esta
simbiosis le permite a los emprendedores la adaptación a nuevas tecnologías,
como así también la diversificación de la oferta y el mejor aprovechamiento de los
recursos físicos y humanos disponibles, con miras a aprovechar la demanda que
solicita el sector privado.
Un último aspecto relevante es la capacitación y asistencia técnica por
parte de las empresas. Este punto tiene una estrecha vinculación con el
fortalecimiento de la Economía Social y las iniciativas que surgen de ella misma. El
objetivo es que el sector privado pueda aportar apoyo técnico que potencie la
capacidad de los diferentes emprendedores. Es que muchos cuentan sólo con su
propia capacidad de trabajo, por lo cual el resultado se ve reducido por la escasa
formación general sobre el sostenimiento y organización de una actividad
productiva. Otros, en cambio, cuentan con bienes o insumos, pero necesitan
mejorar su situación a partir de la optimización de sus canales de producción y/o
comercialización.
El sector privado puede formar a los emprendedores acerca de temas
generales relacionados con la producción económica y su comercialización,
orientando la actividad hacia el conocimiento de la cadena de valores de los
productos, el aprovechamiento en forma comunitaria de los recursos e insumos
existentes, el mejoramiento de la organización y coordinación de los grupos
humanos para la producción en escala, como así también hacia cuestiones legales
e impositivas que posibiliten la comercialización en circuitos comerciales formales.
La Responsabilidad Social Empresaria llevada a la práctica en el fortalecimiento de las
cadenas productivas, genera un salto en calidad y escala de producción de los
pequeños emprendimientos.
En definitiva, en nuestras sociedades en desarrollo, el concepto de
Responsabilidad Social Empresaria debe superar la neo-filantropía y vincular
cohesión social y producción. De esta forma, propuestas como las de apoyar
cadenas productivas de la Economía Social por parte del mundo empresarial, debe
ser priorizado con el objetivo de la inclusión social.
46
La Responsabilidad Social Empresaria debe ocupar un lugar central en las
estrategias de concertación entre los actores, donde se debate el modelo de
desarrollo para una región o una localidad. El objetivo es incorporar al
empresariado a una idea de bien común, eliminar las viejas dicotomías agroindustria, estado-mercado, economía formal-informal, y aplicar una visión de
desarrollo que cree mecanismos decisorios con el consenso de la mayoría de los
sectores, teniendo como meta la construcción de una sociedad integrada.
47
Notas de Opinión en medios de comunicación
Capítulo 3
 Nota publicada en el diario Clarín, el domingo 31 de octubre de 2010
SEGUNDA GENERACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES
Por Daniel Arroyo
El surgimiento de los movimientos sociales desde mediados de la década de los
‘90 le dio visibilidad a un fenómeno que décadas anteriores no existía: la
desocupación. Luego, los cartoneros les mostraron a los grandes centros urbanos
la dimensión creciente de la pobreza y la exclusión que afectó a un gran número de
argentinos e hizo eclosión en diciembre de 2001.
De allí en más, el ciclo de luchas incluyó el modelo del piquete como modo de
ocupar el espacio público y llamar la atención de los medios de comunicación. El
Plan Jefes de Hogar fue un hito en el 2002 que les permitió a 2,2 millones de
personas tener un ingreso básico para paliar la situación y a los movimientos
transformarse en referentes frente al Estado.
La asunción de Néstor Kirchner a la Presidencia en mayo del 2003 provocó una
reconfiguración del rol de los movimientos y las organizaciones sociales. El
aumento en la inversión social y la llegada de varios de sus principales referentes a
la gestión de las políticas públicas generó reacomodamientos y tensiones internas.
Por un lado, se abrió desde el Gobierno la posibilidad de administrar recursos
públicos y de que pusieran en marcha diversas actividades y empresas sociales.
Por otro, esos dirigentes vivieron su nuevo rol de funcionarios en una situación de
equilibrio inestable, tironeados entre las obligaciones de la gestión y las demandas
de las bases de los movimientos que integran.
Los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner recuperaron el rol del Estado como
herramienta de transformación social y económica y como articulador de los
conflictos sociales. La década última fue una década ganada en la que hubo
mejoras en los indicadores de pobreza, indigencia y desocupación.
También fue una década ganada para la visibilidad de los movimientos sociales y
abrió el debate de cómo pasar a la política electoral, si a través del peronismo o a
través de nuevas expresiones políticas. Las colectoras del 2007 potenciaron esta
última posibilidad.
48
Lo que viene presenta múltiples desafíos. Por el lado de lo social: la pobreza
estructural; los jóvenes que no estudian ni trabajan; las dificultades de acceso al
crédito; el trabajo informal; la tensión en los grandes centros urbanos; las brechas
de desigualdad. Por el lado de lo político: cómo los movimientos pueden construir
nuevos liderazgos aumentando su autonomía respecto del Estado.
Tenemos hoy muchos recursos en el Estado y una sociedad civil débil y con poca
autonomía, que tiene que armar proyectos y después buscar quién se los financie.
La Nación concentra hoy el 70% de los recursos de las políticas sociales, las
provincias el 23% y los 2200 municipios sólo el 7%.
Parte de los desafíos pasan por equilibrar la distribución de recursos entre la
Nación, las provincias y los municipios, a través de mecanismos de federalización
que permitan desarrollar programas que tengan en cuenta las necesidades locales
y articulen el trabajo de las organizaciones.
Los retos van desde el acceso a las fuentes de información y financiamiento, el
fortalecimiento en su capacidad de gestión y los modos de articulación entre las
propias organizaciones. El crecimiento económico sostenido nos marca que
estamos frente a una oportunidad histórica. Hay que ir hacia una segunda
generación de políticas sociales que tome como eje la participación de la sociedad
civil y el fortalecimiento de las organizaciones locales a través de la transferencia
directa de recursos para que puedan encarar sus propios programas.
49
Capítulo 4
Inclusión y desarrollo económico en la Argentina actual.
4.1. Capitalizar a los sectores pobres
4.2. El rol del microcrédito.
4.3. Microcrédito y políticas sociales
4.4. La experiencia del “Plan Manos a la Obra”
4.5. El rol del Estado en el desarrollo de la economía social
4.1. Capitalizar a los sectores pobres
Durante los próximos años, el contexto internacional ofrecerá una situación
favorable para la economía argentina. Los mercados de China, India y Brasil
continuarán con su demanda de los bienes que nuestro país produce. Este viento
de cola nos brinda la posibilidad de generar cambios estructurales sobre la realidad
social.
La pobreza en la Argentina es un problema de mayorías y está directamente
vinculado a la falta de ingresos. En los últimos años, además se viene
estableciendo una compleja relación entre pobreza y endeudamiento,
especialmente en los grandes centros urbanos, ya que su población toma créditos
a tasas muy altas debido a las fuertes dificultades que tienen para acceder al
préstamo bancario.
La única opción para los sectores pobres es tomar un “crédito fácil” o “crédito
ya”, que exige como único requisito presentar la fotocopia del documento. Se trata,
sin embargo, de préstamos que, en muchos casos, encubren tasas que superan el
100% anual. Y cuando el deudor no puede pagar, se le ofrece hacerlo con
intereses aún más elevados.
En el país, hay cuatro millones de personas que se encuentran en esa
situación. Se trata de cuentapropistas y pequeños emprendedores que trabajan en
condiciones precarias, con tecnología atrasada y una mala interacción con el
50
mercado, y que no pueden a acceder a créditos dentro del sistema bancario porque
no cuentan con garantías.
Vale resaltar que las entidades financieras públicas han puesto en marcha,
en los últimos tiempos, programas destinados a capitalizar a los sectores pobres. El
aporte estatal permite bajar las tasas a porcentajes razonables y absorber los altos
costos de la operatoria del microcrédito, que requiere de oficiales de cuenta que no
sólo cobren las cuotas en el territorio, sino que también acompañen y asesoren a
los emprendedores.
Los programas se destacan por su bajo nivel de morosidad: llegan a menos
del 3% sobre el capital vencido. Esta cifra encuentra, al menos, dos explicaciones
posibles. Por un lado, que los sectores pobres asumen la palabra empeñada. Por
otro, que al ser su única fuente de financiamiento, pagan en tiempo y forma para
volver a tomar otro préstamo. El hecho de que sea un banco -público o privado- el
que les brinde el crédito genera un incentivo intangible aunque muy relevante: las
personas sienten que hay una organización financiera que confía en ellos.
Se estima que este tipo de microcréditos vinculados a entidades del Estado
llegan a doscientas mil personas. Pero hay alrededor de 3,8 millones que no
acceden al préstamo “oficial” y, dentro de ese universo, claro está, se encuentran
los que se endeudan a tasas usurarias. Es por ello que resulta necesario dar un
salto de escala y avanzar en la masificación de los sistemas de microcréditos
existentes.
Esta masificación y el debate acerca de cuál es el rol del sector bancario
resulta fundamental para reducir los niveles de vulnerabilidad social. Los avances
en los últimos años han sido realmente importantes, tanto del sector financiero
como de las áreas sociales, pero resulta trascendente establecer mecanismos para
intensificar el otorgamiento de créditos a las personas que no poseen garantías y,
junto con ellos, desarrollar una red de seguimiento que acompañe a los pequeños
emprendedores.
Sucede que el problema del desempleo no sólo se mejora con microcréditos,
sino también con mecanismos de acompañamiento y capacitación laboral. En este
aspecto, los últimos años también muestran avances importantes. Lo que aún resta
es debatir acerca de cuáles son los sectores estratégicos en los que habría que
51
generar mecanismos de incentivos para que los sectores de baja calificación
consigan trabajo.
Son muchas las actividades productivas que mejoran el PBI en Argentina,
pero pocas los que llegan hasta la punta de la cadena, es decir las que incorporan
a los jóvenes sin la escuela secundaria completa. La construcción, la industria
textil, metalmecánica, de calzado y las curtiembres generan mucho movimiento y
permiten incluir a estos sectores. De allí, la necesidad de que, junto a la
masificación del microcrédito, se generen diversos incentivos para el desarrollo de
estas actividades.
4.2. El rol del microcrédito
Existen innumerables antecedentes internacionales donde el microcrédito se
utiliza como herramienta de fortalecimiento de la Economía Social. Desde el Banco
Grameen, creado en 1979 por Muhammad Yunus, el Banco Triodos de Holanda, la
Banca Sol en Bolivia, hasta experiencias en nuestro país, donde a principios de
siglo XX las viejas Sociedades de Socorros Mutuos y las Cajas de Créditos
aportaban financiamiento para el trabajo y la producción.
De todos modos, el microcrédito, como lo conocemos en la actualidad, se
consolidó en Argentina en la década del ochenta, cuando organizaciones del tercer
sector comenzaron a trabajar con pequeños productores rurales (en muchos casos
a través de financiamiento internacional del Banco Interamericano de Desarrollo),
proporcionándoles crédito, capacitación y asistencia técnica. A fines de esta misma
década (1989), el Banco Provincia inició una experiencia de microcrédito urbano
que funcionó hasta 1992 a través de la Fundación Juntos.
A principios de la década del noventa, surgió una nueva generación de
instituciones de microcrédito, que intentó fortalecer el Desarrollo local (Fundación
Emprender, Fundación Banco Mundial de la Mujer, Cáritas Quilmes) para
profundizar el trabajo iniciado con las microempresas en las zonas urbanas.
En la actualidad, la convergencia entre el microcrédito, el Desarrollo Local y
la Economía Social implica un concepto abarcador de la compleja y vasta realidad
social, teniendo en cuenta las diferentes experiencias asociativas.
52
Al realizar un análisis integral, se puede reconocer a la Economía Social
como un subsistema socioeconómico, cultural, de producción y distribución de
bienes y servicios, que desde el Estado, junto con las organizaciones de la
sociedad y del sector privado, mejoran los ingresos de las familias.
La idea de la Economía Social, al mismo tiempo que intenta definir un
espacio “nuevo” en términos de perfiles laborales, de acción colectiva y de actores,
debe incorporar dentro de sus fines la idea de un escenario que modifique la
exclusión social y una forma determinada de financiamiento para alcanzar esos
fines. En consecuencia, tendría que seguir los siguientes objetivos prioritarios:
 Luchar contra la pobreza y la indigencia;
 Luchar por la justicia social, a favor de un desarrollo integral y una ciudadanía
plena;
 Involucrarse dentro de un proyecto de país inclusivo, a través de la realización
del desarrollo productivo.
En la actualidad, la Economía Social puede involucrar a una variedad de
acciones colectivas, como son las cooperativas y mutuales, la agricultura familiar,
experiencias basadas en particularidades étnicas y culturales de grupos de
población (por ejemplo, la indígena), los diferentes emprendimientos productivos
familiares, las empresas recuperadas por los trabajadores, las ferias sociales, los
diferentes clubes de trueque, etc. Muchas de estas prácticas utilizan el microcrédito
como forma para comenzar y/o consolidar la producción y la comercialización de
los emprendimientos.
De esta manera, la Economía Social se configura como un ámbito donde los
conocimientos o saberes individuales y sociales, las construcciones asociativas y
otros recursos intangibles como la identidad, los valores y la confianza, se
constituyen como “reservas ocultas” y externalidades positivas de difícil
identificación. (Coraggio, 1998)
El fortalecimiento de la Economía Social de cada localidad es la condición
indispensable (y excluyente) para todo proceso de Desarrollo Local que se quiera
emprender, donde el microcrédito es un instrumento de suma importancia para
desplegar su potencialidad.
53
La Economía Social debe derribar los muros que separan las políticas
sociales de las económicas. Para esto, el Estado debe procurar una convergencia
entre perfeccionamiento de las instituciones gubernamentales, los marcos jurídicos
y una adecuada articulación con las organizaciones sociales. Por su parte, la
Economía Social puede proveer un escenario que facilite la gestión del Estado, al
promover la participación de la sociedad en las decisiones fundamentales que
orientan la gestión de los recursos sociales y económicos.
Es importante destacar la potencialidad de la convergencia entre el
Desarrollo Local y la Economía Social. Por eso, aquellos territorios en los cuales
los diferentes actores públicos y privados sepan construir entornos innovadores a
partir de sus propios recursos y circunstancias específicas están llamados a ser
agentes eficientes de la transformación tecnológica y socioeconómica de los
mismos. (Alburquerque, 2001).
Esta definición nos permite delimitar mejor aquellos elementos
imprescindibles en una dinámica de desarrollo productivo en el nivel local y que
potencie la Economía Social. Ésta, a su vez, debería tener en cuenta:
 La elaboración de proyectos a partir, fundamentalmente, de los recursos
económicos, sociales y humanos propios;
 La acción de actores públicos y privados comprometidos en el Desarrollo Local
y con capacidades institucionales para establecer pautas de acción.
Impulsar procesos de Desarrollo Local y de Economía Social implica
identificar los recursos existentes, lo que permite una definición del perfil
económico. Esto es de suma relevancia, ya que permite reconocer el rango de
posibilidades y alternativas según la existencia de todos los recursos conducidos
desde “lo local”.
Así se pueden definir los circuitos económicos en la localidad incorporando a
los sectores formales, a los informales y a los de subsistencia, como forma de
encontrar puntos de vinculación que busquen la inclusión social.
54
4.3. Microcrédito y políticas sociales
La importancia del microcrédito es sustancial para una política social de tipo
inclusiva, ya que permite promover iniciativas productivas en favor del empleo y de
la mejora de los ingresos de las familias.
Entendemos el microcrédito como un préstamo de pequeño monto que
puede otorgarse directamente a personas o a través de grupos, sin constituir una
hipoteca o una prenda, ni requerir ningún tipo de garantía real10. Además, se
destina al desarrollo de microemprendimientos productivos asociativos de
autoconsumo, comerciales o de servicios, mientras que su devolución se realiza en
plazos cortos y medianos, y la cuota está relacionada con la capacidad de pago.
Podemos concluir, entonces, que es un instrumento de suma relevancia para la
lucha contra la pobreza.
