Notas sobre la Participación Ciudadana

La Estructura de Oportunidades de la Participación Ciudadana en
los Gobiernos Locales
Luis Chirinos Segura
Introducción
A veintidos años de iniciada la reforma de los gobiernos locales en 1980, es
importante plantear una revisión evaluativa de la experiencia, tratando de extraer un
balance del proceso. Uno de los aspectos más importantes a ser evaluados es el
grado en que los gobiernos locales se han democratizado de manera efectiva,
ampliando la participación ciudadana. Ciertamente la Participación Ciudadana es
uno de los temas prioritarios de cualquier reforma que se emprenda del régimen
local.
Esto es más importante si lo vemos en perspectiva histórica. En efecto, hasta 1980,
los gobiernos locales vivieron una aguda crisis que los llevó a convertirse en meros
apéndices del gobierno central. Más grave aún es constatar que no eran en absoluto
democráticos: sus autoridades no eran elegidas por el pueblo en elecciones
periódicas, sino que eran designados “a dedo” por el Ministerio del Interior. Como no
podía ser de otra manera, estas autoridades no abrieron espacios para la
participación de la ciudadanía en la gestión local. En la práctica, fueron más
representantes del gobierno central, que representantes de la ciudadanía.
El presente texto quiere aportar al desafío de formular un balance de la experiencia
de vida democrática municipal desde el ángulo de la Participación Ciudadana. La
cuestión es importante, no sólo porque desde el punto de vista teórico, la
participación es un componente fundamental de la democracia local, sino porque es
un hecho reconocido que las experiencias de gestión municipal más exitosas han
sido aquellas que han incorporado elementos de participación de los vecinos en la
gestión municipal.
Con ese objetivo proponemos una discusión sobre el concepto de participación
ciudadana en el gobierno local, tratando de articular esta problemática con los
procesos políticos y sociales más amplios en nuestro país. En segundo lugar,
discutimos los instrumentos de gestión de las políticas municipales de Participación
Ciudadana: el marco legal de la participación colocando el énfasis sobre los límites y
las posibilidades de dicho régimen. Presentamos a continuación, una tipología de
modalidades de participación ciudadana en la gestión de los gobiernos locales, a
partir de las experiencias de los últimos años. Haremos en ello, un especial
esfuerzo por identificar los rasgos principales Seguidamente consideraremos dos de
las herramientas fundamentales de las políticas municipales de participación
ciudadana: la estrategia de relación con las organizaciones sociales y la política de
comunicación de la municipalidad. Finalmente, utilizando el concepto de “estructura
de oportunidades” identificaremos los factores que inciden sobre la viabilidad de las
políticas municipales de participación, fundamentalmente aquellas que contribuyen a
hacerlas más eficientes. Finalmente, plantearemos algunas conclusiones provisorias
sobre el futuro de la participación ciudadana y los desafíos que enfrenta hoy.
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1. Participación Ciudadana en el gobierno local: a la búsqueda de un
concepto
El proceso de reforma municipal pone en el tapete la capacidad de los gobiernos
locales de ser instancias reales y efectivas de gobierno y no meras
administraciones locales dependientes del gobierno central. Pone en juego el
sentido de la autonomía municipal; y plantea la democratización de la gestión local
como garantía de legitimidad, gobernabilidad y fortalecimiento municipal. En otras
palabras, la cuestión de la participación ciudadana. Sin embargo, hasta hace tan
sólo algunos años, el tema de participación ciudadana era casi tabú. En una
sociedad excluyente de democracia restringida, la participación ciudadana en la
gestión de gobierno era inconcebible. No era percibida como una aspiración
democrática sino como una demanda subversiva que buscaba trastocar las
tradicionales relaciones de subordinación entre gobernantes y gobernados.
Hoy día, parece haber un acuerdo unánime con la importancia y validez de la
participación: desde la derecha, hasta la izquierda, pasando por todos los matices
del centro. Los partidos y los movimientos independientes la han hecho su
consigna; la pregonan el gobierno y la oposición; los sindicatos, los gremios
empresariales, los movimientos sociales urbanos y campesinos, y los organismos
multilaterales como Naciones Unidas, Banco Mundial y otros. ¿Qué encierra este
extraño consenso? ¿Acaso todos hablan de lo mismo?
