guía para la incorporación de la variable riesgo en la gestión

GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA
VARIABLE RIESGO EN LA GESTIÓN
INTEGRAL DE NUEVOS PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
Secretaría Técnica de
Gestión de Riesgos
1
Guía para la Incorporación de
la Variable Riesgo en la Gestión
Integral de Nuevos Proyectos de
Infraestructura
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A
EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3
MCSIE - Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa
Miguel Carvajal - Ministro
STGR - Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos
Lorena Cajas Albán - Secretaria
PNUD - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
José Manuel Hermida - Representante Residente
Claudio Providas - Representante Adjunto
José Agusto - Gerente Área de Gobernabilidad
Unidad de Gestión de Riesgo del PNUD
Jeannette Fernández
Yovanna Chaves
Borja Santos
Formulación de la Metodología:
Fabricio Yépez, Doctor en Ingeniería Civíl, Consultor PNUD, Profesor Principal Universidad San Francisco de Quito
Edición:
Lorena Cajas Albán – STGR (Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos)
Jeannette Fernández – PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo)
Fotografías de la portada:
Yovanna Chaves – PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo)
Dirección Gráfica e impresión
Publiasesores Cía. Ltda.
Francisco Pizarro N 26-104 y Marieta de Veintimilla
Telf.: 255-5140 / 250-5425
E-mail: [email protected]
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONTENIDO
1
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL
ECUADOR.............................................................................................................................................9
2
NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ECUADOR............... 11
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE
VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA..................................................................................13
3.1.
Generalidades..........................................................................................................................13
3.2.
Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios..............................................................................14
3.2.1. Detección de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (PreFactibilidad y Factibilidad).....................................................................................................14
3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseños
Definitivos.........................................................................................................................18
3.2.3. Importancia de la Fiscalización de Estudios y Manual de Procedimientos
Institucional..................................................................................................................20
3.3.
Gestión del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratación, Aspectos Técnicos, Legales y
Financieros..................................................................................................................................................22
3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Términos de Referencia y
Contratos de Consultoría, Construcción y Fiscalización..............................................22
3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con la Variable Riesgo: Presupuesto y
Contingencias....................................................................................................................27
3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratación...............28
3.4.
Gestión del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecución..................................................30
3.4.1. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de
Construcción.....................................................................................................................30
3.4.2. Cumplimiento de Normativas, Calidad de Materiales y Verificación de
Especificaciones................................................................................................................31
3.4.3. Importancia de la Fiscalización y Papel de la Entidad Contratante en la Gestión del
Riesgo y Toma de Decisiones............................................................................................32
3.4.4. Auditoría de Entidades de Control y la Gestión del Riesgo..................................33
3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construcción..................34
3.5.
CONTENIDO
PRESENTACIÓN..............................................................................................................................................7
Gestión del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operación y Mantenimiento de la Obra......35
3.5.1. Planes de Operación, Mantenimiento y Presupuestos...........................................35
5
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3.5.2. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operación...37
3.5.3. Involucramiento Comunitario.......................................................................................38
3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos..................................................................39
4
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA..........................................................41
CONTENIDO
4.1.
Creación y/o Fortalecimiento de Unidades Técnicas para la Elaboración y Operación
del Manual de Procedimientos Institucional.....................................................................................41
5
CAPACITACIÓN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS...........................................43
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA.......................................................................................................................................45
6.1.
Construcciones Escolares, Amenaza de Inundaciones (1/3)............................................46
6.2.
Construcciones del Sector Salud ante Amenaza por Inundaciones (1/3)...................................55
6.3.
Construcciones de Obras Viales y Puentes ante Amenaza de Inundaciones (1/3).......64
6.4.
Obras de Saneamiento, Alcantarillado, Agua Potable, Riego Ante Amenaza de
Inundaciones (1/4)............................................................................................................ 71
6.5.
Construcción de Obras Hidráulicas Pequeñas ante Amenaza de Inundaciones (1/2).81
6.6.
Amenazas y Vulnerabilidad de Edificaciones en General................................................87
ANEXO 1..........................................................................................................................................................89
AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN DEL
RIESGO...............................................................................................................................................................................89
1
INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................91
2
AMENAZAS NATURALES..............................................................................................................92
6
3
2.1.
Amenaza por Inundaciones...................................................................................................92
2.2.
Amenaza por Terremotos.......................................................................................................99
2.3.
Amenaza por Actividad Volcanica.....................................................................................104
2.4.
Amenaza por Deslizamientos.............................................................................................109
GESTIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES...... 111
3.1.
Definiciones de Parametros del Riesgo y de Desastres................................................... 114
3.2.
Control y Mitigación de Riesgos y Responsables de La Gestión del Riesgo.............................125
ANEXO 2........................................................................................................................................................129
GLOSARIO DE TÉRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DEL RIESGO..........................129
REFERENCIAS..............................................................................................................................................141
Dentro del nuevo contexto mundial, fuertemente marcado por la ocurrencia de desastres cada vez
más frecuentes y de mayor magnitud, es imposible no reflexionar sobre la problemática que rodea a
las diversas situaciones de crisis que ocurren en las distintas zonas del país y del mundo.
Esta reflexión nos lleva a consideraciones más profundas en la búsqueda de las condiciones subyacentes que hacen que una amenaza natural, al actuar sobre los elementos expuestos, genere tal impacto que se convierta en un desastre. De allí que conocer las condiciones de vulnerabilidad social,
física, económica e institucional que los procesos sociales de desarrollo generan en nuestras comunidades, resulta indispensable para poder emprender en acciones concretas de reducción del riesgo
de desastre.
El proceso de identificación de vulnerabilidades resulta complejo puesto que éstas están directamente relacionadas con el tipo de amenaza, de allí que la solución para reducir el impacto frente a inundaciones de una determinada estructura, no necesariamente satisface los requerimientos sísmicos por
ejemplo. Por ello, una perspectiva de multi-amenaza asegura el comportamiento más seguro de una
estructura, el que requiere al mismo tiempo un trabajo de coordinación interdisciplinario.
Por lo señalado, en un país como el nuestro, que puede verse expuesto a la acción de diversas solicitaciones externas como por ejemplo inundaciones, sismo, actividad volcánica, deslizamientos, entre
otros, es indispensable contar con instrumentos que nos ayuden a identificar opciones que brinden
mayor seguridad a nuestras estructuras, infraestructura y líneas vitales, para evitar las enormes pérdidas humanas y materiales que inciden en el desarrollo humano y económico de nuestros pueblos.
La mayoría de la infraestructura existente en el Ecuador presenta serias deficiencias de comportamiento al ser requeridas por acciones no permanentes como aquellas generadas por una amenaza
natural como las ya señaladas, tanto en el análisis y diseño, así como en la construcción y mantenimiento. El problema puede verse aún más serio si se incluyen aquellas estructuras que han sido
1
PRESENTACIÓN
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A
EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
7
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
afectadas por sismos (Marzo 87, Bahía 98), o inundaciones (El Niño 82-83, 97-98) y cuyos procesos
de reconstrucción no fueron realizados con normas y estándares apropiados, dejándolas aún más
debilitadas frente a la acción de nuevos eventos. En consecuencia, muchas de las obras de infraestructura que se constituyen como logros del desarrollo para nuestros pueblos, han sido erigidas
con altos niveles de vulnerabilidad, respondiendo a una ausencia de políticas para la gestión del
riesgo en las instituciones nacionales.
Es por esto que el Gobierno Nacional ha asumido la responsabilidad de elevar la Gestión del Riesgo al nivel de una Política de Estado, asegurando de esta manera su incorporación transversal en
el nuevo modelo de desarrollo del país, lo que constituye sin duda alguna un gran aporte para
elevar los niveles de sostenibilidad de los logros del desarrollo en el Ecuador.
PRESENTACIÓN
En este marco, la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, STGR, con el apoyo del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, presenta esta guía, para la incorporación de la variable riesgo en los nuevos proyectos de infraestructura, misma que está dirigida principalmente
a los sectores encargados de los procesos de análisis, diseño y construcción de infraestructura, a
fin de brindarles lineamientos generales que sirvan como elementos para gestar el tan necesario
proceso de incorporación de la gestión del riesgo en cada una de las fases de los proyectos que se
construyen en nuestro país.
8
Ing. Lorena Cajas Albán
Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos
LOS PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA FRENTE
A EVENTOS NATURALES EN
EL ECUADOR
Los talleres participativos organizados por la Secretaría
Técnica de Gestión de Riesgos STGR en Julio de 2008,
con el auspicio del Programa
de Naciones Unidas para el
Desarrollo PNUD, permitieron identificar una serie
de deficiencias en el ciclo de
proyectos de inversión pública asociados con las prácticas de reducción del riesgo
de desastre, entre ellas se
destacan:
• No existe una tradición de incorporar consideraciones de riesgo dentro de la gestión de proyectos, ni en el sector público, ni
en el sector privado.
• No se conoce con claridad el tipo de información que está disponible, o que se requiere, para incorporar parámetros de riesgo en
los proyectos de inversión pública.
• Desconocimiento de instrumentos técnicos que facilitarían la
incorporación de acciones concretas de reducción del riesgo.
• Falta de coordinación y cooperación interinstitucional entre las entidades del sector público para aprovechar sus capacidades y optimizar el uso de recursos disponibles.
• Poco interés en la incorporación de la gestión del riesgo en las instituciones, por lo que no se cuenta con recursos, como por ejemplo personal capacitado, para considerar la variable riesgo en las
distintas etapas de un proyecto de inversión.
• Debilidad técnica, económica y financiera de las instituciones
locales, tales como municipios y gobiernos seccionales, para
la construcción de infraestructura segura para enfrentar amenazas naturales.
• Repetición sistemática de malas prácticas en los diseños y/o
en la construcción de obras de infraestructura a nivel nacional, que aún sin la ocurrencia de una amenaza natural ya han
presentado problemas estructurales, como es el caso de puentes, vías y carreteras, proyectos hidroeléctricos, refinerías, etc.,
demostrando que las falencias no sólo se encuentran en el sector público, sino también y de manera importante en el sector
privado nacional e internacional que también participa en ese
tipo de proyectos de gran envergadura.
1
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1
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A
EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A
EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
10
En el mismo sentido, el Plan Nacional
de Desarrollo presentado en 2007 por
la Secretaría Nacional de Planificación
para el Desarrollo SENPLADES, resume estos hallazgos de la siguiente manera (SENPLADES, 2007a):
1. Ausencia de políticas de gestión de riesgos, a
pesar de que ciertos fenómenos naturales son
muy recurrentes.
2. Ausencia de un Sistema Nacional de Gestión
de Riesgos que defina las acciones adecuadamente coordinadas en prevención, mitigación,
preparación, atención, rehabilitación y reconstrucción.
3. Debilidad institucional para promover e implementar la gestión de riesgos en la planificación
y falta de recursos para impulsarlas.
4. Escasa coordinación entre las instituciones científico técnicas que producen información sobre
amenazas y vulnerabilidades, y entre ellas las
entidades promotoras de proyectos.
5. Inexistencia de mecanismos de difusión de la
información técnica disponible. Dicha información se encuentra dispersa, incompleta, descentralizada y en ocasiones caduca.
6. Uso indebido del suelo y ausencia de una ley
nacional de ordenamiento territorial.
7. La pobreza y el crecimiento poblacional se desarrolla en muchas ocasiones en áreas de riesgo.
8. No se están utilizando mecanismos de transferencia de riesgos.
9. Ausencia de análisis de riesgos en los proyectos
de desarrollo y de inversión.
10. Degradación de los recursos naturales y de
áreas protegidas.
NUEVA ORGANIZACIÓN
PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGO EN EL ECUADOR
Desde su inicio en Enero de 2007, el Gobierno Nacional del Ecuador ha dado primordial importancia a los
aspectos relacionados con la planificación para el desarrollo; en esa medida, la consideración de que los
desastres naturales impactan significativamente y retrasan los procesos de desarrollo, ha hecho que el tema
se posicione en las agendas nacionales. Así, se han logrado alcanzar verdaderos hitos históricos, no sólo
dentro del país, sino incluso regional y globalmente:
1. La nueva constitución del Ecuador vigente desde Octubre de 2008, incorpora una visión explícita de gestión
de riesgos, a través de los artículos 389 y 390, proporcionando de esta manera un adecuado marco legal para la
construcción de un Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión del Riego.
2. La Secretaría Nacional de Planificación para el Desarrollo SENPLADES fija como una de las políticas principales para cumplir la meta 9 del Objetivo 7 de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio para el Ecuador, la reducción
de desastres como parte de la política de desarrollo.
3. Dentro de la reforma del Estado se crea el Ministerio
Coordinador de Seguridad Interna y Externa, que inicialmente incluye el área de gestión del riesgo, pero que
posteriormente le da categoría de vice-ministerio a la Secretaría Técnica de Gestión del Riesgo1, la que absorbe a
la antigua Defensa Civil y promueve mecanismos para la
coordinación de acciones ligadas, no sólo al manejo de la
emergencia, sino también a la promoción de una visión
de Gestión Integral del Riesgo y Reducción del Riesgo de
Desastre.
1
Decreto Ejecutivo No. 1046-A de Abril de 2008 para la creación de la STGR
2
2
2
NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGO EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
11
2
NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL
RIESGO EN EL ECUADOR
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
4. En medio de este proceso de cambios estructurales
profundos, la atención de la emergencia por inundaciones producida en Enero y Febrero del 2008 en la
Costa ecuatoriana, produjo un cambio significativo
con respecto a la atención a otros desastres, incluso
similares, del pasado. La creación y funcionamiento del primer Ministerio Regional denominado del
Litoral, creado en Julio de 2007, probó una adecuada coordinación de esfuerzos inter-institucionales y
multi-sectoriales, que permitió generar una respuesta
post-desastre inmediata e importante, la cual ha sido
reconocida a nivel internacional (Portaluppi, 2008). El
resultado fue la creación de un mecanismo de coordinación de respuesta que funcionó adecuadamente y
que, sin lugar a duda, servirá como un insumo de las
lecciones aprendidas para la construcción del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.
5. En Noviembre de 2008, la STGR define sus líneas
prioritarias de trabajo dentro de las que se destaca la
búsqueda de mecanismos para incorporar como eje
transversal en las actividades de planificación para el
desarrollo, la línea de trabajo 4.2 para la instauración
de normativas a fin de que toda inversión pública
contemple el análisis y la reducción de riesgos, desde
la etapa de prefactibilidad hasta su operación.
12
Esta guía metodológica se enmarca dentro de este contexto, con el propósito de servir de insumo a las instituciones ecuatorianas para cumplir las metas, mandatos, políticas y líneas de acción descritas anteriormente. Se espera ofrecer recomendaciones básicas para una detección
temprana de amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura, a fin de establecer una estrategia de reducción de riesgos de los
futuros proyectos a construirse en el Ecuador.
3
INCORPORANDO
UNA PERSPECTIVA DE
REDUCCIÓN DEL RIESGO
EN EL CICLO DE VIDA
DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
3.1. Generalidades
Un proyecto de infraestructura pública es una inversión que responde a una decisión sobre el uso de recursos, con el objeto de incrementar, mantener o mejorar la
producción de bienes o la prestación de servicios a la sociedad o parte de ella. Cada
proyecto tiene sus propias particularidades, tanto por su ubicación como por la
manera en que será construido y operado. Todas las etapas por las que atraviesa un
proyecto, desde su concepción hasta su operación, forman parte del denominado
Ciclo de Vida de un proyecto, el cual incluye las siguientes etapas:
Estado del proyecto
Etapa del ciclo de vida del proyecto
Idea
Pre-inversión
Perfil
Pre-factibilidad
Factibilidad
Inversión
Operación
Diseño
Ejecución (construcción)
Operación y mantenimiento
3
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Una vez tomada la decisión de invertir en una obra de infraestructura, arranca la visualización de
posibles soluciones ingenieriles para dar respuesta a los problemas detectados, estimar su alcance
y especialmente realizar un análisis del impacto socio-económico de no ejecutar la obra(idea y
perfil de proyecto). La etapa de pre-factibilidad constituye el diseño preliminar o pre-diseño que
conlleva la selección de las diferentes alternativas técnicas que pueden resolver las necesidades
identificadas, así como la determinación de los requerimientos técnicos de cada alternativa. La
pre-factibilidad genera información sobre las características, limitaciones, costos de capital y operación, así como restricciones económicas, sociales, políticas, culturales, ambientales, institucionales y legales que tiene el proyecto. Finalmente, la etapa de factibilidad constituye un análisis comprensivo de los resultados técnicos, financieros, económicos y sociales de una inversión (dada la
alternativa técnica y sus requerimientos respectivos seleccionados en la etapa de pre-factibilidad).
El informe de factibilidad es la culminación de la formulación de un proyecto y constituye la base
para la toma de decisiones sobre su ejecución.
El informe de
factibilidad es la
culminación de
la formulación
de un proyecto y
constituye la base
para la toma de
decisiones sobre su
ejecución.
14
Si la decisión es favorable, la siguiente etapa es la de estudios
definitivos, denominada también estudios de ingeniería, que
terminan en el conjunto de planos estructurales, instalaciones,
equipamiento y servicios, etc, que son requeridos para obtener
la licencia de construcción, incluyendo las especificaciones técnicas bajo las cuales se debe construir el proyecto.
Esta guía metodológica define el ciclo 1 de proyectos o fase de
“estudios” y comprende las etapas de idea, perfil, pre-factibilidad, factibilidad y estudios definitivos, es decir, todas las actividades previas a la fase de ejecución. El ciclo 2 de proyectos
incluye en cambio la contratación, la definición de los aspectos
técnicos, legales y financieros. El ciclo 3 se relaciona con la fase
de ejecución y finalmente el ciclo 4 tiene que ver con la fase de
operación y mantenimiento del proyecto.
3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios
3.2.1. Detección de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (PreFactibilidad y Factibilidad)
Resulta evidente que, para mitigar el riesgo por eventos naturales al que puede verse sometido un
futuro proyecto de infraestructura, debe cuantificarse ese riesgo y sus componentes, a fin de diseñar
una estrategia para enfrentarlo. Esto implica que el análisis del riesgo debe constituirse en todo un
capítulo en todas las etapas de la fase de estudio. Así ya lo han reconocido varios países, entre ellos
Perú2 , Colombia y lo están exigiendo varias instituciones crediticias como el Banco Interamericano de
Desarrollo, BID3. Otros organismos internacionales tales como el Sistema de Naciones Unidas, SNU,
2
3
Pautas Metodológicas para la Incorporación del Análisis del Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversión Pública,
Volumen 3, Serie Sistema Nacional de Inversión Pública y la Gestión del Riesgo de Desastre, Ministerio de Economía y
Finanzas del Perú,
Desde el año 1998, el BID aplica su política OP-704 para la incorporación de reducción del riesgo en los proyectos que el
banco financia.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Sin embargo, quienes tienen la primera responsabilidad
de exigir la incorporación de criterios de reducción del
riesgo desde la fase de estudios, son las mismas instituciones o empresas públicas y privadas interesadas en
llevar adelante la construcción del proyecto. De allí la
necesidad de contar con instrumentos metodológicos y
procesos de capacitación para impulsar estos procesos
institucionales.
Sin embargo, quienes
tienen la primera
responsabilidad de
exigir la incorporación
de criterios de
reducción del riesgo
desde la fase de
estudios, son las
mismas instituciones
o empresas públicas y
privadas interesadas
en llevar adelante
la construcción del
proyecto.
Si bien en las etapas de idea general y perfil de proyecto se está pensando ya en el sitio de emplazamiento de la obra a construirse, y podría disponerse de información sobre amenazas naturales
pre-existentes en la zona, es en realidad en la etapa de pre-factibilidad donde debe realizarse un
estudio de identificación y cuantificación de las amenazas naturales a las que estará sujeto el proyecto así como un estudio preliminar sobre la vulnerabilidad del proyecto ante tales amenazas.
El estudio de amenazas describe el tipo, naturaleza, características y potencial de las amenazas,
llegando a una cuantificación de diferentes niveles de amenaza con diferentes probabilidades de
ocurrencia. El estudio de detección de vulnerabilidad es un estudio preliminar donde se definen
las debilidades del anteproyecto ante diferentes niveles de amenazas, e incluso las medidas de
mitigación posibles para lograr que el anteproyecto supere los diferentes niveles de amenaza,
bajo criterios de riesgo aceptable. La definición de las medidas de protección o mitigación ayudarán a mejorar la estimación de costos del proyecto en etapas de pre-factibilidad y factibilidad.
Este tipo de estudios requiere por lo general de un equipo multidisciplinario que esté familiarizado con los aspectos aquí señalados.
4
5
National Disaster Coordinating Council, NDCC, Filipinas, 2006
SENPLADES, 2008
3
En el Ecuador, la SENPLADES ha decidido exigir la incorporación de un análisis de riesgo, desde la fase de
estudios, en la presentación de proyectos de inversión y
de cooperación externa no-reembolsable, para calificar
su nivel de prioridad. Se deben incorporar los resultados
de los estudios sobre amenazas y vulnerabilidades asociadas a las que estará sometido el proyecto en su área
de influencia, incluyendo medidas orientadas a reducir
las vulnerabilidades, así como los recursos que se requerirían para introducir medidas de prevención y mitigación como las de preparación y respuesta5.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
impulsan procesos de toma de conciencia y fortalecimiento de capacidades para que la reducción
del Riesgo de Desastre se haga efectiva. Como ejemplo se cita el soporte que ha otorgado la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, EIRD, a las agencias gubernamentales de Filipinas para lograr la reducción del riesgo de desastre en las fases de planeamiento de las carreteras de
ese país4, o este mismo documento que se realiza con apoyo del PNUD.
15
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La pregunta básica inicial que debe realizarse el proyectista o promotor del proyecto en las etapas
iniciales de la fase de estudios es:
La manera de responder esta pregunta de forma preliminar es recopilando toda la información existente relacionada con:
i.
Historial de eventos peligrosos en el
área
ii.
Informes sobre ocurrencia de desastres
pasados, sobre daños reportados a la infraestructura y sobre rehabilitaciones o
reparaciones realizadas
iii.
Evaluaciones de amenazas y vulnerabilidades del área en cuestión
iv.
Evaluaciones del riesgo y mapas de riesgos disponibles
v.
Disponibilidad de mapas topográficos,
fotografías aéreas y/o satelitales, antiguas y recientes
vi.
Estudios de impacto socio-económico
luego de desastres en el área
vii.
Recopilaciones sobre experiencias pasadas y lecciones aprendidas
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
Puede el área de estudio verse afectada por una o más amenazas naturales ?
16
Para responder esta pregunta será necesario revisar la información disponible con la que cuentan varias instituciones técnicocientíficas y de atención de emergencias. Con el propósito de
orientar la búsqueda de esta información, en el Anexo 1 se hace
referencia a aquella existente en el Ecuador. Muchas veces la resolución de esta información no es la apropiada para el nivel
de proyecto; sin embargo, sí permite tener una visión global sobre las características generales de la zona de implementación
del proyecto. Es claro que en la geografía del Ecuador, casi con
certeza se encontrará al menos una de todas las amenazas naturales aquí descritas, por lo que no se las debe perder de vista.
Teóricamente, si la información recopilada indica la inexistencia
de amenazas naturales en la zona de implantación del proyecto,
esto implicaría que el riesgo es nulo, lo que debe explicarse en
la memoria técnica, respaldando las decisiones adoptadas. No
obstante, se debe tener mucho cuidado con el hecho de que la
inexistencia de información no implica la inexistencia de amenazas.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La segunda pregunta básica que debe formularse el proyectista en las etapas iniciales de la fase de
estudios, luego de conocer la existencia de las amenazas naturales es:
i.
Qué efectos tiene la ocurrencia de cada
amenaza sobre el proyecto
ii.
Es el proyecto suficientemente sólido para
resistir todas las amenazas?
iii.
Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el
proyecto sobrevivir sin ningún daño y que
medidas de protección, interna o externa,
se deben implementar? Revisar la factibilidad técnica y económica.
iv.
Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el
proyecto presentar daños técnica y económicamente reparables y qué medidas de
protección, interna y externa, se deben implementar? Revisar la factibilidad técnica
y económica.
v.
Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el
proyecto sobrevivir sin llegar al colapso,
aunque sufra daños irreparables técnica o
económicamente, y qué medidas de protección internas y externas se deben implementar? Revisar la factibilidad técnica y
económica.
vi.
¿Cuáles son los costos y los beneficios de la
o las medidas de mitigación, en términos
económicos y de calidad de vida?
Si la información disponible sobre las amenazas es adecuada, el planificador puede llevar a cabo la evaluación preliminar de la vulnerabilidad
de su proyecto frente a tales amenazas. Si la información disponible no
es adecuada, el planificador o proyectista debe contratar los estudios de
detección y cuantificación de amenazas, y a partir de dichos resultados,
realizar el estudio preliminar de vulnerabilidades. La información sobre
las amenazas por terremotos y volcanes es por lo general suficiente para
hacer una evaluación preliminar. En el caso de las amenazas sobre inundaciones y derrumbes, es a menudo necesario realizar estudios detallados
de amenazas.
3
Esta pregunta puede responderse en
forma preliminar si se evalúa cómo la
amenaza natural afectará al proyecto
y qué defensas dispone o debe disponer para disminuir la afectación. Puede entonces analizarse lo siguiente:
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
Cuáles son las vulnerabilidades o las debilidades del proyecto ante las amenazas detectadas ?
17
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
18
Una vez evaluada la viabilidad técnica y económica del proyecto en el estudio de prefactibilidad, deben estimarse los costos de las medidas de mitigación. En el estudio de factibilidad, al
considerar las alternativas del proyecto, deben seleccionarse las opciones que ofrezcan mejores
posibilidades para la mitigación de amenazas. La evaluación económica final debe incluir consideraciones de riesgo, y el diseño técnico definitivo debe incorporar las medidas estructurales
y no estructurales óptimas para la mitigación de las amenazas. Por tanto, en la etapa de prefactibilidad o en la factibilidad, es posible que el resultado del análisis sea que la construcción
del proyecto no es viable, sea por consideraciones técnicas o económicas, las cuales podrían estar
afectadas por los resultados del análisis de amenazas y vulnerabilidades. Por ello, el capítulo del
análisis de riesgos asociados con eventos naturales puede llegar a ser decisivo para la construcción o no de un proyecto.