Ahora bien, debe comprenderse a este tipo de financiamiento como una
forma de inclusión social pero también como una estrategia de inserción en el
mercado. Para ello, el préstamo debe orientarse a la compra de bienes, insumos,
herramientas y materias primas para que la producción pueda ser vendida y los
precios cubran todos los costes (inclusive el del mismo microcrédito). En este
sentido, las alternativas de financiamiento deben ser amplias teniendo en cuenta la
variedad de experiencias de la Economía Social. (Carpio, 1996)
Por otro lado, es necesario que el mercado sea irrigado por nuevos
microcréditos y suscite un aumento de demanda tan amplio que sea probable que
todos se beneficien con alguna parte de este proceso. De allí que el crédito tiene
que estar insertado en la promoción de la economía local, inclusive si es posible en
conexión con otras localidades o regiones. Esto permite identificar el perfil de las
comunidades existentes y su relación con sus actividades productivas.
En este marco, “el microcrédito sustituye crédito de otras fuentes, con la
ventaja de ser más accesible y cuya concesión es desburocratizada y ágil. Eso
beneficia a los actores del mercado local sosteniendo la actividad económica,
10
Esto no implica la inexistencia de requisitos, ya que en todos los casos se requiere: documento de identidad,
pago de algún servicio o impuesto del hogar, referencias comerciales y barriales y la evaluación realizada por el
promotor de microcrédito en el lugar de trabajo.
55
insertando a todos los actores que se encuentran al margen de ella y mejorando
sistemáticamente el patrón de vida de los habitantes del lugar”. (Singer, 2002)
Otro aspecto relevante de la utilización social del microcrédito es que los
niveles de incumplimiento del préstamo popular, cómo se mencionó al comienzo de
este capítulo, son muy pequeños, lo que exige que: a) los proyectos financiados
tengan sustentabilidad, b) la amortización de los préstamos se ajuste al flujo de
ingresos generados por los proyectos, y c) existan mecanismos de asistencia
técnica y capacitación para reducir los costos, mejorar la gestión y tener
penetración en los mercados.
En este sentido, también es importante considerar qué es estratégico para el
territorio y que eso sea decidido en forma colectiva, con la participación de todos
los actores que lo componen.
De esta manera, la relevancia de políticas de microcrédito con impacto social
implica, a la vez, proximidad entre los financiadores y los ejecutores de los
proyectos: sean cooperativas, mutuales, organizaciones de la sociedad civil,
instituciones de fondos rotativos, consorcios populares de ahorro y cualquier otro
tipo de asociaciones.
En consecuencia, una de las condiciones de éxito de un sistema de
microcrédito es la cogestión del mismo en el nivel local por agencias de bancos
públicos especializados y entidades comunitarias de finanzas. Esto debe estar
asociado también a diferentes mecanismos de garantía de transparencia y
contralor de la asignación del financiamiento.
En suma, una política de microcrédito que promueva la inclusión social
requiere una nueva estructura institucional conformada por una red comunitaria de
finanzas solidarias, una importante presencia en las comunidades que más lo
requieran y se encuentren capacitadas para captar el ahorro. Además, planes de
desarrollo, formulados y aprobados por las comunidades que deben ejecutarlos, y
bancas solidarias del gobierno federal, provincial y municipal, especializadas en
microcrédito para suplir fondos de financiación de inversiones de mayor monto.
En todos los casos, el microcrédito debe disminuir los riesgos de
interrupciones en los flujos de dinero y evitar que provengan de una única fuente de
56
recursos. Por otro lado, debe realizar directamente o dar soporte a las actividades
de acompañamiento a los servicios financieros propiamente dichos, ya sean de
capacitación, facilitación de información y conexión con otros actores del territorio,
como el caso de universidades u organizaciones de la sociedad civil.
4.4. La experiencia del Plan “Manos a la Obra”
El “Plan Manos a la Obra”11 reconoció el potencial del nivel local y lo
presentó como el espacio estratégico para la gestación de iniciativas que
posibilitaran mejorar el nivel de vida de la población, donde el rol del microcrédito
fue fundamental para canalizar las necesidades y expectativas de la ciudadanía, en
función del rol que cumplía el Estado en la lucha contra la exclusión.
Resulta importante destacar que el proceso de Desarrollo Local se encuentra
relacionado con la idea de crecimiento económico con impacto social, es decir que
las actividades que impulsan el crecimiento de la localidad, son acompañadas por
medidas que posibilitan una distribución del ingreso en términos de equidad.
El objetivo del Desarrollo Local y de la Economía Social, , como ya hemos
mencionado, es fomentar aquellas actividades productivas que cuentan con
viabilidad económica y que encuentran una identificación histórica y cultural en la
población que las realiza. Por eso, es necesario pensarlo “desde abajo”, teniendo
en cuenta todos los recursos potenciales del “saber hacer” de la población, sus
recursos naturales y la infraestructura del lugar. (Carbonetto, Gioa y Solis, 2000)
A su vez, la prolongada crisis del mercado de trabajo y el aumento de la
brecha existente entre la situación social de los sectores pobres y los de altos
ingresos de la población han puesto en la escena a la Economía Social (y su
financiamiento) como un subsistema de relaciones económicas y sociales que
posibilitan, en un marco de solidaridad y de reciprocidad, la conformación de
diversas formas de organización para la producción económica y comunitaria.
Por ello, el “Plan Manos a la Obra” tuvo por objeto la detección de
necesidades y demandas, la formulación de propuestas viables y la
11
Este Plan fue implementado en agosto de 2003 y constituye una de las experiencias más importantes de la
política de promoción social lanzada por el Ministerio de Desarrollo Social de la República Argentina.
57
implementación de proyectos productivos desde la perspectiva del Desarrollo Local
y la Economía social.
En este marco, el Plan desarrolló tres componentes principales:
a. El apoyo económico y financiero con el objeto de fortalecer la
capacidad de los proyectos productivos para mejorar los ingresos de las familias y
promover la inclusión social a través de la participación en actividades laborales y
comunitarias. Se trató, entonces, de otorgar financiamiento a actividades
productivas sustentables –sujetas a las características de cada localidad- desde la
perspectiva del Desarrollo Local.
Al mismo tiempo, los proyectos productivos que se desarrollaron en el
marco del Plan fueron seleccionados teniendo en cuenta la potencialidad que
ofrecía la actividad desde la perspectiva del perfil de Desarrollo Local, garantizando
condiciones estructurales de cooperación y asociación entre distintos sectores
sociales y económicos.
De esta manera, el Estado Nacional involucró en su acción a una gran
variedad de experiencias asociativas que comprendían emprendimientos
productivos de la Economía Social. Atender sus necesidades es de suma
importancia para la inclusión social, ya que en los últimos años se han constituido
como respuesta frente a la exclusión del mercado de trabajo de vastos sectores y
se multiplicaron al tomar diferentes modalidades de organización, niveles de
producción y grados de integración a los circuitos comerciales. Inclusive en varios
momentos se convirtieron en ámbitos de contención social frente a la crisis.
Con el objetivo de promover la integración social y transformar las
necesidades sociales en oportunidades de acción colectiva, el Plan también otorgó
financiamiento a emprendimientos destinados a los beneficiarios del Plan Jefes y
Jefas de Hogar12 desocupados, lo cual implicó estimular las potencialidades de los
beneficiarios, de modo tal que estuvieran en condiciones de aprovechar
autónomamente el apoyo económico y financiero desde el Estado en
12
El Plan Jefes y Jefas de Hogar comenzó a funcionar en los primeros meses de 2002 como respuesta a la
crítica situación socioeconómica que estalló en diciembre de 2001.
58
emprendimientos productivos a través de los cuales los sujetos generaron los
recursos económicos para mejorar sus ingresos.
La inclusión social mediante financiamiento incluye también a las
cadenas productivas a través del impulso de una vinculación entre emprendedores
con las unidades productivas, que permita la construcción de redes de apoyo
mutuo y, sobre todo, que deriven en la construcción de un proyecto de desarrollo
endógeno. Por otro lado, varios pequeños productores y unidades económicas
necesitan de inversiones para mejorar su capacidad de producción como así
también una planificación sistematizada que favorezca las posibilidades de
sustentabilidad del emprendimiento. En este sentido, desde una perspectiva que
entiende al Estado como promotor del desarrollo, el Plan desplegó estrategias de
apoyo a la producción, en favor de la calidad de la comercialización, reducción de
costos y adaptación a nuevas tecnologías.
b. El Fortalecimiento Institucional tiene como objetivo central
promover la concertación y participación de todos los actores sociales y productivos
en el territorio. En esta dirección, el Plan Nacional “Manos a la Obra” planteó un
conjunto de acciones particulares destinadas a promover el desarrollo de espacios
de encuentro, debate e intercambio. De esta manera, buscó favorecer la realización
de acuerdos intersectoriales que se constituyan en los cimientos de los planes de
Desarrollo Local como así también en el marco institucional en el cual se
implementan las políticas sociales.
c. La asistencia técnica y capacitación estuvieron destinadas a los
emprendedores incluidos en el Plan. En este sentido, las pequeñas unidades de
producción y los distintos beneficiarios de los proyectos de Desarrollo Local y
Economía Social debieron superar un gran número de dificultades para alcanzar
logros económicos, sociales y comunitarios. Por estar marginados del mercado de
crédito formal, contaban con escasas oportunidades para recibir algún tipo de
formación que potencie su propia capacidad emprendedora. Muchos tenían sólo su
propia fuerza de trabajo, razón por la que el resultado se veía reducido por la
escasa formación general sobre el sostenimiento y organización de una actividad
productiva. Otros, en cambio, poseían, tal vez, bienes o insumos pero necesitaban
mejorar su situación optimizando sus canales de producción y/o comercialización.
El Plan “Manos a la Obra” se propuso brindar acompañamiento integral y asistencia
59
a todos los sectores mencionados para que pudieran generar un impacto positivo
sobre su nivel de ingresos y el empleo.
4.5. El rol del Estado en el desarrollo de la Economía Social.
En los últimos años hubo un avance en la economía social solidaria y
este camino ha generado una serie de desafíos para Estado que es importante
visibilizar para poder avanzar sobre ellos en los próximos años.
En los últimos ocho años hubo cinco avances principales en torno a la
economía social solidaria:
El primero es que hoy tiene visibilidad. Las cooperativas, las mutuales y
los pequeños emprendedores eran, hasta hace un tiempo en Argentina, bienes de
economía de segunda, gente que trabajaba como podía, sin acceso a nada, con
mucha dificultad y con el supuesto de que tenían que arreglarse como podían y que
el mercado se iba a acomodar por sí solo. Es evidente que existe otro modelo
económico, otra economía, otra forma de producción y otra manera de encarar las
actividades productivas y que esto no es nuevo en Argentina. Lo nuevo es que se
vea; que tenga presencia y acompañamiento del Estado, ya sea en el tema del
crédito, de la comercialización, o en otras cuestiones.
Y estas realidades generaron avances significativos. Hoy cualquier
banco público en la Argentina evalúa la necesidad de tener algún programa o plan
de microcrédito para pequeños emprendedores, cooperativas o empresas
recuperadas. Hoy cualquier organismo estatal vinculado con lo social, cualquier
Secretaría de Desarrollo Social de un municipio o de alguna provincia planea a la
economía social como parte de su incumbencia. En cualquier universidad, cuando
analiza los temas a trabajar, la economía social aparece. Esto evidencia la
visibilidad de algo que existe hace mucho tiempo en Argentina pero que no se lo
veía. Antes se suponía que era una etapa de transición hasta que el mercado lo
tomara pero hoy hay políticas públicas hacia ese sector.
El segundo avance es que existe financiamiento para la economía
social. Esto tiene que ver con la existencia de sistemas de créditos, microcréditos,
subsidios y de mecanismos que funcionan más rápido. Con distintas modalidades,
hay fuentes de financiamiento importantes hacia las actividades de la economía
60
social y solidaria. Algunos lentos, complicados y con muchos pasos en el medio,
otros con mucha intermediación, otros más rápidos, algunos con formularios
difíciles y otros no tanto. Pero el segundo avance es que efectivamente existe un
sistema de financiamiento. Hoy alguien que monta un emprendimiento productivo,
que forma parte de una cooperativa o que recupera una fábrica, tiene identificado
un conjunto de instancias que lo puede financiar y que lo puede acompañar.
Subsisten muchas cosas para discutir, desde luego, pero no deja de ser un avance.
Este segundo logro indica que, efectivamente, hay más financiamiento; el Estado
tiene más presencia en el orden de la economía social. Desde la banca pública,
desde parte de la banca privada, desde las organizaciones sociales y desde el
Estado, hay más mecanismos de financiamiento para la economía social.
El tercer aspecto en el que hemos avanzado, también con dificultades,
es el normativo, el aspecto tributario. Creo que acá el adelanto ha sido menor y lo
que falta es significativo pero con el monotributo social y con los distintos tipos de
mecanismos podemos decir que es un avance. Se comienza a reconocer a la
economía social como parte de un mecanismo que requiere otro sistema tributario.
Si bien con dificultades, evidentemente es un paso más en el sentido de que hay
instrumentos y dispositivos para empezar a llevar adelante un mecanismo que
permita formalizar al ámbito de la economía social sin tener que endeudarse de
inmediato.
El cuarto progreso remite a la comercialización. Desde mecanismos de
apoyo de los gobiernos locales, de instancias nacionales, desde sistemas de
tutorías, desde la certificación de calidad entre otros aspectos, también se ha
avanzado en colaborar a los emprendedores en la comercialización de sus
servicios o productos. Los temas siempre giran en torno a que las personas saben
producir pero no saben vender; y a los desafíos sobre cómo ayudarlas en ese
proceso. En este cuarto avance, el de la existencia de instrumentos y mecanismos
para la comercialización es notorio que en algunos rubros esto es más complejo y
en otros menos, pero existen más mecanismos de comercialización y mayor apoyo
del Estado. Actualmente cualquier persona que produce en la pequeña escala o en
el ámbito de la economía social conoce los lugares donde puede ir a ofrecer sus
productos.
El quinto punto tiene que ver con que se empezaron a desarrollar
cadenas de producción y cadenas de valor donde un segmento de la economía
social empieza a formar parte de la articulación de cadenas productivas. Si bien
61
esto todavía es escaso, ni bien uno empieza a identificar algunos rubros (a
construcción, el textil, el metal mecánico y el turismo) advierte que comenzaron a
desarrollarse cadenas productivas. Los emprendimientos de la economía social,
sobre todo los más pequeños, comienzan a formar parte del encadenamiento de
procesos productivos.
En este sentido, existen avances que se evidencian en la realidad
cotidiana de la economía social solidaria. Si comparamos con la realidad de unos
ocho años atrás, observamos que la economía social tiene visibilidad, tiene
impacto, tiene financiamiento, ha tenido un proceso en donde algunos instrumentos
tributarios la van favoreciendo, tiene mecanismos de comercialización y empieza a
formar parte de cadenas productivas. Lejos de donde deberíamos llegar, pero con
progresos significativos.
¿Qué falta hacer respecto del rol que desempeña el Estado? Podemos
identificar cinco cuestiones sustantivas:
La primera es el costo del financiamiento para la gente que lleva
adelante cooperativas, mutuales, pequeños emprendimientos y actividades
productivas. En Argentina existen 4 millones de personas que trabajan (gasistas,
carpinteros, plomeros, etc.), que realizan actividades productivas y muchas veces
por falta del acceso a un crédito o por distintos mecanismos, suelen tener
complicaciones en su crecimiento y desarrollo. Pero también sucede que como
necesitan el dinero muchas veces lo toman en lugares informales a tasas de interés
del 90% anual, con los problemas financieros que esto les produce a los pequeños
productores y emprendedores. La economía social funciona con financiamiento a
tasas bajas y no con financiamiento para vivir pagando lo que se pidió como
crédito. Aún estamos lejos de la escala de 4 millones. Hoy se está llegando a 200
mil personas con sistemas de créditos, microcréditos y distintas modalidades. Y
cuando no se aceleran las políticas públicas en este sentido lo que hacen las
personas que lo necesitan es buscar donde hay, o donde le dan, y eso son tasas
usurarias brutales.
Entonces, el primer desafío es darle escala al financiamiento de la
economía social. Si la Argentina creció durante los últimos 10 años, si la economía
va a crecer los próximos 5 ó 6 años, tenemos que dar un salto de escala y un
masivo recurso de financiamiento para avanzar en el desarrollo de toda la
economía social. El reto es generar mecanismos de regulación y de control. Un
62
avance que se debe dar entre todos, no sólo a nivel estatal, sino que son el
Estado, la banca pública, la banca privada y las organizaciones sociales los tienen
que actuar para llegar, con tasas subsidiadas, y fortalecer las capacidades
productivas de la economía social. La idea no es endeudar a las personas, sino dar
un salto de calidad productiva.