Sin duda ello no es así y de hecho, el significado de la participación es muy distinto,
dependiendo quién lo utilice. Lo positivo sin embargo es que por primera vez en la
historia existe un gran consenso sobre su importancia y por esa razón, la
participación se ha convertido en un tema clave de las agendas políticas y los
programas políticos. El debate sobre la participación ciudadana es un tema central
de la lucha política y su desarrollo dependerá de quién logre hegemonizar su
significado. En el ámbito municipal este debate adquiere especial relevancia,
especialmente para quienes sostienen que los gobiernos locales tienen un rol
fundamental en la democratización de la sociedad y el Estado.
La discusión sobre participación ciudadana exige sin embargo, precisar el concepto,
evaluar sus alcances y desmitificarlo de su contenido ideológico más basto. Se trata
de obtener un concepto cabal de participación, capaz de atender no sólo los
aspectos teóricos, sino también –y muy especialmente- a las sutiles dimensiones
que dan cuenta de las condiciones de su realización. Para los efectos de este
trabajo, definimos la participación como la capacidad política y jurídica de la
ciudadanía de intervenir individual y colectivamente, directamente o a través de sus
representantes legítimos y a través de diferentes modalidades en los diversos
procesos de gestión de la municipalidad, especialmente aquellos que afectan las
condiciones de vida materiales, sociales, políticas, económicas y culturales de la
población.
Esta definición avanza más allá de la noción tradicional de gobierno como la
delegación de autoridad y poder, para convertirla en permanente mandato
ciudadano en el que la participación es componente central en la formulación de
políticas, toma de decisiones e implementación y gestión de políticas, proyectos y
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programas municipales. Se trata pues de una concepción que recoge la idea de
democracia como “condición de vida” y no sólo como “método para la elección de
gobernantes.” Más aún, se trata de concretarlo en una toma de conciencia que se
exprese activamente en comportamientos específicos, políticas explícitas y acciones
concretas.
Este concepto requiere de tres precisiones. En primer lugar, en relación a las
modalidades de participación. Al definir la participación como la capacidad
ciudadana de intervenir en los diversos procesos de gestión municipal se supone
que no hay una sola forma de hacerlo. De hecho, los procesos de gestión municipal
son de diversa naturaleza. Algunos supondrán participar en la ejecución de
actividades, en otros, mediante el acceso a la información; en otros a través de la
gestión o co-gestión de programas o en la toma de decisiones. De allí la necesidad
de precisar que existen diversas modalidades de participación ciudadana en el
gobierno local y que en la realidad, se presentan simultáneamente en las diversas
municipalidades. Es decir, hay una articulación de modalidades de participación.
En segundo lugar, si bien cada una de estas modalidades implica participación en el
sentido de la definición propuesta, bien podemos hablar de una jerarquización en
función del grado de democracia y poder implicado. En esa dimensión, ciertamente
el más alto grado de participación se da cuando la ciudadanía participa en los
procesos de toma de decisiones. En ella la autoridad opta por compartir con la
ciudadanía –sin renunciar a su responsabilidad política y jurídica- su capacidad de
tomar decisiones sobre asuntos de competencia municipal. Ello sin embargo, no
significa que en un caso concreto sólo es posible hablar de participación cuando se
interviene en las decisiones. De hecho, tratándose del nivel más democrático de
participación, es posible plantear que para llegar a ese punto, hay que atravesar el
terreno intermedio, es decir, las modalidades intermedias como son la consulta, la
información, la gestión de programas, el control y fiscalización ciudadano de la
gestión o las obras municipales o la prestación de mano de obra en las obras
municipales. De allí que se pueda afirmar que la participación ciudadana implica una
dimensión procesal, es decir, se puede ir de menos a más, avanzando gradualmente
en mayor grado de democratización.
Finalmente, la participación ciudadana es un proceso político que supone relaciones
entre diversos actores, uno de los cuales es la autoridad local. Por ello, el camino de
la participación es complejo y problemático, algo que no siempre es tomado en
debida cuenta. La consecuencia de este descuido es que el concepto de
participación se ha rodeado de un aura de romanticismo idealista. De allí la
importancia de precisar algunos puntos que permitan desmitificar el concepto.