3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseños
Definitivos.
Una vez que un proyecto ha sido analizado en las etapas de pre-factibilidad y factibilidad y se ha
tomado la decisión de seguir adelante porque los beneficios superan los costos (incluyendo los
costos de mitigación del riesgo), el siguiente paso es realizar los estudios definitivos, los cuales
deben incluir una serie de áreas de especialización en todas las que se deberá constatar la consideración de medidas estructurales de mitigación y, de ser el caso, las medidas no estructurales, a
manera de sub-proyecto. Un ejemplo de lo que deben contener los diseños definitivos se resume
a continuación:
−
Estudios de diseño de ingenierías: Deben incluirse los diseños de todos los componentes del proyecto, a un detalle tal que permitan su construcción sin margen
a dudas. Se deberán incluir todos los planos topográficos, geométricos, estructurales, de instalaciones, y planos de detalle de aquellos aspectos de alta importancia o de difícil ejecución, que clarifiquen los planos generales. Adicionalmente,
deben especificarse claramente los diseños y planos de detalle de las medidas estructurales adoptadas para la disminución de los riesgos asociados con eventos
naturales detectados y evaluados en la zona del proyecto y su área de influencia.
La completitud del estudio es de importancia fundamental para la disminución
del riesgo. Una pregunta que debe necesariamente realizar tanto el gerente del
proyecto como la institución dueña del proyecto, al recibir los estudios definitivos es:
Están los estudios completos ?
Típicamente, cuando los estudios o los detalles no se encuentran completos, el constructor y el fiscalizador se ven avocados
a tomar decisiones técnicas sobre el proyecto que debieron tomarse en la etapa de diseño por el diseñador. El problema se
presenta cuando los trabajos están en marcha y el constructor
opta por decidir sobre aspectos técnicos sin el soporte de un estudio adecuado, sea por falta de tiempo, por desconocimiento
o por abaratar/encarecer costos, aprovechando la falta de claridad de algún aspecto del proyecto. En ocasiones, con la aprobación directa o tácita de la fiscalización. Estos problemas tienden
a incrementar la vulnerabilidad del proyecto.
Memorias técnicas de cálculo, diseño y estudios complementarios: Debe
incluirse toda la información generada en el estudio definitivo, que permitió plasmar el diseño en los planos del proyecto. Las memorias de
cálculo son fundamentales para conocer las premisas e hipótesis de cálculo y diseño adoptadas por el profesional encargado de los estudios
finales, y facilitan la labor de fiscalización de estudios. En las memorias
se deben detallar los resultados de los estudios de las amenazas naturales detectadas en la zona del proyecto, el potencial de las amenazas
consideradas, la vulnerabilidad estructural del proyecto asociadas con
las amenazas y las medidas de mitigación adoptadas para disminuirlas.
Todos los estudios complementarios que se realizaron previo al diseño
tales como estudios geológicos y de suelos, estudios de amenazas, estudios de vulnerabilidades, etc., se deben encontrar en la documentación
a entregarse al gerente o institución dueña del proyecto. En documento
separado debe solicitarse al diseñador un detalle de las medidas estructurales y no estructurales que adoptará el proyecto para mitigación de
riesgos naturales y el impacto esperado de las mismas.
−
−
Cantidades de obra y presupuesto del proyecto: Los diseños definitivos incluyen los rubros de construcción necesarios para ejecutar la obra, con los precios unitarios de cada uno de ellos. Esta
información, junto con las cantidades de obra, permite disponer
del presupuesto referencial definitivo, el cual debe reflejar claramente el costo del proyecto incluyendo las medidas estructurales y no estructurales descritas en las memorias de diseño.
Este aspecto ha sido tradicionalmente una de las fuentes más
importantes de creación de vulnerabilidad en los proyectos. Si
los diseños se han ejecutado erróneamente o con falencias importantes, a más de poner en riesgo la seguridad del proyecto
pueden causar que los costos reales sean mucho mayores que
los del presupuesto referencial y, por consiguiente, si no existe el financiamiento o la herramienta legal (contratos complementarios limitados) puede llegar a paralizarse la obra o puede
ejecutarse anti-técnicamente (aún conociendo que no es ético ni
responsable el hacerlo), con el fin de terminar la obra y evitar
problemas de tipo político y legal.
Especificaciones técnicas: Como se discutió anteriormente, una gran
fuente de vulnerabilidades es la falta de claridad o de información respecto a los detalles constructivos del proyecto, que provocan la tomade
decisiones sobre la marcha de la construcción que pueden no estar basadas en criterios técnicos adecuados ni sustentados en estudios, aumentando la vulnerabilidad intrínseca del proyecto. Por esta razón, la
descripción suficiente y adecuada de las especificaciones técnicas bajo
las cuales se deben ejecutar los diferentes rubros de construcción, son
de gran importancia.
3
−
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
19
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
20
Metodología y cronograma de construcción: Las hipótesis y suposiciones
adoptadas en el diseño deben estar necesariamente relacionadas con la propuesta del diseñador de cómo se va a ejecutar el proyecto y, por tanto, el
diseñador debe describir pormenorizadamente la metodología de construcción a aplicarse en las diferentes etapas del proyecto, no sólo para lograr
que la ejecución tenga éxito, sino para disminuir vulnerabilidades tanto en
la etapa de construcción como una vez que ésta haya concluido. De similar
manera, el manejo de tiempos durante cada etapa de construcción debe describirse claramente en un cronograma, donde además deben incorporarse
las actividades relacionadas con las medidas no estructurales que se aplicarán durante la construcción.
3.2.3. Importancia de la Fiscalización de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional
Usualmente las entidades públicas y privadas del Ecuador utilizan su
propio personal técnico para realizar tareas de fiscalización de los trabajos presentados en la fase de estudios. Son ellos los encargados de revisar el trabajo, verificar si los estudios están completos y adecuadamente
ejecutados y de solicitar aclaraciones a los contratistas cuando sea necesario. Finalmente son ellos los que firman las actas de entrega-recepción
de los trabajos de consultoría de estudios.
Es ese mismo personal quien usualmente se encarga de las tareas relacionadas con las etapas iniciales (idea y perfil del proyecto). En ocasiones se encargan también de los trabajos de las etapas de pre-factibilidad
y factibilidad, aunque no es usual que se encarguen de los diseños definitivos, especialmente cuando el proyecto supera cierto tamaño, envergadura o importancia. En todo caso, el personal técnico institucional
suele encargase directamente de preparar los términos de referencia que
servirán de documentos contractuales para la contratación de los estudios de un proyecto.
De allí que un aspecto fundamental para la reducción de la vulnerabilidad de los proyectos de infraestructura es, entonces, la capacitación del
personal técnico de las instituciones, pues son parte fundamental en la
cadena de producción de los estudios y son los puntos focales de revisión de la adecuada incorporación de criterios de reducción del riesgo
en la fase de estudios de un proyecto de infraestructura.
Una manera adecuada de controlar que efectivamente se apliquen los
criterios descritos es elaborar un manual de procedimientos interno o
un reglamento interno institucional que sirva de guía para verificar la
aplicación de dichos criterios en las diversas fases de diseño. Dicho manual puede incluir una lista de verificación de actividades. Un ejemplo
de lista de verificación para la fase de estudios definitivos, con las actividades más importantes, es la siguiente:
i.
Se encuentran los estudios definitivos presentados claramente detallados y completos?
ii.
Se han analizado todas las amenazas naturales detectadas en el área del proyecto ?
iii. Se ha evaluado la vulnerabilidad del proyecto frente a los diferentes tipos y niveles de
amenazas naturales a los que está sujeto ?
iv.
Son aceptables los niveles de riesgo a los que
está sometido el proyecto?
v.
Se encuentran descritas claramente las medidas estructurales y no estructurales para la
mitigación de riesgos del proyecto ?
vi. Incluyen los diseños del proyecto las obras
necesarias para mitigar los impactos de las
amenazas ?
vii. Son las medidas no estructurales de mitigación de riesgo propuestas aceptables para la
institución y se encuentran dentro de su ámbito o jurisdicción ? Son socialmente factibles
de aplicar ?
viii. Incluyen las especificaciones técnicas presentadas aquellas necesarias para la implementación de las medidas estructurales de mitigación de riesgos ?
ix. Incorpora la metodología de construcción
medidas para mitigación de riesgos durante
y después de la construcción ?
x.
Incluye el presupuesto los costos de las medidas de mitigación ?
El manual de procedimientos interno necesita ser discutido al interior de la institución, a fin
de que pueda ajustarse a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe
ser de cumplimiento estricto y debe contemplar medidas para verificación de su cumplimiento. El manual puede ser revisado cada cierto tiempo, para ser retroalimentado con las
experiencias vividas en su aplicación.
3
Lista de verificación de actividades
a realizarse en la fase de estudios de
un proyecto
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
3.3. Gestión del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratación, Aspectos
Técnicos, Legales y Financieros
22
Con el propósito de transparentar, agilitar y actualizar los procesos de contratación en el sector
público del Ecuador, se han introducido algunos cambios y mejoras recientes. A partir de su
publicación el 4 de Agosto del 2008 se encuentra vigente la Ley Orgánica del Sistema Nacional
de Contratación Pública aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente. Las subsiguientes
publicaciones del Reglamento General de dicha Ley del 8 de Agosto del 2008 mediante decreto
presidencial 1248 y de sus Reformas del 17 de Septiembre de 2008 mediante decreto presidencial
1331, han completado el nuevo marco legal para los procesos de contratación, a los cuales debe
someterse todo nuevo contrato de proyectos de infraestructura.
Adicionalmente al marco jurídico mencionado, muchas de las instituciones públicas
utilizan como herramienta contractual las
normativas y especificaciones técnicas de
otras instituciones o normativas y códigos
de construcción de carácter internacional,
que sean aplicables al tipo de proyecto que
se va a ejecutar. Típicamente, son muy utilizadas las Especificaciones Generales para la
Construcción de Caminos y Puentes MOP001-F-2002, las cuales son una recopilación
de las especificaciones que usaba el Ministerio de Obras Públicas desde 1993 al 2002
y de un estudio realizado por Corpecuador
a la fecha de su publicación (MOP, 2002).
Esta publicación contiene especificaciones
generales y específicas para la construcción
de proyectos de infraestructura con diferentes tipos de materiales, complementadas con
la llamada a la utilización de normativas de
carácter internacional tales como las de las
siguientes instituciones cuyas siglas se anotan en Inglés: Asociación Americana de Autopistas Estatales y Oficinas de Transporte
AASHTO, Instituto Americano del Concreto,
ACI, Instituto Americano para la Construcción en Acero, AISC, Sociedad Americana de
Pruebas y Materiales ASTM, Sociedad Americana de Suelda AWS entre otras, que contienen descripción de especificaciones y buenas prácticas en la construcción. Se suelen
utilizar estos documentos como normativas
contractuales con el propósito de garantizar
una buena calidad de materiales y de ejecución de un proyecto.
Finalmente, dentro del marco jurídico general,
cabe mencionar la creación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y el
mandato específico de que “las instituciones
públicas y privadas incorporen obligatoria y de
manera transversal, la gestión del riesgo en su
planificación y gestión”, ambas cláusulas pertenecen al Art. 389 de la nueva constitución del
Ecuador aprobada y vigente desde Octubre de
2008, cuya legislación está en proceso de elaboración a fin de que el mandato pueda ser aplicado en todos los procesos de contratación de
estudios y de construcción de infraestructura
en el futuro.
3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Términos de Referencia y
Contratos de Consultoría, Construcción y Fiscalización.
Si bien la Constitución del Ecuador manda a todos los ciudadanos a incorporar la gestión del riesgo en la planificación y gestión de las actividades,
es necesario completar el marco legal que permita aplicar dicho mandato.
No obstante, el actual marco legal de contratación pública tiene algunas herramientas que pueden ayudar a la aplicación de criterios de riesgos en la
gestión de proyectos de infraestructura.
• En contratos de consultoría de estudios y de fiscalización.La nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública establece en su Artículo 23, que antes de iniciar un procedimiento contractual, la entidad contratante debe contar con
los estudios y diseños completos, definitivos y actualizados,
planos y cálculos, especificaciones técnicas, debidamente aprobados por las instancias correspondientes. El mismo Artículo
menciona que la máxima autoridad de la entidad contratante y
los funcionarios que hubieren participado en la elaboración de
los estudios, en la época en que éstos se contrataron y aprobaron, tendrán responsabilidad solidaria junto con los consultores
o contratistas, si fuere del caso, por la validez de sus resultados
y por los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en
su posterior aplicación. Los funcionarios de la institución que
participan en los diseños son generalmente los que aportaron
a las etapas iniciales de los estudios (idea y perfil) y aquellos
que actuaron como fiscalizadores de los consultores diseñadores. Todos tienen, junto a la máxima autoridad de la institución
dueña del proyecto, responsabilidad compartida y, por tanto,
todos deben procurar que los estudios se desarrollen técnica y
económicamente eficientes.
En primer lugar, la ley busca hacer cumplir una de las estrategias de mitigación importantes, que es la de disponer de estudios completos previo al procedimiento contractual. Por otro
lado, generaliza responsabilidades. Si no hubo una adecuada
detección de amenazas y, por consiguiente, el proyecto resulta
vulnerable y causa un desastre que pudo ser evitado, es factible
la búsqueda de responsables por la vía civil o penal, no sólo
entre los consultores sino también entre los contratantes.
En cuanto a la completitud del diseño, en el capítulo anterior se
describió una lista de los aspectos que deberían cubrir los estudios definitivos de un proyecto, incluyendo los requerimientos
de estudios de amenazas y vulnerabilidades, la estimación del
riesgo y de medidas de mitigación. Todos estos requisitos deberían ser parte de los términos de referencia del contrato de
consultoría de estudios definitivos. Debe concientizarse, tanto
3
En el capítulo anterior se discutieron varias estrategias que pueden implementarse para mitigar los riesgos naturales en proyectos de infraestructura a construirse. El principio “prevenir antes de lamentar”, o el principio
“los costos de prevención son mucho menores que los de reconstrucción” se
aplican cuando en la fase de estudios se toman todos los cuidados del caso
para lograr minimizar las vulnerabilidades. La manera de estipular su obligatoriedad por parte de la institución promotora de la obra es a través de los
contratos y sus términos de referencia, tanto de consultoría de diseños como
de construcción y de fiscalización.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
a los contratantes como a los contratistas, de que el disminuir de manera adecuada la vulnerabilidad de un proyecto al impacto de las amenazas naturales, minimizará cualquier eventual perjuicio que en el futuro podría ser objeto de reclamo legal a ambas partes.
24
No obstante, los contratantes, que son normalmente los fiscalizadores de los estudios, tienen
un campo de acción limitado al revisar la adecuada validez de los estudios presentados por el
contratista, puesto que, aún cuando estén técnicamente preparados, no podrán comprobar la
veracidad de algunos resultados sin realizar ellos mismos las verificaciones numéricas que son el
propósito mismo del contrato de consultoría. Por ello, es de gran importancia que las memorias
de cálculo y diseño, las especificaciones técnicas y la metodología de construcción se encuentren
claras, completas y detalladas. En el caso de que los funcionarios no estén lo suficientemente preparados desde el punto de vista técnico, o si los funcionarios que toman las decisiones pertenecen
a disciplinas que no les permita tomar juicios técnicos adecuados, se corre el riesgo de aceptar diseños incompletos o inapropiados. Se insiste entonces en la necesidad de capacitación, alrededor
de estos temas, para un adecuado control y supervisión de este tipo de inversiones.
En el cuerpo
del contrato
debe también
especificarse la
responsabilidad del
constructor en la
detección temprana
de amenazas o
vulnerabilidades no
consideradas en el
diseño
En este sentido, la misma Ley Orgánica del Sistema de Contratación establece en su Artículo 100, respecto a la responsabilidad de los consultores, que éstos son legal y económicamente
responsables de la validez científica y técnica de los servicios
contratados y su aplicabilidad, dentro de los términos contractuales, las condiciones de información básica disponible y el
conocimiento científico y tecnológico existente a la época de
su elaboración. Esta responsabilidad prescribe en el plazo de
cinco años, contados a partir de la recepción definitiva de los
estudios. El mismo Artículo establece que, si por causa de los
estudios elaborados por los consultores, ocurrieren perjuicios
técnicos o económicos en la ejecución de los contratos, establecidos por la vía judicial o arbitral, la máxima autoridad de la
entidad contratante dispondrá que el consultor sea suspendido del Registro Único de Proveedores (RUP) por un período
de cinco (5) años, sin perjuicio de las demás sanciones aplicables. Estas son herramientas que clarifican al contratista su
responsabilidad en la ejecución de los estudios definitivos.
El Artículo 100 de la Ley mencionada también estipula que, en el caso de ejecución de obra, asimismo serán suspendidos del RUP por el plazo de cinco (5) años, sin perjuicio de su responsabilidad civil, los consultores que elaboraron los estudios definitivos y actualizados si es que el precio
de implementación de los mismos sufriere una variación sustancial a la prevista, por causas imputables a los estudios, siempre y cuando dicho perjuicio haya sido establecido por la vía judicial
o arbitral. Todas estas medidas buscan lograr estudios definitivos completos y veraces, que eviten
la mala práctica ingenieril y evite posibles intentos de corrupción.
Respecto a los contratos de fiscalización, en los términos de referencia o en el cuerpo del contrato
debe también especificarse la responsabilidad del constructor en la detección temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en el diseño, durante la fase de construcción, así como
la obligación de coordinar y resolver, tanto con el consultor de estudios como con la entidad contratante, cualquier vacío encontrado en los estudios o cualquier aclaración que permita evitar la
construcción de vulnerabilidades, así como el análisis de cualquier amenaza o vulnerabilidad que
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
se haya detectado durante la fase de construcción. En el contrato de fiscalización debe estar
estipulada la facultad del fiscalizador para, de ser necesario, paralizar la obra total o parcialmente, hasta que estos aspectos se encuentren clarificados y resueltos, a fin de lograr una real
reducción de riesgos e incluso el éxito funcional del proyecto.
En los términos de referencia de los contratos de construcción suele solicitarse al constructor que en su oferta describa la metodología de construcción junto con un cronograma del proyecto. Esta solicitud puede ser aprovechada para que, en los términos de referencia, se requiera al constructor que
dicha metodología describa un proceso continuo de monitoreo, mediante el
cual se posibilite una detección temprana de amenazas o vulnerabilidades
no consideradas en los diseños o en el proceso constructivo, e incluso proponer la adopción de medidas estructurales y no estructurales que puedan
ser analizadas, consensuadas y adoptadas en acuerdo entre la institución
contratante y el fiscalizador. La lectura de la metodología propuesta por
el constructor puede incluso servir para calificar su experiencia, capacidad
técnica y pro-actividad frente a la gestión de riesgos de proyectos de infraestructura.
Para el caso de los contratos en los cuales el contratista ejecuta el proyecto y
provee el mantenimiento necesario en la fase de operación por un período
de tiempo especificado, tales como los actuales contratos de vías y carreteras ejecutadas por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas del Ecuador,
los términos de referencia deben incorporar requerimientos de manejo de
3
Las estrategias para la reducción de riesgos por desastres naturales en contratos de construcción difieren un tanto, dependiendo de la modalidad de
contratación. La mayoría de los proyectos de infraestructura en el Ecuador
utilizan la modalidad de contrato por precios unitarios, esto es, en base a un
presupuesto referencial, rubros, cantidades de obra y precios de rubros. En
esta modalidad los diseños están ya disponibles permitiendo de esta manera obtener dicho presupuesto referencial. Si se dispone de los estudios definitivos del proyecto y si éstos se encuentran completos y fueron realizados
de manera técnica y éticamente correcta, incorporando los criterios de gestión de riesgos descritos en este documento, se habrá dado ya grandes pasos
hacia la mitigación del riesgo ante amenazas naturales de la infraestructura
a construirse. Únicamente resta una adecuada ejecución del proyecto, velando porque en la etapa de construcción se observen y respeten todos los
diseños, planos, detalles, especificaciones, y buenas prácticas de la construcción, que permita una real mitigación del riesgo. Bastaría con estipular en
los términos de referencia y en el cuerpo del contrato de construcción, el
cumplimiento de todos los aspectos mencionados, incorporando en alguna
parte de los documentos contractuales la necesidad de que el constructor
también participe en la detección de amenazas y vulnerabilidades no previstas en la fase de estudios, que puedan ser tomadas en cuenta de alguna
manera, en coordinación con la entidad contratante y con el fiscalizador, a
fin de mitigar el riesgo no detectado previamente.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
• En contratos de construcción.-
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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
amenazas y vulnerabilidades en fase de operación. El contratista debe tener claro, a través de los requerimientos de los términos de referencia, que ser diligente en la fase de construcción y responsable
en la disminución de vulnerabilidades disminuirá sus costos de mantenimiento del proyecto.
26
El contratista debe
tener claro, a través
de los requerimientos
de los términos de
referencia, que ser
diligente en la fase
de construcción y
responsable en la
disminución de
vulnerabilidades
disminuirá sus costos
de mantenimiento del
proyecto.
En los casos en los cuales se utilizan otras modalidades de contratación tales como la BOT (build, operate, transfer), el período
que la obra permanece bajo custodia del contratista puede ser
algunos años o décadas, con lo cual la detección de amenazas y
disminución de vulnerabilidades es de suma importancia para
ambas partes. Una base de la modalidad de contratación BOT
es compartir entre contratante y contratista un nivel de riesgos
aceptado y pasar de un esquema inicial en el que la institución
contratante firmaba un contrato de menor precio con el riesgo
de afrontar mayores costos ante eventos inusuales de riesgo, a
un esquema diferente en el que el contratante paga un precio
mayor pero es el contratista quien debe enfrentar riesgos que son
difíciles de evaluar si no se han realizado adecuados estudios de
amenazas y vulnerabilidades. Esta idea fundamental podría no
ser aplicable cuando, a pesar de que se haya firmado un contrato
BOT, se haya estipulado que la institución contratante absorberá
todos los riesgos, como desafortunadamente ha sido el caso de
algunos contratos de concesiones viales.
Otra modalidad que se ha utilizado recientemente en el Ecuador es la modalidad EPC (Engineering, Procurement, Contract) o llave en mano, en los cuales la institución contratante está dispuesta a pagar más
por sus proyectos - a veces considerablemente más- si se pudiera tener mayor certeza que no se excederá
el precio final y que se cumplirá con el plazo señalado.
En esta modalidad se exige al contratista de construcción asumir mayor responsabilidad y adoptar un
nivel de riesgos mayor que el que se estipula en los contratos tradicionales, a cambio de un mejor precio para el contratista. La ventaja del contratante es, que podrá disponer de un precio fijo para la obra,
a pesar de que existan algunos riesgos presentes, los cuales los absorverá el contratista. Para lograr esa
mayor certeza del precio final, a menudo se le solicita al contratista cubrir riesgos tales como la identificación de condiciones de suelos inesperadas, y que los requerimientos indicados por la institución
realmente logren el objetivo deseado. Si el Contratista debe hacerse cargo de tales riesgos, la institución
entiende que al hacer responsable al contratista en la estimación de costos de tales riesgos, aumentarán
los costos de construcción. La institución contratante suele disponer únicamente de estudios de prefactibilidad y factibilidad, y se le solicita al contratista verificar toda la información y los datos relevantes y realizar las investigaciones necesarias, así como también los diseños definitivos de ingeniería,
en los cuales es posible que el contratista pueda ofrecer una solución técnica al proyecto que mejor
se adecúe a su experiencia y capacidad. Luego, en la etapa de construcción, la institución contratante
suele tener un control limitado del proyecto, pero debe ser capaz de controlar la calidad de los trabajos
y sus especificaciones, a fin de que se hagan cumplir los objetivos del proyecto.
En contratos EPC, es la entidad contratante quien debe asegurarse que el contratista realice los diseños de ingeniería considerando todas las estrategias de manejo y mitigación de riesgos descritos en
este documento, caso contrario, el contratista puede obviar algunas medidas de disminución de vulnerabilidades a fin de que su costo interno sea menor, con el perjuicio correspondiente al proyecto.
Por otro lado, durante la construcción es la institución contratante quien debe procurar se vele por
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Cabe mencionar que, de acuerdo con la nueva Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se crea el Instituto Nacional de Contratación
Pública, cuyas obligaciones incluyen el de “expedir
modelos obligatorios de documentos precontractuales y contractuales, aplicables a las diferentes
modalidades y procedimientos de contratación pública, para lo cual podrá contar con la asesoría de la
Procuraduría General del Estado y de la Contraloría
General del Estado”. Se esperaría que dichos modelos incorporen cláusulas que apliquen los criterios
de reducción de riesgos aquí descritos.
3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con aa Variable Riesgo: Presupuesto y
Contingencias
Una buena práctica en la toma de decisiones para evaluación de proyectos de
infraestructura radica en la consideración simultánea de tres elementos fundamentales como son el técnico, político y económico, siendo éstos dos últimos
los que tradicionalmente han tomado mayor relevancia, y particularmente el
económico. La incorporación de criterios de reducción del riesgo de desastre al
diseño, construcción y operación de nuevos proyectos de infraestructura podría
implicar la inversión de mayores recursos humanos y financieros, tornándose
los proyectos en mas costosos, lo que eventualmente podría generar alguna resistencia para su aplicación efectiva.
Si la frecuente ocurrencia de desastres asociados con eventos naturales y
la cantidad de daños a la economía, a la infraestructura y a la sociedad no
son suficientes para motivar la mitigación del riesgo de desastres, haciendo
visible la premisa de que es mejor y más barato prevenir que re-construir,
entonces debería disponerse de un análisis costo-beneficio del proyecto a
gestarse, con y sin medidas de mitigación de riesgos, de tal manera que
pueda apreciarse el real impacto de la disminución de vulnerabilidades.