Un segundo desafío importante para todos, y siempre partiendo de la
base que estamos un piso más arriba, es empezar a pensar mecanismos tributarios
y mecanismos de reconocimiento de las actividades de la economía social y no
solo a las personas. El tema del monotributo social es un avance importante, pero
cinco personas que formaron una panadería tienen que tener un reconocimiento
como tal: como un emprendimiento y no cada uno suelto como monotributista. Creo
que ahí tenemos que dar un salto, que debemos avanzar, sobre todo porque
teniendo ya el monotributo social como un primer paso, cómo avanzamos para
generar mecanismos diferenciados para las actividades de la economía social. El
reconocimiento de las empresas recuperadas es un progreso significativo en
muchos casos, los saltos que se van dando, la cierta capacidad de generar
instancias asociativas también, pero es claro que necesitamos que la economía
social en la Argentina tenga un mecanismo tributario diferenciado que lo acompañe
en el proceso de inclusión productiva sustantiva. Creo que para que esto suceda en
la Argentina -y que es uno de los elementos que empezaría a ayudar a achicar los
niveles de desigualdad, para generar mecanismos estructurales de cambio en lo
normativo y en lo impositivo-, se requiere de mucho consenso social y mucha
participación de todos los que forman parte de la economía social.
El tercer desafío que tenemos todos, y que representa desde mi punto
de vista el más importante de la economía social en los próximos años tiene que
ver con cómo empezar a generar mecanismos para que todas sus actividades den
un salto en la escala del mercado, fortalezcan instancias de comercialización más
allá de lo que estamos haciendo y que el Estado ayude, a través del compre local,
a dar una escala sostenida a las actividades de la economía social. Deberíamos
intentar que el Estado obtenga, al utilizar su capacidad de compra, un importante
rol a la hora de empezar a dar un salto y a acompañar. Es complejo, hay
municipios que lo hacen, hay experiencias como el tema de los guardapolvos. Es
necesario fortalecer escalas de producción de la economía social, que en este
esquema de crecimiento económico nadie venda sus cosas de la manera que
puede, sino dar un salto de calidad. Y en esa escala de la posibilidad de venta, el
63
Estado tiene un rol importante porque está claro que es el gran comprador de
bienes y de servicios hoy en la Argentina.
No se reduce la pobreza en Argentina si no capitalizamos masivamente
a estas 4 millones de personas. Y la capitalización no sólo tiene que ver con los
créditos, sino con generar instancias de comercialización masivas.
Recordemos que lo importante en la economía social no es sólo que haya gente
que le vaya mejor produciendo y vendiendo, ni es solamente generar redes
comunitarias. Masificar instancias de capitalización mejora las condiciones
sociales, reduce niveles de pobreza y aumenta los niveles de inclusión en
Argentina. Creo que ahí hay un desafío central.
Un cuarto reto para fortalecer la economía social y el rol del Estado en
este desarrollo tiene que ver con poder generar instancias de transferencia de
recursos rápido y en tiempo real. El problema hoy no es que no haya fuentes de
financiamiento, sino que entre que alguien presente un proyecto y efectivamente lo
ponga en marcha se tarde mucho tiempo. En las distintas escalas, un cuarto
problema grave que tenemos es que habiendo recursos, no los transferimos en
tiempo real. Una manera de hacer esto es descentralizar recursos sobre las
organizaciones sociales y sobre los municipios. Otro tema decisivo es evaluar
rápido. Lo que tenemos que hacer es que el que está cerca, el municipio, la
organización social, tenga los recursos para que los pueda implementar. Y se está
avanzando en esto. La Comisión de Microcréditos está generando instancias para
descentralizar, pero hay que acelerar rápidamente ese proceso porque este
contexto –el crecimiento económico- da grandes chances para el desarrollo de la
economía social. Y eso se fortalece transfiriendo recursos en tiempo real.
El último desafío tiene que ver con distinguir las actividades productivas
en tres niveles distintos de actividades de la economía social, especialmente en los
que tienen que ver con emprendimientos pequeños y medianos y empezar a
generar políticas específicas. Un municipio apunta al tema turístico, metal
mecánico y tal o cual actividad, e inicia actividades productivas. Eso se vincula con
lo estratégico del lugar. Cualquier territorio, cualquier municipio apunta claramente
a lograr ciertos objetivos. Lo que tiene, entonces, es la capacidad de inducir, de
generar y de promover actividades productivas que podemos llamar estratégicas.
El segundo nivel es lo preexistente. Alguien que es gasista, plomero o
carpintero es evidente, sin hacer grandes estudios, le hace falta dar un salto y
64
obtener financiamiento. El tercer nivel es la persona que tiene una idea de aquello
que quiere hacer. Mi impresión es que la economía social debe trabajar en las tres
escalas, sin que prevalezca una por sobre las otras, sino que los sistemas de
seguimiento y de acompañamiento tienen que estar en los tres.
Combinar estos tres aspectos con tasa de interés diferente me parece que es un
punto central. En este sentido, un gran desafío es que todos –el Estado y los que
tenemos algo que ver con esto- empecemos a identificar mecanismos que articulen
a los tres, que equilibren y que tengan mecanismos de seguimiento. La economía
social es mucho más que sólo un pequeño emprendedor que hace algo, mucho
más que sólo redes comunitarias, es mucho más que sólo otra mirada de la
economía y es mucho más que sólo solidaridad. La economía social es generar
condiciones de actividad productiva para dar un salto cualitativo, capitalizar y
mejorar calidad de vida. Para eso hay que tener impacto local. Hay que mover las
actividades económicas y orientarlas al desarrollo de la economía social.
Hoy existe una gran oportunidad en la Argentina. Estamos mejor, pero
con enormes retos por delante. Una manera de orientarlos es acelerar, dar escala y
dar un salto en calidad. Creo que en los próximos 5 años será necesario ahondar
profundamente los alcances de la economía social, dar un gran salto en escalas,
tener un mejor financiamiento y subsidios de tasa para evitar que la gente la siga
tomando al 90% anual. Tenemos que generar mecanismos rápidos y que no sean 8
meses para transferir 15 mil pesos para alguien que va a montar su pequeño
emprendimiento productivo; tenemos que destrabar el esquema impositivo y
generar condiciones para fortalecer cadenas de producción.
65
Notas de Opinión en medios de comunicación
Capítulo 4
 Nota publicada en el diario Clarín, el martes 15 de junio de 2010
LO PRIMERO ES LA INCLUSIÓN SOCIAL
Por Daniel Arroyo
En esta pelea que hay que dar de manera contundente inciden factores
determinantes: la extensión de las asignaciones familiares, la posibilidad de
aumentar o no los 180 pesos por hijo y la corrosión que está generando la inflación.
La agenda social en la Argentina tiene cinco problemas centrales a resolver en los
próximos años: a) la pobreza extrema que alcanza al 10% de la población; b) la
informalidad económica que abarca al 40% de los que trabajan; c) la desigualdad
que marca una diferencia de 28 a 1 entre el 10% más rico y el 10% más pobre; d)
los jóvenes que no estudian ni trabajan ; y e) la vida en los grandes centros
urbanos en los que está radicado el 70% de la población y en donde el
hacinamiento, la precariedad laboral, la pobreza y la violencia conviven de manera
cotidiana.
En este contexto, hay tres factores determinantes en la lucha por la inclusión social.
Por un lado, la extensión de las asignaciones familiares y la posibilidad de
incrementar o no los 180 pesos por hijo.
Por el otro, la inflación , que complica este esquema porque el aumento de precios
en los alimentos podría llegar a ser de entre 25% y 30% este año. Finalmente, la
dinámica que tengan los sectores productivos que logran incluir a los sectores
pobres (textil, calzado, curtiembres, frigoríficos, metalmecánico y construcción).
Es muy positiva la extensión de la Asignación por Hijo, porque rompe con un
esquema muy desigual, en el que cobraban ese derecho sólo quienes tenían
trabajo formal o quienes lograban deducirlo del impuesto a las ganancias. Ahora
hay que avanzar en un programa progresivo de universalización para llegar a los
niños y jóvenes que hoy no acceden porque sus padres no están en el trabajo
formal. El desafío aquí es ir a buscar a la población “que no se mueve”. A aquellos
que no aparecen en las bases de datos y que sólo se los puede identificar a través
66
de las escuelas, en los centros de salud y a partir de la red de organizaciones
sociales y comedores comunitarios.
El siguiente paso debería sancionar una ley que permita marcar un piso de
ciudadanía en la Argentina. Uno de los problemas más fuertes radica, sin dudas, en
el drama que sufren los jóvenes de 16 a 24 años que no estudian ni trabajan (sean
900.000 ó 500.000 son un montón) . La resolución de este tema es clave para
comprender qué país queremos para los próximos años. Es necesario un gran
acuerdo social que ponga el acento en la inclusión de los jóvenes con programas
de becas y apoyo económico.
Los jóvenes sólo creen en los que ven cotidianamente y no respetan tanto a las
instituciones como a algunas personas específicas (la maestra que tiene buena
onda, algún pibe de la esquina, algún referente vecinal, algún técnico de club de
barrio). Hay que potenciar una red de tutores creíbles a los que sientan que no
tienen que fallarles, y que puedan ayudarlos a sostenerse en su tarea laboral o en
la escuela.
También hace falta lograr una efectiva masificación de los sistemas de
microcrédito, que logren así llegar a los casi cuatro millones de cuentapropistas que
tienen tecnología atrasada y, por tanto, interactúan mal con el mercado. Por
ejemplo, un carpintero que no accede a una sierra circular y no puede hacer
muebles a medida; o un mecánico que no puede comprar una computadora para
atender los autos con motores a inyección. Tenemos hoy pobreza con
endeudamiento : las personas toman crédito por fuera del sistema bancario a tasas
muy altas, porque es lo único que tienen.
En los grandes centros urbanos es donde se concentra la pobreza en la Argentina.
Ha aumentado la bronca social y no quiere decir que esa persona tenga menos
ingresos de lo que tenía en 2003.
La desigualdad es la sensación de “la ñata contra el vidrio” , de la bronca de que la
distancia entre el que no tiene nada y el que tiene todo es de cuatro o cinco
cuadras.
La problemática del conurbano excede, por mucho, las capacidades de los
municipios y del Estado provincial. Es un problema estructural y de índole nacional
en la medida en que once millones de personas se concentran en menos del 1%
del espacio físico total del país generando tensiones muy diversas. Por tanto,
requiere una escala muy amplia de recursos y que debe salir de un nuevo esquema
de coparticipación federal o de la puesta en marcha de un fondo específico .
En definitiva, hoy la sociedad está desenganchada de la política . A diferencia de lo
que ocurría en los años 90, la clase política tiene más peso en la toma de
67
decisiones, pero está faltando un vínculo cotidiano con la sociedad. A la política le
falta generar un proyecto con horizonte de futuro.
La Argentina es un país que tiene todo: recursos naturales, personas capacitadas,
territorio, una sociedad relativamente integrada y mucho porvenir.
En función de lo que hagamos en los años que siguen vamos a poder construirla
de cara al Bicentenario. El contexto internacional parece darnos una nueva
oportunidad.
 Nota publicada en el diario PAGINA 12, el Viernes 1 de octubre de 2010
CRÉDITOS Y POLÍTICAS DE INCLUSIÓN
Por Daniel Arroyo
La creación por parte del gobierno nacional de una “cuenta gratuita universal” es
una oportunidad para avanzar en la incorporación de los sectores más pobres al
sistema bancario formal. A partir de hoy se implementarán cajas de ahorro gratuitas
a las que se podrá acceder con la única presentación del DNI. Tendrán un saldo
máximo de 10.000 pesos, pero sin costos de mantenimiento. Esta decisión se
suma al lanzamiento de la Tarjeta de Alimentos en la provincia de Buenos Aires en
febrero de 2008 y a la bancarización de más de un millón de familias a través de la
extensión de la asignación por hijo.
Estas políticas representan un puntapié inicial para revertir una compleja relación
que se está generando en los últimos años entre pobreza y endeudamiento.
Especialmente en los grandes centros urbanos, la gente está contrayendo deudas
a tasas muy altas por las fuertes dificultades que tiene para acceder al crédito
bancario. En muchos casos, la única posibilidad para los sectores pobres parece
ser tomar un “crédito ya” o “efectivo fácil”, que tienen como único requisito la
presentación de una fotocopia del DNI. Pero son préstamos que, en muchos casos,
encubren tasas que superan el 100 por ciento anual. Y cuando el deudor no puede
pagar, se les ofrece reprogramar el pago con intereses aún más elevados.
Por eso, es necesario avanzar en la revisión de las cláusulas que impiden a las
entidades bancarias prestar dinero a quienes no puedan justificar un ingreso fijo
formal y, a la vez, se ponga un freno a la expansión de las casas que brindan
préstamos personales con prácticas claramente usurarias.
En el país hay cuatro millones de cuentapropistas y emprendedores que trabajan
en condiciones precarias y no pueden a acceder a créditos dentro del sistema
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bancario porque no cuentan con garantías. Se trata de gasistas, carpinteros,
mecánicos, costureras que cuentan con tecnología atrasada y, por tanto,
interactúan mal con el mercado.
Las entidades financieras públicas han puesto en marcha en los últimos años
diversos programas destinados a capitalizar a los sectores pobres. El aporte estatal
permite bajar las tasas y absorber los altos costos de la operatoria del crédito. Los
programas se destacan por su bajo nivel de morosidad, que llegan a menos del 3
por ciento sobre el capital vencido.
Este indicador encuentra, al menos, dos explicaciones posibles. Los sectores
pobres asumen la palabra empeñada. Y como es su única fuente de
financiamiento, pagan en tiempo y forma para volver a tomar otro préstamo. El
hecho de que sea un banco –público o privado– el que les brinde el crédito genera
un incentivo intangible, aunque muy relevante: las personas sienten que hay una
entidad financiera que confía en ellos.
Este tipo de microcréditos vinculados al Estado llegan a doscientas mil personas.
Pero hay 3,8 millones que no acceden a esos préstamos y, en ese universo, están
los que se endeudan a tasas usurarias. Por eso, es necesario dar un salto de
escala y avanzar en la masificación de los sistemas de créditos existentes.
La masificación del crédito bancario y el debate acerca de cuál es el rol del sector
financiero parece fundamental para reducir los niveles de vulnerabilidad social.
Resulta importante establecer mecanismos para masificar el crédito a los que no
tiene garantías y, junto con ellos, encarar una red de seguimiento que acompañe a
los pequeños emprendedores.
El problema del trabajo informal y el desempleo no sólo se mejora con el acceso al
crédito, sino también con mecanismo de acompañamiento y capacitación laboral,
aspectos en los que también ha habido avances importantes.
Son muchos los sectores productivos que mejoran el PBI en Argentina, pero son
pocos los que llegan hasta la punta de la cadena, es decir los que incorporan a los
jóvenes que no tiene secundaria completa. La construcción, el textil, la
metalmecánica, el calzado, las curtiembres generan movimiento y permiten incluir a
estos sectores. Es necesario que, junto con la masificación del crédito a los
sectores pobres, se generen mecanismo de incentivos para el desarrollo de estas
actividades.
69
Capítulo 5
Políticas públicas en Argentina
5.1. Las etapas de las políticas públicas en Argentina
5.2. Los cinco ejes de las políticas sociales hoy: nutrición, empleo, sistema de
seguridad social, violencia doméstica y jóvenes
5.1. Las etapas de las políticas públicas en Argentina
La última década ha sido un tiempo en el que se produjeron grandes
avances en lo social en todos los países de América Latina: se redujeron los
niveles de pobreza. Con políticas de características diversas por ejemplo en Chile,
Argentina, Brasil o Venezuela, y más allá de los métodos, lo que es claro es que lo
social fue prioritario en toda la región.
En la década del ’80 nuestra economía creció cero. Recuperamos la
democracia pero durante toda esa década no hubo crecimiento económico, no
hubo generación de empleo y por tanto, no hubo desarrollo. En la década del ’90
los datos sociales en Argentina eran alarmantes: 57% de pobres, 28% de
desocupados y 60% de informalidad económica. Más allá de lo que cada uno
analice desde diversos marcos conceptuales, es evidente que fue una década
perdida en lo social. La idea de la teoría del derrame, de menos estado más
mercado, que incluía el concepto de que achicar el estado es agrandar la nación,
entre otros, en la realidad nacional todo eso dio muy malos resultados sociales.