Algunas proposiciones que contribuyen a esta desmitificación y a situarlo en
condiciones históricas específicas son las siguientes:
a. La participación no es un asunto fácil. Por el contrario, se trata de una de
las cuestiones más complejas de la política, no sólo por la diversidad de
significados que se le atribuyen, sino sobre todo porque a diferencia de lo
que se sostiene corrientemente, no existe una vocación natural e innata
de la ciudadanía por participar en la gestión gubernamental.
Históricamente en el Perú, la experiencia política indica que los intentos de
participación e incluso de formulación de demandas y protestas se han
tratado de ahogar incluso recurriendo a la represión.
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b. Por tanto, no parece ser evidente que existe una demanda intensa,
generalizada y permanente de la ciudadanía por participar en la
gestión gubernamental y los asuntos públicos en general. De allí la
importancia de entender que es preciso estimular e incentivar la
propensión de la ciudadanía a participar.
c. La participación ciudadana no es sólo individual: es también
colectiva; En una sociedad realmente democrática, la participación
individual a través del derecho al voto, implica el derecho de elegir a las
autoridades políticas. Pero esta forma de ejercicio es limitada desde que,
en una sociedad compleja de masas, surge una gran diversidad de
intereses que se articulan y organizan en torno de instancias de
representación social a través de las cuales defienden sus derechos e
intereses, y exigen participación al gobierno local.
d. Salvo quienes poseen una conciencia ideológica desarrollada, la
ciudadanía no participa en la gestión del gobierno local por la mera
satisfacción de hacerlo o por su valor simbólico, sino porque lo percibe
como un medio para alcanzar un conjunto de beneficios concretos y
tangibles que mejoran sus condiciones de vida. La gente no participa
por participar, sino en la medida que a través de ella alcanza objetivos
individuales y colectivos.
e. La participación no es gratuita y por tanto, algo sencillo para la ciudadanía.
La participación ciudadana tiene costos inmediatos y mediatos, tanto a
nivel individual, como colectivo. De este modo, la decisión de participar
tiene que ver con la perspectiva y la posibilidad de minimizar o solventar
tales costos, y obtener ganancias netas.
f. La participación supone enfrentar un conflicto de intereses en dos
dimensiones: de un lado el conflicto que se desprende de la
pluralidad y diversidad de intereses legítimos al interior de la
ciudadanía; y del otro, el conflicto entre la autoridad que para ser
participativa debe desprenderse de parte de su poder para
compartirlo, y la ciudadanía. En este nivel la raíz del conflicto por lo
general radica en las resistencias del propio gobierno local. Por ello,
la participación asume diversas formas de expresión: la confrontación
abierta, la negociación, la concertación, los procesos formales de toma de
decisiones, etc. El conflicto es un rasgo constitutivo de la participación,
especialmente en sociedades excluyentes.
g. Las autoridades políticas que aspiran a construir gobiernos locales
democráticos y participativos deben formular e implementar políticas
explícitas que incrementen la propensión a la participación de los
ciudadanos.
En esa perspectiva, la participación ciudadana no es un dado natural o un derecho
ontológico, sino un hecho político. Más aún, se trata del hecho político central en
las sociedades modernas y elemento constitutivo de la democracia. Para los efectos
de este artículo, centraremos el análisis en la participación ciudadana como política
municipal, es decir, en las propuestas y ofertas de participación que formula la
municipalidad a la ciudadanía.
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La noción de Participación adoptada excluye aquellas formas de relación entre
autoridades municipales y ciudadanía cuyos elementos constitutivos sean el
clientelismo, la subordinación y el populismo. Si bien la afirmación teórica de
principio es fácil de entender, no siempre resulta simple distinguirlo en el plano
empírico. No sólo porque hay una carga de la cultura política que empuja a una
relación de este tipo entre estado y sociedad, sino porque de hecho, muchos
alcaldes explícitamente han utilizado mecanismos supuestamente de participación
para conseguir objetivos que no son propiamente participativos y democráticos. Por
su complejidad e importancia, el análisis de este tipo de experiencias debe ser
materia de un trabajo especial, por lo que no lo abordaremos explícitamente en este
trabajo.