No obstante, la evaluación económica de los impactos de futuros desastres
no es tarea fácil, pues los daños esperados pueden ser de diverso tipo: daños
directos, es decir daños físicos a la infraestructura, instalaciones, servicios,
capital productivo, medio ambiente, costos de atención al desastre, costos
de reparación y reconstrucción; daños indirectos que pueden definirse como
trastornos secundarios que afectan la oferta de bienes y servicios, tales como
pérdidas por falta de producción o rendimiento de dicha producción, por
afectación a la economía productiva en general por menores oportunidades
3
Entre otros, los problemas de la probable debilidad institucional aquí descritos de la contratación EPC se evidenciaron en la contratación y
ejecución del proyecto hidroeléctrico San Francisco, el cual presenta grandes vulnerabilidades
incluso ante actividades puras de operación del
proyecto. Todas esas dificultades deben ser revisadas y resueltas para evitarlas en las próximas
contrataciones de otros proyectos hidroeléctricos
para los cuales se piense utilizar la misma modalidad EPC.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
la calidad de la ejecución y por la aplicación de
las medidas de reducción de vulnerabilidades.
Por ello, esta modalidad de contratación exige
una muy buena y mejor preparación técnica del
personal de la institución contratante, para que
proporcione el contrapeso necesario al contratista, logrando que se construya el proyecto con los
mayores estándares de calidad y seguridad.
27
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
de generar ingresos, endeudamientos futuros,
caídas en plusvalías, impactos sociológicos,
etc.
28
Y aunque todos los costos mencionados son de
difícil estimación, es más complicado aún evaluar
los costos provenientes de pérdidas humanas e
impactos al medio ambiente, costos de salud de
los heridos, costos de atención a corto y mediano
plazo a damnificados, refugiados, costos para la
economía del lugar por movimientos migratorios,
incremento de la inseguridad y otros efectos sociales. La suma de todos ellos podría llegar a ser
inconmensurable.
En este sentido, la alternativa lógica, viable y
de costos bajos en comparación con los costos
de no adoptarlos, es la aplicación de criterios
de reducción del riesgo de desastre. Los costos de las medidas de gestión de riesgos deben
estar incorporados al presupuesto referencial
del proyecto y, en vista de que pueden existir
amenazas o vulnerabilidades latentes pero no
detectadas en la fase de diseños, se debe pre-
parar un presupuesto de contingencias que
puede ser utilizado para minimizar los efectos
de esas amenazas y vulnerabilidades no detectadas. Las instituciones encargadas de evaluar
los proyectos deben estar conscientes que la
aplicación de criterios de gestión de riesgos involucra mayores recursos que son por demás
justificados.
Estos criterios deben ser conocidos y compartidos con los funcionarios de los distintos niveles de organizaciones e instituciones del sector
público que tienen un rol en cualquiera de las
etapas de la gestión de proyectos de infraestructura: los departamentos técnicos, legales,
administrativos, financieros, de auditoría y
contraloría, y todas sus autoridades máximas.
También deben ser compartidos con las agencias que financian dichos proyectos, tales como
los organismos multilaterales de cooperación
y financiamiento, bancos estatales, privados,
nacionales e internacionales, fondos especiales,
fiduciarias, etc.
3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratación
Como se mencionó en el capítulo anterior, una manera efectiva de controlar la aplicación
de criterios de gestión de riesgo, es elaborar un manual de procedimientos interno o un
reglamento interno institucional que sirva de guía para verificar la aplicación de dichos
criterios en las fases de formulación de términos de referencia y en las fases de contratación. Dicho manual puede incluir una lista de verificación de actividades conteniendo las
actividades más importantes para estas fases, un ejemplo se muestra a continuación:
Lista de verificación de actividades a realizarse en la
fase de formulación de términos de referencia y contratación
i.
Conocen los departamentos de finanzas y legal de la institución los criterios de manejo del riesgo ante desastres por
eventos naturales?
ii. Describe el contrato de estudios definitivos la necesidad de realizar estudios completos y detallados que incorporen estudios
de amenazas y de vulnerabilidades inherentes al proyecto?
iii. Estipula el contrato de estudios la obligación del consultor
de presentar un plan de mitigación de riesgos por amenazas
naturales, con la descripción de medidas estructurales y no
estructurales, así como los costos de dicho plan?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
iv. Están los costos de los planes de mitigación incorporados al
presupuesto referencial del proyecto?
Están las especificaciones técnicas del proyecto formuladas
en forma clara y detallada, de tal manera de procurar una
alta calidad de ejecución del proyecto y evitar la construcción de vulnerabilidades?
vii. Describen los términos de referencia en forma íntegra el
proyecto, así como las obligaciones de las partes, sin dejar dudas que puedan generar vulnerabilidades?
viii.Contemplan los términos de referencia y el contrato, tanto del contratista de diseños definitivos como del constructor y del fiscalizador, la obligatoriedad de realizar
una evaluación de amenazas y vulnerabilidades que hayan sido pasadas por alto o que se detecten durante el
proceso constructivo?
ix. Dispone la institución contratante de un fondo de reserva o de un presupuesto para contingencias provenientes
de amenazas y vulnerabilidades no detectadas y que deban ser mitigadas?
x. En el caso de otra modalidad de contratación diferente a la de cantidades de obra y precios unitarios, está
la institución contratante técnicamente preparada para
manejar ese tipo de contratos, de manera de asegurar la
incorporación de criterios de reducción de riesgos?
xi. En el caso de modalidades contractuales especiales, existe en realidad una transferencia de riesgos desde la entidad contratante hacia la entidad contratista?
El manual de procedimientos interno puede ser discutido al interior de la institución, a fin de ajustarlo a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe ser de cumplimiento estricto
y debe contemplar medidas para verificación de su cumplimiento. El manual puede ser revisado y
actualizado de tiempo en tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias y lecciones aprendidas durante su aplicación.
3
vi. Contienen los contratos de diseños, construcción y fiscalización, la obligatoriedad de sujetarse a las especificaciones técnicas del proyecto, así como la de utilizar documentos técnicos referentes al ámbito del proyecto, que
son de generalizada y recomendada utilización, tales
como las especificaciones MOP-2002 y otras normativas
de construcción nacionales e internacionales?
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
v.
29
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
3.4. Gestión del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecución
30
Durante la fase de estudios se analizaron y adoptaron las medidas, estructurales y no estructurales, que son necesarias para disminuir la vulnerabilidad del proyecto de infraestructura
ante las amenazas naturales detectadas en toda esa fase. No obstante, todas las medidas de
mitigación de vulnerabilidades y riesgos que se diseñen y se presupuesten no tendrán eficacia
si no se adoptan realmente en la construcción del proyecto. En este apartado se discutirá las
maneras como el constructor puede aportar a disminuir vulnerabilidades y la importancia de
la fiscalización en este tipo de actividades.
3.4.1. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construcción
Durante la fase contractual, se asegura mediante cláusulas claramente establecidas, las obligaciones del constructor de acuerdo con los diseños entregados, los cuales deben incluir las
medidas de mitigación de riesgos. Sin embargo, es posible que en ocasiones se detecten en esta
etapa nuevas amenazas o se detecten indicios que hagan sospechar que las amenazas definidas
en las fases de estudios fueron subestimadas. Un ejemplo típico de esta situación es cuando al
realizar las excavaciones de la cimentación del proyecto o cuando se realizan los trabajos de
corte y movimiento de tierras de una carretera, se encuentran condiciones de suelo y subsuelo
más desfavorables que las condiciones descritas en los estudios, pudiéndose incrementar el
potencial de la amenaza por deslizamientos o fallas en las cimentaciones. Otro ejemplo típico
es cuando los estudios subestiman la cota del nivel de agua de la amenaza por inundaciones y,
por tanto, los estribos del puente pueden desestabilizarse o destruirse, o la mesa de la carretera
queda sumergida luego de la inundación, provocando daños en la estructura.
Un constructor
responsable debe
estar en capacidad de
detectar, utilizando
argumentos técnicos,
si los diseños han
subestimado total
o parcialmente
algunos detalles del
diseño del proyecto,
que incremente
los riesgos que se
quieren evitar.
Las buenas prácticas de construcción indican que el proyecto
debe ejecutarse minimizando los riesgos que generen las actividades propias de la construcción. Los encargados de la ejecución deben velar por la aplicación de metodologías correctas y
adecuadas para cada tipo de obra, con el fin de evitar problemas y contratiempos, disminuir costos y evitar riesgos. Adicionalmente, un constructor responsable debe estar en capacidad
de detectar, utilizando argumentos técnicos, si los diseños han
subestimado total o parcialmente algunos detalles del diseño
del proyecto, que incremente los riesgos que se quieren evitar.
Esos argumentos pueden basarse en información levantada de
la zona del proyecto, la cual sea nueva o diferente a la establecida en los diseños. Es obligación del contratista comunicar estos
hallazgos, tanto a la fiscalización como a la entidad contratante,
lo antes posible, a fin de que puedan adoptarse las medidas que
se requieran para resolver estos inconvenientes.
Una mala práctica en la fase de construcción consiste en ejecutar el proyecto lo más rápidamente
posible, sin detenerse a analizar las anomalías detectadas en su ejecución, con el propósito de
completar el proyecto pronto y al menor costo. Este ha sido el caso de algunos proyectos de infraestructura importante para el Ecuador, donde luego de sufrir los daños durante la fase de operación se detectan problemas de diseño y/o problemas de ejecución, que se pasaron por alto o que
no se les dio la importancia del caso, incrementando dramáticamente la vulnerabilidad de los
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3.4.2. Cumplimiento de
Especificaciones
Normativas,
Siempre es posible detectar amenazas o vulnerabilidades, puesto que los diseños se basan en
la cantidad y calidad de información disponible
en sus diferentes etapas y en la capacidad de
los diseñadores para enfrentar esas amenazas y
planificar medidas de mitigación. Los constructores pueden incluso solicitar (con criterios técnicamente fundamentados) a la fiscalización y a
la entidad contratante la realización de estudios
complementarios o incluso la paralización total
o parcial del proyecto, de ser el caso, a fin de garantizar la adecuada ejecución del proyecto.
Calidad
de
Materiales
y
Verificación
de
Una gran fuente de creación de vulnerabilidades está relacionada con la
inobservancia de las especificaciones técnicas, las cuales buscan que la obra
se realice con la suficiente calidad de materiales y de ejecución, y apegadas
a los requerimientos de las normativas de construcción, que deben ser documentos adjuntos al contrato. El incremento de vulnerabilidades aumenta
definitivamente el riesgo al que están sometidos los proyectos, aún cuando
el potencial de las amenazas permanezca constante.
Este hecho se ha evidenciado una y otra vez, en la ejecución de proyectos
de infraestructura tanto públicos como privados en el Ecuador. Carreteras
y calles cuya carpeta de rodadura es destruida a las pocas semanas o meses
de su construcción, deslizamientos y derrumbes de terrenos mal estabilizados que destruyen carreteras y puentes, túneles que presentan fallas estructurales a los pocos meses de utilización, escuelas y hospitales que son
destruidos por vientos e inundaciones incluso leves, edificios para servicios
públicos y terminales de transporte que nunca entraron en funcionamiento
por problemas estructurales detectados antes de finalizar las obras, etc., son
comunes de detectar, a pesar de que los contratos de las mismas poseen un
formato típico, en el cual se establecen las obligaciones del contratista de
velar por la calidad de los materiales y de la ejecución del proyecto e incluso
dispone la entrega de garantías de buen uso de materiales y de calidad de
ejecución de obra que la entidad contratante puede ejecutar en el caso de no
cumplirse dichas obligaciones.
Desafortunadamente, en varios de los casos no se llegan a establecer responsabilidades ni se aplican los mecanismos legales respectivos y se produce una pérdida lamentable de recursos públicos y privados. No se aplica
el criterio de que quien genera el riesgo es el responsable de cubrir con los
costos del desastre.
3
La detección temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en las etapas de diseño de
un proyecto son fundamentales para el proceso
mismo de gestión global e integral del riesgo del
proyecto. La proactividad en este sentido puede
significar el éxito del proyecto y su supervivencia
ante la ocurrencia de un evento natural.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
mismos (caso Proyecto Hidroeléctrico San Francisco). Por ello se hace indispensable que, en proyectos ejecutados bajo modalidades contractuales
tipo EPC, llave en mano o similares, se establezca
por escrito la obligatoriedad del constructor de
detectar, informar y resolver conjuntamente con
los dueños del proyecto, las anomalías detectadas
que puedan incrementar la vulnerabilidad de un
proyecto.
31
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
32
En algunos casos, los altos riesgos generados en
estas obras se han convertido en desastres, aún
sin la presencia de un evento natural desencadenante. Si este tipo de obras llega a entrar en
operación y se presenta una amenaza natural,
el desastre podría ser de grandes proporciones.
Cuando en realidad ocurre un desastre, se tiende
a responsabilizar por los daños a la naturaleza y
por ello se le llama “desastre natural”. Los desastres no son naturales, lo son las amenazas. La
vulnerabilidad es socialmente construida y, por
tanto, el riesgo es responsabilidad de todos los
actores involucrados. El desastre también.
Es en la fase contractual cuando la entidad
contratante especifica claramente las responsabilidades de los contratistas respecto a la adecuada ejecución del proyecto. La ley establece
la obligación de los contratistas de entregar
garantías por fiel cumplimiento del contrato y
garantías técnicas para ciertos bienes que formen parte del proyecto tales como equipos,
maquinaria, etc., a más de la garantía por buen
uso del anticipo que recibe. La garantía de fiel
cumplimiento de contrato es la que procura
asegurar la debida ejecución de la obra y la
buena calidad de los materiales utilizados en
un proyecto, y no se devuelve hasta realizar las
recepciones provisional y definitiva de la obra.
Entre la recepción o recepciones provisionales
que se practicaren y la recepción definitiva deben transcurrir al menos 6 meses, tiempo en el
cual el contratista sigue siendo responsable de
la obra. La obligación del contratista es realizar
adecuadamente su trabajo y la obligación de la
entidad es asegurarse que así sea y sancionar
al contratista que incumpla su obligación. Este
aspecto se discute en el siguiente apartado.
3.4.3. Importancia de la Fiscalización y Papel de la Entidad Contratante en la Gestión del
Riesgo y Toma de Decisiones
La forma en la que la entidad contratante se asegura, que el constructor
ejecute la obra de manera adecuada, es a través de la supervisión o fiscalización, sea interna o externa. Es tarea de la fiscalización estar presente durante
todo el proceso de ejecución de la obra, protegiendo los intereses de la entidad contratante y del proyecto. Fiscalizador es quien administra el contrato,
quien juzga la buena o mala calidad de materiales, de procedimientos, de
personal de construcción y quien autoriza pagos de planillas, incrementos
de obra, obras adicionales, entre otros, es por tanto una de las acciones más
importantes en la ejecución de un proyecto.
En ocasiones, los técnicos de la misma institución son los fiscalizadores.
No obstante, las entidades tienen pocos técnicos y, como se ha descrito en
este documento, en ocasiones no están lo suficientemente preparados, especialmente cuando tienen que servir de contrapeso técnico a personal de
contratistas internacionales. Es por ello que ciertas entidades contratan una
fiscalización externa. Cuando éste es el caso, el consultor contratado debe
ser un profesional o un grupo de profesionales competentes en la materia
relacionada con el proyecto. Deben ser, por sobre todo, imparciales, honestos y tener claro que están representando y protegiendo los intereses de la
entidad contratante, del proyecto e incluso de la sociedad.
En la gestión de riesgos de proyectos de infraestructura, la fiscalización de
construcción tiene un papel fundamental, en dos aspectos principales: 1)
asegurando la buena calidad de la ejecución del proyecto, lo cual elimina
muchas de las vulnerabilidades que puedan construirse, y 2) participa en la
Como ya se describió, el constructor debe participar en la detección temprana de amenazas y
vulnerabilidades no consideradas en los diseños.
Sin embargo, dependiendo del tipo de contrato,
es posible que no se esfuerce en ello, pues tomaría tiempo y recursos el adoptar las medidas necesarias para mitigar esos riesgos no detectados
previamente. Es entonces donde la fiscalización
debe actuar de manera proactiva. La fiscalización tiene la facultad de incluso detener, total o
parcialmente, la ejecución de la obra, luego de
la detección de problemas durante la fase de
construcción, inherentes a falencias de diseño o
a falta de medidas de mitigación de riesgos ante
amenazas detectadas con posterioridad. La fiscalización puede también autorizar, previo consulta con la entidad contratante, la ejecución de
los estudios adicionales que se requieran para
solventar los inconvenientes que se presentan
durante la ejecución del proyecto.
En los casos en los que se deben resolver problemas detectados durante la fase de construcción, es deber de la fiscalización el demostrar
técnicamente a la entidad contratante la necesidad de adoptar medidas para mitigar los
riesgos encontrados. No obstante, la entidad
contratante tiene que estar también dispuesta a reconocer la importancia de mitigar esos
riesgos, aún cuando ello implique pérdida de
tiempo y recursos. La entidad contratante debe
estar consciente que, ante la opinión pública es
la entidad responsable por los daños que pudieran ocurrir al proyecto debido a un desastre, aún cuando legalmente la responsabilidad
puede ser compartida entre todos los actores
involucrados en las fases de estudios, contratación, construcción y fiscalización. Por ello,
los funcionarios de las entidades contratantes
siempre deben adoptar una posición proactiva
y sobre todo técnica, al momento de tomar decisiones que afecten la seguridad de la obra de
infraestructura.
3.4.4. Auditoría de Entidades de Control y la Gestión del Riesgo
Cuando de obra pública se trata, existen autoridades de control del Estado
que pueden actuar para coadyuvar a que la gestión del riesgo se adopte en
todas las fases del ciclo de vida de un proyecto, pero sobretodo, en la fase de
construcción.
La Contraloría General del Estado es el organismo competente para la vigilancia de que los proyectos de infraestructura pública se hayan ejecutado conforme lo estipulan los contratos de construcción. En la mayoría de ocasiones,
la Contraloría realiza análisis especiales posteriores a la construcción de un
proyecto, con el fin de analizar la correcta utilización de los fondos públicos.
En otras ocasiones, la Contraloría puede y ha desarrollado controles durante
la misma etapa de construcción, incluso desde sus inicios hasta la culminación
de un proyecto. Estas ocasiones pueden aprovecharse para no solamente realizar un control del manejo técnico y financiero del contrato, sino también para
observar si se están aplicando criterios de manejo de riesgos. En los casos en
los que ha realizado auditorías durante la ejecución del proyecto, se ha preocupado por la completitud de diseños, por la adecuada calidad de materiales
y de metodologías de construcción, así como por juzgar el adecuado sustento
técnico de incrementos de obra, trabajos adicionales, contratos complementarios y otros aspectos que pertenecen al manejo mismo del contrato, que de
alguna manera ayudan a mitigar los riesgos desde el punto de vista de evitar
construcción de vulnerabilidades.
3
detección temprana de amenazas y vulnerabilidades no detectadas en la etapa de diseños.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
33
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Es de desear que el papel de estos organismos
de control se amplíe y pasen a pertenecer en un
futuro cercano al Sistema Nacional de Gestión
de Riesgos, puesto que pueden desempeñar un
papel importante en impulsar la aplicación de
criterios de gestión de riesgos en la obra pública.
Hasta que ello no ocurra,tendrán un papel muy
limitado para propósitos prácticos.
Si la entidad contratante está efectivamente dispuesta a aplicar criterios de riesgo en la construcción
de proyectos de infraestructura, una manera efectiva de controlar que se estén aplicando dichos
criterios es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que
sirva de guía para verificar la aplicación de dichos criterios en las etapas de ejecución de los proyectos. Dicho manual puede incluir una lista de verificación de actividades. Un ejemplo de lista de
verificación con las actividades más importantes para estas fases, es el siguiente:
Lista de verificación de actividades a realizarse en la fase
de ejecución de proyecto
i.
Dispone la institución de suficiente personal técnico capacitado
para realizar una adecuada fiscalización de proyectos de infraestructura, incorporando criterios de gestión de riesgos ?
ii.
Son los Fiscalizadores externos contratados técnicamente capaces para aplicar criterios de gestión de riesgos durante la
construcción de proyectos ?
iii.
Aún cuando actúan Fiscalizadores externos contratados,
dispone la institución de un personal técnico idóneo para supervisar las labores de Fiscalización, para adoptar medidas
cuando se requieran para mitigar el riesgo de los proyectos
no detectado previamente, y para defenderlas técnicamente
ante los organismos de control público?
iv.
Dispone la entidad contratante de un contingente de recursos económicos y humanos para afrontar las medidas de
mitigación necesarias para disminuir vulnerabilidades detectadas durante la fase de construcción?
v.
De aplicarse procedimientos contractuales especiales, tales
como los BOT o los EPC, está la institución contratante técnicamente capacitada para controlar y exigir a los contratistas
nacionales e internacionales que apliquen criterios de gestión
de riesgos en los proyectos, aún cuando esto implique dificultades en las relaciones contractuales especiales ?
vi.
Dispone la institución de procedimientos internos para atender los requerimientos de los organismos de control en el
caso de auditorías externas durante la fase de construcción y
luego de ella?
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construcción
34
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3.5. Gestión del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operación y Mantenimiento
de la Obra
3.5.1. Planes de Operación, Mantenimiento y Presupuestos
Luego de la ejecución de un proyecto de infraestructura, la fase que sigue y que es muy
poco atendida, es la de operación y mantenimiento, entendiéndose como mantenimiento
a las acciones y trabajos preventivos que deben realizarse, continua y periódicamente, en
forma sistemática, para proteger la obra física, maquinaria, equipos y otros bienes, de la
acción del tiempo y el desgaste por su utilización y operación, con el propósito final de
maximizar el tiempo de uso de la infraestructura y que cumpla, por tanto, con los propósitos para los cuales fue construida.
Como ejemplo se señala la política operativa sectorial del BID,
denominada “Mantenimiento
y conservación de obras físicas
y equipos”, que plantea que el
mantenimiento necesario de
un proyecto de infraestructura
puede ser de dos tipos (BID,
2009):
1) Rutinario, relacionadas con la conservación, limpieza y buen
funcionamiento de la obra física, maquinaria, equipos, que
debe llevarse a cabo cada cierto tiempo, a intervalos regulares
y predeterminados, tales como pinturas, rellenos de baches,
limpieza de caminos, cambios de aceite de maquinarias, etc.
El costo de este tipo de mantenimiento no suele ser alto, y en
general se encuentra detallado en los presupuestos de operaciones normales.
2) Periódico, el cual considera cambios parciales o ajustes,
que generalmente son necesarios realizar a distintos intervalos de tiempo para corregir posibles fallas o prevenir
daños mayores derivados del desgaste por el tiempo de
uso, de los efectos del clima y/o de la intensidad de su
operación, por ejemplo, cambio de piezas importantes por
desgaste, ajuste de estructuras o de máquinas, renovación
de capas de asfalto, refuerzo de estructuras, etc. Este tipo
de mantenimiento, también denominado correctivo, se
debe llevar a cabo antes de que la infraestructura deje de
operar eficientemente y suele tener costos mucho mayores al mantenimiento rutinario. Cuando existe, el presupuesto necesario suele encontrarse en los presupuestos de
inversión de una entidad.
3
viii. Está el cuerpo de contratistas (tanto de ejecución de obra
como de consultoría para fiscalización) de la entidad comprometido con la gestión de riesgos en la etapa de construcción del proyecto? Qué indicadores se han establecido para
verificar el cumplimiento de este compromiso?
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
vii. Se está retro-alimentando la institución contratante y su personal técnico de la información y experiencias vividas con la
mitigación de riesgos de proyectos no detectados en etapas
previas a la construcción?
35
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
Muchas de las instituciones públicas y privadas del Ecuador, incluidas las directamente relacionadas
con obra pública, no consideran al mantenimiento periódico dentro de sus prioridades y presupuestos anuales. En el mejor de los casos se considera un presupuesto para un mantenimiento rutinario.
En otros casos, ciertas instituciones crean la infraestructura, la cual una vez construida es traspasada
o cedida a otras instituciones más pequeñas en recursos humanos, físicos y económicos, las cuales
en teoría deberían hacerse cargo del mantenimiento, pero sus falencias de recursos no lo permiten.
En casos extremos, se han detectado proyectos de infraestructura abandonados, pues al no recibir
mantenimiento se han deteriorado al punto de dejar de ser funcionales.
36
En tal sentido, la falta de mantenimiento provoca que los proyectos de infraestructura lleguen a un deterioro temprano, con la consecuente pérdida de sus habilidades para enfrentar amenazas e
incrementando el riesgo. Para evitarlo, el criterio lógico de manejo
de riesgos es crear y ampliar la cultura del mantenimiento, a través
de algunas actividades tales como:
• Incluir en el presupuesto anual, los recursos para
el mantenimiento rutinario y periódico.
• Creación o mejoramiento de equipos de trabajo
para realizar las labores de mantenimiento y el
entrenamiento de dicho personal.
• Establecimiento de estándares de operación y de
mantenimiento de acuerdo con el tipo de infraestructura a mantener.
• Programación y planificación de los planes de
mantenimiento, incluyendo la elaboración de
manuales de procedimientos.
• Programación y planificación de inspecciones
periódicas a los proyectos de infraestructura.
Es interesante describir la nueva modalidad de contratación que el Gobierno del Ecuador está implementando para la construcción de vías y carreteras, la cual consiste en incorporar al contrato de
construcción la obligación pagada del contratista de mantener operativa la carretera por un tiempo
perentorio, con lo cual se alienta la buena ejecución de los proyectos. Al Contratista le va a interesar
minimizar sus costos de mantenimiento, procurando una buena calidad de ejecución de la obra. El
interés del Contratista de ejecutar la obra con calidad y seguridad se incrementará en procesos de
contratación BOT y puede que se pierda tal interés al aplicar procesos de contratación tipo EPC, los
cuales deben ser adecuadamente regulados.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Este tipo de amenazas y vulnerabilidades deben ser detectadas a tiempo durante la fase de operación y mantenimiento. Con ello puede estudiarse el problema,
encontrar su solución y aplicarla antes de que la amenaza se desencadene y
genere un desastre. Por supuesto, siempre es preocupante el hecho de que las
medidas de mitigación, sean directas o indirectas, presenten un alto costo, no
sólo por el costo de ejecución sino por el costo de interrupción del servicio de la
obra de infraestructura.