Contrariamente, la década posterior, del 2001 al 2011 ha sido una década ganada
en lo social, tanto para Argentina como para América latina.
Más allá de las discusiones que se dan y se seguirán dando de cómo se
mida la pobreza en la Argentina, y si los organismos oficiales miden bien o miden
mal, sin dudas desde el 2001 se viene dando un proceso en el que se ha logrado
reducir la pobreza, la desocupación y la indigencia en los países de América Latina.
Esto da cuenta que, a pesar de las diferentes miradas y políticas implementadas en
los diversos países, esto es un dato de la realidad indiscutible.
70
Si bien en otro capítulo nos abocamos a analizar los diferentes casos que se
dieron en América Latina en la implementación de políticas públicas para reducir la
pobreza, en este punto desarrollaré las tres cosas que han pasado en la Argentina,
en este último tiempo: se redujo la pobreza, la desocupación y la indigencia;
aumentaron los presupuestos y los recursos para las áreas sociales; y tres, las
áreas sociales incorporaron dimensiones como la cuestión de la economía social,
los microcréditos, o el tema de los jóvenes, que no estaban en la agenda tradicional
de lo social.
Desde mi punto de vista, cualquier política pública que uno analice hoy en
Argentina debería contemplar este contexto. Un contexto claramente favorable que
marca la obligación de ver cómo seguimos y qué cosas haremos para seguir
modificando la realidad.
Desde este enfoque, en lo que respecta a las políticas públicas de la
Argentina identifico dos grandes etapas luego de la gran crisis del 2001, más
específicamente del 2003 en adelante. Este proceso da cuenta de cómo ha
evolucionado la política social en Argentina con sus particularidades y con sus
características.
En la primera etapa que va del 2003 al 2007 la política social se basa en tres
grandes ejes:
(I) Lo alimentario. La idea de fortalecer el apoyo de la asistencia alimentaria y
fortalecer las formas de comer y alimentarse en el hogar, la idea de terminar
con la entrega de los bolsones de comida y los comedores, y tratar de que la
gente vuelva a comer en la casa, en familia. También apuntar a descentralizar,
a transferir recursos a las provincias y a los municipios para que puedan definir
su política alimentaria.
(II) Lo productivo. La idea de que la gente sola no consigue trabajo y que el
Estado requiere incidir fuertemente en la formación y capacitación laboral, en el
acompañamiento de las personas para conseguir trabajo, que sería la tarea
más natural del Ministerio de Trabajo, más financiar activamente al sector
informal de la economía. Financiar máquinas, herramientas, insumos, bienes de
capital, lo que se ha llamado Plan Manos a la Obra que detallamos en otro
capítulo de este libro y que partió de la base de que el entrar en el mundo del
71
trabajo es un trabajo en sí mismo que requiere del acompañamiento estatal.
Algunos entran buscando trabajo, empleo, otros montando su propia actividad.
(III) La transferencia de dinero. El programa tuvo un primer momento que fue el
Plan de jefes y jefas de hogar, que en mayo del 2002 alcanza a 2.200.000
personas.
La segunda etapa importante que identifico es cuando avanza el Plan Familia.
El primero fue financiado por el Banco Mundial (BM) y el segundo por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). La novedad el Plan Familia fue el
reconocimiento de una transferencia diferente de acuerdo del número de hijos.
El Plan Familia nace en el 2003 y llega a tener 400.000 personas como
beneficiarias. Su marco conceptual parte de la idea por un lado de que no es lo
mismo una familia que tiene un hijo que otra que tiene cuatro o cinco, y por otro en
el requerimiento, para acceder al beneficio, de los certificados de salud y educación
de los chicos.
Luego, este Plan va a dar un gran salto de calidad en diciembre del 2009 y
se va a masificar a partir de la Asignación Universal por Hijo (AUH). Hoy tiene
3.600.000 chicos bajo cobertura y representa una transferencia anual de casi
12.000.000 de pesos. Esta política, claramente orientada a la redistribución y a la
inclusión en términos educativos y de salud, y en términos económicos, al consumo
local. Y esto es porque una persona que cobra $270 por mes por hijo, compra en el
almacén de la esquina, en el que le queda cerca. Y es por esto que claramente
apunta a la inclusión, al aumento del keynesianismo económico en el sentido de la
presencia del Estado fomentando el consumo.
La primera política que apuntó a la universalidad, como antecedente de la
AUH, ha sido el “Derecho Garantizado para la Niñez” que implementé yo como
Ministro de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires en agosto del año
2008 y que buscaba cubrir, paulatinamente, a todos los niños menores de seis
años. Se trató del primer modelo de política social que buscó equiparar derechos
de los hijos de los trabajadores formales e informales, apuntando a que el salario
familiar se transformara en un derecho que les llegara a todos más allá de la
posición laboral de los padres.
72
5.2. Los cinco grandes ejes de políticas sociales hoy: nutrición, empleo,
sistema de seguridad social, violencia doméstica y jóvenes
Hoy, los ejes que hemos mencionado en el punto anterior podemos
desglosarlos en al menos 5 temas prioritarios de la Argentina:
(I) Tema alimentario que claramente queda más reducido a una política
compensatoria. Sí era el grueso del presupuesto en el 2001/2002. Antes del Plan
jefes y jefas de hogar el grueso del presupuesto era transferencia alimentaria, es
decir, bolsones de alimentos, el comedor, etc. es el que va por mayor asignación
social, porque la gente consigue changas, trabaja. Y más porque hay más consumo
local, que es el que manda. Esa política alimentaria tiene una gran deuda todavía
que es cómo apuntarle a la calidad alimentaria. La Argentina tiene un alto nivel de
cobertura, pero tiene un desafío de la calidad. La política alimentaria debería ir no
tanto a más cobertura, bolsones de alimentos o más tarjetas que fue hacia ahí
donde fue evolucionando sino a mejorar el tema de promoción de la calidad.
El alimentario quedó transformado en una mezcla de asistencia alimentaria y
transferencia de dinero. Esto le dio libertad a las personas para comprar y eso es
un punto muy sustantivo. El gran desafío, como dijimos, no es la cobertura, hay
algunas personas que quedan fuera de los planes pero en términos generales los
argentinos ya sea porque tienen una iglesia cerca, porque tiene el apoyo del
estado, o por el comedor escolar, tienen alimentación asegurada. No es el
problema del acceso, en términos de cercanía, sino de la alimentación que reciben.
La calidad de los alimentos no está determinada por el saber comprar, porque la
gente sabe comprar, sino por los programas nutricionales que fomenten la calidad
de los alimentos, tanto de los sectores pobres como de la propia clase media.
El problema de la Argentina no es el hambre. Con esto no quiero decir que
no existan personas que sufran de hambre en nuestro país, sino que el problema
es en realidad la nutrición.
(II) Empleo. El segundo gran paquete del debate de la política pública tiene
que ver con el mundo de la empleabilidad y el emprendedorismo, es decir, el
trabajo y la producción. Acá han habido avances claros en la Argentina con
programas como Más y mejor trabajo, o mecanismos de apoyo y acompañamiento
para que la gente consiga trabajo. Me parece que el estado ha tenido un rol en la
intermediación laboral. Y una de ellas es la discusión con sindicatos y empresarios
73
sobre los salarios mínimos. Sin embargo hay un rol muy activo que el Estado
debería tener los próximos años que es acompañar a la gente a conseguir trabajo;
hacer el rol de agencia de empleo, de intermediación entre los que buscan
trabajadores y los que buscan trabajo. Este es un rol central del Estado. Esto no es
sólo capacitación en términos de que la gente se capacite para tener mejor
currículum o experiencia para ir a buscar, intermediar, me parece que el modelo de
Job Center inglés es, el estado tiene una oficina donde están todos los clasificados
de los diarios. Vos vas a buscar trabajo ahí, ellos te contactan con la empresa que
está ofreciendo más te orientan, por ejemplo, para este tipo de trabajo se requiere
esto, te dan cursos de conocimiento y capacitación y hacen de agencia de
colocación de empleo en el sector privado. Si eso en la Argentina se hiciera
masivamente reduciría los niveles de desocupación. Se trata de apuntar a la
orientación y el vínculo entre los que buscan trabajo y los que ofrecen
posibilidades.
Hoy se ha avanzado, hay más capacitación laboral y hay incentivos a las
empresas en términos de reducción de parte de los impuestos. Pero no se ha
avanzado tanto en la intermediación activa, en la búsqueda de vínculos entre los
que buscan y los que ofrecen empleo. Parte de eso lo hace el propio sector
privado, las consultoras, las agencias de colocación de personal pero
esencialmente lo masivo lo tendría que hacer el Estado.
Esta es una parte del tema del trabajo. La otra parte está vinculada a los
microcréditos y los emprendimientos laborales de las personas que están buscando
generar su propia actividad productiva. Ahí claramente han habido avances con el
sistema de microcréditos, con la Ley de Microcréditos. Sin embargo un gran
desafío en este tema es masificar el crédito a tasa baja para los sectores más
pobres. Masificar es generar mecanismos rápidos para transferir dinero a las cuatro
millones de personas que necesitan trabajo, que requieren máquinas y
herramientas.
En cualquiera de estas cinco políticas públicas que estamos desarrollando
vamos vemos que la Argentina ha dado un salto y esta un escalón más arriba: en lo
alimentario es claro que se ha ampliado la cobertura, falta el segundo escalón más
difícil que es la calidad alimentaria, y acá, de la misma manera, el tema de
microcréditos o emprendimientos productivos es claro que hay mucho más de lo
que había, pero es necesario que se masifique y se logren sistemas de entrada
más sencillos.
74
(III) Sistema de seguridad social. El tercer eje de políticas sociales tiene
que ver con el sistema previsional. Si bien en Argentina se ha avanzado en el
sistema formal/informal, el modelo normativo nacional sigue reproduciendo las
asimetrías laborales en la jubilación.
Hubo grandes cambios con las pensiones no contributivas, los mayores de
70 años, los niños con discapacidad; también con las pensiones anticipadas y en
este sentido también podemos decir que la AUH también modificó la estructura de
pensión en la Argentina.
Las transformaciones en el sistema de seguridad social achataron la
pirámide, es decir hoy hay más personas que cobran la mínima, más gente
cobrando más y a la vez se redujo la brecha con aquellos que han contribuido en
su vida laboral.
De esta manera, se constituye en un sistema que camina hacia la
universalidad, equiparando derechos. Pero si bien estos elementos son positivos
en el corto y mediano plazo, existe la duda respecto de la sustentabilidad del
mismo en el futuro.
(IV) Violencia doméstica. El cuarto punto refiere a un tema que ha
aparecido fuerte en los últimos tiempos y tiene que ver con los fenómenos de
violencia en el hogar, es decir, la violencia que tiene como víctimas mayormente a
niños, niñas y mujeres.
En este tema ha habido políticas públicas importantes en lo que refiere a la
definición y construcción de los lugares donde las personas afectadas pueden
hacer las denuncias, calificando a su vez al personal a cargo de las mismas para
que sepan cómo tomarlas y cómo atender a las personas afectadas.
Sin embargo, esto aún no se ha correspondido con políticas públicas que
reduzcan los casos de violencia. Yo creo que tiene que ver en parte esto con
problemáticas de vida cotidiana por un lado, pero también hay un desafío.
El Estado Argentino tiene buenas políticas sociales para varios y diversos
aspectos pero aún no ha logrado entrar en los hogares de las personas, es decir
75
que logre modificar la cuestión cultural de comprender la violencia familiar como un
asunto privado, cuando en realidad es una cuestión pública.
(V) Jóvenes. El quinto tema que entiendo de gran relevancia en el marco
del análisis de las políticas sociales es el de los adolescentes y jóvenes,
comenzando por la situación de las 900.000 personas de 16 a 24 años que no
estudian ni trabajan. La transformación de esta realidad es clave no sólo para
cumplir con sus derechos, sino también para definir qué país queremos para los
próximos 20 años. Es por esto que me detendré con mayor detalle en este punto.
La atención específica y adecuada destinada a ellos es una deuda pendiente
en la mayoría de los países del mundo, sobre todo en los más pobres y con
mayores índices de desigualdad. Cómo hacer para que aquellos que están fuera
del sistema puedan revertir su realidad actual y construir mejores futuros,
representa un gran desafío técnico y político.
Cuando hablamos de jóvenes que no estudian ni trabajan nos referimos a
chicos y chicas que, en plena edad de desarrollo no hacen nada, o que entran y
salen del trabajo y de la escuela con mucha frecuencia, es decir, que no logran
sostenerse en el sistema laboral ni en el sistema educativo.
Si miramos de cerca el problema vinculado a la inclusión en el sistema
laboral, advertimos algo complejo de modificar por su raíz cultural: los chicos no
tienen problemas para aprender la tarea en sí misma sino con la rutina del mundo
del trabajo, es decir, con la continuidad de la tarea en el tiempo. El problema de los
jóvenes pobres no es entender cómo hacer un trabajo, sino el hecho de ir a trabajar
todos los días 8 horas. Para entenderlo y diseñar las estrategias adecuadas para
cambiarlo es necesario ubicar esta problemática en el contexto histórico y recordar
que muchos de estos jóvenes no han visto ni a sus padres o madres, ni a su abuelo
trabajar
.
En el mismo sentido es necesaria una reforma del sistema educativo que
revise los objetivos de la escuela secundaria y el nivel terciario y los ponga en línea
con los sectores productivos estratégicos, como lo hemos mencionado en otro
capítulo, respecto de la necesidad de poner en marcha un cambio sustantivo en las
escuelas secundarias.
76
El hacinamiento y las adicciones son otros dos graves problemas vinculados a esta
realidad: el ciclo que suele repetirse en los grandes centros urbanos es el de un
chico que comienza estando hacinado en su casa, se va a la esquina porque hay
más lugar y mejores condiciones, ahí empieza a consumir porque todos lo hacen y
luego comienza a endeudarse. Y en ese momento es cuando muchas veces se le
acerca una persona a ofrecerle alguna alternativa ilegal para cancelar su deuda.
Este ciclo, ocurre de diversas maneras en los Grandes Centros Urbanos en nuestro
país. Esta es la realidad en la que muchos jóvenes son víctimas y que se completa
con la estigmatización por parte de gran parte de la sociedad, muchas veces
alimentada por los medios de comunicación, identificando a éstos jóvenes como
los culpables de la inseguridad.
Es preciso trabajar desde diversos ángulos para romper con la falsa
creencia, instalada socialmente, que el problema de la inseguridad tiene que ver
con los jóvenes. Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires tiene quince millones de
habitantes, de los cuales sólo hay 600 chicos privados de libertad por cometer
delitos graves y mil setecientos por cometer delitos leves. Esto quiere decir que el
problema de la inseguridad tiene que ver con otros factores como la desigualdad,
principalmente, pero también con las Fuerzas de Seguridad, las redes delictivas y
de narcotráfico.
Los jóvenes y el delito
Siguiendo este enfoque y línea de análisis sobre la realidad de los jóvenes
pobres, podríamos preguntarnos si alcanza con cambiar una ley o exclusivamente
bridar educación y un sistema de formación de calidad; si solamente con
prevención se resuelve el problema; si los jóvenes que cometen delitos son sólo
víctimas de un sistema que los excluye y que nada es posible para cambiarlo. Por
supuesto que no. Hay mucho trabajo por hacer con y para los jóvenes infractores.
Y la complejidad de este escenario amerita evitar tanto las frases hechas como la
reducción de la discusión a la edad de imputabilidad de las personas que cometen
delitos.
Para diseñar las políticas necesarias con el objetivo de modificar la realidad
de estos adolescentes y jóvenes es preciso tener una mirada integral, que evite
todo reduccionismo posible.
77
Las estadísticas dan cuenta que los jóvenes que cometen delitos no son en
absoluto la mayoría en el mundo de la delincuencia. Suponer que los chicos son los
que cometen más delitos no se corresponde con ningún dato de la realidad, sino
con una sensación construida en gran parte por la infinita reproducción mediática
de algunos casos muy dolorosos protagonizados por jóvenes.