2. Los instrumentos de gestión de las políticas municipales de Participación
Ciudadana
Una política pública es el conjunto de instrumentos de gestión capaces de garantizar
su adecuada implementación y el logro de sus objetivos. En el caso de la
Participación Ciudadana, los instrumentos básicos son los siguientes:
a. El marco legal de la participación ciudadana;
b. Las experiencias efectivas de participación desarrolladas por las
municipalidades;
c. Las estrategias de relación con las organizaciones sociales;
d. La estrategia de comunicación de la municipalidad con la sociedad civil local.
En lo que sigue presentaremos algunos lineamientos sobre cada uno de estos
instrumentos con la pretensión de identificar y cualificar sus aspectos centrales.
El marco legal de la Participación: alcances y límites
Se suele sostener que un factor decisivo en la viabilidad y eficacia de la
participación ciudadana en los gobiernos locales es el marco legal. Ello es una
proposición válida en la medida que incorpora el factor político que releva que la
participación no es una concesión “clientelista” desde arriba, sino que se trata de un
derecho ciudadano. En el Perú, donde no existe una tradición jurídica que
favorezca la participación ciudadana, esta afirmación adquiere mayor importancia.
Las leyes de municipalidades (Decreto Legislativo 51 de 1981 y Ley 25853 de
1984), fueron las primeras normas en incorporar explícitamente formas y
modalidades de participación que van más allá del derecho al voto.
La Ley Orgánica de Municipalidades 23853 vigente contiene un título
específicamente dedicado a establecer las reglas y las formas de la participación
vecinal. El artículo 79 enumera las principales formas de participación: juntas de
vecinos y comités comunales; derecho de petición; consultas que se le formule a los
vecinos y el derecho a la información. El artículo 83 regula los cabildos abiertos
fijando las condiciones para su validez legal. Los artículos restantes establecen las
condiciones para el ejercicio de estas formas de participación. Al cabo de 18 años
de la reforma municipal, parece evidente que la eficacia de estas normas para
propiciar la participación de los vecinos es negativa o a lo más, bastante relativa.
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Ello se debe a varias razones. En primer lugar, la concepción de la ley es que, las
formas de participación estipuladas son las únicas legalmente procedentes. La
interpretación legal corriente es restrictiva, formalista y rígida. Tiende más bien a
cerrar caminos que a abrirlos. De acuerdo a ella, no sería posible legalmente que
las municipalidades establezcan modalidades diferentes que pudieran
eventualmente surgir de la relación entre gobierno local y ciudadanía. Este
argumento ha sido explícitamente utilizado por muchos alcaldes para justificar por
qué no incorporar otros sujetos de participación (sobre todo, organizaciones
sociales) y no implementar otras modalidades de participación. La consecuencia es
la inhibición de la creatividad y de la legislación local
Esta interpretación va a contracorriente de otra igualmente válida que tiene un
carácter abierto y permisivo, al considerar que las normas de la ley, son las formas
mínimas de participación y que por encima de ellas, las municipalidades pueden
establecer otras. Más allá sin embargo, también está a contracorriente de la
experiencia real de las municipalidades que han implementado, de hecho o con
normas propias, modalidades y formas diferentes –a menudo más democráticas y
eficaces- de participación y han incorporado en ellas a organizaciones sociales
realmente existentes.
En segundo lugar, al establecer que los sujetos de la participación son las juntas de
vecinos y los comités comunales, la ley desconoce el hecho que no sólo es que
estas organizaciones no existen en la mayoría de lugares del país, ni en ámbitos
urbanos, ni mucho menos, rurales.
Si se trata de pensar en las instancias de articulación de los intereses de la
población formales o no, tenemos que tornar la mirada sobre la gran cantidad de
organizaciones sociales que se han creado en los últimos 25 años y que portan la
representación real de la ciudadanía. Estas organizaciones tienen un carácter
formal, sobre todo cuando congregan a sectores como empresarios, comerciantes,
profesionales y otros. También en los sectores populares han surgido estas
organizaciones, a menudo al margen de la legalidad formal, pues por lo general,
estas formas organizativas no siempre encuentran en la legalidad el reconocimiento
adecuado. Se trata de las comunidades campesinas y nativas, organizaciones
vecinales, comedores populares, rondas campesinas, bibliotecas populares (rurales
y urbanas), comités del vaso de leche, organizaciones juveniles y muchas otras.