La detección temprana de amenazas y vulnerabilidades en fases de operación, dependiendo del tipo de infraestructura, es
crucial para garantizar la propia supervivencia del proyecto.
Por ejemplo, en el caso de proyectos de presas para centrales
hidroeléctricas, el monitoreo e instrumentación constante de
esfuerzos internos, movimientos de la presa, de sus apoyos,
caudales y presiones de infiltración de agua, de la estabilidad
de los taludes de los márgenes de los ríos, de la cantidad de sedimentos, de efectos erosivos, etc., permite detectar problemas
que pueden poner en riesgo al proyecto y aplicar soluciones inmediatas. En el caso de puentes, la inspección y mantenimiento adecuado permite incrementar la vida útil de los elementos
estructurales del mismo, de sus apoyos y de sus estribos, ante
amenazas de desbordamientos de ríos, erosión de estribos y de
los propios elementos estructurales resistentes del puente.
La detección
temprana de
amenazas y
vulnerabilidades en
fases de operación,
dependiendo
del tipo de
infraestructura,
es crucial para
garantizar la propia
supervivencia del
proyecto.
Aún cuando se apliquen medidas de mitigación en las fases de operación y
mantenimiento, es posible que en ciertas ocasiones se pueda hacer muy poco
para mitigar las amenazas y vulnerabilidades que se detecten luego del proceso constructivo, sea por las dificultades técnicas, económicas e incluso políticas. Por ello, es posible que incluso se las pase por alto, y las entidades
promotoras del proyecto acepten la existencia del riesgo, el cual podría no
ser aceptable y el desastre será cuestión de tiempo. Estos son principios de
poca sostenibilidad, que una sociedad responsable no puede darse el lujo de
crearlos.
3
Siempre es posible el caso en el que, ni en las fases de estudios ni en la fase
de construcción, se hayan detectado amenazas y vulnerabilidades latentes al
proyecto. En otras ocasiones, el haber construido el proyecto genera nuevas
amenazas y vulnerabilidades. Tal es el caso, por ejemplo, de las vías y carreteras las cuales generaron trabajos de corte y relleno realizados de manera
deficiente generando laderas que con el tiempo, durante la fase de operación
se vuelven inestables, creando una nueva amenaza, ante la cual la vía es muy
vulnerable. Otro ejemplo típico puede encontrarse cuando al construir cualquier proyecto de infraestructura, se detiene o interrumpe el libre flujo de
agua, o no se toman medidas para su desvío y control oportuno, generando
laderas y suelos inestables.
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
3.5.2. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operación
37
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
3.5.3. Involucramiento Comunitario
38
Una herramienta interesante para detectar tempranamente amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura en fases de operación y mantenimiento
es la participación comunitaria en estos procesos. Los habitantes de una comunidad podrían ser partícipes, no sólo de los beneficios del proyecto, sino también
del proceso de construcción y de mantenimiento del mismo. La comunidad le
interesa que su camino o carretera no se vea obstruido o destruido por posibles
derrumbes, deslizamientos o inundaciones, por lo que pueden participar organizadamente en su mantenimiento y, de detectarse problemas pueden alertar a
los responsables institucionales y aplicar medidas preventivas.
Por supuesto que para optimizar este mecanismo, los habitantes de las comunidades deben pasar por un proceso de capacitación, no sólo acerca de los procedimientos e importancia de las actividades de mantenimiento, sino también acerca
de cómo detectar problemas o amenazas que pongan en riesgo el proyecto, y qué
hacer cuando se detecten estos problemas.
La participación comunitaria en el mantenimiento de proyectos de infraestructura requiere de un acuerdo entre la comunidad y la entidad encargada del proyecto. Dicho acuerdo incluiría detalles sobre el presupuesto para el personal
de supervisión, el personal de trabajo, materiales y equipo,
los mecanismos de comunicación entre las partes, cronogramas etc. El presupuesto podría incluso ser compartido o no,
dependiendo del caso, aunque en la mayoría de veces quien
carga con todo el presupuesto es la entidad pública. En todo
caso, estos vínculos entre la entidad y la comunidad trae
consigo más beneficios colaterales, tales como la creación de
capacidades locales, el aprovechamiento de recursos locales, la creación de una cultura sostenible de mantenimiento,
la promoción de economías locales, capacitación local, incorporación de aspectos de género en el trabajo, mejor cuidado del medio ambiente, etc.
Los habitantes de
una comunidad
podrían ser
partícipes, no sólo
de los beneficios
del proyecto, sino
también del proceso
de construcción y
de mantenimiento
del mismo.
Existen ya experiencias en el Ecuador en contratos de mantenimiento entre entidades públicas y comunidades, generando el aparecimiento de pequeñas microempresas dedicadas a estas labores. Entre esas entidades están algunos Consejos Provinciales y destaca el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, quien
a través de un sistema participativo de mantenimiento vial ha firmado más de
100 contratos de este tipo con microempresas de mantenimiento o asociaciones viales, las cuales están integradas por vecinos para mantener y velar por el
bienestar de las vías y carreteras. Las personas que integran las microempresas
son seleccionadas por la comunidad y de los ingresos que reciben por su trabajo, aportan mensualmente a la comunidad. Estos programas de participación
comunitaria no sólo fomentan las economías locales e impulsan la creación de
plazas de trabajo, sino que también ayudan a resolver otros problemas de las
comunidades, tales como la migración hacia otras provincias y ciudades o hacia
otros países.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos
La creación de manuales de procedimientos como el descrito, así como
la aplicación de dichos manuales son herramientas de gestión de riesgos
muy útiles para la mitigación de los desastres, antes, durante y luego de
su ocurrencia. Dichos manuales puede incluir una lista de verificación
de actividades. Un ejemplo de lista de verificación con las actividades
más importantes para estas fases, es la siguiente:
Lista de verificación de actividades a realizarse en la
fase de operación y mantenimiento
i.
Dispone la institución de suficientes recursos humanos
y económicos para realizar un adecuado mantenimiento, rutinario y periódico de los proyectos de infraestructura ejecutados por ella ?
ii. Dispone de estándares de operación y mantenimiento
de acuerdo con el tipo de proyecto?
iii. Dispone de planes y programas de mantenimiento
adecuadamente planificados ?
iv. Dispone de programas de inspección periódica de proyectos ?
3
Un ejemplo interesante de manual de procedimientos interno es el reglamento del Comité de Desastres Naturales de la Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas CEDEGÉ, aprobado en Marzo del 2000. Dicho reglamento establece la creación de un
comité permanente con una estructura funcional a nivel ejecutivo y a
nivel local (en cada proyecto en construcción o en operación), el cual es
el responsable de los estudios e investigaciones de zonas en riesgo de
ser afectadas por desastres, particularmente aquellas áreas de influencia
de los proyectos de Cedegé, así como de ejecutar planes y programas
de atención de emergencias ante desastres de origen natural, a nivel de
sus proyectos de infraestructura. Es de particular importancia el establecimiento de manuales de operación y mantenimiento en todo proyecto, incluyendo instrucciones claras y concretas para operar el proyecto
frente a eventos naturales peligrosos. Para ello se establecen diferentes
niveles de alertas, para cada uno de los cuales se describen las acciones
a ejecutarse para mitigar el riesgo de sus proyectos y de la población que
habita en las áreas de influencia de los proyectos (CEDEGÉ, 2000).
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
La detección de amenazas y vulnerabilidades en la fase de mantenimiento y operación de un proyecto puede decidirse como una política
permanente de una institución, y plasmarse en manuales o cartillas de
procedimientos internos que permitan su seguimiento y auditoría de
cumplimiento.
39
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
v.
Los planes de inspección periódica incluyen medidas
de detección de amenazas y vulnerabilidades no consideradas anteriormente ?
3
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN
DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
vi. Dispone de personal capacitado para detectar amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura ?
40
vii. Mantiene la institución programas de participación y
capacitación comunitaria para actividades de mantenimiento de proyectos ?
viii.Dispone la institución de planes de contingencia para
mitigar riesgos debido a amenazas detectadas durante la fase de operación y mantenimiento ?
ix. Dispone la institución de planes de contingencia para
actuar antes, durante y después de desencadenada
una amenaza o de ocurrido un desastre ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
4.1. Creación y/o Fortalecimiento de Unidades Técnicas para la Elaboración
y Operación del Manual de Procedimientos Institucional
Es fundamental que, tanto las instituciones públicas como privadas que vayan a ejecutar proyectos de infraestructura incorporando la variable riesgo, dispongan de cuadros técnicos capacitados que puedan asegurar que
se incorporen los criterios de manejo de riesgos en la gestión integral de
proyectos en todas sus fases. Sin embargo, como se ha discutido a lo largo
de este documento, muchas de las decisiones sobre proyectos pueden no
estar en manos de técnicos por lo que todo el personal de la institución que
esté relacionado con alguna parte del ciclo de gestión integral de proyectos
de infraestructura debe estar capacitado respecto a amenazas, vulnerabilidades y riesgo de desastres.
Las instituciones suelen disponer de departamentos técnicos a los cuales se
les encarga todos los aspectos relacionados con el diseño, la construcción y
fiscalización de proyectos, mientras que son otros los departamentos encargados de las fases contractuales, de disponer de los presupuestos necesarios
y de tomar las decisiones de ejecutar o no tal o cual proyecto. En muchas
ocasiones no existe una adecuada coordinación entre departamentos, haciendo ardua la tarea de querer incorporar la variable riesgo en todos los
procedimientos, de manera coordinada. Es aquí donde pueden ayudar en
gran medida los manuales de procedimientos institucionales dentro de los
cuales se especifiquen las actividades específicas para manejo del riesgo de
proyectos.
En tal sentido, una alternativa es crear o fortalecer los departamentos técnicos de las instituciones, para que ellos sean encargados de, no sólo asegurar
que se tomen en cuenta los criterios de manejo de riesgos en todas las etapas,
sino de crear aquellos manuales de procedimientos internos institucionales,
a fin de que el resto de departamentos puedan tener un libreto de actuación
en cuanto a manejo de riesgos se refiere.
En las instituciones en las que se encuentran creadas las Diplasedes (Direcciones de Planeamiento para el Desarrollo Nacional creadas por la Ley
de Seguridad Nacional), una alternativa es reorganizarlas técnicamente y
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA
CAPACIDAD INSTITUCIONAL
INTERNA Y EXTERNA
4
44
41
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
entregarles la responsabilidad de crear los manuales de procedimientos internos tomando en cuenta la variable riesgo en la gestión integral de proyectos.
4
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA
Otra opción es organizar procesos de capacitación y entrenamiento internos
en la institución, a fin de que en forma participativa, entre todos los órganos
de decisión, se elaboren los principios para el manual de procedimientos
interno y se entrene a todos los usuarios.
42
Debe recordarse que el objetivo del manual de procedimientos es permitir
que los procesos se cumplan y que los resultados de su aplicación puedan
ser revisados, auditados y mejorados.
CAPACITACIÓN
INSTITUCIONAL Y DE
AGENTES EXTERNOS
Si bien las entidades promotoras de los proyectos de infraestructura son las
responsables de procurar que los criterios de manejo de riesgos se consideren
dentro de la gestión integral de los proyectos, también participan y son responsables de ello los agentes externos que colaboran con ellos en los diseños,
la fiscalización y la construcción de los proyectos (y en ocasiones también en la
fase de operación y mantenimiento). Dichos agentes externos son consultores
y contratistas, los cuales tienen un rol que desempeñar. También son agentes
externos involucrados las autoridades de control y auditoría, los medios de
comunicación y la comunidad en general.
En este sentido, lo óptimo es que todos los agentes externos se capaciten, al
igual que los miembros de las instituciones contratantes, en todos los aspectos
relacionados con las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos ante la ocurrencia de desastres de origen natural. No obstante, para poder aplicar todos
los criterios de manejo de riesgos detallados en este documento, se requiere
que al menos los consultores y contratistas estén al tanto de dichos criterios, de
su importancia y de su responsabilidad. Las instituciones contratantes podrían
impulsar seminarios, cursos y talleres de capacitación de los actores internos y
externos, a fin de cumplir con su nueva función exigida en la constitución.
El contenido de los programas de capacitación podría diseñarse para seguir el
orden de temas abordados en el presente documento, sustentados como experiencias reales vividas en el pasado, para así concientizar a los asistentes en la
importancia y necesidad de los temas. El implementar un sistema de certificación de consultores y contratistas que hayan asistido y/o aprobado los programas de capacitación en temas de riesgos podría ser un elemento interesante
que deba exigirse a dichos profesionales para participar o volver a participar
en el diseño y/o la ejecución de nuevos proyectos de infraestructura.
Finalmente, no puede olvidarse el papel de la comunidad en general, en especial de las universidades y otros centros de investigación, quienes pueden
multiplicar el proceso de capacitación en manejo de riesgos a toda la población
o a buena parte de ella. Una sociedad bien capacitada puede disminuir en gran
medida los efectos de los desastres futuros.
5
5
5
CAPACITACIÓN INSTITUCIONALY DE AGENTES EXTERNOS
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
43
LISTA DE VERIFICACIÓN
DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES
EN PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
En esta sección se presenta una selección de las principales situaciones que pueden crear vulnerabilidades a las infraestructuras. Debe verificarse la existencia de
éstas y otras condiciones en los nuevos proyectos a construirse y, de detectarse,
se deben tomar las medidas para eliminar o mitigar dichos aspectos a fin de lograr una reducción efectiva de riesgos. Las vulnerabilidades dependen del tipo
de infraestructura y de la amenaza considerada y así se han clasificado en esta
sección.
Estos aspectos están tabulados con el fin de que esta evaluación sirva como un
punto de partida para que las instituciones que deseen generar sus propias listas
de verificación lo hagan, incluyendo aspectos propios de sus proyectos y los cambios que consideren pertinentes. De ninguna manera están descritas todas las vulnerabilidades posibles. Asimismo, se han incorporados representaciones gráficas
simplificadas que representan el aspecto de vulnerabilidad a verificarse.
Tanto para las construcciones escolares, del sector salud, del sector vial, así como
para las construcciones de puentes, obras de saneamiento, alcantarillado, agua
potable, riego, obras hidráulicas pequeñas y edificaciones en general, se describen las más importantes vulnerabilidades que pudieran aparecer en la creación
de nueva infraestructura, frente a las amenazas provenientes de inundaciones,
terremotos, deslizamientos y volcanismo activo. Para saber si la estructura analizada se encuentra amenazada por estos fenómenos naturales, pueden realizarse
las siguientes preguntas:
•
Se encuentra la obra en una provincia o cantón inundable o propenso a lluvias intensas?
•
Se encuentra la obra en una provincia o cantón con amenaza sísmica alta o muy alta ?
•
Se encuentran laderas o suelos inestables alrededor de la obra,
susceptibles de deslizarse o derrumbarse?
•
Se encuentra la obra cerca de un volcán activo o en una zona de
afectación importante por flujos de lava, lodos, flujos piroclásticos, deslizamientos o caída severa de ceniza ?
6
6
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
45
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.1. CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
La cota de contrapiso o planta baja de la escuela es inferior a la cota de las calles circundantes ?
Está la napa freática inferior
al nivel de cimentación ?
La cota de contrapiso o planta
baja de la escuela es inferior
a la cota de inundación esperada o es inferior a la cota de
inundación histórica ?
46
La construcción se encuentra
en un relleno sobre planicies
anteriormente inundadas o
sobre o cerca a rellenos de
quebradas y cauces de ríos
antiguos ?
Son los niveles de las aulas
de planta baja más altos que
los niveles de patios y áreas
verdes ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)
Disponen los patios y áreas
verdes de un adecuado drenaje hacia afuera del recinto
escolar ?
Son los niveles de piso de las
baterías sanitarias y los niveles de las tapas de pozos
sépticos y cisternas más altos
que los niveles de patios y
áreas verdes ?
Es el sistema de cubierta del
tipo asbesto cemento o fibrocemento, tal que pueda agrietarse fácilmente y permitir el
ingreso de las aguas lluvias a
las aulas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
47
Existe un canal de recolección de aguas perimetral a la
construcción, cunetas o zanjas, que permita un drenaje
pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para
proteger la construcción ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
48
PREGUNTA
Dispone la construcción de
un sistema de bombeo para
su utilización en caso de
inundación ?
Dispone la construcción de
zócalos o muros pequeños en
las puertas de acceso ?
Existe un plan de mantenimiento para limpieza de
drenajes, cubiertas, accesos,
cisternas ?
Están las estanterías, los sistemas eléctricos, equipos y
enseres elevados y no a ras
del piso ?
SI
NO
OBSERVACIONES
(Basada
2007).
en
OPS,
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SISMICA (1/3)
Está la construcción sobre
suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas
inferiores ?
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para
fuerzas sísmicas ?
Es la estructura de la construcción una estructura simétrica y regular en planta y en
elevación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
49
Fue su estructura diseñada
con criterios de diseño sismo-resistente, considerando
la importancia de la construcción para la sociedad ?
Es la calidad de los materiales usados en la estructura
apropiada ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Existen concentraciones de
masa en la cubierta de la estructura, tales como tanques
reservorios de agua elevados ?
Están las paredes de la construcción adecuadamente fijadas a la estructura ?
Cuando las paredes no son
continuas a todo lo alto y
presentan ventanas altas, están las paredes aisladas de la
estructura ?
50
El sistema de piso de la construcción está adecuadamente
fijado y vinculado con las columnas de la estructura ?
Tienen los volados de los sistemas de piso una dimensión
muy grande que parezcan inseguros ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SÍSMICA (3/3)
SI
NO
OBSERVACIONES
Las columnas de la estructura se encuentran alineadas
horizontal y verticalmente ?
Está la estructura adosada a
una estructura vecina ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
La cimentación de la construcción se encuentra en una
ladera, generando diferentes
niveles de cimentación ?
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de
estabilidad de la ladera ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
51
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Presenta la ladera señales de
deslizamientos históricos o
señales de movimientos activos ?
Las construcciones cercanas
presentan fisuras y daños
por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
6
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la
ladera ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)
52
ÍCONO
PREGUNTA
Existen obras en la cresta
de la ladera que sirven para
controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existen obras de contención
o de estabilización de los taludes de la ladera ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)
Está la construcción dentro
del perímetro de alta peligrosidad volcánica según los mapas de peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a
sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca
a ríos o cauces que puedan
transportar material o que
puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por
acumulamiento de lahares ?
Si la construcción está fuera
del perímetro de alta peligrosidad volcánica, su cubierta
está diseñada y construida
para soportar la carga de ceniza acumulada ?
Tienen las puertas y ventanas
la facilidad de aislarse totalmente para evitar entrada de
ceniza ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
53
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
54
PREGUNTA
Dispone la construcción de
depósitos de agua adecuadamente sellados para evitar la entrada de ceniza ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra en zona de alto peligro
volcánico ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.2. CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR
INUNDACIONES (1/3)
La cota de contrapiso o planta baja del centro de salud es
inferior a la cota de las calles
circundantes ?
Está la napa freática inferior
al nivel de cimentación ?
La cota de contrapiso o planta baja del centro de salud es
inferior a la cota de inundación esperada o es inferior a
la cota de inundación histórica ?
La construcción se encuentra
en un relleno sobre planicies
anteriormente inundadas o
sobre o cerca a rellenos de
quebradas y cauces de ríos
antiguos
Son los niveles de planta baja
más altos que los niveles de
patios y áreas verdes exteriores ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
55
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
56
PREGUNTA
Disponen los patios y áreas
verdes de un adecuado drenaje hacia afuera del centro
de salud ?
Son los niveles de piso de las
baterías sanitarias y los niveles de las tapas de pozos
sépticos y cisternas más altos
que los niveles de patios y
áreas verdes ?
Es el sistema de cubierta del
tipo asbesto cemento o fibrocemento, tal que pueda agrietarse fácilmente y permitir el
ingreso de las aguas lluvias
al centro de salud ?
Existe un canal de recolección de aguas perimetral a la
construcción, cunetas o zanjas, que permita un drenaje
pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para
proteger la construcción ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)
Dispone la construcción de
un sistema de bombeo para
su utilización en caso de
inundación ?
Dispone la construcción de
zócalos o muros pequeños en
las puertas de acceso ?
Existe un plan de mantenimiento para limpieza de
drenajes, cubiertas, accesos,
cisternas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
(Basada en OPS, 2007)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
57
Están las estanterías, equipos
médicos, equipos eléctricos,
equipos y enseres elevados y
no a ras del piso ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/3)
PREGUNTA
Está la construcción sobre
suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas
inferiores ?
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para
fuerzas sísmicas ?
Es la estructura de la construcción una estructura simétrica y regular en planta y en
elevación ?
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
58
Fue su estructura diseñada
con criterios de diseño sismo-resistente, considerando
la importancia de la construcción para la sociedad ?
Es la calidad de los materiales usados en la estructura
apropiada ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/3)
Existen concentraciones de
masa en la cubierta de la estructura, tales como tanques
reservorios de agua elevados ?
Están las paredes de la construcción adecuadamente fijadas a la estructura ?
Cuando las paredes no son
continuas a todo lo alto y
presentan ventanas altas, están las paredes aisladas de la
estructura ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
El sistema de piso de la construcción está adecuadamente
fijado y vinculado con las columnas de la estructura?
Tienen los volados de los sistemas de piso una dimensión
muy grande que parezcan inseguros ?
59
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SÍSMICA (3/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Si la estructura del centro
de salud es muy irregular
en planta, existen juntas de
construcción adecuadamente dispuestas ?
Si la estructura dispone de
muros de cortante, están simétricamente dispuestos y
hacia la periferia de la estructura ?
Todas las columnas del edificio se encuentran alineadas
tanto horizontal como verticalmente ? Existe alguna columna que nace en un piso
alto ?
60
Existen columnas cortas en el
edificio (más pequeñas que
un piso) ? Existen columnas largas en el edificio (más
grandes que un piso) ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)
La cimentación de la construcción se encuentra en una
ladera, generando diferentes
niveles de cimentación ?
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de
estabilidad de la ladera ?
Presenta la ladera señales de
deslizamientos históricos o
señales de movimientos activos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
61
Las construcciones cercanas
presentan fisuras y daños
por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la
ladera ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS
(2/2)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
62
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Existen obras en la cresta de la ladera que sirven
para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existen obras de contención o de estabilización de
los taludes de la ladera ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Está la construcción dentro del
perímetro de alta peligrosidad
volcánica según los mapas de
peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a
sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca
a ríos o cauces que puedan
transportar material o que
puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por
acumulamiento de lahares ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
SI
NO
OBSERVACIONES
Si la construcción está fuera
del perímetro de alta peligrosidad volcánica, su cubierta
está diseñada y construida
para soportar la carga de ceniza acumulada ?
Tienen las puertas y ventanas
la facilidad de aislarse totalmente para evitar entrada de
ceniza ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Dispone la construcción de
depósitos de agua adecuadamente sellados para evitar la
entrada de ceniza ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra
en zona de alto peligro volcánico ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
63
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.3. CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA
DE INUNDACIONES (1/3)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Es la cota de proyecto de la
vía, superior a la cota máxima
de inundación ? Está el tablero del puente sobre la cota
máxima del espejo de agua
en caso de inundación ?
Está la napa freática inferior
a la rasante de la carretera o
inferior al nivel de cimentación del puente ?
Está la carretera o el puente
alterando los patrones naturales de drenaje de la zona
que la atraviesa ?
Se está respetando al máximo en el diseño los terrenos
naturales y su vegetación ?
64
Tiene la carretera o el puente
un adecuado drenaje superficial, tanto longitudinal como
transversal ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE
INUNDACIONES (2/3)
Existe el riesgo de taponamiento de drenajes de la carretera o puente ?
Se están canalizando las
aguas lluvias hacia cursos de
aguas existentes fuera de la
plataforma de la carretera o
puente ?
La carretera o puente produjo taludes de más de 60 grados de inclinación ?
Los taludes formados presentan condiciones de estabilidad adecuadas ? Existe
un estudio de estabilidad de
taludes ?
Se han diseñado las obras de
estabilización, de control de
drenaje o de protección de taludes donde son necesarios ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
65
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE
INUNDACIONES (3/3)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Está la obra suficientemente
alejada de cauces o flujos de
agua, y optimizados el número de cruces y contactos
con flujos de agua ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Se han diseñado adecuadamente las obras de drenaje y
sub-drenaje donde se necesiten, identificando los lugares
activos durante las estaciones lluviosas ?
Están las cunetas de la vía diseñadas con un revestimiento adecuado ?
6
Está la cimentación del puente y sus estribos protegidos
contra la erosión del agua o
hay posibilidad de socavación de la cimentación del
puente ?
66
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Los taludes conformados para
la obra presentan condiciones
de estabilidad adecuadas, aún
para cargas sísmicas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Se han diseñado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presión
dinámica hidráulica ?
Se han diseñado las obras de
estabilización, de control de
drenaje o de protección de taludes donde son necesarios ?
Se está respetando al máximo en el diseño los terrenos
naturales y su vegetación ?
6
Está la construcción sobre
suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas
inferiores ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Las características del suelo
de cimentación son competentes para recibir las cargas
del puente ?
SI
NO
OBSERVACIONES
67
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para
fuerzas sísmicas ?
Fue la superestructura del
puente diseñada con criterios
de diseño sismo-resistente ?
6
Es la calidad de los materiales usados en la estructura
apropiada ?
68
Dispone el diseño del puente
juntas sísmicas en apoyos ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR
DESLIZAMIENTOS (1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
La cimentación del puente
se encuentra en una ladera,
generando diferentes niveles
de cimentación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de
estabilidad de la ladera ?
Presenta la ladera señales de
deslizamientos históricos o
señales de movimientos activos ?
Las construcciones cercanas
presentan fisuras y daños
por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
6
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la
ladera ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS CIVILES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR
DESLIZAMIENTOS (2/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Existen obras en la cresta de la ladera que sirven
para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existen obras de contención o de estabilización de
los taludes de la ladera ?