Es por ello la imperiosa necesidad de instalar un sistema de justicia
especialmente diseñado que reconozca y amplíe las garantías del debido proceso y
estipule las medidas y sanciones adecuadas para los jóvenes, promocionando su
reintegración social y asumiendo una función constructiva en la sociedad. Avanzar
en la construcción de centros o institutos, con escuelas, capacitación laboral, con
máquinas y herramientas que puedan llevarse para trabajar luego, permitirá que la
reinserción deje de ser una palabra vacía. En los grandes centros urbanos del país
muchos Institutos se encuentran colapsados, usando las aulas como una celda
porque no hay otro lugar. En muchas ocasiones, el hacinamiento que viven los
chicos afuera, se reproduce de diversa manera en los institutos.
Esta justicia especializada debe dejar atrás la idea instalada que los chicos
cuando comenten un delito “entran por una puerta y salen por la otra”, sin embargo,
será importante respetar las normas constitucionales y toda vez que sea posible, la
privación de la libertad debe ser evitada y extendida por el menor tiempo posible.
Para un adolescente en plena evolución intelectual, emocional y moral, el encierro
debe ser entendido como una medida de último recurso y sólo para delitos muy
graves. Y cuando esto sucede y los jóvenes son alojados en instituciones debe ser
con el objetivo de lograr una inserción social positiva, que corte con el circuito que
los llevó a cometer el delito.
La justicia penal juvenil en Argentina debe cumplir al menos cuatro
funciones: administrar justicia de forma democrática; fomentar que el joven asuma
su responsabilidad sobre el delito cometido; promover su integración social
favoreciendo la participación de la comunidad en ese proceso; ofrecer una
diversidad de medidas socio-educativas para que la sanción penal no se trasforme
en un obstáculo, sino más bien en un camino para la construcción de un futuro
alejado de la delincuencia.
Hoy no podemos hacer programas pilotos, sino aplicar políticas masivas y
para todos. No sirven los programas aislados porque es un problema de mayorías
78
que se resuelve con planes de gran escala, con una política en la que estén
involucrados todos los sectores de la población, bajo el liderazgo del Estado
nacional. Para acompañar a los y las jóvenes es necesario la generación de un
gran acuerdo social y la creación de un plan masivo centrado en la inclusión de los
jóvenes que contenga además de aquello que ya existe (programas de becas y
apoyo económico para los jóvenes), una red de tutores creíbles para los jóvenes.
Esto es muy importante porque se fundamenta en la cultura y el modo de
vinculación propio de los jóvenes: ellos y ellas sólo creen en los que ven
cotidianamente y respetan no tanto a las instituciones como a algunas personas
específicas en las que saben que pueden confiar, por ejemplo, una maestra abierta
y accesible, un pibe del barrio, un referente vecinal, un técnico de club de barrio. Se
trata de potenciar una red de tutores para los jóvenes que puedan ayudarlos a
sostenerse en su tarea laboral o en la escuela. Y en este punto es esencial el rol de
las organizaciones sociales, que tienen legitimidad entre los propios chicos por su
trabajo en los barrios.
La tarea que tenemos la sociedad en general, pero la política en particular
no debe ser señalar con el dedo a los chicos que han cometido un delito, ni
echarles la culpa de la inseguridad, sino brindarles oportunidades reales para que
puedan terminar la escuela primaria y secundaria y consigan un trabajo decente.
Este es un problema social cuya solución dará cuenta del país que queremos
construir para los próximos años.
79
Notas de Opinión en medios de comunicación
Capítulo 5
 Nota publicada en el diario La Nación, el Sábado 19 de noviembre de
2011
LA AGENDA DE LOS DESAFÍOS SOCIALES
Por Daniel Arroyo
El informe sobre la situación social del área metropolitana de Buenos Aires,
realizado por Cáritas y la Universidad Católica, muestra con claridad cómo, a pesar
de que se han logrado avances importantes en lo social en los últimos años, nos
encontramos frente a varios desafíos para mejorar las condiciones de vida de los
más pobres en la Argentina.
Se puede decir que estamos frente a siete problemas principales.
La pobreza estructural, que representa a más del 10% de la población que no
cubre las necesidades mínimas y carece de servicios básicos.
La informalidad laboral, con más de una tercera parte de la población con trabajo
no registrado o con actividades por cuenta propia en situación precaria.
La desigualdad, que marca aún una diferencia de 22 a 1 entre los más ricos y los
más pobres.
La situación de los jóvenes de 16 a 24 años que no estudian ni trabajan, que, más
allá del debate acerca de cuántos son, sin dudas es el grupo social más crítico de
la Argentina.
Los problemas de hacinamiento en los grandes centros urbanos en los que está
radicada la mayor parte de la población, y en donde conviven la pobreza y la
violencia.
Las dificultades en el acceso a la atención primaria de la salud, en particular en los
centros menos poblados.
Las diferencias en la calidad educativa, especialmente en la escuela secundaria.
En este contexto, la extensión de la Asignación Universal por Hijo ha sido muy
positiva, porque rompe con un esquema muy desigual, en el que cobraban ese
derecho sólo quienes tenían trabajo formal y marca un nuevo piso de arranque
para gran parte de la población.
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En lo referido a la inclusión de los jóvenes, parece encontrarse uno de los desafíos
más complejos. Cuando se habla de jóvenes que no estudian ni trabajan, son
jóvenes que directamente no hacen nada o que entran y salen del trabajo y de la
escuela con mucha frecuencia: no logran sostenerse ni en el sistema laboral ni en
el sistema educativo.
El problema de los jóvenes en lo laboral no se vincula con el aprendizaje de la
tarea, sino con darle continuidad a ésta. El desafío entre los jóvenes pobres no es
entender qué hay que hacer en el trabajo, sino ir a trabajar ocho horas todos los
días, en un esquema en el que muchos no han visto ni a su padre ni a su abuelo
trabajar.
El desarrollo productivo y el microcrédito son también esenciales para ver cómo se
puede dar un salto de las experiencias a una escala que cubra a los casi cuatro
millones de cuentapropistas que trabajan con tecnología retrasada en el país y que
son pobres porque no alcanzan los ingresos mínimos.
La pobreza en la Argentina también está muy vinculada a la tecnología inadecuada:
un carpintero que no accede a una sierra circular y que, por lo tanto, no hace
muebles a medida y pierde oportunidades de mercado, o un mecánico de autos
que, como nadie le da crédito para una computadora, no atiende los autos con
motores a inyección. Lo mismo sucede con una señora que cose ropa en su casa y
que, por falta de mejores máquinas, no logra romper el círculo de la pobreza.
Por estos aspectos pasa la agenda social de la Argentina, un país que tiene todo:
recursos naturales, personas capacitadas, territorio, una sociedad relativamente
integrada y mucho porvenir. En función de lo que hagamos en los años que siguen,
y de la posibilidad de encarar políticas de segunda generación, vamos a poder
construir una sociedad más inclusiva. El contexto internacional, más allá de los
vaivenes, parece darnos una nueva oportunidad que no tenemos que
desaprovechar.
 Nota publicada en el diario Tiempo Argentino, el domingo 11 de
diciembre de 2011
LOS CUATRO EJES DE LA POLÍTICA SOCIAL DE CARA AL FUTURO
Por Daniel Arroyo
Hay cuatro temas fundamentales en política social de cara al futuro. El primero es
la vivienda; no sólo en términos cuantitativos, también por las problemáticas de los
asentamientos y la toma de tierras, problemas que se van a extender en el tiempo.
81
El segundo son los jóvenes que no estudian ni trabajan. En el país suman 900 mil.
El tercero tiene que ver con los microcréditos. Tenemos 4 millones de personas
que trabajan, cuentapropistas, gasistas, plomeros, emprendedores, que por falta de
acceso al crédito no renuevan máquinas.
El cuarto asunto es el problema de la informalidad económica. Todavía tenemos un
35% de gente que trabaja y que no tiene recibo de sueldo. El tema es formalizar el
mundo del trabajo, avanzar con la legislación laboral y sobre todo con el
acompañamiento a la gente que trabaja de manera precaria.
En el caso del primer eje, vamos hacia la creación de un banco social de tierras,
administración de las tierras fiscales y extensión de planes de viviendas. Se han
construido 500 mil viviendas y hay que ir a 2 millones más.
Para el segundo punto hay que armar todo un plan masivo con una red de 20 mil
tutores que acompañen a los jóvenes que tienen dificultades para sostenerse.
Además, hay que aplicar un incentivo fiscal para las empresas que den el primer
empleo joven.
En lo que tiene que ver con microcréditos, hay que extender el sistema a través de
la banca pública, del Ministerio de Desarrollo Social y las áreas sociales. El Estado
tiene que subsidiar tasa y llegar a 4 millones de personas con este tipo de
financiamiento.
Y en lo que tiene que ver con informalidad laboral se debe avanzar con el registro y
acompañar en el primer empleo; hay mucha gente que no logra entrar por primera
vez en el mercado laboral y se impone agilizar los mecanismos para salir de esa
situación.
 Nota publicada en el diario Página 12, el sábado 28 de marzo de 2009
Hagamos bien lo que tenemos que hacer
Por Daniel Arroyo
De chico era un entusiasta jugador de fútbol del club Luz y Fuerza de Castelar.
Corría todas las pelotas y trataba de participar de todas las jugadas. El técnico
permanentemente me decía: “Concentrate en lo tuyo, marcá la punta, hacé bien lo
que tenés que hacer”.
Buen consejo para un momento complicado del mundo y de nuestro país. Todos
parecemos tener más capacidad para mirar la paja en el ojo ajeno que la viga en el
propio. Nos tiramos misiles unos a otros acerca de quién tiene la culpa de la
82
inseguridad, a quién le faltan más recursos y dónde está el responsable de que las
cosas no funcionen.
Tenemos también ideas fantasiosas: suponemos que los institutos de menores son
como talleres mecánicos donde uno lleva un auto que está roto y sale arreglado,
sin tener en cuenta que el contexto en el que vive el chico no se altera antes ni
después. Esperamos que la escuela les pongan las reglas y los límites a nuestros
hijos que nosotros no sabemos cómo poner.
Buscamos identificar con un rótulo a aquello que nos genera insatisfacción en la
vida cotidiana. El problema son los políticos o los sindicatos, la policía, los jueces,
los pibes chorros o el que a cada uno le venga bien para no reflexionar sobre qué
hace para que esto ande un poco mejor. No se trata de no cuestionar lo que
evidentemente anda mal, se trata de ponerle pilas a lo que cada uno hace para que
funcione mejor.
Ejemplos tenemos para todos lados: policías buenos y también policías que
cometen ilícitos; maestras que se quedan sin voz para enseñar a jóvenes que
están absolutamente dispersos y otras que tratan de zafar como pueden. Jueces
que se comprometen con las víctimas y las acompañan por pura humanidad, y
otros a los que hay que llamarlos 500 veces al teléfono para encontrarlos en su
despacho. Funcionarios que hacen su trabajo con liviandad y otros que le ponen el
cuerpo silenciosamente a la tarea de mover un Estado muy difícil de mover. Lo
mismo se podría decir de médicos, albañiles, carpinteros y de todos nosotros.
El asunto no parece ir por ver qué ejemplos nos quitan más las culpas (ya que los
hay de todas las formas y colores) sino en concentrarnos cada uno en hacer bien lo
que tenemos que hacer.
En lo social, esto significa trabajar fundamentalmente sobre la pobreza estructural,
la precarización laboral y la creación de oportunidades reales para los jóvenes.
Generar políticas masivas orientadas a fortalecer y dar mayores derechos a las
familias, que les garanticen un piso mínimo de ciudadanía. Un ejemplo de esto es
el Derecho Garantizado para la Niñez que pusimos en marcha en el gobierno de
Scioli y que tiende a la extensión de las asignaciones familiares a todo hogar donde
hay niños menores de 6 años, para que los chicos empiecen un escalón más arriba
con el primer derecho del siglo XXI real y concreto.
Otros ejemplos son los programas de microcréditos, las agencias de orientación
socioproductivas, las becas para que los jóvenes encaren sus proyectos, etcétera.
Tenemos que lograr que todas las cosas funcionen. Que lleguen a cambiar
situaciones de desigualdad, que pase algo en serio.
Parece momento para que, cada uno en su ámbito, sigamos los consejos del
director técnico de Castelar: “Concentrate en lo tuyo, marcá la punta, hacé bien lo
que tenés que hacer”.
83
84
Capítulo 6
Los sistema de protección social en América Latina
6.1. El crecimiento económico de la última década en América Latina
6.2. Los Sistemas de Protección Social
6.3. Los principales desafíos
6.1. El crecimiento económico de la última década en América Latina
Hasta el año 2008, la región de América Latina experimentó un importante
crecimiento sostenido, lo que significó una substancial mejora en sus indicadores
sociales. Sin embargo, la crisis global reciente, por su profundidad y significación
económica, política y comercial, impactó negativamente sobre el contexto
económico-social latinoamericano que, como el resto del mundo, fue alcanzada a
partir de mediados de 2009 por problemas sin registros similares en las últimas
décadas.
Es que la crisis financiera, inicialmente generada en Estados Unidos, se
transfirió a la economía real cuestionando todas las visiones y teorías sobre los
mercados internacionales. Y si bien hay algunas señales que muestran que la crisis
obtuvo un piso y que la antesala de un crecimiento mundial parece relativamente
cercana, los indicadores todavía son complejos y las secuelas igualmente
profundas, principalmente en la situación social.
Esto genera un desafío para todos los Sistemas de Protección Social (SPS)
de la región, ya que se debe enfrentar una crisis que no sólo significaría un
incremento en los indicadores de desempleo y subempleo, sino también en los
niveles de pobreza.
Este apartado realiza un análisis de lo que se hizo en los últimos cinco años
en nuestra región, con el propósito de observar las tendencias generales y
particulares de los países latinoamericanos. El foco estará puesto en los casos de
Argentina, Brasil, México, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá y Perú.
85
Durante la última década, en América Latina se pudo observar un desarrollo
económico sostenido que, según la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL), implicó que la tasa media de crecimiento anual del Producto
Interior Bruto (PIB) real por habitante pasó del 1.5% (período 1990-2000) al 3.2%
(período 2002-2008). Para el Banco Mundial, entre 2000-2007, también se dio un
incremento importante del PBI real por habitante en toda la región.
No obstante, dicho aumento se podría dividir en tres grandes grupos:
superior a US$ 2.000 (entre los que está Argentina), entre US$ 1.000 y US$ 2.000
(en donde podemos encontrar a Brasil) e inferior a US$ 1.000 (entre los que se
ubica Perú).
Este crecimiento económico puede atribuirse a cuatro factores básicos:
En primer lugar, el aumento del precio de los bienes agroindustriales, como la soja,
los aceites, los combustibles, los petroquímicos, el trigo, el maíz, el acero y algunos
productos industriales derivados de la actividad metalmecánica. Además, se
observa un incremento de la demanda de bienes por parte de las “nuevas
potencias” asiáticas (China e India), grandes compradores de los productos que
exportan los países de la región.
Un segundo punto fue el éxito de este crecimiento económico se vinculó
también a un nuevo manejo macroeconómico que impulsó el consumo y la
demanda agregada, abandonando políticas económicas ortodoxas vinculadas a
ajustes o a limitaciones en la expansión del producto. En este sentido, se
promovieron tipos de cambio reales competitivos que permitieron mejorar la
balanza de pagos, como así también políticas monetarias expansivas,
acompañando la oferta del incremento de bienes.
El tercer eje se centró en una política de desendeudamiento, llevada
adelante hasta el surgimiento de la crisis mencionada al principio de este apartado,
que permitió abandonar paulatinamente el problema del default en la región, marcó
una recomposición en cuentas fiscales y, por lo tanto, solidez en el mediano plazo.
En el caso de Brasil, Argentina y Uruguay, esta situación significó el
desendeudamiento con algunos organismos multilaterales, en particular con el
Fondo Monetario Internacional (FMI).
86
Todos estos factores económicos, sumado al incremento en los recursos de
los planes y programas sociales –el cuarto punto para destacar-, permitieron
importantes mejoras (por lo menos hasta 2008) en los indicadores de los países
seleccionados en esta investigación.
Tal vez, como aspecto negativo, se puede observar que, a la par de una
etapa de crecimiento económico sostenido, se produjo un incremento de los
precios internos (inflación) en gran parte de los países latinoamericanos.