La exclusividad que hace la ley de las juntas de vecinos y comités comunales
expresa sin duda la sujeción de los legisladores a un modelo abstracto e inexistente
y, a menudo,
virtualmente irrealizable. Expresa también –consciente o
inconscientemente- el desconocimiento social y político de estas organizaciones y la
negativa a considerar a las organizaciones formales e informales (y los estratos
sociales que congregan) como sujetos de participación ciudadana en la gestión de
los gobiernos locales. En la práctica, equivale a negar el derecho de participación al
núcleo más sólido de la sociedad civil.
En tercer lugar, el régimen legal establece que las juntas de vecinos y comités
comunales son organizaciones creadas por la municipalidad y tienen como finalidad
fundamental colaborar con ella. Esto plantea por lo menos, tres tipos de problemas:
de un lado, estas organizaciones son creadas por la municipalidad y no por los
ciudadanos, lo que las coloca en una situación de alta precariedad institucional. Si
es la municipalidad quien las crea –a instancia suya o a iniciativa de los vecinos- es
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también la municipalidad quien tiene la potestad de disolverla y desconocerla.
Carecen pues de autonomía: su existencia como sujeto de participación no depende
de los propios miembros, sino de la autoridad.
Ello evidencia un desconocimiento del derecho a la libre asociación que no sólo
implica el hecho de asociarse sino sobre todo, de contar con un reconocimiento
legal explícito, en este caso, a nivel municipal. Esto no ocurre con las juntas de
vecinos y comités comunales, pues dependen para su constitución de la
municipalidad y, en un estado de tan bajo nivel de institucionalización, de la
autoridad de turno. Finalmente, por estas consideraciones y por la propia definición
legal, la participación es esencialmente subordinada a la municipalidad. No se
plantea como la relación entre representantes (alcaldes, regidores) y representados
(individual y colectivamente considerados), sino como una relación asimétrica entre
quienes detentan el poder de decisión y quienes por carecer de ello, deben
colaborar con los primeros. Esto reafirma la conclusión de que el régimen legal de
la participación desconoce la autonomía de las organizaciones que define como
sujetos de la participación. Esto sin embargo, no ha impedido que se desarrollen
importantes experiencias de promoción de juntas de vecinos por las municipalidades
e incluso reconocimiento de niveles de autonomía: es el caso de Miraflores –quizás
la experiencia más avanzada-, Jesús María y Breña en Lima, en Trujillo, Huancayo y
otras municipalidades.
En cuarto lugar, la legislación sobre participación vecinal no asegura eficazmente los
derechos que declara.
Se trata de normas que declaran derechos, cuyo
cumplimiento es, sin embargo, facultativo de quien supuestamente es el obligado: la
municipalidad. No hay norma alguna que determine el carácter obligatorio de la ley,
lo que se refuerza del hecho que, en caso que las autoridades no cumplan con
implementar los derechos de participación, no hay sanción que les sea aplicable. La
legislación participativa es ampliamente discrecional para el alcalde; es decir, que si
se hace o no, depende de su decisión; si se mantiene o no, lo mismo; si se
institucionaliza o no, también. Así, la participación termina siendo, menos un
derecho ciudadano, que una facultad discrecional de la autoridad, perdiendo de ese
modo, su carácter democrático, abriendo la posibilidad de convertirla en mecanismo
de clientelismo y cooptación, como muchas veces ha ocurrido.
Finalmente, hay dos casos en que la legislación es explícitamente restrictiva. El
primero se refiere a los cabildos abiertos que son válidos legalmente sólo en
municipios cuya población electoral no sea mayor de 3,000 electores y sólo con el
voto conforme de 2/3 de los miembros del concejo, y exclusivamente para consultas
en vía ilustrativa. Adicionalmente la norma señala que “no pueden ser convocados
ni pronunciarse sobre temas ajenos a la convocatoria, ni sobre pedidos de renuncia,
suspensión, destitución o reemplazo de los miembros del concejo municipal”. No
parece ser casual que esta norma sea la reacción gubernamental (en 1984) a las
experiencias de cabildos que se habían desarrollado entre 1981 y 1984 que en
muchos casos, habían sido experiencias democráticas de participación. La decisión
explícita fue excluir de la legalidad a los cabildos abiertos que no cumplan con tales
requisitos, y limitarlos a municipios pequeños, que eran los únicos que realistamente
podían implementar esta modalidad de participación.