SI
NO
OBSERVACIONES
69
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR
VOLCANISMO (1/1)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
70
PREGUNTA
Está la carretera o el puente
dentro del perímetro de alta
peligrosidad volcánica según
los mapas de peligro de la
zona ?
Está la construcción cerca a
sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca
a ríos o cauces que puedan
transportar material o que
puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por
acumulamiento de lahares ?
Dispone el diseño algún tipo
de obra de protección de la
construcción frente a flujos
de material volcánico ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra
en zona de alto peligro volcánico ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.4. OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE,
RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/4)
SI
NO
OBSERVACIONES
Está la napa freática inferior
a la cota de proyecto de las
obras ?
Puede la obra colapsar al estar sumergida en agua procedente de una inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
Hay la posibilidad de contaminación del agua en pozos
que son fuentes de agua ?
(Basada en OPS, 2007)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
71
Puede ocurrir daños a las
obras de captación por asentamientos que puedan ocurrir en inundaciones ?
Pueden las tuberías de conducción de agua y los canales
a cielo abierto ser afectadas
por roturas de las obras en
caso de inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA DE INUNDACIONES (2/4)
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Cuando las tuberías de conducción son elevadas para
salvar una quebrada o cauce
de un río, están sus apoyos
alejados del borde para impedir erosión y socavación
en el caso de crecidas en el
cauce ?
(Basada en OPS, 2007)
Cuando las tuberías están
enterradas para salvar una
quebrada o cauce de poca
profundidad, suficientemente profundas para evitar que
el material del cauce erosione
las bases del cauce y golpee a
la tubería ?
(Basada en OPS, 2007)
Están las bombas y otros
equipos electro-mecánicos
del sistema ubicados por sobre la cota máxima de inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
72
Existe la posibilidad de obstrucción de los colectores
de aguas por el ingreso de
escombros producto de la
inundación ?
Están las obras de recolección
y depósito de aguas diseñadas para soportar la cantidad
de agua que puede ingresar
por efecto de la inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA DE INUNDACIONES (3/4)
SI
NO
OBSERVACIONES
Pueden las letrinas, los pozos
sépticos y las zanjas o pozos
de percolación ser afectados
por la inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
Las plantas de tratamiento
de aguas se encuentran a niveles inferiores a los de máxima inundación ?
(Basada en OPS, 2007)
La obra está diseñada de tal
manera que permita realizar
tareas de limpieza periódicas
y de fácil ejecución, con el fin
de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante la
inundación ?
Está la obra alterando los patrones naturales de drenaje
de la zona que la atraviesa ?
Se está respetando al máximo en el diseño los terrenos
naturales y su vegetación ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
73
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA DE INUNDACIONES (4/4)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Los materiales utilizados en
las obras impiden la aparición de filtraciones de agua
que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la
obra o al terreno de cimentación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Está la construcción cerca a
ríos o cauces que puedan incrementar su caudal y transportar material o que puedan
represarse por acumulamiento de material durante las
inundaciones, de tal forma
que socaven las bases de las
obras o puedan causar su debilitamiento ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA SÍSMICA (1/4)
ÍCONO
PREGUNTA
Está la napa freática inferior
a la cota de proyecto de las
obras ?
74
Está la construcción sobre
suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecánicas
inferiores ?
Las características del suelo
de cimentación son competentes para recibir las cargas
de la obra ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
(Basada en OPS, 2007)
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA SÍSMICA (2/4)
ÍCONO
PREGUNTA
Puede ocurrir daños a las
obras de captación por asentamientos del terreno que
puedan ocurrir en sismos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
6
La cimentación de las obras
es suficiente para garantizar
la verticalidad de los muros
o paredes de las obras ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
La cimentación de la estructura ha sido diseñada para
fuerzas sísmicas ?
75
Pueden las tuberías de conducción de agua y los canales
a cielo abierto ser afectadas
por roturas de las obras en
caso de sismo ? Estás esas tuberías o canales atravesando
fallas geológicas activas ?
Cuando tuberías de conducción se elevan para salvar
una quebrada o cauce, están
sus apoyos alejados del borde para impedir su colapso
si los taludes generados se
deslizan en el caso de un sismo ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
76
PREGUNTA
SI
NO
Cuando las tuberías de conducción son elevadas para
salvar una quebrada o cauce de un río, está la tubería
ubicada por sobre el nivel
máximo del cauce en caso de
inundación ?
OBSERVACIONES
(Basada en OPS, 2007)
Cuando las tuberías de conducción son enterradas para
salvar una quebrada o cauce
de poca profundidad, están
las tuberías cruzando una falla sísmica activa ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA SÍSMICA (3/4)
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Están las obras de recolección y depósito de aguas diseñadas para soportar la cantidad adicional de agua que
puede ingresar por efecto de
cambios en los caudales de
origen por movimientos sísmicos ?
(Basada en OPS, 2007)
Las plantas de tratamiento
de aguas, obras de depósitos,
recolectores de manantiales,
etc., se encuentran diseñados
para soportar la acción dinámica de los sismos ?
(Basada en OPS, 2007)
La obra está diseñada para
permitir tareas de limpieza
periódicas y de fácil ejecución,
con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros
productos retenidos durante el
terremoto ?
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Pueden las paredes de pozos,
cajas de recolección o galerías,
sufrir desmoronamiento debido a la baja calidad del suelo
afectada por vibraciones de
origen sísmico ?
Se han diseñado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presión
dinámica hidráulica ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA SÍSMICA (4/4)
PREGUNTA
Los materiales utilizados en
las obras impiden la aparición
de grietas y filtraciones que
puedan contaminar, socavar,
debilitar o alterar a la obra o al
terreno de cimentación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
6
ÍCONO
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
La cimentación de las obras
se encuentra en una ladera,
generando diferentes niveles
de cimentación ?
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de
estabilidad de la ladera ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
SI
NO
OBSERVACIONES
77
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Presenta la ladera señales de
deslizamientos históricos o
señales de movimientos activos ?
Las construcciones cercanas
presentan fisuras y daños
por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
6
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la
ladera ?
78
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Existen obras en la cresta
de la ladera que sirven para
controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Cuando tuberías de conducción se elevan sobre una
quebrada o cauce, están sus
apoyos alejados del borde
para evitar su destrucción en
el caso de que taludes generados sean inestables ?
(Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
SI
NO
OBSERVACIONES
Cuando las tuberías de conducción son enterradas para
salvar una quebrada o cauce
de poca profundidad, están
las tuberías cruzando taludes
inestables que puedan romper tramos de la tubería ?
(Basada en OPS, 2007)
Los materiales utilizados en
las obras impiden la aparición de filtraciones de agua
que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la
obra, al terreno de cimentación o a la ladera cercana ?
(Basada en OPS, 2007)
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Esta la construcción dentro
del perímetro de alta peligrosidad volcánica según
los mapas de peligro de la
zona ?
Está la construcción cerca
a sitios de evacuación de
material piroclástico, lavas
o lahares ?
Está la construcción cerca
a ríos o cauces que puedan transportar material o
que puedan represarse por
acumulación de material
proveniente de erupciones
o de lahares ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
79
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
80
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Disponen las unidades de
captación de tapas sanitarias herméticas para evitar
ingreso de ceniza y polvo
volcánico ?
Los materiales componentes de la obra pueden
reaccionar químicamente
con la acidez de las aguas
que contienen ceniza volcánica, como por ejemplo,
provocar oxidación y contaminación ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE
AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)
ÍCONO
PREGUNTA
La obra está diseñada de tal
manera que permita realizar
tareas de limpieza periódicas
y de fácil ejecución, con el fin
de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos volcánicos ?
Dispone el diseño algún tipo
de obra de protección de la
construcción frente a flujos
de material volcánico ?
Los materiales utilizados en
las obras impiden la aparición de agrietamientos
y filtraciones de agua que
puedan contaminar, socavar,
debilitar o alterar a la obra, al
terreno de cimentación o a la
ladera cercana ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6.5. CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE
AMENAZA DE INUNDACIONES (1/2)
SI
NO
OBSERVACIONES
Está diseñada la presa con su
cresta a una cota adecuada siguiendo los estudios hidrológicos correspondientes ?
(Basada en OPS, 2007)
Es el sistema de evacuación
de lodos adecuado para un
correcto desfogue de los mismos, manteniendo invariable
la capacidad de almacenamiento de la presa ?
(Basada en OPS, 2007)
Está la presa adecuadamente
diseñada y construida para
evitar fisuras y filtraciones
en su estructura debido al
impacto directo de rocas y
escombros del río en crecidas
? se han dispuesto canales laterales adicionales ?
(Basada en OPS, 2007)
Son los vertederos de rebose suficientes para desalojar
caudales excedentes en crecientes ?
La cimentación de la presa
está diseñada y ejecutada de
tal manera de evitar erosión
y socavación que comprometan su estabilidad ?
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
81
(Basada en OPS, 2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA DE
INUNDACIONES (2/2)
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
PREGUNTA
Está la obra diseñada de tal
manera que permita un fácil
acceso para el mantenimiento y limpieza periódicos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Están las superficies de la
obra expuestas a la caída
directa de agua, protegidas
para evitar la erosión ?
6
Los túneles de conducción
están diseñados para manejar caudales importantes sin
erosión de sus paredes o, están construidos con materiales que soporten la erosión ?
Las obras civiles adicionales (centrales de generación,
casa de máquinas, tuberías
de conducción y derivación,
obras de captación, etc.) pueden ser revisadas siguiendo
la lista de verificación de su
tipología correspondiente
82
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA SÍSMICA
(1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Está la obra y su cimentación
diseñada con criterios sismoresistentes, incluyendo el efecto dinámico del embalse ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ÍCONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Están los estribos de la presa
garantizando su funcionamiento ante condiciones de
sismo ?
Se ha considerado en su diseño y construcción las magnitudes de aceleraciones sísmicas esperadas en el sitio de
emplazamiento
6
Aún cuando el sitio de emplazamiento tenga una peligrosidad sísmica moderada
o leve, se han considerado
criterios
sismo-resistentes
ante eventos de acción sísmica inducida por presas y
embalses ?
Pueden ocurrir daños a las
obras por asentamientos del
terreno que puedan ocurrir
en sismos ?
83
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA SÍSMICA
(2/2)
ÍCONO
PREGUNTA
La obra está diseñada de tal
manera que permita realizar
tareas de limpieza periódicas
y de fácil ejecución, con el fin
de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante el
terremoto ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
84
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Pueden las paredes de pozos,
túneles o galerías, sufrir desmoronamiento debido a la
baja calidad del suelo o roca
afectada por vibraciones de
origen sísmico ?
Se han diseñado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presión
dinámica hidráulica ?
Los materiales utilizados en
las obras impiden la aparición de grietas y filtraciones
que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la
obra o al terreno de cimentación ?
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR
DESLIZAMIENTOS (1/2)
ÍCONO
PREGUNTA
La cimentación de las obras
o de algunas de ellas se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de
cimentación ?
Las laderas de la cuenca son
propensas a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad
de las laderas y taludes ?
Presenta la ladera señales
de erosión, deslizamientos
históricos o señales de movimientos activos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
SI
NO
OBSERVACIONES
Las construcciones cercanas
presentan fisuras y daños
por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la
ladera ?
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR
DESLIZAMIENTOS (2/2)
ÍCONO
PREGUNTA
Existen obras en la cresta
de la ladera que sirven para
controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronación y derivación ?
Existe en general un plan de
manejo de laderas y taludes
alrededor del embalse, para
todo tipo de condiciones
hidro-meteorológicas y sísmicas ?
Los materiales utilizados en
las obras impiden la aparición
de filtraciones de agua que
puedan contaminar, socavar,
debilitar o alterar a la obra, al
terreno de cimentación o a las
laderas cercanas ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
PREGUNTA
6
ÍCONO
85
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR
VOLCANISMO (1/2)
6
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
86
PREGUNTA
Esta la construcción dentro
del perímetro de alta peligrosidad volcánica según los mapas de peligro de la zona ?
Está la construcción cerca a
sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?
Está la construcción cerca
a ríos o cauces que puedan
transportar material o que
puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por
acumulamiento de lahares ?
Disponen las unidades de
captación de tapas sanitarias
herméticas para evitar ingreso de ceniza y polvo volcánico
Los materiales de la obra
pueden reaccionar químicamente con la acidez de las
aguas que contienen ceniza
volcánica, como por ejemplo,
provocar oxidación y contaminación ?
SI
NO
OBSERVACIONES
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR
VOLCANISMO (2/2)
PREGUNTA
La obra está diseñada de
tal manera que permita
realizar tareas de limpieza
periódicas y de fácil ejecución, con el fin de eliminar
lodos, sedimentos acumulados u otros productos
volcánicos ?
SI
NO
OBSERVACIONES
LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
ÍCONO
Dispone el diseño algún
tipo de obra de protección
de la construcción frente a
flujos de material volcánico ?
6
Los materiales utilizados
en las obras impiden la
aparición de agrietamientos y filtraciones de agua
que puedan contaminar,
socavar, debilitar o alterar
a la obra, al terreno de cimentación o a la ladera cercana ?
Puede re-ubicarse la construcción si ésta se encuentra en zona de alto peligro
volcánico ?
6.6. AMENAZAS
GENERAL
Y
VULNERABILIDAD
87
DE
EDIFICACIONES
EN
En general son aplicables los criterios de la lista de verificación para el caso de construcciones
escolares y construcciones del sector salud.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 1
ANEXO 1
AMENAZAS NATURALES EN EL
ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE
LA GESTIÓN DEL RIESGO
89
ANEXOS 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
INTRODUCCIÓN
Puede entenderse como fenómeno natural a cualquier evento de la
naturaleza que pueda ser detectado, sea directamente por los sentidos o por medio de instrumentación. Algunos de estos fenómenos
pueden representar un peligro para el ser humano y la infraestructura física construida, pasando entonces a denominarse amenaza
natural.
El Ecuador, por su posición geográfica en el planeta, se encuentra
sometido a diversas amenazas naturales, principalmente de origen
geológico e hidro-meteorológico, que cada cierto tiempo afectan, en
mayor o menor grado, a la población y su infraestructura. De entre
todas ellas, las amenazas que mayor impacto socio-económico han
causado son las inundaciones, los eventos sísmicos, los volcánicos
y los movimientos de masas o deslizamientos. A continuación se
describen brevemente cada uno de ellos en el contexto del territorio
nacional, haciendo referencia a su impacto y recurrencia histórica.
ANEXO 1
11
91
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
2
AMENAZAS NATURALES
ANEXO 1
2.1. Amenaza por Inundaciones
92
El Ecuador es uno de los países del hemisferio occidental más propenso a
sufrir los efectos de los fenómenos naturales. Uno de los más recurrentes es
el ENOS (El Niño – Oscilación del Sur), un fenómeno oceánico-atmosférico
que consiste en la interacción de las aguas superficiales del océano Pacífico
tropical con la atmósfera circundante y con la atmósfera global, creando
entre otros, dos fenómenos oceánicos principales: el calentamiento atípico
de las aguas tropicales del océano Pacífico conocido popularmente como
fenómeno de El Niño y, por otro lado, el enfriamiento atípico de las mismas
aguas, fenómeno conocido como La Niña.
La fase cálida del ENOS, denominado El Niño, puede aparecer en cualquier
época del año, sin embargo entre diciembre y marzo cuando sus características
se combinan con la estacionalidad normal (estación de lluvias), sus efectos se
ven amplificados. Ocurre recurrentemente en ciclos de entre 2 y 7 años, produce un calentamiento anormal de las aguas ecuatoriales del Océano Pacífico
tropical, el cual cuando alcanza una intensidad fuerte o muy fuerte, influye en
las condiciones climáticas como vientos, temperaturas y precipitaciones, en muchas partes del mundo. En términos prácticos, la ocurrencia de El Niño significa que muchas regiones normalmente húmedas, como Indonesia, llegan a ser
secas, mientras que las áreas normalmente secas, como las de la costa oeste de
América y el Ecuador en especial, se humedecen con precipitaciones intensas.
Los efectos del ENOS cálido se hicieron notar en mayor medida durante el
Niño de 1982 y el de 1997-1998, este último considerado el mayor del siglo pasado, que afectó a más de 7 millones de personas (aprox. el 60% de la población
del Ecuador, el 89% de ellas pertenecientes a la costa ecuatoriana), un área de
aproximadamente 78.477 Km2 y entre 3500 y 4000 millones de dólares en pérdidas (Martínez, 2008), equivalentes al 14.6% del PIB de 1997. No sólo se produjeron daños en los sectores: agrícola, transporte y carreteras, infraestructura
básica, vivienda, salud, comercio, industria, etc., sino que también se provocó
una importante migración campo-ciudad, nuevos asentamientos humanos en
otras zonas igualmente de alto riesgo, invasión de tierras, creación de barrios
marginales, con el consecuente impacto social.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Los efectos de la estación de lluvias del 2008 fueron catastróficos: los ríos se taponaron por exceso
de sedimentos, especialmente basura acumulada, lo que causó su desbordamiento.
Así mismo, el nivel de agua de las represas afectó a las comunidades aledañas y
se reportó que las inundaciones también
afectaron a los servicios de electricidad y
de agua en muchas comunidades. Existen
referencias de que muchas de las fuentes
de agua habilitadas para consumo humano se vieron severamente contaminadas
durante las inundaciones. De acuerdo a
información disponible a la fecha de elaboración de la Evaluación de la Seguridad Alimentaria en Emergencias, ESAE2,
Fig. 2.1. Inundaciones en la costa ecuatoriana, invierno 2008, por efecto
la infraestructura de 1296 instalaciones
de la fase fría del ENOS (La Niña) y el aporte de los sistemas climáticos
continentales (Peñafiel P., 2008)
educativas estuvieron afectadas en diferentes magnitudes, de éstas 194 escuelas requirieron rehabilitación urgente y completa y 1102
necesitaban rehabilitación moderada. Se estima que en las zonas rurales, hasta 1 millón de niños
fueron afectados. Un resumen de las afectaciones pueden observarse en las figuras 2.1, 2.2 y Tabla
2.1. En general, las primeras estimaciones hablan de 300.000 personas afectadas y más de 1200
millones de dólares en pérdidas (el 2.5% del PIB 2008) (Cordero, 2008).
19.4%
No
Afectadas
1
2
30.1%
Levemente
Afectadas
30.2%
Parcialmente
Afectadas
20.4%
Totalmente
Destruidas
Fig. 2.2 Impactos sobre las viviendas
invierno 2008. Fuente y elaboración:
Encuesta a hogares equipo ESAE –Ecuador
2008 (Martínez, 2008).
Ecuador 2008, La respuesta frente a las inundaciones en el Litoral, Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009
ESAE
ANEXO 1
La fase fría del ENOS (La Niña), retira el aporte de evaporación del océano para la generación de
lluvias, sin embargo permite el avance de otros sistemas climáticos continentales, lo que en ocasiones también provoca precipitaciones fuertes en el Ecuador e inundaciones, como las ocurridas
durante el 2008. La Niña de ese año permitió de forma indirecta ingresos de humedad desde el
norte, Amazonía (desde el noroeste del Brasil) y sureste del país, lo que se tradujo en lluvias considerables a nivel nacional ocasionando impactos significativos en 66 cantones de 13 provincias1.
La falta de mantenimiento de la infraestructura en el sector vial, salud, obras civiles como puentes
y diques, entre otras, agravaron la situación de vulnerabilidad de la costa ecuatoriana, sumado
además a la generación de zonas de riesgo por degradación ambiental, explotación no controlada
de bosques y migraciones internas no ordenadas de las poblaciones rurales hacia las ciudades.
93
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Balance de afectaciones
Provincias afectadas
13/24
Cantones afectados
66/149
Total personas fallecidas
64
Total personas desaparecidas
6
Total de personas afectadas
275.000
Total albergues
375
Población albergada
15.822
Puentes Afectados
15
Kilómetros de vías afectas
2.841
Escuelas severamente afectadas
1.681
Viviendas afectadas
1.804
Hectáreas de cultivo afectadas
83.269
Hectáreas de cultivo perdidas
97.870
Productores que perdieron todos sus cultivos
33.961
Productores que perdieron sus actividades pecuarias
1.457
ANEXO 1
Tabla 2.1. Balance de afectaciones por inundaciones del 2008.
Fuente: Ecuador 2008, La Respuesta frente a las Inundaciones en el Litoral,
Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009
En general, toda la costa ecuatoriana y algunas provincias de la Sierra y el Oriente
son afectadas por inundaciones, como puede verse en la figura. 2.3 (Desinventar
– La Red, 2008). Un mapa de amenaza por inundaciones se encuentra en la figura
2.4. (Demoraes y D´ercole 2001), mostrando diferentes niveles de amenazas por
cantón.
La región del litoral ecuatoriano es la más
propensa a sufrir inundaciones, debido, entre
otras razones, a la existencia de grandes planicies adyacentes a los ríos que se inundan recurrentemente, a la acumulación de sedimentos
y taponamiento de cauces, que disminuyen
la capacidad de flujo de los cuencas naturales
produciendo desbordamientos. Este problema se agrava cuando la población se asienta
a orillas de los cauces e incluso construyen
rellenos cerca a los bordes, provocando inundaciones en el momento de una crecida.
94
Fig. 2.3. Fuente: Base de Datos DESINVENTAR, La RED, 2008.
En los últimos años se han puesto en marcha
importantes esfuerzos para evaluar los riesgos por inundaciones. La Secretaría Nacional
de Planificación y Desarrollo, SENPLADES,
ex-Odeplan, y el Centro Internacional para
la Investigación del Fenómeno de El Niño,
CIIFEN, han producido algunos mapas de
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
riesgo (figuras 2.5 a 2.7), que pueden orientar
la planificación, aunque escalas de mayor detalle son todavía inexistentes y deben ser aún
generados para uso en el nivel municipal.
Fig. 2.4 Nivel de Amenazas por Inundación en Ecuador. Demoraes y
D´ercole, 2001
Como puede verse en la figura 2.7, los niveles de exposición de la infraestructura de las escuelas, hospitales y vías terrestres las convierte en altamente
vulnerables frente a eventos extremos de precipitaciones, y las subsecuentes
inundaciones (Martínez, 2008).
ANEXO 1
En el ejemplo que se muestra a continuación, los mapas permiten realizar un análisis cualitativo de la vulnerabilidad de los
centros educativos, de salud y red vial primaria en la costa ecuatoriana. Esta información actualizada al 2008, muestra que la
ubicación y distribución espacial de varias
de las obras de infraestructura se concentra en zonas inundables de la cuenca, que
sugieren condiciones crecientes de inundabilidad por la intervención desordenada de la cuenca, causando la pérdida de
capacidad de autorregulación natural del
sistema, lo que las convierte en zonas de
alto riesgo.
95
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
96
Fig. 2.5. Sistema vial y su ubicación en las zonas de riesgo por inundación.
Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
97
Fig. 2.6. Ubicación de escuelas en el litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo
por inundación.
Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
98
Fig. 2.7. Ubicación de los centros de salud del litoral ecuatoriano en las zonas
de riesgo por inundación.
Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Fig. 2.8. Mapa de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador.
Fuente: SENPLADES/CAF, 2005
En este mapa, denominado de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador
se distinguen los siguientes grados de amenaza o peligrosidad (susceptibilidad): zonas inundadas permanentemente y que corresponden a manglares y pantanos; zonas inundadas temporalmente por recurrencia de las
estaciones invernales “normales”; y, zonas propensas a inundaciones debido a precipitaciones de alta intensidad. Estas zonas con diferente grado de
peligrosidad se distribuyen predominantemente en las regiones del Litoral
y Amazónica.
2.2.
Amenaza por Terremotos
El Ecuador se encuentra ubicado sobre el denominado Cinturón de Fuego del Pacífico, que se caracteriza por una gran actividad geodinámica
que genera, a su vez, eventos sísmicos y volcánicos de gran intensidad.
Esta actividad geodinámica está relacionada directamente con los cambios geológicos constantes que sufre el planeta, desde su formación
hace miles de millones de años. En el Cinturón de Fuego se libera más
del 80% de toda la energía sísmica producida por el planeta y es el lugar
de origen de los terremotos de mayor magnitud. De hecho, en 1906,
frente a las costas de Esmeraldas, ocurrió el sexto terremoto más grande
registrado mediante instrumentos en el mundo (Mw=8.8).
Frente a las costas ecuatorianas, la placa de Nazca (porción de la corteza terrestre bajo el océano Pacífico, en permanente movimiento) colisiona y se hunde (subduce) bajo la placa continental sudamericana,
provocando el fenómeno denominado subducción (Fig. 2.9). Debido a
3
PREANDINO es el Programa Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos, mismo que fue desarrollado entre el
2000 y 2004
ANEXO 1
Finalmente, se presenta a continuación un
mapa que globaliza la amenaza por inundación del Ecuador y que también puede
servir como herramienta de planificación
a escala macro. A través del procesamiento
de información meteorológica y oceanográfica realizado por la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo – SENPLADES,
dentro del marco del proyecto PREANDINO3, se obtuvo el mapa de “Susceptibilidad
a Inundaciones” para un período de 25 años,
con influencia de eventos “El Niño” y períodos de precipitación de mayor intensidad, el
cual permite visualizar con mayor objetividad las zonas susceptibles a ser inundadas,
a fin de ser tomadas en cuenta en la planificación de la infraestructura a construirse, así
como para procesos de ordenamiento territorial (Fig. 2.8).
99
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Fig. 2.9 Corte transversal de la placa sudamericana a latitud 0 grados
(Fuente Instituto Geofísico - EPN).
esta situación, las placas, que están en constante movimiento, provocan fuerzas de rozamiento muy importes que provocan en un
momento determinado la fracturación de las
rocas, liberando súbitamente la energía acumulada provocando los sismos. Dependiendo del tamaño de la ruptura se tiene sismos
pequeños, medianos o grandes. Uno de los
problemas mayores asociados con la generación de sismos en las zonas de subducción
está relacionado con el tamaño de los sismos,
ya que en esta región ocurren terremotos de
gran magnitud, los cuales son capaces de
provocar tsunamis, tal como ocurrió en Sumatra en el año 2004.
ANEXO 1
Adicionalmente, el Ecuador está atravesado por una serie de fallas geológicas superficiales, producto del efecto de la subducción. Los principales sistemas de fallamiento activo se muestran en
la figura 2.10.