Probablemente, el aumento de la demanda de bienes y servicios sin el
acompañamiento de un aumento de la oferta sea un factor relevante a la hora de
evaluar el alza de los índices de inflación. Este proceso es muy importante para los
Sistemas de Protección Social porque impacta de manera notable en los
indicadores de pobreza e indigencia, lo que significa problemas de escala e
inclusión social de importantes sectores de la sociedad.
En cuanto a la magnitud de la pobreza de los países analizados, Argentina y
Chile se encuentran en un primer grupo, con bajos o moderados niveles de
pobreza. Brasil, México y Panamá se ubican en un segundo grupo, de nivel medio
bajo. De todas formas, se trata de sociedades con importantes desigualdades
regionales y entre los diferentes sectores de su población.
El nivel más alto de pobreza del conjunto de países seleccionados lo tienen
Perú, Colombia y Ecuador, cuyo índice varía entre el 40% y 55% del total
poblacional. Por tanto, la situación allí es realmente crítica: la mitad de las personas
no percibe ingresos que le permitan cubrir sus necesidades primarias.
En el caso de Brasil conviene destacar que, en esta última década, ha
logrado descender las estimaciones de pobreza. Junto con Bolivia, es el país que
tuvo el mayor descenso de esos indicadores, a razón de tres puntos porcentuales
por año. De todas formas, el problema más grave en Brasil es la desigualdad
persistente en el tiempo. Similar comportamiento es el de México, que se destaca
por los graves problemas de desigualdad y de pobreza rural.
Vale destacar que la desigualdad, que sigue predominando en la región, se
encuentra estrechamente vinculada a la pobreza al mostrar los patrones de
distribución de ingresos entre los distintos grupos sociales, que se manifiesta
fundamentalmente en la falta de acceso a los servicios básicos, como salud y
educación, y en la exclusión laboral de las personas.
87
Si bien, como señalamos en este capítulo, en la última década se corrobora
cierta tendencia a la mejora de la distribución del ingreso, en la mayoría de los
países estudiados aún se trata de una reducción muy poco significativa, que no
modifica los patrones de distribución regional, claramente inequitativos. La
distancia entre las expectativas de consumo en relación con los ingresos reales de
las personas reconfigura las nociones de inclusión y exclusión.
La informalidad y la precarización de los puestos de trabajo, por otra parte,
imprimen un sesgo importante en la calidad de la inserción laboral de las personas
y afecta particularmente a los sectores pobres. Datos de la CEPAL muestran que la
tasa de desempleo abierta resulta mayor para las personas de entre los 15 y los 29
años y desciende conforme avanza la edad de la población. Asimismo, las mujeres
jóvenes se encuentran en una situación de mayor desventaja aún respecto de los
varones, con tasas de desempleo cercanas al 23% para el tramo entre 15 y 19
años y del 17% entre 20 y 24 años.
En relación a los sistemas de políticas sociales, se observa una tendencia
general que muestra que las prioridades de las políticas de Estado pasan por la
asistencia y la seguridad social (50 % de la inversión social) y, en segundo término,
por la educación. En tanto el gasto en salud alcanza un nivel similar -aunque
menor- al de educación, en ciertos casos cercano al 20% del total del gasto social.
6.2. Los Sistemas de Protección Social
Los Sistemas de Protección Social de los países latinoamericanos
deberían considerarse como políticas de Estado debido a los altos niveles de
exclusión social existentes. Así, el objetivo central de una política de esas
características exige un sentido de integralidad, evitando la dispersión de recursos
y la duplicación de estructuras. El propósito de priorizar una gestión de mayor
impacto en la inclusión social supone un trabajo de unificación y articulación de
recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas y especializadas por
tipo de prestaciones o beneficiarios a atender.
Otra dimensión dentro de la integralidad para los SPS es la territorial.
Más allá de la existencia de países con estructuras institucionales federales o
unitarias, es importante que cada nivel local, provincia o región, actúe en forma
coordinada. Esto significa el reconocimiento de la importancia de los distintos roles
88
y la institucionalización de un modelo de intervención que introduzca las
especificidades propias de cada provincia y municipio. Supone, entonces, alcanzar
un equilibrio adecuado entre pluralidad, coordinación y cooperación.
En este marco, y con el objeto de involucrar a todos los actores, se
deben procurar ámbitos de concertación. Esto permitirá aumentar las sinergias de
los diferentes actores para el desarrollo de políticas, programas y acciones que
promuevan o fortalezcan los SPS. La opción no es crear nuevos espacios
asociativos sino fortalecer, refuncionalizar y apoyar los preexistentes con el
propósito de no superponer formas y modelos de gestión que resultan ajenos a la
realidad local, ni interferir en las formas participativas con las que se encuentran
familiarizados los actores locales y la sociedad civil. (Arroyo, 2006)
También es necesario elaborar propuestas para desarrollar un SPS que
no signifique acciones acotadas o fraccionadas, sino que produzcan un impacto en
términos de inclusión social efectiva de las personas desde una perspectiva más
integral y a largo plazo.
Las intervenciones a escala (como parece ser la necesidad actual de los
principales países estudiados) requieren flexibilidad y capacidad de adaptación a
las situaciones particulares de cada localidad o región. Los SPS así concebidos
hacen referencia directamente a las necesidades sociales detectadas y
demandadas desde cada lugar. De esta forma, a la vez, se promueve la
participación activa de los actores locales, recuperando las capacidades y
potencialidades instaladas.
En este sentido, la integralidad de las acciones para la constitución de un
SPS se concibe como la forma de gestionar políticas sociales desde la realidad
territorial y bajo una concepción de una real promoción. Por lo tanto, la
construcción de un SPS supone la articulación de políticas de salud, educación,
seguridad social, trabajo, infraestructura y de asistencia social, mediante las cuales
los diferentes países realizan sus trayectorias según sus características
particulares.
En particular, y en relación a las políticas de asistencia social que se
contemplan en este estudio, debemos destacar la importancia de la integralidad del
eje alimentario, el de promoción y protección familiar, el productivo, el de juventud y
89
el de transferencias de ingresos, ya que impacta directamente en los sectores más
vulnerables.
Las recomendaciones más generales para la construcción de los SPS ya se
han desarrollado en el punto anterior. No obstante, cada país tiene características
muy particulares y las consideraciones deben enumerarse en función de su
categoría y en relación a la capacidad del Estado de conformar proyectos de
política social.
Categoría I. Autonomía Alta:
A este grupo de países, con recursos económicos suficientes, capacidad
técnica, participación comunitaria y tradición históricas de políticas sociales, se
sugieren las siguientes recomendaciones:

Promover la consolidación de sus SPS a través de diferentes alternativas de
tipo institucionales (leyes, reglamentaciones, etc.), económicas (ampliación de las
partidas, financiamiento estratégico, etc.) y burocráticas (política de recursos
humanos). El propósito es que los SPS puedan fortalecerse institucionalmente, se
conciban en el mediano plazo y no dependan de los gobiernos, sino como políticas
de Estado. De cualquier forma, es importante destacar algunas diferencias entre
los países de este grupo.

En el caso de la Argentina, si bien la “Asignación Universal por Hijo” (AUH)
es un avance muy importante, debe procurar que la política se convierta en ley.
Además, terminar de consolidar un sistema integrado de información, monitoreo y
evaluación de los nuevos sectores incluidos, como punto de partida hacia políticas
de reentrenamiento laboral, de fortalecimiento del eje productivo, de políticas
sanitarias y de juventud.
Brasil ha conformado un SPS con importantes recursos y dispositivos
legales y reglamentarios, pero debe ampliar la cantidad de beneficiarios a su
programa principal “Bolsa Familia”. Aun siendo la política de promoción social más
importante de América Latina, todavía quedan excluidos muchos grupos en
condición de vulnerabilidad. En México, el problema central es el mismo: la
cantidad de personas incluidas es considerablemente menor que en Brasil. En ese
sentido, en los próximos años la tarea debe ser alcanzar cierto grado de pasividad,
lo que significaría modificar algunas reglamentaciones que tienden a la
90
focalización, principalmente en el “Programa Oportunidades”. En Chile, el SPS
tiene una buena cobertura integrada, aunque las transferencias monetarias deben
incrementarse y universalizarse ya que el núcleo duro de la pobreza tendrá un
nuevo “piso” para sus posibilidades de inclusión social.
Categoría II. Autonomía Media
Este grupo de países tiene la tarea de conformar sus SPS. Si bien algunos
han logrado altos niveles de eficiencia en programas de protección social, esto sólo
funciona como un punto de partida y requiere plantear, como sitio de llegada, la
consolidación real de un SPS. A continuación se destacan algunas
recomendaciones:

El conjunto de estos países pudieron generar programas de protección
social a partir de un eje en particular. Para alcanzar la conformación del SPS cada
uno de ellos puede realizar diferentes recorridos debido a sus propias
características. No obstante, el desafío es profundizar el camino ya establecido a
partir de un programa en particular: alimentario, de transferencia de ingresos,
productivo, familiar o vinculado a los jóvenes.

En el caso de Colombia, la política social tiende a ser masiva, llegando a 1,5
millón de familias, pero es excluida gran parte de la población rural o cercana a las
zonas de conflicto armado. Los programas dependientes del Ministerio de
Protección Social aún no han conformado un SPS, ya que la prioridad es la
seguridad ciudadana y el combate a la pobreza.
Panamá, con una corta tradición en la existencia de SPS, comenzó en 2005
a abordar la problemática social desde el eje de seguridad alimentaria con el “Plan
de Seguridad Alimentaria y Nutricional”. Sin embargo, todavía está en los inicios. Si
bien su nivel de gasto social es importante, requiere de políticas productivas, de
transferencia de ingresos y de juventud, como así también avanzar en la
conformación de burocracias estatales acordes con la problemática.
Costa Rica tiene una larga trayectoria de políticas sociales inclusivas,
recursos considerables y, dentro de los tres países de este grupo, es el que mejor
se encamina hacia un SPS. Sin embargo, no ha desarrollado burocracias eficientes
ni se consolidó la universalidad e integralidad, ya que sólo prioriza el eje alimentario
acorde con los problemas sociales existentes. Una iniciativa a considerar sería
91
universalizar el “Plan de Intervención Familiar” y orientarlo hacia perspectivas más
integrales.
Categoría III. Autonomía Baja
Estos países se encuentran más alejados en su trayectoria hacia la
conformación de un SPS. El camino recomendado establecería, en primer lugar,
desarrollar programas de protección social y luego SPS. En este sentido, se
sugieren las siguientes líneas de acción:

Realizar diagnósticos previos para dilucidar cuáles son las problemáticas
más urgentes y, a partir de allí, proponer un programa nacional integral,
identificando la institucionalidad, los recursos y los actores necesarios para ello. En
el caso de los dos países de este grupo –Ecuador y Perú- esta etapa está en curso,
aunque aún no se verifica una efectiva conformación de las burocracias ni se
cuenta con los recursos necesarios para su sostenimiento.

En el caso de Ecuador, además de que los recursos son muy escasos, hay
pocas agencias estatales con tradición histórica y actores eficientes involucrados
en la política social. La creación del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social
y la existencia de ciertos derechos en la Constitución plantean un primer paso que
debe ser completado con un programa integral a mediano plazo. Podría ser el caso
del eje alimentario, en particular en la población indígena que representa el 80% de
los habitantes del país.
Si bien tiene una mayor tradición que Ecuador en materia de protección
social, en Perú la política de lucha contra la pobreza es precaria y sus acciones
muy fragmentadas. Se observa una baja inversión social desde hace varios años,
especialmente orientada al eje alimentario y, sólo en parte, al productivo. El país
debería universalizar la seguridad alimentaria, reorientarla y profundizarla a través
de políticas de transversalidad en las acciones de transferencia.
6.3. Los principales desafíos
A partir de estas ideas y de la base que encontramos en el presente análisis
estamos, por un lado, frente al cierre de un ciclo de políticas sociales y, por otro,
ante al debate sobre cómo debemos continuar. Para ello, proponemos a
continuación seis ideas en torno a cuál podría ser el rol o la estrategia a desarrollar
92
por los organismos para incidir en la evolución de la situación social de los
próximos años.
1. A mediano y largo plazo, las políticas sociales van a estar
hegemonizadas por su relación con la inclusión de los jóvenes, la
problemática en torno a su inserción, y a los ejes de seguridad, trabajo y
educación.
2. Los grandes centros urbanos son un espacio absolutamente diferente al
resto y conforman un problema particular para las políticas sociales. Es
allí donde se concentra la gran mayoría de los pobres de América Latina.
Establecer miradas específicas sobre estas realidades, integrando las
dimensiones de atención social, infraestructura básica, intervención
policial, mercado informal de trabajo y poder judicial es una de las tareas
pendientes que tiene la política social.
3. El núcleo del problema está en la desigualdad en la medida en que los
procesos desarrollados han achicado la pobreza pero no redujeron de
manera significativa la brecha entre los más ricos y los más pobres. Este
fenómeno es fuente de tensión y de violencia en la medida que genera
privación relativa (brecha entre las expectativas de consumo y los
ingresos reales). Es por ello que hacen falta instrumentos económicos
para modificar dicha situación, más allá de políticas universales que
puedan dotar de recursos a la población más pobre. Pareciera necesario
incorporar en estos países propuestas más estructurales en lo referido a
la política económica vinculada con procesos de reforma impositiva y
análisis en torno a los sistemas tributarios.
4. Resulta necesario una reforma del funcionamiento administrativo de las
áreas sociales, que otorgue velocidad a los desembolsos y que achique
la distancia entre las necesidades sociales y los tiempos organizativos de
las burocracias estatales. El desafío de la etapa que viene es crear un
sistema administrativo para la política social diferente, tomando
experiencias como la de las agencias en Chile o algunos mecanismos
descentralizados de Brasil o Argentina.
5. El microcrédito es claramente una política de reducción de la pobreza
para estos países en la medida en que a los pobres que trabajan les falta
93
esencialmente capital para renovar maquinarias y tecnologías y dar un
salto de escala en el proceso productivo. El crecimiento económico
podría impactar sobre estos países en los próximos años y dar así una
oportunidad para poner en marcha políticas de este estilo en escala y
muy masivas.
6. Los últimos años han mostrado avances desiguales en estos países
respecto de los esquemas participativos y no se han podido consolidar
mecanismos institucionales permanentes de trabajo conjunto entre
Estado y sociedad civil. Con el debate hoy instalado acerca de la
universalidad y, con la necesidad de descentralizar fondos de estados
nacionales que concentran recursos en exceso, reaparece la importancia
de promover instancias locales de participación comunitaria.
En las dos últimas décadas, el desarrollo de América Latina, en el marco de
la globalización y de los cambios que produce la economía mundial, está muy
asociado al fortalecimiento institucional de organismos como el MERCOSUR, el
UNASUR, el ALBA, la Comunidad Andina de Naciones, entre otras. De su
consolidación dependerá la capacidad de relacionarse y posicionarse frente al resto
de los bloques internacionales.
Este fortalecimiento institucional no es sólo necesario, sino que se convierte
en una meta posible de alcanzar. En el último tiempo, Latinoamérica ha logrado
saldar un déficit histórico vinculado a su escasa capacidad de tomar decisiones y
actuar como un bloque unificado. Tres importantes cambios asociados al actual
momento explican este logro reciente: el primero se vincula con la existencia de
mandatarios presidenciales y actores políticos con una mirada común en términos
de tendencias y procesos políticos latinoamericanos; el segundo se relaciona con el
contexto macroeconómico favorable, basado en la revaluación que han tenido las
materias primas y los alimentos, que se proyecta hacia un crecimiento sustantivo
para los próximos años; y el tercero responde a los frutos de un proceso de
institucionalidad regional que comenzó a fines de la década del ochenta del siglo
pasado.
Con el viento político y económico a favor, resulta fundamental definir las
metas sociales a nuestras comunidades de naciones. Si bien el eje social de la
región ha comenzado a tener un rol más protagónico, generando fondos y políticas
acordadas entre los países latinoamericanos, el gran desafío es darles mayor
94
escala a las áreas sociales de los bloques regionales, con la mirada puesta en el
desarrollo y el equilibrio de las asimetrías.