En segundo lugar, la atribución de las municipalidades del poder de controlar y
fiscalizar a las organizaciones de vecinos “cualesquiera que fuera su finalidad, que
recauden, previa autorización municipal, cotizaciones o administren bienes o
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recursos cuya propiedad sea del vecindario, para garantizar el cumplimiento de sus
fines...” (art. 65, inciso 19) y para denunciar las infracciones, así como solicitar al
juez de paz la intervención de las mismas. Resulta curioso que en este caso, la ley
si reconoce a las organizaciones realmente existentes pero para adjudicar
arbitrariamente a la municipalidad la calidad de guardián de la “pureza” de las
organizaciones autónomas de vecinos.
El régimen de participación cierra el círculo restrictivo y controlista, con estas dos
normas que limitan fuertemente el accionar de las municipalidades (cabildos
abiertos) y de las organizaciones sociales (intervención judicial).
Dadas estas consideraciones es evidente que quien evalúe las experiencias de
participación en los 18 años de vida democrática local, rápidamente se percatará
que el régimen legal ha sido ineficaz para promover y garantizar el derecho
ciudadano a la participación vecinal. Ello quiere decir que las normas legales de
participación de la ley de municipalidades no son el marco más adecuado para
propiciar procesos de participación ni garantizar el ejercicio de los derechos que ella
misma proclama.
Las normas de participación ciudadana en el gobierno local no están solamente en
la ley de municipalidades. La Constitución de 1993 incorporó los derechos
ciudadanos de participación y control, cuyo ejercicio fue reglamentado por la ley
26300: iniciativa legislativa popular, referéndum, revocatoria del mandato de las
autoridades, remoción de funcionarios y demanda de rendición de cuentas. Se trata
de nuevos y fundamentales derechos de participación, cuya reglamentación sin
embargo –por razones diversas no todas imputables a la ley misma- no parece
haber sido suficiente como para estimular y promover su ejercicio. De hecho, son
escasas las oportunidades en que se han intentado ejercer y no siempre han
culminado con el ejercicio pleno del derecho.
En el ámbito municipal, la Ley 26300 remite la reglamentación efectiva de su
ejercicio a la nueva ley orgánica de municipalidades que, a 5 años de vigencia de la
Constitución de 1993, no parece tener visos de ser discutida en el Congreso. Ello
impone por tanto, una significativa restricción a su ejercicio.
En una perspectiva más amplia, el hecho que cada vez que los derechos de
iniciativa y de referéndum, el Congreso haya aprobado leyes que introducen
restricciones severas a su ejercicio –incluso desnaturalizado su carácter
democrático- demuestra que el Congreso parece haber perdido interés en hacer que
los derechos de participación y control ciudadanos tengan vigencia, y pone
eventualmente de manifiesto que la “real” voluntad legislativa fue declarar un
derecho, para luego restringir su ejercicio.
El único derecho de la Ley 26300 que ha concitado el interés de la ciudadanía ha
sido la revocatoria, como se deduce de la experiencia llevada a cabo en Octubre de
1997 cuando en 64 municipios se llevaron a cabo consultas populares de
revocatoria. Esta experiencia ha sido muy importante no sólo porque ha demostrado
el interés ciudadano por una participación efectiva, sino porque ha indicado a través
de las razones de solicitud de las revocatorias que la falta de participación y de
información ha pasado a convertirse en uno de los valores más apreciados por la
ciudadanía al evaluar a sus autoridades. Lo demuestra el hecho que el 35% de las
demandas estaban relacionadas con estos asuntos.
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Finalmente, el régimen legal de la participación se completa con la legislación que
han producido las propias municipalidades. La primera constatación es que en
algunas municipalidades, se han producido algunas ordenanzas sobre este
tema: es el caso de Lima Metropolitana, Ilo, Trujillo, Huancayo y otras. Entre 1996 y
1997 esta tendencia se ha ampliado a diferentes municipalidades distritales de Lima
Metropolitana. Sin embargo, no se trata de un fenómeno generalizado ni
suficientemente expandido. Ello es consecuencia de una suerte de “inhibición
legislativa” de los alcaldes que parecen no conocer bien o no estar convencidos que
detentan poder legislativo en el ámbito de sus competencias.