100
Estos sistemas de fallas afectan principalmente a las poblaciones ubicadas en el Valle
Interandino, en donde en tiempos históricos
han ocurrido sismos de importancia que han
provocado muertes y pérdidas materiales
de importancia. Como ejemplos se pueden
mencionar los sismos de Riobamba de 1767,
Ibarra 1868 y Ambato 1949 (Rivadeneira et
al, 2007). Tanto el fenómeno de subducción
como los fallamientos superficiales son las
dos principales fuentes generadoras de los
terremotos ecuatorianos, los cuales pueden
observarse en la recopilación de sismicidad
histórica e instrumental de la Fig. 2.11 realizada para el período 1541 – 1995 por la Red
Sísmica del Austro ubicada en la Universidad de Cuenca (García, 1997).
Fig. 2.10. Sistema de fallamiento activo (Rivadeneira et al,
2007)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Fig. 2.11. Sismicidad histórica e instrumental del Ecuador 15411995 (García, 1997)
A partir de los estudios de amenaza sísmica, las normativas de construcción tales
como el Código Ecuatoriano de la Construcción CEC-2002 (Yépez et al, 1999) adoptan
un nivel de terremoto base que se utilizará en el análisis y diseño de las construcciones. Es usual, en este tipo de códigos de construcción, que se adopte como lapso
de tiempo en riesgo un período de 50 años, que es el tiempo esperado de vida útil
mínimo de una construcción de tipo edificación. Entonces, el nivel del terremoto de
diseño de los códigos es aquel que tiene una probabilidad de ocurrencia del 10% en
los próximos 50 años y su tamaño se mide mediante un parámetro denominado aceleración sísmica, la cual determinará el nivel de fuerzas al que una estructura deberá
someterse sin colapsar. El CEC-2002 describe este concepto mediante un mapa de
aceleraciones sísmicas de diseño que puede observarse en la Fig. 2.12, donde el color
más intenso determina una aceleración mayor, por lo tanto, mayor amenaza sísmica.
En las zonas rojas, que comprenden todo el litoral ecuatoriano y la parte centro norte
de la serranía, la aceleración básica de diseño es de 0.4 veces la gravedad. No significa
esto que no puedan ocurrir eventos sísmicos que provoquen aceleraciones mayores,
sino que su probabilidad es menor para el mismo período de tiempo bajo riesgo considerado.
Del mapa puede observarse el mayor
peligro sísmico de la costa ecuatoriana y del Callejón Interandino centronorte, sitios donde se han producido
los mayores terremotos, tal como se
indicó anteriormente. Menor peligro
se encuentra en zonas intermedias a
las descritas y en el nor-oriente ecuatoriano. No obstante, todo el territorio
continental e insular presenta amenaza
sísmica, aunque de nivel diferenciado.
Fig. 2.12. Mapa de aceleraciones sísmicas básicas de diseño del
Código Ecuatoriano de la Construcción CEC-2002 (Yépez et al,
1999)
ANEXO 1
La manera de cuantificar el potencial de la amenaza sísmica es investigar de manera probabilista
todas las posibles fuentes generadoras de sismos,
la historia sísmica del país, su potencial sísmico y
calcular, utilizando modelos probabilistas, la posibilidad de ocurrencia de un terremoto de una
magnitud determinada en un lugar específico,
para un período de tiempo considerado. Los resultados numéricos se traducen en mapas de amenaza sísmica, cuando se escoge un período de tiempo
determinado para el cual es posible la ocurrencia
del evento considerado.
101
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Es necesario mencionar también, que cuando los terremotos se generan en el mar, frente a las
costas, y son de ciertas características, pueden producir movimientos súbitos de la corteza submarina que generan ondas de energía, las cuales pueden viajar hasta miles de kilómetros por el
mar a velocidades de hasta 800 km/h y, al llegar a las costas, pueden convertirse en olas gigantes,
de varios metros de altura, que pueden arrasar con las zonas costeras, incluso varios kilómetros
tierra adentro. Este fenómeno es conocido como tsunami, de cuya ocurrencia en el pasado existe
alguna evidencia frente a las costas de Esmeraldas, Manabí y Guayas, afortunadamente en épocas
de menor población y desarrollo4. En vista de las características del fenómeno, éste puede producirse no sólo por terremotos frente a las costas del Ecuador, sino por terremotos más lejanos
ocurridos frente a las costas de otros países de Sudamérica y del cinturón de fuego del Pacífico.
Los sismos que producen estos fenómenos son aquellos que superan los 7 grados en la escala de
Richter y los efectos que éstos pueden causar son inundaciones súbitas y violentas, especialmente
en litorales bajos y extensos o con desembocaduras fluviales muy amplias.
ANEXO 1
La Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos STGR,
ex-Defensa Civil, dispone de algunos mapas que
intentan describir las posibles zonas inundables y
rutas de evacuación de algunas ciudades costeras
del Ecuador, frente a posibles maremotos de sismos moderados. Aún es necesario generar mapas
para otras ciudades y para sismos mayores, considerando incluso los efectos multiplicadores que
resultan cuando los maremotos afectan los deltas
de ríos, generando mangas de agua marina y distancias inundables grandes (STGR, ex - Defensa
Civil, 2005).
102
Fig. 2.13. Edificio colapsado durante el sismo de Bahía de 1998
En general, los terremotos de magnitud 5 o superior pueden causar daños a la infraestructura construida, desde leves y moderadas (reparables) hasta graves y totales (colapso) (Fig. 2.13).
Adicionalmente, pueden detonar la ocurrencia de otras amenazas, tales como deslizamientos,
represamientos, incendios, agrietamientos en suelos, hundimientos, etc.
4
3 de Enero 1906, entre San Lorenzo y Tumaco, 2 de Octubre 1933, frente a Salinas, 12 de Diciembre de 1953frente a
Puerto Bolívar, Enero 1958, frente aEsmeraldas, 12 de Diciembre 1979, frente a Esmeraldas, 4 de Agosto 1998 frente a
costas Manabí. Fuente STGR 2008.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CASO DE ESTUDIO DAÑOS EN EDIFICIOS, SISMO DE BAHÍA DE CARÁQUEZ, 1998
Un estudio realizado por el CERESIS y la
Escuela Politécnica Nacional sobre el impacto generado por el terremoto del 4 de
Agosto de 1998 en Bahía de Caráquez (Céresis et.al, 1998), describe los daños generados en la infraestructura de dicha ciudad.
El documento que hace énfasis en la necesidad de aprender de esta experiencia señala
las siguientes como las causas principales
de los daños observados:
• Elevada vulnerabilidad de las edificaciones
de hormigón armado por la presencia de
columnas cortas, entrepisos flexibles, excesivas deformaciones de los marcos comparados con la capacidad de deformación de las
paredes, presencia de losas planas sin vigas
descolgadas (Fig. 2.13, 2.14),
• Excesiva excentricidad generada por irregularidades de rigidez y masa en altura,
lo que puede generar una indeseada torsión en planta (Fig. 2.15),
ANEXO 1
• Deficiencias en la aplicación de la normativa sismorresistente y poco conocimiento
de la filosofía de diseño.
103
Fig. 2.14 Daños estructurales en edificios de Bahía de Caráquez producidos por concentraciones de esfuerzos en
columnas cortas (Ceresis, et. al, 1998)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 1
Fig. 2.15 Daños estructurales y no estructurales en edificios de Bahía de Caráquez producidos por
excentricidades en planta y fenómenos de torsión (Ceresis et. al., 1998)
Si bien el sismo produjo el colapso total de un edificio (Fig. 2.13) y algunos daños
estructurales importantes, los mayores daños observados corresponden a elementos no estructurales, los cuales fueron en su mayoría susceptibles de reparación,
pero a unos costos excesivamente altos.
Por otro lado, las edificaciones escolares y el hospital de Bahía de Caráquez sufrieron daños importantes, que obligaron a desalojar a los estudiantes e instalar un
hospital de campaña para no dejar desatendida a la población.
104
2.3. Amenaza por Actividad Volcánica
Los fenómenos geodinámicos relacionados con
la dinámica interna del planeta, en algunos casos
asociados al proceso de la subducción, generan
una gran actividad volcánica como es el caso del
Ecuador. En estas regiones, debido a la importante
fricción y presiones a las que se encuentran sometidas las rocas de la corteza terrestre, éstas sufren el
fenómeno defusión parcial, provocando la formación de “bolsas”de roca fundida (magma) las cuales, debido a su densidad, ascienden a la superficie
formando los volcanes.
Fig. 2.16. Fracturamiento de la corteza terrestre que
provoca salida de magma a la superficie
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La actividad volcánica se evalúa en proporción
al número de erupciones ocurridas, al índice
de explosividad por unidad de tiempo y a la
actividad fumarólica que muestra el volcán.
Por otro lado, los productos de una actividad
volcánica son: flujos de lava y formación de domos, flujos piroclásticos, explosiones laterales,
flujos de lodo o lahares, deslizamientos o avalanchas, caída de ceniza y pómez, lanzamiento
de proyectiles a altas velocidades, emanación
de gases tóxicos (que en combinación con el
agua pueden generar una lluvia acida), caída
de ceniza y movimientos sísmicos moderados
(fig. 2.17). No todos esos productos ocurren
en todos los volcanes, no obstante, todos estos
productos pueden afectar a la infraestructura
construida de diferentes formas, e incluso pueden destruirlas total o parcialmente.
ANEXO 1
En el Ecuador existen alrededor de 280 volcanes, de los cuales hay evidencia de que 50 de ellos
pueden considerarse activos y 8 se encuentran en plena actividad o son potencialmente reactivables: Cotopaxi, Tungurahua, Guagua Pichincha, Pululahua, Reventador, Cayambe, Antisana y
Sangay. En el territorio insular existen varios volcanes, entre los que se destacan por su actividad
reciente el Cerro Azul, Sierra Negra (isla Isabela) y el volcán La Cumbre en la isla Fernandina. En
este caso, el fenómeno que produce esta actividad volcánica está asociada a lo que se denomina
un punto caliente, similar al que dio origen a diferentes sistemas insulares, como los de Hawaii.
Fig. 2.17 Productos volcánicos que pueden ocurrir en
actividad latente
105
Fig. 2.18 Amenaza volcánica potencial en el Ecuador
(Infoplan – IG, EPN)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 1
A diferencia de la amenaza sísmica, la amenaza volcánica y sus productos principales afectan, en la mayoría de los casos, a sitios puntuales, que pueden estar
localizados a pocos kilómetros a la redonda o más distantes (en el caso de ceniza) y pueden durar días, semanas, meses o años. Por ejemplo, el Reventador
se muestra potencialmente peligroso solo para la infraestructura existente en la
zona (oleoductos SOTE y OCP). El Guagua Pichincha es potencialmente peligroso para todo el Distrito Metropolitano de Quito y sus más de 2 millones de
habitantes, además de su infraestructura. Por otro lado, de ocurrir una erupción
importante del Cotopaxi, sus efectos podrían sentirse hasta en 6 provincias del
Ecuador (Cotopaxi, Tungurahua, Pichincha, Esmeraldas, Pastaza y Napo) y afectar a más de 3 millones de personas y su infraestructura.
En los últimos años, la erupción del volcán Tungurahua ha sido uno de los
episodios volcánicos de importancia debido a su largo período de actividad,
(más de 10 años) y también por los efectos que ha causado en la zona de
influencia, en especial durante la erupción de Agosto del 2006, cuando se
produjeron víctimas mortales. Por otro lado, el sector agrícola y ganadero
se ha visto altamente afectado por las constantes caídas de ceniza que produjo una disminución drástica de estas actividades, reduciendo la calidad
de vida de las poblaciones ubicadas en las cercanías, en especial al occidente
del volcán. Por este motivo,en la zona se han diversificado otras fuentes de
recursos, muy diferentes a las que inicialmente la población tenía en el área.
Por otro lado, el sector turístico, principalmente del cantón Baños, también
ha sufrido un impacto importante a causa de este fenómeno.
106
Fig. 2.19. Erupción volcánica moderada del Tungurahua. Fuente: Bustillos J., 2008,
(http://www.igepn.edu.ec/IMAGENES%5CVOLCANES%5CTUNGURAHUA%
5C2008%5CFoto-Fweb.jpg).
La manera de evaluar el potencial
nocivo de los productos volcánicos es, a través de los mapas de
peligro volcánico, que expresan
los territorios que pudieran ser
afectados por dichos productos,
dada una erupción importante del
volcán y los niveles de afectación
en una escala simple, representada por colores que representan
el nivel de afectación (Fig. 2.18 y
2.20, para el caso de Ecuador). Los
flujos de lava, piroclásticos y de
lahares pueden preveerse estudiando la topografía del territorio
y los depósitos anteriores. No obstante, si por la erupción cambia
dicha topografía, es posible que
los resultados sean distintos.
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
107
Fig. 2.20. Mapa de peligros potenciales del Volcán Tungurahua
(Fuente IG-EPN)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CASO DE ESTUDIO: EL VOLCÁN TUNGURAHUA
ANEXO 1
Durante los meses de Julio y Agosto de 2006 se presentó la reactivación
del volcán Tungurahua, la cual produjo una serie de daños y pérdidas
en tres provincias ecuatorianas, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo.
Esta situación puso en evidencia las altas condiciones de vulnerabilidad
de la población ecuatoriana frente a eventos de este tipo.
108
La tendencia migratoria hacia las cercanías del volcán Tungurahua y la
densificación de la zona, la ocupación inadecuada del territorio, la ampliación de la frontera agrícola hacia las zonas de alta peligrosidad y las condiciones de pobreza de la población, así como las debilidades institucionales
y deficiencias en las políticas del desarrollo, son los factores determinantes
de la causa de los desastres en esa área. De otro lado, la carencia de una
adecuada estrategia de preparación para la respuesta y las debilidades en
el sistema educativo y de capacitación, tanto de la población como de las
instituciones, acrecentaron el impacto del volcán (PNUD, 2006).
A raíz de las erupciones volcánicas perdieron la vida seis personas y se
generaron grandes pérdidas sociales y económicas. Cerca de 24,000 hectáreas de cultivos perdidas, 850 viviendas a ser reconstruidas, más de 17
puentes arruinados. Los efectos sociales fueron devastadores, toda vez
que un gran porcentaje de los afectados fueron campesinos cuyo principal medio de vida es el cultivo de productos de subsistencia en las faldas
del volcán. En las provincias afectadas, la pobreza llega a niveles del
67,4% según el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas -NBI, donde
hay cantones con NBIs de hasta 72,5%, como en el caso del cantón Penipe
(PNUD, 2006).
A fines del 2007 e inicios del 2008, un nuevo episodio volvió a generar zozobra en la población ubicada en las zonas de influencia del Tungurahua. Esta
vez con una estructura institucional más sólida para manejo de la emergencia (Ministerio de Coordinación de la Seguridad Interna y Externa MCSIE y
la naciente Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos STGR) y con un proceso
de preparativos más sólido, el que abrazó a la comunidad, se redujeron las
pérdidas y se mejoró notablemente el manejo de la emergencia (movilización de población en riesgo, programas para recuperación de medios de
vida, reubicación permanente en programas de vivienda y ubicación temporal en albergues bien dotados, entre otras acciones).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
2.4. Amenaza por Deslizamientos
Fig. 2.21. Deslizamiento en carreteras, invierno Ecuador 2008
(Rivera, 2008)
Fig. 2.22. Destrucción de viviendas y vías por deslizamientos,
Terremoto de El Salvador 2001 (Hernández, 2004)
ANEXO 1
Los deslizamientos son movimientos de
masas de tierra, lodo, roca y otros materiales, que se desprenden de una montaña
o ladera y, por gravedad, se deslizan arrasando con la infraestructura que encuentran en los flancos, afectando a la existente
al pie y en la corona de la misma. El detonante principal de este fenómeno es la
presencia de agua, sea superficial o subterránea y, por ello, la cantidad de eventos es
mayor en las estaciones lluviosas. No obstante, otros desencadenantes pueden ser:
deterioro de las propiedades mecánicas de
los materiales, vibraciones, movimientos
sísmicos, erosión de taludes por viento y
agua, la ocurrencia de otros deslizamientos
junto, bajo o sobre el mismo, deforestación
y remoción de vegetación, cortes, desbanques, rellenos y en general el mal uso del
suelo y del agua por parte de la población.
Las provincias que más deslizamientos reportan son Azuay, Esmeraldas, Manabí, Pichincha, Cañar, Loja y Napo. La provincia
que más eventos ha sufrido históricamente
es Manabí.
Se observa que en el Ecuador la mayor cantidad de daños asociados con
esta amenaza se producen por la
reactivación de deslizamientos antiguos que no han sido debidamente
estudiados, inventariados y representados para concebir las soluciones técnicas adecuadas el momento
de la construcción de obras de infraestructura. En otros casos, se observa
que las condiciones anti-técnicas con
las que se ejecutan las obras de infraestructura afectan directamente los
taludes de una ladera, por ejemplo,
cuando se efectúan cortes deficientes
en taludes o cuando se construyen
obras sobre la ladera o en su cresta,
obstruyendo drenajes naturales y
provocando infiltraciones no deseadas de agua en el talud.
109
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Entre los posibles daños directos de un deslizamiento están: destrucción de viviendas, carreteras, puentes,
sistemas de alcantarillado, acueductos y canales de riego, poliductos, gasoductos, oleoductos, redes de
energía eléctrica, tierras cultivables, etc. A manera de ejemplo, las pérdidas relacionadas con deslizamientos durante el fenómeno de El Niño 1997-1998, en áreas cultivadas fueron del 42.5% de un total de 70.000
hectáreas afectadas. El resto de pérdidas se debieron directamente a las inundaciones (STGR, ex-Defensa
Civil, 2005). Otro hecho destacable es el caso del terremoto del Reventador en 1987, el cual produjo potentes deslizamientos que quitaron la vida a 3500 personas, destruyeron el sistema del oleoducto transecuatoriano SOTE, impidiendo el transporte de crudo y su exportación por varios meses, ocasionando cientos de
millones de dólares en pérdidas al Ecuador.
ANEXO 1
No obstante, un deslizamiento logra causar daños indirectos que pueden ser de mucho mayor envergadura, como por ejemplo el represamiento de ríos que a su vez causan inundaciones, como
lo sucedido en el sector de La Josefina en 1993, donde se represó el río Paute y afectó no sólo a las
zonas aledañas y su infraestructura, sino que puso en peligro a la represa del proyecto Paute, la más
grande generadora de energía eléctrica en el país. El deslizamiento causó uno de los represamientos
naturales más grandes del mundo, con una potencia de 20 millones de m3, formando un lago de 200
millones de m3 aguas arriba, que produjo la muerte de unas 100 personas, y destruyó más de 1000
hectáreas de tierras cultivables, infraestructura, e incluso la central termoeléctrica de la provincia.
110
Fig. 2.23. Mapa de susceptibilidad de deslizamientos, parroquia
Pimampiro, Provincia de Imbabura (Plaza, 2005)
Fig. 2.24. Potencial de deslizamientos en el Ecuador
(Demoraes y D´ercole, 2001)
La manera de identificar este tipo de
amenaza es a través de estudios detallados de áreas potencialmente inestables,
y de la elaboración de mapas de peligro
de deslizamientos o de susceptibilidad
de deslizamientos. En el Ecuador se han
realizado algunos esfuerzos en este sentido, disponiéndose de mapas de peligro de la cuenca del Paute (3635 km2,
Proyecto Precupa), Bahía de Caráquez
(12 km2, EPN), Francisco de Orellana (60km2, UE), laderas del Pichincha
(EMAAP-Q, IRD), Tosagua-CharapotóMontecristi (50km2, Gobierno Nacional), Esmeraldas (120km2, BID, Proyecto Patra), y algunos en las provincias
de Carchi e Imbabura. Como ejemplo,
en las figuras 2.23 y 2.24 se presentan
dos mapas de susceptibilidad de deslizamientos, el primero a escala local de
una zona del país, y el segundo a escala
nacional. Queda mucho aún por estudiar, mapear y sobretodo difundir a las
autoridades y comunidad, a fin de que
este tipo de amenazas pueda ser tomado en cuenta de manera adecuada, para
reducir el riesgo de desastre por deslizamientos.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
GESTIÓN DEL
RIESGO Y MANEJO DE
DESASTRES. CONCEPTOS
FUNDAMENTALES
La necesidad de enfrentar la disminución del riesgo y la mitigación de desastres, como medida imprescindible para coadyuvar al
desarrollo sustentable de la sociedad en su conjunto, requiere del
establecimiento de un marco conceptual claro, conciso y completo
sobre los elementos que se encuentran involucrados en el riesgo.
De esta manera, se puede analizar la mejor estrategia para su manejo o reducción, tendientes a evitar que los desastres sigan convirtiéndose en los grandes enemigos del desarrollo.
A pesar de que las sociedades a lo largo de la historia, y por diferentes factores, han sufrido pérdidas, tanto en vidas como materiales,
debe llamarse la atención sobre el hecho de que cada vez más los
desastres asociados con fenómenos naturales, son uno de esos factores, interrumpiendo en gran medida el crecimiento social y económico, especialmente de los países menos desarrollados.
El concepto de desarrollo sostenible implica un cambio muy importante en la mentalidad y cultura institucional de los actores
que trabajan en la gestión del desarrollo de los países, buscando
adoptar un nuevo paradigma: el actuar proactivamente antes que
reactivamente. Esto implica que las sociedades tomen en cuenta
de manera muy seria, el riesgo de desastres, conozcan cuáles son
sus mecanismos de generación y adopten una estrategia concensuada que permita prevenir, reducir y gestionar los riesgos de la
manera más ágil, y eficiente, en función de los recursos disponibles.
ANEXO 1
3
3
111
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Esta filosofía de incorporar criterios de reducción del riesgo de desastre y evaluar su impacto
en el desarrollo, debe contar con mecanismos sencillos e incluso rutinarios, debiendo abordarse
de manera integral, en todo proyecto de inversión pública. Esta conclusión se refuerza cada vez
que ocurren eventos de cualquier magnitud que producen daños considerables, instantáneos o
acumulados.
ANEXO 1
Fig. 3.1. Número de desastres ocurridos en
el Ecuador por año (STGR, ex-Defensa Civil,
2005)
TIPOLOGÍA DE DESASTRES PARA ECUADOR
Fuente: Desinventar, 1970-2004
112
Fig. 3.2 Tipología de Desastres en el Ecuador
Siguiendo la tendencia mundial, el número de desastres en el Ecuador va en aumento exponencial
según puede verse en la figura 3.1, que corresponde a una estadística con una ventana de 40 años.
Según la base de datos DESIVENTAR, las inundaciones son las que más se repiten, seguidas de los
deslizamientos, siendo estos últimos los eventos que han causado el mayor número de víctimas en
el país, dato que puede claramente cambiar si ocurriera un evento sísmico de magnitud importante
cerca de un centro altamente poblado. Geográficamente, Manabí es la provincia con mayor número
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
El efecto de los desastres no es igual en todas las sociedades. Según estadísticas del Banco Mundial, en 1999 los desastres ocasionados por fenómenos
naturales causaron 105.000 víctimas y US$100.000 millones en pérdidas alrededor del mundo, de los cuales el 95% ocurrió en los países en vías de desarrollo. En otras palabras, las pérdidas causadas por los desastres en países
en vías de desarrollo, en términos de porcentajes del PIB, son 20 veces mayores que las de los países desarrollados. Este nivel de pérdidas no puede
sino tener un fuerte impacto en el nivel de subdesarrollo, golpeando y distorsionando las economías de esos países. En la figura 3.2 puede observarse
una estadística para una ventana de 21 años, en la que se demuestra clara
y contundentemente, para el caso del Ecuador, el impacto de los desastres
sobre el crecimiento económico, medido en términos del Producto Interno
Bruto – PIB. Pérdidas de tal magnitud limitan el desarrollo sustentable de
la sociedad.
ANEXO 1
de víctimas mortales por desastres causados por fenómenos naturales, seguida de Guayas y Pichincha. No obstante, son las inundaciones en la época del fenómeno del Niño los desastres que mayor
número de damnificados y mayor deterioro al medio ambiente han provocado, seguido por los desastres por deslizamientos y sismos. Basta con señalar que las inundaciones durante el fenómeno de
El Niño 1997-1998 causaron daños acumulados del 14% del PIB del Ecuador de esos años.
113
Figura 3.3. Crecimiento anual del PIB y
principales desastres naturales en Ecuador,
período 1980 – 2001 (EIRD, 2004)
Junto a esta distorsión, los países en desarrollo se ven presionados a una
explotación más extensiva de sus recursos naturales, lo cual exacerba los
efectos de los fenómenos naturales, tales como las inundaciones o los deslizamientos, generando desequilibrios ambientales que en muchos casos son
irreversibles.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
En conclusión, los desastres están, aumentando como consecuencia de los problemas no resueltos
del desarrollo, agravados por el cambio climático y sobretodo por la poca o ninguna participación
de actores clave del desarrollo sostenible, como son los planificadores y tomadores de decisiones, ya
que en las actividades económicas y sociales que se generan no consideran el riesgo (PNUD, 2001).
Si se ha de hablar de desarrollo, crecimiento económico y desarrollo sustentable, se tiene que hablar
definitivamente de riesgos y desastres, y de cómo enfrentarlos, pues no son inevitables.
3.1. Definiciones de Parámetros del Riesgo y de Desastres
Para efectos de definiciones básicas relacionadas con la gestión del riesgo, se utilizarán aquellas propuestas por la STGR y complementadas por las usualmente aceptadas en la literatura internacional que corresponden a las de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, EIRD, del Sistema de Naciones Unidas, las
cuales han sido actualizadas al 2009 y otras expresamente utilizadas en esta guía
(UNISDR, 2009; Yépez, 2001). Para una revisión exhaustiva de esta terminología
puede referirse al Anexo 2. Algunas de las más importantes y que vale la pena resaltar son:
ANEXO 1
DESASTRE
Entendido como la modificación de las condiciones normales de funcionamiento
de un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados.