Para ello, será necesario establecer un conjunto de parámetros sociales
para la región. Así como, por ejemplo, en la Argentina existen determinadas metas
educativas -como la terminalidad de la secundaria o la cobertura a través de la
Asignación Universal por Hijo-, también será de gran utilidad establecer pisos
mínimos a ser alcanzados por todos los países de la región en relación a vivienda
social, salud, educación y condiciones de trabajo.
Para el cumplimiento de estos objetivos comunes, es necesario definir un
fondo específico de recursos donde los países más fuertes -Brasil, México,
Colombia, Venezuela y Argentina- tendrán que hacer el mayor esfuerzo para que
todos los habitantes de Latinoamérica efectivamente alcancen un denominador
común de acceso a derechos y ciudadanía.
95
Notas de Opinión en medios de comunicación
Capítulo 6
 Nota publicada en el diario LA NACION, Martes 11 de enero de 2011
SE NECESITAN REFORMAS SOCIALES
Por Daniel Arroyo
América latina tuvo un importante crecimiento sostenido en la última década, que
posibilitó una mejora en los indicadores de pobreza e indigencia en la mayoría de
sus países. Pero si bien hubo un avance relativo de la distribución del ingreso, la
región sigue siendo una de las más desiguales del mundo, lo que afecta el acceso
a condiciones dignas de bienestar y de ciudadanía de una gran parte de la
población.
Uno de los ejes fundamentales de la actual problemática social radica en los
grandes centros urbanos, un mundo absolutamente diferente al resto y donde se
concentra la gran mayoría de los pobres en los países de América latina.
Establecer consideraciones específicas sobre estas realidades, integrando las
dimensiones de atención social, infraestructura básica, intervención policial,
mercado informal de trabajo y Poder Judicial es una de las tareas pendientes que
tiene la política social. A mediano y largo plazo, el desafío central pasa por la
inclusión de los jóvenes que no estudian ni trabajan y que hoy no parecen tener un
horizonte de futuro cierto.
También resulta necesaria una reforma del funcionamiento administrativo de las
áreas sociales, que otorgue velocidad a los desembolsos y que achique la distancia
entre las necesidades sociales y los tiempos organizativos de las burocracias
estatales. El desafío de la etapa que viene es crear un sistema administrativo para
la política social diferente, tomando experiencias como la de las agencias en Chile
o algunos mecanismos descentralizados en Brasil o la Argentina.
El microcrédito es, claramente, una política de reducción de la pobreza para estos
países, en la medida en que a los pobres que trabajan les falta esencialmente
capital para renovar maquinarias y tecnologías y dar un salto de escala en el
proceso productivo. El crecimiento económico que se augura para estos países en
los próximos años da una oportunidad de poner en marcha políticas de este estilo
en escala y muy masivas.
96
Los últimos años han mostrado avances desiguales en estos países respecto de
los esquemas participativos, y no se han podido consolidar mecanismos
institucionales permanentes de trabajo conjunto entre Estado y sociedad civil. Con
el debate hoy instalado acerca de la universalidad y con la necesidad de
descentralizar fondos de estados nacionales que concentran en exceso, también
reaparece la necesidad de promover instancias locales de participación
comunitaria.
Los niveles de desigualdad vigentes son fuente de tensión y de violencia en la
medida en que crean privación relativa. Es decir, una brecha entre las expectativas
de consumo y los ingresos reales. Hacen falta instrumentos económicos para
modificar esta situación, más allá de políticas universales que puedan dotar de
recursos a la población más pobre. Pareciera necesario incorporarles propuestas
más estructurales en lo referido a la política económica, vinculadas con procesos
de reforma impositiva y análisis en torno a los sistemas tributarios en estos países.
Estamos ante una oportunidad histórica. Sin duda, la recuperación de las
economías latinoamericanas luego de la crisis financiera internacional reciente abre
la posibilidad para poner en marcha políticas que mejoren de forma masiva la
situación social en los países de la región.
97
98
Conclusiones
Ideas y caminos para llegar a una sociedad integrada en el 2020
Luego de una década de crecimiento de casi el 8% anual, Argentina se
encuentra en un ciclo de largo progreso económico. Durante los próximos años, si
la crisis internacional continúa, se estima que crecerá alrededor de un 5%.
En este sentido, tendremos un período de 15 años de crecimiento económico, el
más largo de la historia nacional, que nos compromete y nos brinda la posibilidad
de plantear metas claras rumbo al 2020.
En este escenario, los siguientes 10 objetivos son los que Argentina debería
alcanzar para consolidarse económica y socialmente:
1. Resolver el problema de pobreza estructural.
Que todos los habitantes del país tengan los servicios básicos: piso de
material, acceso a la salud y a la educación. Para ello, es necesario establecer una
fuerte política de inversión en infraestructura, con recursos permanentes para las
áreas sociales y generar políticas focalizadas en las zonas del NOA, NEA y el
conurbano bonaerense.
Eliminar la pobreza extrema, que actualmente alcanza entre un 10 y 12%, no
parece un desafío tan complejo si tenemos en cuenta el sostenido crecimiento
económico y los consecuentes recursos con que el Estado contará en los próximos
años.
2. Reequilibrar territorialmente el país.
Argentina es un país muy desequilibrado territorialmente y será necesario
reordenarlo con una nueva distribución de recursos desde la Nación hacia las
provincias, apoyando a las diferentes regiones de manera particular y específica.
Hay dos tipos de desequilibrio territorial. Uno vinculado a la concentración de
ciudadanos en un espacio territorial reducido: el conurbano bonaerense. En el área
metropolitana, que representa el 1% del territorio nacional, vive casi la tercera parte
99
de la población argentina. Esto implica un importante problema económico para
lograr crecimiento y también para generar políticas sociales buscando mejorar el
sector.
El segundo tipo de desequilibrio, tiene que ver con la necesidad de pautar
metas para cada región: poblar la Patagonia; generar un fondo especial para
favorecer el NOA y el NEA; acompañar determinadas actividades productivas y
reequilibrar la relación de Buenos Aires con el resto del país. Con esto último me
refiero no solamente a una nueva ley de Coparticipación Federal sino al
establecimiento de criterios claros para que las personas se queden en los lugares
donde viven, con servicios de salud, educación y condiciones de trabajo dignas.
3. Establecer un plan estratégico de desarrollo a partir de las áreas
productivas sobre las que Argentina se va a asentar durante los próximos
años.
Es decir, definir si será un país agroindustrial; más industrial que de
producción primaria o un país de servicios.
Es claro que hemos avanzado -y superado- la década de los 90, cuando éramos un
país de servicios y actividades financieras, pero hoy seguimos sin un plan de
desarrollo que establezca con claridad el rol que va a tener la minería, la soja, los
recursos naturales, las cadenas productivas, entre otras temas y actividades que
requieren definiciones inmediatas.
Esta definición debe conjugarse no sólo con un Banco Nacional de
Desarrollo, sino también, con un sistema de educación y un esquema de
financiamiento que acompañe y vincule esas actividades.
4. Mejorar la calidad del mercado laboral.
Esto implica atender el trabajo en negro e informal, eliminar el trabajo infantil
y toda situación de esclavitud. Asimismo, se deberá generar un mercado de trabajo
donde: lo formal sea un punto clave, la regulación estatal sea un elemento
significativo y la masificación del crédito alcance al mundo del cuentapropismo y la
economía social.
En este sentido, si no establecemos un mercado de trabajo unificado va a ser
difícil alcanzar criterios que puedan achicar las brechas sociales.
100
5. Resolver el problema de la educación.
Se han producido grandes avances en materia de acceso, sin embargo los
contenidos en la escuela secundaria y sobre todo la calidad educativa en general
requiere una especial atención.
En los últimos años hubo tres logros importantes: por un lado, el 6% del PBI
destinado a la educación, por el otro lado, la entrega de netbooks que permite llevar
las nuevas tecnologías a las aulas y, finalmente, la puesta en marcha de la
Asignación Universal por Hijo que ha permitido aumentar de manera significativa la
retención de alumnos en la escuela secundaria. De todas maneras, todavía hacen
falta más escuelas secundarias e inversión, como también equilibrar los niveles de
conocimiento, de tecnología e infraestructura entre la escuela pública y la privada,
particularmente en torno a las de alto nivel de la ciudad de Buenos Aires, del norte
del conurbano y de los lugares acomodados del interior.
Y este es uno de los temas en donde la desigualdad se evidencian
claramente: los chicos que cursan el tercer año en una escuela privada, por
ejemplo, aprenden contenidos diferentes a los de la escuela pública. Las
desigualdades se manifiestan en la infraestructura, la cantidad de horas de clase y
las herramientas a las que acceden los chicos para estudiar.
Esto se vincula con la actualización de la escuela técnica pero también con lo
estratégico mencionado en el punto 3, es decir, el desarrollo de una política de
educación que atienda determinadas actividades productivas.
6. Atraer inversiones.
Hay mucho más Estado que mercado, lo cual es bueno en tanto genera
mayor regulación, sobre todo al salir de una década altamente privatizadora. Pero
es claro que en la actualidad faltan inversiones, capital e inyección de recursos
privados para desarrollar actividades productivas en pequeña, mediana y gran
escala.
Hay una ausencia de equilibrio entre Estado y mercado. Si bien quedó
demostrado que “todo al mercado” no tiene ningún sentido, lo contrario implicaría el
101
subsidio como lógica permanente para pobres y ricos, produciendo un cierto
estancamiento de la creatividad y del desarrollo económico.
El Estado regulador también implica ser un promotor de la inversión privada y
establecer condiciones de seguridad jurídica para generar trabajo sobre esa base.
7. Reestructurar el sistema de salud.
La atención primaria atraviesa una fuerte dificultad y es que, toda la red de
hospitales –que, sin duda, ha mejorado en los últimos años debido a que se invirtió
en infraestructura- está siendo utilizada por la población como atención primaria y
secundaria. Esto implica que una persona, ante cualquier eventualidad, no va a la
salita del barrio donde vive, sino que se dirige Hospital. Esto provoca una
saturación y colapso en la atención de pacientes.
Hoy nuestro sistema de salud combina cuatro aspectos que se encuentran
desarticulados: la atención primaria y secundaria (ambas de carácter público), las
obras sociales, y las prepagas.
A pesar de la inversión en hospitales, esta área es la que menos avanzó en
la última década. Sucede que la calidad de acceso a la salud no ha logrado dar un
salto como sí lo hicieron otros sectores. Argentina posee el sistema de cobertura
más universal de América Latina, lo cual redunda en que muchas personas de
países limítrofes vengan a nuestro país para ser atendidos.
8. Profundizar la calidad institucional, avanzar en la transparencia y
solucionar la corrupción.
Desarrollar acciones políticas transparentes y solucionar las problemáticas
vinculadas a la corrupción no es netamente un problema argentino pero sí es
necesario comprender que acá es una cuestión sustantiva, ya que la creencia
generalizada es que "la regla no es el camino para lograr el objetivo". Y esto da
cuenta de una naturalización de la corrupción, instalada en las prácticas cotidianas.
No está evidenciado si hay más corrupción en Argentina que en otros países
de Latinoamérica pero lo que sí es claro es la aceptación de la idea que siempre
hay “un camino de costado que permite atajos”.
102
Si no logramos generar una clase dirigente que se maneje con el ejemplo va
a ser difícil mejorar la calidad institucional, que es baja en Argentina.
En este sentido, en materia de corrupción estatal, distinguiría dos tipos. La
primera sería donde la corrupción es posterior a la política pública. Un tipo de
Estado que define las prioridades y que luego, los funcionarios encargados de
realizar las compras, generan sobreprecios. Ese es un Estado donde hay definición
técnica de la política pública y exceso de gasto. Y una segunda modalidad, donde
no existe una definición de la política pública y los negocios definen qué se hace y
que no.
En la Argentina coexisten las dos situaciones. Y es claro que se haya
naturalizada la corrupción en la medida que la población supone que todos "hacen
alguna cosa rara".
9. Atender a las minorías.
Esto es, establecer mejoras para las comunidades aborígenes, personas con
discapacidad, trabajar sobre la violencia de género y la problemática de la trata de
personas.
Es decir, junto con los programas universales, avanzar en acciones
focalizadas en los grupos, en general minorías, que tienen sus derechos más
vulnerados.
10. Mejorar la seguridad.
Avanzar sobre las problemáticas de la inseguridad es uno de los temas
centrales y más complejos de la Argentina, cuyo desarrollo y tratamiento ha ido
instalando una lectura social en el sentido de la comúnmente llamada “mano dura”.
Existe una mirada sobre este tema que pone mucho acento en la prevención.
Es cierto que la inseguridad no se resuelve sólo otorgando becas de estudio y
generando políticas preventivas. Pero muchas menos soluciones se encuentran
encerrando a todos los chicos.
En Argentina el problema de la inseguridad está asociado a quienes cometen
delitos, a los que tienen que controlar, es decir, a la propia policía y a la Justicia.
103
Aquí no hubo políticas en torno a la inseguridad. Es claro que si no se corta la
relación entre el delito y las fuerzas de seguridad –especialmente en la que se
vincula con la venta de drogas y las redes del narcotráfico- el tema se tornará
irresoluble. Es por ello que urge repensar todo el sistema.
Este es el gran desafío y el gran talón de Aquiles de Argentina. Si algo deja
en deuda esta década es no haber encontrado una solución a este tema. Se trabajó
mucho con slogans, se debatió si “mano dura” sí o no, pero no se resolvió el tema
de fondo.
Si analizamos los temas que quedaron pendientes u olvidados en las últimas
décadas podemos decir que en los años ochenta el problema fue no haber
avanzado en la economía. La década siguiente, de los noventa, desatendió
absolutamente las cuestiones sociales, mientras que en la primera década de este
siglo no se avanzó con el tema de la seguridad. Y no se trata de un problema
operativo, sino que tiene que ver con la institucionalidad misma.
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ANEXO
ENTREVISTAS EN MEDIOS DE COMUNICACIÓN
 Publicada en el diario Tiempo Argentino, 11 de octubre de 2011
“HAY CHANCES REALES DE ACABAR LA DÉCADA SIN POBRES NI
DESOCUPADOS”
El ex viceministro de Desarrollo Social asegura que la Argentina tiene la mayor
cobertura de salud, educación y alimentación. Y cree que hay volcar todos los
recursos para atacar la problemática social.
Reconocido como uno de los mayores especialistas en políticas de desarrollo
social, Daniel Arroyo combina una amplia trayectoria en el mundo académico con
una extensa trayectoria en la administración pública, que alcanzó su punto
culminante cuando ocupó el cargo de viceministro de Desarrollo Social en los
primeros años de la gestión de Alicia Kirchner.
En diálogo con Tiempo Argentino, destacó tanto los avances registrados en materia
de protección social desde 2003 como los desafíos que se presentan en el
horizonte.
“Hay un problema de acceso a la tierra. Creo que hay que crear en la Argentina un
Banco Social de Tierras, ver toda la tierra fiscal que existe, y en función de eso fijar
prioridades”, puntualizó al referirse al déficit habitacional de la Argentina.
–¿Qué evaluación hace de las políticas de protección social de los últimos
años?
–Desde 2003, el sistema de protección social en la Argentina ha crecido y se ha
modificado mucho. Yo marcaría tres rasgos positivos, no sólo en lo conceptual sino
también en lo práctico. Uno es que la protección social ha tendido a
universalizarse, ya sea por la Asignación Universal por Hijo (AUH), por el sistema
jubilatorio –mediante la jubilación anticipada o mecanismos que permitieron
jubilarse a quienes no habían contribuido– y por una política de promoción de que
los chicos vuelvan a la escuela y permanezcan en el sistema de salud. Claramente
la Argentina, a diferencia de otros países de América Latina, ha tendido a un
aumento de la cobertura. Después está la cuestión de la infraestructura de
vivienda, salud y educación. Aunque hay discusión por la calidad, es claro que la
Argentina ha registrado avances. Hoy el país tiene el mayor nivel de cobertura de
salud, educación y alimentación de América Latina. Esto significa que la gente tiene
un lugar cercano donde dirigirse, no habla de la calidad.
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–¿Qué característica tuvo esa ampliación de la cobertura?
–Ha habido una apuesta a la inclusión por el mundo del trabajo. La tendencia en la
Argentina ha sido que la gente consiga trabajo o pueda montar su propia actividad
productiva a través de créditos, microcréditos, pequeños emprendimientos
productivos. Una porción importante del sistema de protección social apunta a la
idea de que conseguir trabajo es un trabajo en sí mismo y esto el Estado tiene que
regularlo y acompañarlo.