(STGR, 2009). Para propósitos de esta guía se propone la siguiente clasificación
de los desastres:
114
a. Desastres de origen natural o socio-naturales
Son aquellos desastres generados por un
fenómeno natural, desencadenado por
las fuerzas dinámicas de la naturaleza,
o por la intervención humana. A su vez
pueden clasificarse en:
• Meteorológicos, aquellos que tienen que ver
con la atmósfera y el clima (huracanes, ciclones y tifones, tornados, tormentas, sequías)
• Topográficos y geotécnicos, relacionados con
la superficie de la Tierra (deslizamientos, derrumbes, avalanchas, flujos)
• Tectónicos o geológicos, relacionados con fenómenos al interior del planeta (terremotos,
erupciones volcánicas, maremotos y tsunamis).
No se incluyen los de carácter hidrológico, ya que pueden caer en cualquiera de las tres subclasificaciones: las inundaciones pueden tener origen meteorológico (lluvias), geotécnico (represamientos, ruptura o desviación de causes) o tectónico (terremotos).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
b. Desastres antrópicos o sociales
Son aquellos desastres causados por el hombre o grupos
sociales. A su vez pueden clasificarse en:
• Guerras y delincuencia
• Exclusión humana, causados por la falta de garantías
económicas, sociales y políticas a la existencia de condiciones básicas de subsistencia para todos.
• Mal manejo de los recursos y desechos, provenientes
de los abusos del uso del territorio, desconociendo las
limitaciones del medio natural
• Accidentes causados por imprevisión o por limitaciones de la capacidad humana para el manejo de la tecnología
RIESGO DE DESASTRE
Se refiere a las potenciales pérdidas por desastre, en vidas, estado de salud, medios de vida, propiedades y servicios, que podrían ocurrir en una comunidad
o sociedad en particular en un determinado período de tiempo futuro. Resulta
entonces, que el Riesgo es una estimación de lo que va a ocurrir, una proyección
o un cálculo de las posibles pérdidas que pudieran ocurrir luego de un desastre.
Por lo tanto, la actualización de las condiciones pre-existentes del riesgo es el
desastre.
Por consiguiente, si se desea que la sociedad disminuya los potenciales daños
que sufriría por un desastre, es necesario disminuir o mitigar las condiciones
pre-existentes de riesgo, es decir, manejar al riesgo para minimizar sus efectos en
el desarrollo (Gestión del Riesgo). Suele decirse por tanto que el Desastre no es
más que un Riesgo no manejado.
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE
Es el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos
operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar
políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de
amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes. Esto
involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales
para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los
desastres.
ANEXO 1
• Otros relacionados con crisis política, social, económica, pobreza, efectos de la globalización, deuda externa,
libre comercio, agricultura extensiva, turismo masivo,
masificación del uso de la energía, etc.
115
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La gestión del riesgo supone el hecho de conocerlo, calcularlo, monitorearlo, para
entonces comprender como reducirlo o eliminarlo. Supone también conocer sus
componentes y la manera de estimarlo, a fin de planificar una estrategia para
mitigarlo. Una ecuación que representa los componentes del Riesgo y su manera
de interacción puede escribirse de la siguiente manera:
RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD/CAPACIDAD
ANEXO 1
Se dice entonces, que los desastres se presentan cuando se desencadena una fuerza o energía con potencial destructivo (AMENAZA) y encuentra condiciones de
debilidad ante esa fuerza o incapacidad para reponerse de sus efectos (VULNERABILIDAD). La VULNERABILIDAD determina la intensidad del desastre, es
decir, el grado de destrucción. La CAPACIDAD actúa inversamente al riesgo,
representando la combinación de todos los recursos y conocimientos existentes
en una comunidad o sociedad que pueden disminuir los efectos de un desastre,
mientras más capacitada se encuentra una comunidad, menores serán los efectos
desastrosos.
A manera de ejemplo se
puede analizar el riesgo
de desastre por deslizamiento para una población, éste depende de los
tres factores ya mencionados (Yépez, 2001):
1. La masa del bloque de suelo (tierra) que eventualmente puede deslizarse hacia abajo del talud o ladera (AMENAZA)
2. Las características de la población que hacen posible que se
vea afectada por el deslizamiento, tales como la localización
en un área peligrosa, falta de protecciones (VULNERABILIDAD).
3. El desconocimiento de la población sobre el qué hacer en caso
de que la amenaza se presente, y la falta de recursos para reponerse o reaccionar inmediatamente ante el desencadenamiento de la amenaza (CAPACIDAD).
116
AMENAZA
Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema está expuesto. De
presentarse se manifiesta en un lugar específico con una intensidad, magnitud y duración determinada. Puede ser de origen natural, socio natural y antrópico.
Ejemplos:
•
Sismos
•
Inundaciones
•
Derrame de combustibles
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
La Amenaza puede caracterizarse por la magnitud y duración del fenómeno, su fuerza o energía
potencialmente peligrosa por su capacidad de destruir y la probabilidad de que esa energía se
desencadene. Usualmente se habla de probabilidades de ocurrencia de eventos de diferente nivel
o magnitud en un intervalo o lapso de tiempo determinado. Pueden señalarse tres componentes
de la amenaza (Yépez, 2001):
La Energía Potencial, que representa la magnitud de la actividad o cadena de actividades que
podrían desencadenarse.
La Susceptibilidad o predisposición de un sistema para generar o liberar la energía potencialmente peligrosa, ante la presencia de elementos desencadenantes o detonadores.
Los Detonadores o Desencadenantes, que constituyen eventos externos con capacidad para liberar la Energía Potencial.
Se puede decir entonces, que un detonador adecuado para un determinado nivel de susceptibilidad desencadena la energía potencial.
1. Las miles de toneladas de tierra que al perder cohesión podrían desplazarse por la ladera de una montaña
(Energía Potencial).
2. La fuerte pendiente de la montaña y la baja compactación que tiene la tierra en la parte alta debido a su
composición particular y la deforestación de que fue
víctima, de modo que es propensa a deslizarse (Susceptibilidad).
3. La circunstancia de que para llevar agua a su casa, algunas familias hicieron un canal rudimentario en la parte
alta de la montaña y este canal produce filtraciones continuas hacia la tierra de baja compactación (Detonante).
Esta amenaza surge entonces de una
fuerza potencialmente peligrosa, la predisposición de esa fuerza a desencadenarse y un evento que la desencadena.
Figura 3.4. Componentes de la amenaza por deslizamiento sobre una
comunidad asentada en las cercanías del futuro deslizamiento.
ANEXO 1
Para el mismo ejemplo anterior, la Amenaza de deslizamiento en una cierta zona
urbanizada de la periferia urbana proviene de (Fig. 3.4):
117
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
VULNERABILIDAD
Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incrementa su probabilidad de sufrir daños.
Ejemplos:
•
Viviendas construidas sin normas
sismo resistentes
•
Bajo nivel de percepción del riesgo
•
Desorganización comunitaria e institucional
ANEXO 1
La vulnerabilidad es la pre-disposición interna de un elemento a ser afectado por una amenaza
determinada. Por tanto, si la vulnerabilidad es baja o inexistente, aún cuando la amenaza sea
latente no hay destrucción ni pérdidas, por tanto no hay riesgo. Usualmente, la vulnerabilidad se
expresa como la probabilidad de que ocurran diferentes niveles de daño ante diferentes niveles
de amenaza considerados (Yépez, 2001).
118
Los componentes de la
Vulnerabilidad
pueden
clasificarse de la siguiente
manera:
Si se considera el mismo
ejemplo anterior, la vulnerabilidad de la población
que se encuentra bajo la
amenaza de deslizamiento
se debe a:
1. Grado de Exposición: Tiempo y modo de estar expuesto un
sistema a los efectos de una amenaza.
2. Grado de Protección: Defensas del sistema y de sus elementos
que reducen o eliminan la afectación de la amenaza.
1. Población asentada en un área de riesgo, de fuerte pendiente,
cerca de riachuelos o quebradas (más vulnerable) o lejos de
ellas (grado de exposición).
2. Algunas áreas están protegidas por bosques, muros de contención, mientras que otras áreas están totalmente desprotegidas (grado de protección).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CAPACIDAD
Es la combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una
comunidad, sociedad u organización que puedan reducir el nivel de riesgo, o los
efectos de un evento o desastre.
El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, institucionales, sociales o económicos así
como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestión. La capacidad puede también ser descrita como aptitud.
1. Capacidad de Reacción Inmediata: Capacidad de reaccionar, protegerse y evitar el daño ante la ocurrencia de
una amenaza.
2. Capacidad de Recuperación Básica o Temprana: Capacidad de re-establecer las condiciones esenciales de
subsistencia de todos los elementos de la sociedad,
evitando su destrucción o deterioro luego del evento
destructivo. Rehabilitación.
3. Capacidad de Reconstrucción: Recuperación de las
condiciones iniciales y normales de vida o de operación de una sociedad, retorno a su estado previo antes
de la ocurrencia de la amenaza, y ojalá en una condición menos vulnerable.
ANEXO 1
Pueden establecerse 3 principales
capacidades de la sociedad para
enfrentar o manejar el desastre
(Yépez, 2001):
119
Si se analiza la capacidad de la
población del ejemplo anterior
que se encuentra bajo la amenaza de deslizamiento se tendría:
1. No existen sistemas de alerta temprana y la comunidad no está preparada para actuar con celeridad
y seguridad. Nadie sabe cómo protegerse, y muchas
muertes se deben a un rescate inefectivo, tardío y lento (Capacidad de Reacción Inmediata).
2. La comunidad no tiene la capacidad autónoma para lograr las condiciones esenciales para la supervivencia; en
ocasiones los municipios proveen esas condiciones básicas (Capacidad de Recuperación Básica o Temprana).
3. La zona de deslizamiento se convierte en un área protegida, y los supervivientes son recogidos, reubicados
en otras áreas y recuperan las condiciones iniciales de
vida (Capacidad de Reconstrucción).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
FASES DEL DESASTRE
ANEXO 1
Aunque muchos autores
prefieran hablar de un continuo más que de fases del
desastre, esta aproximación
puede facilitar una más fácil comprensión del proceso. Si se habla de fases entonces, pueden tenerse en
cuenta las siguientes:
120
• La fase de exposición de la comunidad o la sociedad a la
amenaza.
• La fase de recuperación de las condiciones esenciales de
vida u operación.
• La fase de recuperación temprana
• La fase de recuperación y reconstrucción del sistema afectado.
Durante la ocurrencia de un desastre e inmediatamente después del mismo, las instituciones del Estado, la sociedad organizada, las agencias de
ayuda humanitaria y cooperación, se centran principalmente en satisfacer
las necesidades esenciales de vida de las personas y las necesidades básicas inminentes, incluyendo el salvar las vidas que aún estén en riesgo y
aplicar acciones para minimizar el daño, restaurar el orden y recuperar las
condiciones mínimas de operación de las actividades, en suma garantizar
la gobernabilidad.
No obstante, desde el mismo momento de ocurrido un desastre, las autoridades deben empezar a pensar en los mecanismos para la recuperación
de los medios de vida perdidos o afectados y planificar las acciones para
la transición hacia el desarrollo futuro de la comunidad, las cuales deberían incorporar principios de planificación, sustentabilidad y mitigación de
riesgos para evitar la repetición del desastre. Esta es la denominada fase de
recuperación temprana.
Finalmente, todas las actividades que se concentran en recuperar las condiciones iniciales pre-desastre, o al menos se dirigen hacia ese objetivo, pertenecen a la fase de recuperación y reconstrucción, fase en la cual se deben
planificar todas las acciones a fin de minimizar los riesgos futuros y evitar
re-construcción de vulnerabilidades.
Sin embargo, el desastre puede presentarse con mayor fuerza en cualquiera de esas cuatro fases, en todas, o en algunas de ellas. Aunque en
América Latina suele llamarse desastre solamente a la primera fase, en
realidad muchos de los desastres ocurridos en países como el Ecuador durante la última década del siglo XX se produjeron más estragos en la fase
de recuperación y de reconstrucción antes que en la de exposición, por la
falta de preparación de la sociedad para reaccionar a los desastres, para
prevenirlos y para atender emergencias. Por ello, la gestión de desastres
tiene que ver con mejorar la capacidad de prevención, reacción y de recuperación de una sociedad.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ENCADENAMIENTOS DE RIESGOS Y DESASTRES
ANEXO 1
A menudo cuando se produce un desastre, éste puede desencadenar otros, dependiendo del grado de vulnerabilidad
de los elementos expuestos en su zona de influencia. En la
figura 3.5 puede observarse un ejemplo de encadenamiento
de amenazas, riesgos y desastres: así por ejemplo, la amenaza
1 (lluvias por tormentas) cae en arenas anegadizas, pudiendo
causar un desastre, 1a (inundación). Si esa misma amenaza 1
cae en terrenos deforestados y afloja la tierra, puede causar un
desastre 1b (deslizamiento). Este deslizamiento se convierte
en una amenaza 2, la cual, si cae sobre un área urbana puede
producir un desastre 2a (aplastamiento). Si este deslizamiento
convertido en amenaza 2 cae sobre un río y lo represa, puede
causar un desastre 2b (avalancha), la cual a su vez puede convertirse en una amenaza 3, si se desata sobre un área urbana
y causa un desastre 3 (arrasamiento). Este es un ejemplo de
cómo una amenaza puede causar múltiples desastres encadenados, con las consiguientes múltiples pérdidas asociadas.
121
Fig. 3.5. Ejemplo de desastres en cadena (Yépez, 2001)
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
CONSECUENCIAS BÁSICAS DE LOS DESASTRES
Los desastres producen
alteraciones en los ecosistemas, es decir, impactos
en:
1. Seres humanos: pérdidas de vidas, daños en las relaciones
familiares, sociales, económicas y políticas, pérdida de productividad y prosperidad.
2. Seres vivos no humanos: pérdida de individuos y especies,
cambio entre las relaciones entre especies.
3. Medio físico construido: daños en la infraestructura y pérdida de servicios
ANEXO 1
4. Medio físico natural y medio ambiente: Deterioro de la atmósfera y el aire, deterioro del suelo, deterioro del agua y
modificación en la exposición al sol.
Estas consecuencias pueden llegar a ser inconmensurables, irreparables o irreversibles.
Por ejemplo, la pérdida de vidas o la pérdida de especies enteras no pueden llegar a
valorarse en términos monetarios. La modificación de la geografía, la pérdida de productividad o el deterioro al medio ambiente pueden llegar a ser irreversibles.
ESTIMACIÓN DE COSTOS ($)
Los desastres constituyen también una oportunidad para que la población tome conciencia sobre la falta de prevención y mitigación
previa al evento. La tendencia actual de valorar los costos de daños
por desastre, permite desincentivar la generación de riesgos futuros, si se aplicara la filosofía de que el que genera el riesgo debe
pagarlo.
122
Los costos luego de un
desastre pueden ser analizados desde los siguientes
puntos de vista:
•
Costo de la infraestructura, patrimonio y bienes perdidos
luego del desastre.
•
Costo de las acciones de emergencia, atención del desastre
y rehabilitación inmediata. Este proceso puede tomar un
tiempo desde la ocurrencia del evento, como referencia,
hasta 3 meses posteriores.
•
Costo de programas de rehabilitación para re-establecer
condiciones mínimas de supervivencia u operatividad del
sistema (como referencia, 6 meses posteriores al evento).
•
Costos de reconstrucción (como referencia 1 año o más, o la
pérdida definitiva del bien).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
El lucro cesante al no poder utilizar el bien, por ejemplo un hotel que haya sufrido destrucción, dependiendo de la magnitud de los daños, el tiempo que tome esta actividad
implicará mayores o menores pérdidas.
Los tiempos aquí descritos son meramente referenciales, los cuales dependerán de las
capacidades de la comunidad o de la sociedad para enfrentar el desastre y para recuperarse, entre ellas, la capacidad de los gobiernos nacionales y locales, de la misma
comunidad, de la asistencia externa, etc.
Los costos por pérdidas luego del desastre, más los costos por asistencia humanitaria
y la inversión en rehabilitación y reconstrucción que debe realizarse luego de un desastre de envergadura, pueden superar fácilmente la capacidad de la sociedad de un
país en vías de desarrollo, por lo que usualmente dicho país suele recurrir a fuentes
definanciamiento reembolsable y no reembolsable. Implica que, para intentar recuperarse del desastre, ese país debe incrementar su endeudamiento y su dependencia, por
lo que el concepto de sustentabilidad del desarrollo resulta imposible de aplicar.
Como se describió anteriormente, los estudios de amenazas determinan la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles o magnitudes de
amenazas en un lugar y en un lapso de tiempo determinados. Implica
que es posible la ocurrencia de eventos desde moderados hasta severos
y, por tanto, si existe vulnerabilidad, existe la probabilidad de ocurrencia
de diferentes niveles de daños (riesgo), desde moderados hasta severos,
en los proyectos de infraestructura. Debido a que no es económicamente
factible construir proyectos totalmente invulnerables, siempre habrá el
riesgo de sufrir daños. Quién define si esos daños (o el nivel de riesgo)
son o no aceptables?
Costo de los Daños
En relación a los daños y a los costos de reparación que pueden ocasionarse a un proyecto de infraestructura, se pueden distinguir cuatro
zonas (figura 3.6), cuya diferenciación depende de consideraciones técnicas, políticas, sociales y económicas:
Zona III
Zona I
Zona IV
Zona II
Intensidad de los Daños
Fig. 3.6 Magnitud de daños vs. Costo
de reparación de los daños
ANEXO 1
RIESGO ACEPTADO Y RIESGO ACEPTABLE
123
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
-
Zona I o zona de riesgo controlable (evitable): En esta zona la sociedad enfrenta eventos de consecuencias muy leves y se dispone de los recursos tecnológicos y económicos para emprender las tareas de control, prevención y
mitigación del riesgo de su infraestructura, hasta un valor ideal. Por ejemplo, el riesgo de sufrir daños en las edificaciones de una ciudad ecuatoriana
por la ocurrencia de vientos, es bajo; por tanto, es fácil aplicar medidas de
mitigación del riesgo hasta volverlo nulo o muy pequeño.
-
ANEXO 1
-
Zona II o zona de riesgo mitigable: En esta zona, las consideraciones técnicas y/o
económicas sobre una infraestructura indispensable para el desarrollo de una comunidad hacen que sólo sea posible reducir el riesgo hasta un nivel tolerable o
de “aceptable convivencia”. Por ejemplo, una edificación de importancia histórica puede ser reforzada hasta lograr disminuir su vulnerabilidad ante terremotos,
pero solo es posible reducir los futuros daños en cierto porcentaje, debido a que
técnica y económicamente no es posible eliminar su vulnerabilidad intrínseca.
Zona III o zona de riesgo aceptado: cuando se sabe de antemano de las amenazas latentes, pero cuando el costo de las decisiones o de las medidas de protección a la infraestructura se tornan social, cultural o económicamente tan altos,
que se decide convivir con unos “niveles aceptables” de riesgo. El juicio de
“riesgo aceptado” no siempre depende del “nivel real de riesgo”, sino más bien
de consideraciones subjetivas. Por ejemplo, se conoce que todos los proyectos
de infraestructura construidos antes de los años 80s en el Ecuador son muy
vulnerables a terremotos, debido a que antes de esa fecha las normativas de
construcción no eran adecuadas. La cantidad de infraestructura construida es
tal, que no es posible reforzarlas a todas, con lo cual la sociedad decide convivir
con ese nivel de riesgo.
124
-
Zona IV zona de riesgo inmanejable: cuando las inversiones en prevención o
mitigación sencillamente superan el valor del bien que se desea proteger, por
ejemplo, invertir 10 millones de dólares en un seguro contra inundaciones para
proteger una carretera en la costa que cuesta 15 millones.
Por otro lado, las normativas de construcción actuales en el mundo especifican que la infraestructura
a construirse debe ser diseñada para soportar ciertos niveles de amenazas naturales. Si la infraestructura llega a soportar la ocurrencia de esos niveles de amenazas, debería sobrevivir con daños leves
o reparables, no obstante, siempre existe el riesgo de que los niveles de amenazas se superen y los
daños (riesgo) sean cuantiosos. Este es un ejemplo del denominado riesgo aceptable, que difiere notablemente del concepto de riesgo aceptado, el cual es más aplicable a la infraestructura existente. La
nueva infraestructura a construirse en el Ecuador debe diseñarse bajo el criterio de riesgo aceptable
únicamente. En este mismo sentido, la definición que la Estrategia Internacional para la Reducción
de Desastres –EIRD- le otorga al riesgo aceptable es: “el nivel de pérdidas potenciales que una sociedad o comunidad considera aceptable dadas sus condiciones sociales económicas, políticas, culturales, técnicas y ambientales” (UNISDR, 2009).
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
3.2. Control y Mitigación de Riesgos y Responsables de la Gestión del Riesgo
Analizando los componentes fundamentales del Riesgo, fácilmente puede descubrirse que,
para disminuir o mitigar el riesgo, es necesario disminuir la amenaza, disminuir la vulnerabilidad y/o incrementar las capacidades. En ocasiones es posible actuar sobre la amenaza,
especialmente cuando en ésta está incluida la acción humana; sin embargo, en la mayoría de
los casos las únicas alternativas posibles son la reducción de la vulnerabilidad y el incremento
de capacidades. La manera más eficiente de disminuir las amenazas y/o las vulnerabilidades
es definirlas técnicamente y calcular el riesgo. A partir de los resultados se pueden analizar las
alternativas de reducción y diseñar estrategias efectivas de mitigación. Estas estrategias pueden aplicarse y monitorearse su evolución, a fin de retroalimentar todo el proceso.
La idea fundamental es romper el círculo vicioso de los desastres, que suele suceder en sociedades donde no existe cultura de manejo y gestión de riesgos y de desastres (figura 3.7). El círculo vicioso de los desastres no hace sino reflejar la manera en que las mencionadas sociedades
actúan después de un desastre, y cómo este desastre puede volver a repetirse. Sin embargo,
para romper este círculo es necesario un cambio de paradigmas en la sociedad, que anticipe las
amenazas y vulnerabilidades antes de que el desastre ocurra, que establezca un enfoque integral de prevención y educación, en vez de mirar lo fragmentado e incompleto de la atención
de los desastres (figura 3.8). Estos paradigmas redundan en crear una cultura de prevención y
reducción de la vulnerabilidad, y que se convierta en una política de Estado. Actuar preventivamente antes que reactivamente.
Figura 3.7 Círculo vicioso de los desastres (Mora,1999)
ANEXO 1
En general, la mitigación del riesgo tiene que ver con una suma de políticas, estrategias, acciones y actividades realizadas por la sociedad para garantizar una reducción de los factores que
generan el riesgo. Dichas acciones se relacionan directamente con el crecimiento social y económico y con las políticas de desarrollo de las instituciones, empresas, gobiernos locales o nacionales. En general tienen que ver con la disminución, sea de las amenazas o de la vulnerabilidad
y con el incremento de capacidades de las comunidades o de la sociedad en su conjunto.
125
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 1
Figura 3.8 Rompiendo el círculo vicioso de los desastres (Mora,1999)
126
Las medidas de mitigación de riesgos suelen clasificarse en estructurales y no estructurales. Las primeras tienen que ver con la infraestructura misma, como por ejemplo, la
creación y aplicación de códigos de construcción modernos y fiables, el cumplimiento
de especificaciones técnicas adecuadas, reparación, rehabilitación o reforzamiento de
obras, construcción de estructuras de protección de infraestructura tales como diques,
muros de contención de taludes inestables, etc. Las medidas no estructurales se concentran en identificar las zonas propensas a sufrir desastres, y en limitar su uso, por
ejemplo, zonificación territorial, incentivos tributarios, programas de aseguramiento,
reubicación de poblaciones, planes de uso del suelo, etc.
Cuando en los países en vías de desarrollo se analiza la infraestructura física ya construida, típicamente se intentan aplicar en primer lugar medidas no estructurales, debido a que las medidas estructurales tienen un costo directo que debe ser absorbido
por la sociedad, el cual podría llegar a ser extremadamente alto o difícil de cubrir en
economías pequeñas.
La mitigación del riesgo es una tarea de todos los actores involucrados, entre ellos los
sectores público y privado, las organizaciones operativas, las instituciones científicotécnicas, las ONGs y OBCs, la sociedad civil en su conjunto y la cooperación internacional. De allí que se dice que existe una responsabilidad compartida y socializada en la
gestión de riesgos y desastres.
El énfasis fundamental en la elaboración y diseño de estrategias y políticas para la
reducción del riesgo de desastre debe anclarse en la prevención y mitigación preevento, lo cual permitirá, en el mediano y el largo plazo, reducir las cuantiosas pérdidas de vidas, el ahorro nacional y los recursos que podrían tener un mejor destino
para elevar los niveles de sostenibilidad del desarrollo.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Por lo señalado, el rol catalizador y de liderazgo de la STGR
resulta fundamental para definir estrategias y orientar la
construcción de políticas públicas que ofrezcan un marco
legal e institucional que favorezca estos procesos en lo nacional, regional y local. Con
ese propósito, a continuación
se señalan algunos elementos
que pueden contribuir a ese
propósito:
-
Promoción de mecanismos permanentes de gestión del
riesgo, coordinados por la STGR de modo que se optimicen los esfuerzos, se eviten duplicaciones y se socialice el
conocimiento.
-
Desarrollo de capacidades e inversión para la reducción
de la vulnerabilidad y el riesgo asociado con diversas
amenazas.
-
Incorporación de medidas de reducción de la vulnerabilidad en etapas tempranas de la gestión de proyectos de
infraestructura tales como planificación y financiamiento.
-
Incorporación de medidas de reducción de la vulnerabilidad en etapas de ejecución y de operación de proyectos
de desarrollo.
-
Establecimiento e instalación de sistemas de alerta temprana.
-
Desarrollo de sistemas de información para la gestión
del riesgo
-
Promoción de consideraciones de reducción de riesgo en
las futuras inversiones de desarrollo y en actividades de
reconstrucción para evitar la re-construcción de vulnerabilidades.
-
Aumento de las capacidades nacionales, regionales,
provinciales y cantonales para la gestión del riesgo y la
reducción de desastres, de manera multi-disciplinaria e
inter-sectorial.
-
Capacitación y sensibilización de los actores políticos y
sociales sobre las ventajas de invertir en prevención y
mitigación al tiempo que se eleva su participación como
entes co-responsable en dicha gestión.
-
Adopción de mecanismos legales y administrativos relacionados con la gestión del riesgo.
ANEXO 1
Sin embargo, la adopción de una cultura de prevención se torna compleja puesta que
requiere un proceso sostenido con la identificación de un liderazgo sólido y con inversiones, seguramente no tan altas, pero cuyos resultados sólo se podrán apreciar en el
mediano y largo plazo contrariando la tradicional visión corto-placista de algunos tomadores de decisión, pudiendo por tanto quedar relegado el proceso.
127
ANEXO 1
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
128
-
Capacitación del recurso humano en la gestión del riesgo y la mitigación de desastres a todo nivel o instancia.
-
Establecimiento de redes de investigación, documentación, información y cooperación.
-
Democratización e institucionalización del uso de la
información para la reducción del riesgo de desastre
a través de una apropiada coordinación para el intercambio y difusión del conocimiento ya existente sobre
amenazas, vulnerabilidades y riesgos.
-
Contar con estrategias efectivas para exigir y monitorear el uso de códigos, normas y estándares para construcción de infraestructura segura.
-
Establecimiento de fondos acumulativos y contingentes para la prevención y atención de desastres.
-
Generación de mecanismos para la valoración económica y financiera del riesgo.
-
Implementación del uso de instrumentos financieros
para proteger al Estado y los privados de las pérdidas
por desastres utilizando mecanismos como seguros, reaseguros, microcrédito, entre otros.
-
Establecimiento de una cultura de responsabilidad en
la generación del riesgo.
-
Incorporación obligatoria de la variable riesgo en todo
plan y proyecto de desarrollo de la sociedad y el Estado.
-
Desarrollo de capacidades técnico – científicas que permitan estimar el riesgo y establecer estrategias y políticas más efectivas de mitigación del riesgo.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ANEXO 2
ANEXO 2
GLOSARIO DE TÉRMINOS
RELACIONADOS
CON LA GESTIÓN DEL RIESGO
129
ANEXO 2
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
130
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Los términos más importantes relacionados con los conceptos de gestión de riesgos se detallan a
continuación. Estos han sido tomados de la referencia oficial formulada por la STGR, de manera
complementaria se utilizaron otras fuentes como por ejemplo aquella propuesta por UN-EIRD y
otros que son específicos para la presente guía. Alerta Temprana
Estado que se declara con anterioridad a la manifestación de un fenómeno peligroso o evento adverso, con el fin de que los organismos
operativos de emergencia activen procedimientos de acción preestablecidos y para que la población tome precauciones específicas debido a la inminente ocurrencia del evento previsible.
Los sistemas de alerta temprana incluyen tres elementos, a saber: conocimiento y mapeo de amenazas; monitoreo y pronóstico de eventos inminentes;
proceso y difusión de alertas comprensibles a las autoridades políticas y población; así como adopción de medidas apropiadas y oportunas en respuesta
a tales alertas
Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema
está expuesto. De presentarse se manifiesta en un lugar específico
con una intensidad, magnitud y duración determinada.
Puede ser de origen natural, socio natural y antrópico.
Ejemplos:
Sismos
Inundaciones
Derrame de combustibles
Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden derivar en futuras
amenazas/peligros. Las amenazas pueden ser individuales, combinadas o secuenciales en su origen y efectos.
Procesos o fenómenos naturales de origen atmosférico, hidrológico u
oceanográfico, que pueden causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación
ambiental.
Amenazas
Ejemplos de amenazas hidrometeorológicas son: inundaciones, flujos de lodo
hidrometeorólogicas y detritos, ciclones tropicales, frentes de tormentas, rayos/truenos, tormen-
tas de nieve, granizo, lluvia y vientos y otras tormentas severas; permagel
(suelo permanentemente congelado), avalanchas de nieve o hielo; sequía,
desertificación, incendios forestales, temperaturas extremas, tormentas de
arena o polvo.
Amenazas Naturales
Procesos o fenómenos naturales que tienen lugar en la biosfera que
pueden resultar en un evento perjudicial y causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental.
Las amenazas naturales se pueden clasificar por origen en: geológicas, hidrometeorológicas o biológicas. Fenómenos amenazantes pueden variar en
magnitud o intensidad, frecuencia, duración, área de extensión, velocidad de
desarrollo, dispersión espacial y espaciamiento temporal.
ANEXO 2
Amenaza / peligro
131
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Análisis de
amenazas / peligros
Estudios de identificación, mapeo, evaluación y monitoreo de una(s)
amenaza(s) para determinar su potencialidad, origen, características
y comportamiento.
Identificar el origen, naturaleza, extensión, intensidad, magnitud y
recurrencia de la amenaza.
Determinar el grado de vulnerabilidad, capacidad de respuesta y
grado de resiliencia.
Análisis de Riesgos
Construir escenarios de riesgos probables.
Identificar las medidas y recursos disponibles
Fijar prioridades en cuanto a tiempos y activación de recursos.
Determinar niveles aceptables de riesgo, costo-beneficio.
Asistencia /
respuesta
ANEXO 2
Capacidad
132
Capacidad de
enfrentar
Código de
Construcción
Contar con sistemas de administración efectivos y apropiados para
implementar y controlar los procesos anteriores.
Provisión de ayuda o intervención durante o inmediatamente después de un desastre, tendente a preservar de la vida y cubrir
las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada.
Cubre un ámbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado.
Combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de
una comunidad, sociedad u organización que puedan reducir el nivel
de riesgo, o los efectos de un evento o desastre.
El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, institucionales, sociales o económicos así como cualidades personales o colectivas tales como
liderazgo y gestión. La capacidad puede también ser descrita como aptitud.
Medios por los cuales la población u organizaciones utilizan habilidades y recursos disponibles para enfrentar consecuencias adversas
que puedan conducir a un desastre.
En general, esto implica la gestión de recursos, tanto en períodos normales
como durante tiempos de crisis o condiciones adversas. El fortalecimiento de
las capacidades de enfrentar a menudo comprende una mejor resiliencia para
hacer frente a los efectos de amenazas naturales y antropogénicas.
Un conjunto de reglamentos, regulaciones y estándares asociados
que tienen la intención de controlar aspectos relacionados al diseño,
construcción, materiales, alteración y tipo de uso de estructuras que
son necesarias para garantizar la seguridad y bienestar de las personas, incluyendo su resistencia al colapso y al daño.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Degradación
ambiental
Desarrollo de
capacidad
Desarrollo
sostenible
Las actividades de concientización pública promueven cambios de comportamiento que conducen a una cultura de reducción del riesgo. Esto implica
información pública, difusión, educación, emisiones radiales y televisivas y
el uso de medios impresos, así como el establecimiento de centros, redes de
información y acciones comunitarias participativas.
La disminución de la capacidad del ambiente para Vivir con
el Riesgo Informe mundial sobre iniciativas para la reducción
de desastres responder a las necesidades y objetivos sociales y
ecológicos.
Los efectos potenciales son variados y pueden contribuir al incremento de la
vulnerabilidad, frecuencia e intensidad de las amenazas naturales. Algunos
ejemplos: degradación del suelo, deforestación, desertificación, incendios forestales, pérdida de la biodiversidad, contaminación atmosférica, terrestre y
acuática, cambio climático, aumento del nivel del mar, pérdida de la capa de
ozono.
Esfuerzos dirigidos al desarrollo de habilidades humanas o infraestructuras sociales, dentro de una comunidad u organización, necesarios para reducir el nivel del riesgo.
En términos generales, el desarrollo de capacidad también incluye el acrecentamiento de recursos institucionales, financieros y políticos entre otros;
tales como la tecnología para diversos niveles y sectores de la sociedad.
Desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras de cubrir sus propias necesidades. Incluye dos conceptos fundamentales: “necesidades”, en particular
aquellas inherentes a los pobres, a quienes se debe dar prioridad; y la
idea de “limitaciones” de la capacidad del ambiente para resolver necesidades presentes y futuras, impuestas por el estado de la tecnología y la
organización social. (Comisión Brundtland,1987).
Desastre
El desarrollo sostenible se basa en el desarrollo sociocultural, la estabilidad y
decoro político, el crecimiento económico y la protección del ecosistema, todo
ello relacionado con la reducción del riesgo de desastres.
Es la modificación de las condiciones normales de funcionamiento de
un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona
alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados.
Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de la combinación de
amenazas, condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas
para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo.
ANEXO 2
Concientización
Pública
Información a la población en general, tendente a incrementar los
niveles de conciencia de la población respecto a riesgos potenciales
y sobre acciones a tomar para reducir su exposición a las amenazas.
Esto es particularmente importante para funcionarios públicos en el
desarrollo de sus responsabilidades con el propósito de salvar vidas
y propiedades en caso de desastre.
133
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Interacción compleja del océano pacífico tropical y la atmósfera global que resulta en episodios de ciclicidad variable de cambio en los
patrones oceánicos y meteorológicos en diversas partes del mundo;
frecuentemente con impactos significativos, tales como alteración en
el hábitat marino, en las precipitaciones, inundaciones, sequías, y
cambios en patrones de tormenta.
El Niño-Oscilación
del Sur (ENOS)
Elementos
Expuestos
ANEXO 2
Emergencia
Evaluación del
riesgo / análisis
134
Evento Adverso
El Niño, como parte de ENOS, se refiere a temperaturas oceánicas bien por encima de la media a lo largo de las costas de
Ecuador, Perú y norte de Chile, así como a lo largo del océano Pacífico en su zona ecuatorial este; mientras que la Oscilación Sur se refiere a los patrones mundiales asociados de cambios en las precipitaciones y presión atmosférica. La Niña se
refiere a patrones o condiciones aproximadamente inversas a El Niño.
Estos fenómenos pueden durar varias temporadas.
Personas, propiedades, sistemas u otros elementos presentes en las
zonas peligrosas, que son por tanto sujetos a pérdidas potenciales.
Es la alteración de las condiciones normales de funcionamiento de un
individuo o grupo humano, causada por un evento o por la inminencia del mismo, que requiere de una reacción inmediata y oportuna de
la sociedad con sus propios recursos.
Metodología para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a través del análisis de amenazas potenciales y evaluación de condiciones
existentes de vulnerabilidad que pudieran representar una amenaza
potencial o daño a la población, propiedades, medios de subsistencia
y al ambiente del cual dependen.
El proceso de evaluación de riesgos se basa en una revisión tanto de las características técnicas de amenazas, a saber: su ubicación, magnitud o intensidad, frecuencia y probabilidad; así como en el análisis de las dimensiones
físicas, sociales, económicas y ambientales de la vulnerabilidad y exposición;
con especial consideración a la capacidad de enfrentar los diferentes escenarios del riesgo.
Cualquier situación capaz de desencadenar efectos no deseados.
Organización y gestión de recursos y responsabilidades para el manejo de todos los aspectos de las emergencias, en particular preparación, respuesta y rehabilitación.
Gestión de
Emergencias
La gestión de emergencias incluye planes, estructuras y acuerdos que permitan comprometer los esfuerzos del gobierno de entidades voluntarias y
privadas de una manera coordinada y comprensiva para responder a todas
las necesidades asociadas con una emergencia. El concepto gestión de emergencias es también conocido como “gestión de desastres”.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Proceso integral de planificación, organización, dirección y control
dirigido a la reducción de riesgos, manejo de desastres y recuperación ante eventos ya ocurridos, orientado al desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenible.
ÁREAS
Análisis de riesgos
Reducción de riesgos
Manejo de emergencias
Recuperación
Gestión del Riesgo
de Desastre
COMPONENTES
Estudio de Amenazas y Vulnerabilidad
Prevención, Mitigación
Preparación, Alerta y Respuesta
Rehabilitación y Reconstrucción
Conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades
para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades
a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes.
Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales
y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los desastres.
Información, hechos y conocimientos adquiridos o aprendidos como
Información Pública resultado de investigación o estudio, disponible para ser difundida
al público.
Instalaciones
Críticas
Manejo de la
Emergencia
Medidas de control
Medidas
estructurales y noestructurales
Las estructuras físicas primarias, las instalaciones técnicas y sistemas que
son social, económica y operacionalmente esenciales para el funcionamiento de la sociedad o comunidad, tanto in circunstancias de rutina
como en circunstancias extremas de una emergencia.
La organización y administración de los recursos y responsabilidades
para enfrentar todos los aspectos de las emergencias, particularmente la preparación, respuesta y las etapas iniciales de recuperación.
Todas aquellas medidas tomadas para contrarrestar y/o reducir el
riesgo de desastres. Frecuentemente comprenden medidas de ingeniería (estructurales) pero pueden también incluir medidas no estructurales y herramientas diseñadas y empleadas para evitar o limitar el
impacto adverso de amenazas naturales y de desastres ambientales y
tecnológicos consecuentes.
Medidas de ingeniería y de construcción tales como protección de
estructuras e infraestructuras para reducir o evitar el posible impacto
de amenazas.
Las medidas no estructurales se refieren a políticas, concientización, desarrollo del conocimiento, compromiso público, y métodos o prácticas operativas, incluyendo mecanismos participativos y suministro de información,
que puedan reducir el riesgo y consecuente impacto.
ANEXO 2
Gestión de Riesgos:
135
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Medidas o acciones estructurales y no estructurales de intervención
implementadas para reducir el riesgo existente, y así disminuir los
daños y el impacto potencial.
Mitigación
Ejemplos.
• Construcción de muros de gaviones para minimizar las inundaciones.
•
ANEXO 2
Planificación
territorial
136
Plan de Reducción
de Riesgo de
Desastres
Plataforma Nacional
para la Reducción
del Riesgo de
Desastre
Obras de estabilización de taludes
• Manejo adecuado de cuencas hidrográficas
Rama de la planificación física y socio-económica que determina los
medios y evalúa el potencial o limitaciones de varias opciones de uso
del suelo, con los correspondientes efectos en diferentes segmentos
de la población o comunidad cuyos intereses han sido considerados
en la toma de decisiones.
La planificación territorial incluye estudios, mapeo, análisis de información
ambiental y sobre amenazas, así como formulación de decisiones alternativas
sobre uso del suelo y diseño de un plan de gran alcance a diferentes escalas
geográficas y administrativas.
La planificación territorial puede ayudar a mitigar desastres y reducir riesgos, desmotivando los asentamientos humanos de alta densidad y la construcción de instalaciones estratégicas en áreas propensas a amenazas; así
como al favorecer el control de la densidad poblacional y su expansión, el
adecuado trazado de rutas de transporte, conducción energética, agua, alcantarillado y otros servicios vitales.
Un documento preparado por una autoridad, sector, organización o
empresa que establece las metas y objetivos específicos para la reducción del riesgo de desastres, en conjunto con las acciones para
cumplir dichos objetivos.
Término genérico para identificar los mecanismos nacionales de coordinación y formulación de políticas de reducción de riesgo de desastre,
los cuales son multi-sectoriales e interdisciplinarios por naturaleza, que
cuentan con la participación pública, privada y de la sociedad civil, incluyendo todas las entidades involucradas de un país.
Medidas y acciones implementadas para reducir la pérdida de vidas
humanas u otros daños.
Su objetivo es organizar y facilitar los operativos para el aviso y salvamento de la población y sus bienes en caso de emergencias.
Preparación
Ejemplos:
•
Planes de emergencia y contingencia
•
Mapas de Riesgos
•
Simulacros
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Conjunto de medidas y acciones implementadas con anticipación
para evitar o impedir que se presenten y generen nuevos riesgos.
•
Ordenamiento territorial
•
Ordenanzas y leyes de uso de suelo y construcción.
Prevención
•
Cultura del respeto ambiental
Dependiendo de la viabilidad social y técnica y de consideraciones
de costo/beneficio, la inversión en medidas preventivas se justifica
en áreas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la
concientización y educación pública relacionadas con la reducción
del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, así como a promover una “cultura de prevención”.
Declaración definida o estimación estadística de la ocurrencia de un
acontecimiento futuro (UNESCO, WMO). Este término tiene significados diferentes según la disciplina.
Es el proceso de restablecimiento a mediano y largo plazo, de las
condiciones físicas, sociales y económicas, para alcanzar un nivel de
desarrollo igual o superior al existente antes del desastre.
Pronóstico
Reconstrucción:
Recuperación
Rehabilitación:
Ejemplos:
•
Recuperación de medios de producción
•
Reconstrucción de puentes y vías
•
Reforzamiento de infraestructura básica
Decisiones y acciones tomadas luego de un desastre con el objeto de
restaurar las condiciones de vida de la comunidad afectada, mientras
se promueven y facilitan a su vez los cambios necesarios para la reducción de desastres.
La recuperación (rehabilitación y reconstrucción) es una oportunidad para
desarrollar y aplicar medidas para reducir el riesgo de desastres.
Restablecer a corto plazo las condiciones normales de vida mediante
la reparación de los servicios sociales básicos.
Ejemplos:
• Restablecimiento temporal de agua potable, energía eléctrica y
comunicaciones.
• Limpieza de vías tras un derrumbe
ANEXO 2
Ejemplos:
137
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Marco conceptual de elementos que tienen la función de minimizar
vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevención)
o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas,
dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible.
El marco conceptual referente a la reducción del riesgo de desastres
se compone de los siguientes campos de acción, según lo descrito en
la publicación de la EIRD “Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativas de reducción de desastres”, Ginebra 2002, página 23;
retomados en el presente informe, página 15:
Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de
Reducción del
riesgo de desastres
vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas;
Concientización para modificar el comportamiento
Desarrollo del conocimiento, incluyendo información, educación y capacitación e investigación;
Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria;
ANEXO 2
Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental, prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento
territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y
alianzas.;
138
Reforzamiento
Resiliencia /
resiliente
Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción,
difusión de alertas, medidas de preparación y capacidad de enfrentar.
Refuerzo de estructuras para hacerlas más resistentes a las fuerzas de
amenazas naturales.
El reforzamiento implica la consideración de cambios en la masa, rigidez,
humedad, trayectoria de carga y ductilidad de materiales y puede implicar
cambios radicales tales como la introducción de reguladores de absorción
energética y sistemas de aislamiento adecuados. Ejemplos de reforzamiento
son la consideración de carga del viento para consolidar y minimizar su
fuerza, o en áreas propensas a terremotos, el refuerzo de estructuras.
Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuestas a amenazas a adaptarse, resistiendo o cambiando con el fin
de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Se determina por el grado en el cual el sistema social es capaz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres pasados con el fin de lograr una mejor protección
fuera y mejorar las medidas de reducción de riesgos de desastres.
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Comprende las acciones de atención llevadas a cabo durante una
emergencia y que tienen por objeto salvar vidas, reducir el sufrimiento humano y disminuir las pérdidas de bienes y servicios.
Respuesta:
Ejemplos:
• Búsqueda y rescate
• Evacuación
• Alojamiento temporal
Es la probabilidad de ocurrencia de un peligro latente que provoca
pérdida de vidas humanas, pérdidas económicas, sociales o ambientales en un sitio particular y durante un tiempo de exposición determinado, ejemplos:
Riesgo Aceptable
Riesgo de Desastre
Riesgo Residual
Convencionalmente el riesgo es expresado por la expresión Riesgo =
Amenazas x vulnerabilidad. Algunas disciplinas también incluyen
el concepto de exposición para referirse principalmente a los aspectos físicos de la vulnerabilidad. Más allá de expresar una posibilidad
de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos pueden ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es
importante considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos
ocurren, por consiguiente, la población no necesariamente comparte
las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes.
Nivel de pérdidas, que una sociedad o comunidad considera aceptable, dadas sus existentes condiciones sociales, económicas, políticas,
culturales y ambientales.
En términos de ingeniería, el concepto de riesgo aceptable se usa también
para definir medidas estructurales y no estructurales implementadas para
reducir posibles daños hasta un nivel en el no afecte la población y propiedades, de acuerdo a códigos o “prácticas aceptadas” basadas, entre otras variables, en una probabilidad conocida sobre la ocurrencia de una determinada
amenaza.
Las potenciales pérdidas por desastre, en vidas, estado de salud, medios de vida, propiedades y servicios, que podrían ocurrir en una
comunidad o sociedad en particular en un determinado período de
tiempo futuro.
El riesgo que permanece de manera no gestionada, aún cuando se
han tomado medidas efectivas de reducción de riesgo de desastres, y
para el cual deben mantenerse las capacidades de respuesta de emergencia y de recuperación.
ANEXO 2
Riesgo
Viviendas construidas sin códigos sismo resistentes en una zona
sísmica. Probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsidencia, interrupción de actividad económica o deterioro ambiente) resultado de
interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.
139
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
Servicios de
Emergencia
Sistemas de
Información
Geográficos (SIG)
El conjunto de agencias especializadas que tienen responsabilidades
y objetivos específicos de servir y proteger a las personas y sus propiedades en situaciones de emergencia.
Análisis que combinan base de datos relacionales con interpretación
espacial y resultados generalmente en forma de mapas. Una definición más elaborada es la de programas de computador para capturar,
almacenar, comprobar, integrar, analizar y suministrar datos terrestres georeferenciados.
Los sistemas de información geográficos se están utilizando con mayor frecuencia en el mapeo y análisis de amenazas y vulnerabilidad, así como para
la aplicación de medidas encaminadas a la gestión del riesgo de desastres.
Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que
incrementa su probabilidad de sufrir daños.
Ejemplos:
• Viviendas construidas sin normas sismo resistentes
• Bajo nivel de percepción del riesgo
ANEXO 2
Vulnerabilidad
140
• Desorganización comunitaria e institucional
Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales,
económicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una
comunidad al impacto de amenazas.
Para factores positivos que aumentan la habilidad de las personas o comunidad para hacer frente con eficacia a las amenazas, véase la definición de
capacidad
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
REFERENCIAS
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Naturales y Energéticos, Dirección General de Geología y Minas, Quito, 1982.
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ANEXO 2
• CEDEGÉ, “Reglamento del Comité de Desastres Naturales”, Guayaquil, 2000.
• Defensa Civil, “ Plan Nacional de Prevención de Riesgos”, Quito, 2005
• Demoraes F., D´ercole R., “Cartografía de Riesgos y Capacidades en el Ecuador, Primera
Parte, Cartografía de las Amenazas de Origen Natural por Cantón en el Ecuador”, Coopi,
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• García E., “Sismicidad del Ecuador 1541 – 1995”, Red Sísmica del Austro, Cuenca, 1997.
• Hernández R., “Efectos socio-económicos de los desastres”, IV Curso Centroamericano en
Gestión Urbana y Municipal, Guatemala, 2004.
• Keipi K., Mora S., Bastidas P., “Gestión de Riesgo de Amenazas Naturales en Proyectos de
Desarrollo”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2005.
141
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
• Martínez R., “Análisis de Vulnerabilidades del Sector Infraestructura Frente a Inundaciones del Litoral Ecuatoriano”, Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El
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• MOP, “Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos y Puentes MOP-001-F2002”, Quito, 2002.
• Mora S., “El impacto de los desastres, aspectos sociales, políticos, económicos, ambientales y
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• National Disaster Coordinating Council, “Towards mainstreaming disaster risk reduction
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ANEXO 2
• Peñafiel P., “Fotografías inundaciones 2008”, Fuerza Aérea Ecuatoriana, Comunicación Personal.
142
• Plaza G., “Análisis de la susceptibilidad a fenómenos de remoción en masa en la parroquia
Pimampiro – Ecuador”, XXXIII Curso Internacional de Geografía Aplicada: Geografía y Riesgos Ambientales CEPEIGE”, 2005.
• PNUD/UNETE/Ministerio de Seguridad Interna y Externa/Ministerio del Litoral/Senplades, Síntesis del Taller Del Manejo de la Emergencia a la Gestión Integral del Riesgo, Guayaquil, 2008.
• PNUD, “Lineamientos de Política, Proceso de Recuperación y Desarrollo Social Sostenible en
la Zona de Influencia del Volcán Tungurahua”, 2006.
• PNUD, “Estrategias y políticas de reducción de riesgos”, Memorias del Taller de Trabajo: Manejo de Riesgos Ambientales en los Países Andinos – Estrategia de Acción, Quito, 2001.
• Portaluppi C., “Emergencia por inundaciones 2008”, Memorias del Taller de trabajo: Del manejo de la emergencia a la gestión integral del riesgo”, Guayaquil, 2008.
• Presidencia de la República, “Decreto 1248”, Quito, 2008b.
• Presidencia de la República, “Decreto 1331”, Quito, 2008c.
• Presidencia de la República, “Decreto 1046-A”, Quito, 2008a.
• Rivera M., “Amenazas de movimientos de masas”, Seminario – Taller Manejo de Riesgos
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2008.
• Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, “Propuesta de Estrategia Nacional para la Reduc-
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
ción de Riesgos y Desastres”, Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, Quito, 2008.
• SENPLADES, “Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010”, Secretaría Nacional de Planificación para el Desarrollo, Quito, 2007a.
• SENPLADES, “II Informe Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM Ecuador,
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• SENPLADES, “Estructura General para la Presentación de Proyectos de Inversión y de Cooperación Externa No-Reembolsable”, Anexo 1, Quito, 2008
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• Yépez F., “Marco Conceptual de la Evaluación del Riesgo y Medidas de Prevención, Mitigación y Gestión de Desastres”, Memorias del 1er. Simposio Internacional de Movimientos de
Masas, Hidropaute, Cuenca, 2001.
• Yépez F., Fernández J., Díaz S., Yepes H.,, “Código ecuatoriano de la construcción CEC-2000,
Capítulo 1: Peligro Sísmico, Espectros de Diseño y Fuerzas Sísmicas de Diseño”, SIGMA,
Revista del Colegio de Ingenieros Civiles de Pichincha y de la Fundación Ecuatoriana de
Ingeniería, Quito, 1999.
ANEXO 2
• Yépez F., “Gestión de Riesgos en Proyectos de Infraestructura. Seminario Taller”. Informe
para PNUD y Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, Quito, 2008.
143
ANEXO 2
“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”
144
Secretaría Técnica de
Gestión de Riesgos