–¿Cuáles son los desafíos?
–Una gran deuda pendiente tiene que ver con integrar a los jóvenes que no
estudian ni trabajan, y un debate futuro es una reducción impositiva para las
cadenas productivas que masivamente incluyen jóvenes. Es decir, cómo hacemos
para incentivar que las empresas incluyan jóvenes y cómo extender los sistemas
de créditos. Hoy tenemos 4 millones de personas que trabajan (gasistas, plomeros,
carpinteros, pequeños emprendedores) que no acceden a créditos por falta de
garantías, entonces se van trabando y no logran dar el salto de calidad.
–Una de las críticas que plantea la CEPAL es la necesidad de darle mayor
institucionalidad a los instrumentos de protección social…
–En general, la institucionalidad plantea cómo articular las áreas y sostener el
sistema de protección en el tiempo. Es decir, implica por ejemplo que la AUH se
apruebe por ley. El desafío, en parte, es ese, pero me parece que hay uno previo
que es la masificación, o sea, extender el sistema de protección social
definitivamente a los que faltan.
–¿Cuál debería ser la agenda social del próximo gobierno?
–Tenemos el 10% de la población en la pobreza, un 35% de informalidad, un nivel
de desigualdad que ha bajado muchísimo pero que sigue siendo alto, 900 mil
jóvenes que no estudian ni trabajan y una escuela secundaria que hay que
reconvertir. Tenemos una serie de desafíos que el Estado toma pero que
necesitamos masificar: debemos llegar a 900 mil jóvenes, volcar $ 4000 millones
en microcréditos y extender la infraestructura básica para cubrir la población que
todavía no cubrimos. El desafío es terminar la década sin pobreza y desocupación.
El actual contexto económico y la ampliación de la base de cobertura nos da
posibilidades. Entonces tenemos que volcar recursos masivamente para darlo
vuelta. Los problemas sociales en la Argentina son de mayoría, no de minoría, y
requieren recursos masivos. Enfocando en estos nuevos temas tenemos chances
reales de terminar la década sin pobreza y sin desocupación. Es muy evidente.
–¿Cómo se puede resolver al déficit habibitacional?
–Hay dos cuestiones. Una es la falta de vivienda, donde está claro que hay un
déficit grande. La otra tiene que ver con el problema del hacinamiento, con
viviendas pequeñas donde vive mucha gente. El hacinamiento dispara problemas
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de adicciones y dificultades distintas en los barrios. Hay que crear un Banco Social
de Tierras, ver toda la tierra fiscal que existe, y en función de ello fijar prioridades.
 Publicada en el diario Clarín, el viernes 24 de diciembre de 2010
Daniel Arroyo: “En el 1% del territorio, viven 14 millones de habitantes”
Por Pablo de León
Consultado sobre la ola de tomas, el ex ministro de Desarrollo Social Daniel Arroyo
dijo que para los sectores pobres el problema es el hacinamiento y destacó que el
aumento de los alquileres generó una tensión que se expresó en las ocupaciones.
La crisis que evidenció la ocupación del Parque Indoamericano y las tomas de
terrenos en diversos lugares de la ciudad de Buenos Aires y conurbano
bonaerense, generó intensos debates en el terreno político pero careció de
perspectiva y análisis, con fundamento y conocimiento de las problemáticas
existentes.
Daniel Arroyo posee vasta experiencia de trabajo en el área social, un paso como
ministro de Desarrollo Social bonaerense y también como vice ministro a nivel
nacional.
Arroyo analizó, en diálogo con Clarín.com, los problemas fundamentales que
desnudó la crisis de las tomas y ocupaciones. Según el ex funcionario, en la
Argentina hay un primer problema básico: “En el uno por ciento de todo el país vive
14 millones de habitantes, entre el conurbano bonaerense y la ciudad de Buenos
Aires”. Esto origina que “más del 30% de la gente viviendo en el uno por ciento del
espacio físico”.
El experto en temas sociales consideró que en Argentina, la migración se mantiene
constante en el interior del país. Y repasó que “en los años ‘40 y ‘50 la gente venía
a trabajar (hacia la ciudad de Buenos Aires y el Conurbano) en una industria
metalmecánica, una industria; hoy viene porque tiene cerca una escuela, un
comedor escolar, un centro de atención primaria de la salud”.
El licenciado Daniel Arroyo indica que los sectores pobres están viviendo en villas,
asentamientos, barrios y básicamente, en situaciones irregulares. Por eso, estima
que hay “dos millones y medio viviendo en el Conurbano, la ciudad de Buenos
Aires”. Por eso, “el núcleo del problema social de los sectores pobres es el tema
del hacinamiento”. Según el ex funcionario, hoy en la ciudad de Buenos Aires
hacen falta 50.000 viviendas, lo que implica “un desfase grande”.
Algunos consideran que, a través de una mirada integral, la vivienda y la actividad
productiva es lo mismo para los sectores pobres. Arroyo dice a Clarín.com que “la
casa es el lugar donde ‘laburan’, donde hacen changas”.
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Arroyo plantea que es necesario “el desafío de tomar el tema de las viviendas, la
urbanización de barrios y crear un banco social de tierras para definir una
estrategia nacional”.
También considera que el tema del costo de los alquileres, que va tanto para los
sectores pobres como para los sectores medios, aportó lo suyo para el conflicto de
la ocupación de predios.
“Pagan más un alquiler de un dormitorio compartido -entre 800 y 1.000 pesos- en
un asentamiento pues carece de garantías. Paga eso o nada y no le queda otra”,
grafica.
Y asegura que “el aumento de los alquileres generó una tensión fuerte que terminó
en las tomas. Gran parte de la necesidad se expresó en las tomas, más allá de
punteros y de intereses políticos”, considera Daniel Arroyo.
El debate es vasto pero sin duda, necesario. Y Arroyo aporta elementos, incluso
para la polémica.
 Publicada en la revista Debate, sábado 1° de enero de 2011
"HAY QUE CREAR UN BANCO SOCIAL DE TIERRAS"
Por Manuel Barrientos
"Tenemos un problema básico: no está bien que en el uno por ciento del territorio
de la Argentina se concentre más del treinta por ciento de su población. Ese nivel
de disparidad genera muchas complicaciones”, reflexiona Daniel Arroyo acerca de
los recientes conflictos generados por las tomas de tierras en la Ciudad de Buenos
Aires y el conurbano.
Según el ex ministro de Desarrollo Social de la provincia de Buenos Aires y
secretario de Políticas Sociales durante la gestión presidencial de Néstor Kirchner,
el “elemento clave” para solucionar la tensión provocada por la falta de acceso a la
vivienda pasa por “la creación de un banco social que identifique las tierras fiscales
en todo el país”. También propone la intervención del Estado en la regulación del
precio de los alquileres en villas y barrios de emergencia, ya que “hoy se está
pagando entre ochocientos y mil pesos por un dormitorio con baño compartido en
un asentamiento. Como no tienen garantías ni forma de acceder a créditos de
cualquier tipo, los sectores pobres deben pagar precios proporcionalmente más
altos que los de la clase media”.
¿Por qué hubo una explosión de las tomas de tierras en Capital Federal y el
conurbano en estos últimos meses?
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Hay algunos problemas estructurales y otras cuestiones específicas ligadas a la
coyuntura. Los estructurales tienen que ver con la falta de vivienda y con la
permanente migración hacia el conurbano y la Ciudad de Buenos Aires. Desde los
años cuarenta y cincuenta en adelante, la migración ha sido constante en el país.
Hoy vive más de un tercio de la población en el uno por ciento del territorio
nacional. Quienes migran buscan tener cerca una escuela, un comedor
comunitario, un centro de atención primario de la salud. El hecho de moverse hacia
lugares tan altamente poblados, permite hacer changas y generarse algún tipo de
ingresos. En el interior, en cambio, hay pocas oportunidades.
¿Y en el caso de los países limítrofes?
Tiene el mismo componente racional, pero se agrega el tema de las remesas. Es
decir, alguien viene hacia la Ciudad de Buenos Aires y al conurbano con el objetivo
de mandar parte del dinero a sus familiares. Es lo mismo que han hecho los
argentinos cuando hubo época de crisis y enviaban dinero desde el exterior al
núcleo familiar que quedaba en el país. En este contexto actual, donde hay niveles
de consumo tan altos y tantas oportunidades de hacer changas, es claro que hay
un buen nivel de remesas para mandar. El hecho estructural es que hay más gente,
pero el ritmo de construcción de viviendas, particularmente en la Ciudad de Buenos
Aires, ha sido muy desproporcionado con respecto a las necesidades reales.
¿Cómo califica la política habitacional de la gestión de Mauricio Macri?
Está claro que el gobierno de Macri no le ha dado una prioridad importante a la
política habitacional. Seguramente, no se pueden hacer cincuenta mil viviendas por
año, y se podrá discutir cómo y de qué manera habría que construirlas, pero haber
hecho tan pocas, haber construido sólo ochenta viviendas por año, marca una
distancia demasiado grande con la demanda actual.
¿Qué aspectos coyunturales contribuyeron también para que hubiera tomas?
Se agrega un fenómeno que se dio con fuerza, especialmente en los últimos
meses, vinculado con el costo de los alquileres. Las personas están pagando entre
ochocientos y mil pesos por un dormitorio con baño compartido en un
asentamiento. Como no tienen garantías ni forma de acceder a créditos de
cualquier tipo, los sectores pobres deben pagar precios proporcionalmente más
altos que los de la clase media. Además, el hogar no es sólo una vivienda sino que
también representa su unidad productiva, su lugar de trabajo. Así que se les ha
hecho muy difícil la vida cotidiana.
¿Qué genera esta situación de hacinamiento?
El hecho de no tener un lugar es lo peor que le puede pasar a una persona. En el
caso de los jóvenes, el ciclo es que un pibe está hacinado en la casa, entonces se
va a la esquina, porque ahí hay más lugar, más aire, más luz. Pero en la esquina
empieza a consumir, porque el que no consume es el pibe que está raleado, que
está dejado de lado. El que empieza a consumir, especialmente paco, tiene un
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problema de salud, de adicción y de endeudamiento. Cuando tiene una deuda,
aparece un vivo que se le acerca y le propone cualquier idea para cancelarla. Ese
ciclo, en los grandes centros urbanos, es de seis meses. En general, el
hacinamiento genera tensiones muy fuertes en la familia, porque viven todos dentro
de un cuarto, y eso provoca la desesperación por hacerse de un lugar. Por eso,
aparecen las fantasías alentadas por distintos líderes.
¿Qué intervención han tenido ciertos líderes barriales en este proceso?
Si bien se percibe en otros niveles dirigenciales de la Argentina, hay una clara
fragmentación de los liderazgos en las villas y los asentamientos. A diferencia de
las favelas y de otros modelos latinoamericanos donde hay un Estado dentro del
Estado y alguien que maneja todo lo que sucede en ese territorio -desde el
narcotráfico hasta la salud y la educación-, en el caso argentino hay mucha
fragmentación. Hay punteros de distintos partidos, referentes de diferentes
movimientos sociales, líderes eclesiásticos, un tipo que enseña a jugar al fútbol…
Es decir, hay mucha gente interviniendo que no domina el territorio y que está
vinculada con diferentes áreas del Estado para que les provea servicios. Esa
fragmentación genera un fenómeno de sobreactuación.
¿Qué provoca esa sobreactuación a la que se refiere?
Hay alguien que promueve una toma en un lugar con el objetivo de establecer un
nuevo piso en los reclamos, la idea es “tomamos este predio y empezamos a
discutir de otra manera”. Como un puntero determinado lo hace, los otros también
se suman y sobreactúan para no perder espacio en la consideración de los
vecinos.
¿Cuál es su mirada sobre aquellos análisis que sostienen que hay una
creciente “favelización” de los grandes centros urbanos de la Argentina?
Si se entiende por favelización el aumento de la cantidad de gente que vive en
villas y asentamientos, la tendencia, sin duda, ha sido creciente en las últimas
décadas. Entre el conurbano y la Ciudad de Buenos Aires, hoy, casi dos millones y
medio de personas viven en condiciones precarias. Pero si se entiende la
favelización como un Estado dentro del Estado, con líderes que prestan servicios
por fuera del Estado, claramente no ocurre esto en la Argentina. El Estado es el
gran prestador de educación, salud y otros tipos de apoyos y servicios.
¿Qué medidas habría que impulsar para encarar la falta de acceso a la
vivienda?
Aquí hay un problema básico: como dije, no está bien que en el uno por ciento del
territorio nacional se concentre más del treinta por ciento de su población. Ese nivel
de disparidad genera muchas complicaciones. Las economías regionales han
tenido un gran crecimiento en los últimos años. Por eso, habría que acelerar la
construcción de redes de salud y educación, porque si no la gente va a seguir
migrando. También creo que llegó el momento de pensar algún tipo de incentivo
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fiscal para ciertas actividades productivas que se instalen en determinadas
regiones del país. Pero el elemento clave es armar un banco social de tierras.
¿Cómo funcionaría ese banco de tierras?
En primer lugar, habría que identificar todas las tierras fiscales que hay en la
Argentina, que tienen que ver con los ferrocarriles o con empresas abandonadas
que quedaron en manos del Estado. Después, habría que implementar programas
de urbanización y de construcción de viviendas. Además de las dificultades de
acceso a la vivienda, hay un problema de falta de horizonte, porque no hay un
mecanismo claro de cómo uno accede a la vivienda. En cambio, sí queda claro que
hay un banco social de tierras y se establecen los mecanismos de construcción de
viviendas, la gente va a ir empezando a migrar hacia esas ciudades del interior.
¿Qué rol debería tener el Estado en relación con los altos precios de los
alquileres?
En la Argentina hay un problema de informalidad económica, hay mucha gente que
trabaja y que no tiene boleta de salario ni aportes jubilatorios ni garantías para
alquilar o acceder a un crédito. Hay que pensar un rol para el Estado en la
regulación de los alquileres en los barrios de emergencia, las villas y los
asentamientos. No me refiero a una regulación general, porque es una cuestión
muy compleja, pero no es posible que se estén pagando montos de ochocientos o
mil pesos por dormitorios tan pequeños. El Estado debería tener algún rol a través
de apoyos o subsidios. Más allá de que se encare o no una política habitacional en
la Ciudad de Buenos Aires, habría que tener una política intermedia, y creo que va
por ese lado.
¿Qué mecanismos tendría que tener esa regulación?
Habría que establecer cómo es el actual sistema de alquileres en barrios de
emergencia, villas y asentamientos, a quién se está alquilando y cómo se está
alquilando. Habría que establecer que parte de los subsidios y apoyos que brinda el
Estado se redireccionen a solucionar este fenómeno. También habría que trabajar
con quienes alquilan, y establecer algún tipo de pautas y protocolos, porque hoy no
hay ningún tipo de lógica. Está claro que si hubiera un descenso del monto de los
alquileres, bajaría parte de la tensión social y habría menos tomas de terrenos en
los grandes centros urbanos.
¿Por qué también propone la intervención del Mercosur?
El Mercosur debería tener un peso fuerte en políticas de inclusión en los próximos
años. No hay que pensar el Mercosur sólo en términos aduaneros, arancelarios o
de control de los niveles de producción en un país o en otro, sino que hay que
generar un gran fondo para la construcción de infraestructura básica de salud y
educación en los países de la región con menor nivel de desarrollo, en el que los
que deberían aportar más, sin duda, serían Brasil y la Argentina.
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¿Qué obstáculos y oportunidades observa para la implementación de estas
propuestas?
Tenemos una oportunidad increíble, la economía argentina creció de forma
consecutiva durante una década y vamos por varios años más de crecimiento. Es
muy distinto lo que se puede hacer en políticas sociales en un contexto de
expansión de la economía que en otro de recesión. Desde 2003, venimos de una
década ganada en el área social y tenemos una gran oportunidad para encarar
programas masivos, para crear un gran banco social de tierras y extender la
construcción de viviendas, para bajar los niveles de informalidad económica y la
problemática del acceso al crédito. Deberíamos acelerar y crear planes muy
masivos que vuelquen recursos en estas problemáticas sociales. En los próximos
cinco o seis años podemos dar vuelta la situación social del país.
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