El fenómeno parecería expresar asimismo, una resistencia de la autoridad local a
institucionalizar mediante ordenanzas, las experiencias de participación que
desarrollan en la práctica y consagrar derechos ciudadanos exigibles. Han preferido
mantenerlas como meros hechos socio-políticos que, precisamente por ello,
dependen de la voluntad y discreción de la autoridad o en todo caso, de su
permanencia en el cargo. Esta es una explicación plausible de por qué muchas
experiencias exitosas de participación se hayan truncado, quedando sin continuidad
y facilitando así, su desmontaje.
La experiencia legislativa municipal indica que los tipos predominantes de
ordenanzas municipales que regulan localmente la participación ciudadana son
cinco:
a. Reconocimiento jurídico y dotación de personería municipal de
organizaciones sociales como sujetos de participación vecinal: Lima
Metropolitana, Ilo, Tarma, Trujillo, Huancayo, Villa El Salvador. Destacan los
casos de juntas de vecinos promovidas por las municipalidades: Miraflores –el
más consolidado e incluyendo la elección popular de sus representantes-, Jesús
María y Breña (Lima).
b. Creación de comisiones mixtas de diverso tipo para elaborar proyectos de
ordenanzas o para la gestión de áreas específicas de acción municipal:
Lima Metropolitana para el caso de comercio ambulatorio, Ilo con los comités de
gestión (particularmente en materia de transporte) y recientemente en varias
municipalidades distritales de Lima.
c. Procedimientos participativos para la implementación de diversas políticas
municipales: Lima Metropolitana, Villa El Salvador, El Agustino, Carabayllo, Ilo
(Moquegua), Trujillo, Cajamarca, Morropón (Piura), Sihuas (Ancash), Shapaja
(San Martín), Yaraví (Loreto).
d. Mecanismos de desconcentración y descentralización de la gestión a
través de municipios de agencias municipales y centros poblados menores,
alcaldías vecinales y formas similares: Lima Metropolitana, El Agustino, Villa
María del Triunfo, Villa El Salvador, Cajamarca; asimismo, múltiples
municipalidades especialmente de Sierra y Selva que han creado
municipalidades delegadas
e. Mesas de Concertación orientadas al objetivo del desarrollo local, como
Cajamarca, San Marcos (Cajamarca), Huanta (Ayacucho), Circa (Apurímac),
Huanta (Ayacucho), Caylloma (Arequipa), Limatambo (Cuzco).
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f. Programas municipales especiales, como son los casos de vivienda en Lima e
Ilo por ejemplo.
Estas son las áreas principales en las que se han producido ordenanzas
municipales locales sobre participación. Debe destacarse el hecho que se trata de
un fenómeno nuevo en el derecho peruano con grandes potencialidades para el
impulso de la democratización en el ámbito local y ciertamente, de la
descentralización.
La importancia de que las políticas municipales de participación ciudadana se
formalicen a través de ordenanzas es muy grande y abarca diversas dimensiones.
En primer lugar, desde el punto de vista del fortalecimiento de los gobiernos locales,
la acción municipal a través de normas legales implica una afirmación de la
autonomía política que les reconoce la Constitución de 1993, en su aspecto más
significativo: el poder normativo. En segundo, lugar, contribuye al fortalecimiento del
estado de derecho y la democracia local en la medida que va afirmando una acción
gubernamental basada no en las decisiones esporádicas y “voluntaristas”, sino en
reglas formales y previsibles que consagran derechos y obligaciones de los actores
de la sociedad local. Como consecuencia, el margen de acción del clientelismo, la
autocracia y el populismo se reduce, convirtiéndose el gobierno local en un espacio
de formación y educación ciudadana.
En tercer lugar, desde la perspectiva de la participación ciudadana, las políticas
municipales expresadas en ordenanzas garantizan mejores condiciones de
viabilidad y eficacia en la medida que se pueden adecuar a la realidad de cada
municipio. Ello es fundamental porque en materia de participación ciudadana no
existen –ni pueden existir- recetas aplicables a todas las municipalidades por igual.
Por definición, las diferencias entre municipios se expresan en su contexto sociopolítico y en los rasgos centrales de los actores de cada sociedad local. De allí que,
al legislar a través de ordenanzas permite que en cada caso, las normas
municipales se adecuen a la realidad de cada cual. Como consecuencia, la
posibilidad de desarrollar políticas participativas mediante ordenanzas permite que
las decisiones y acciones municipales tengan una mayor permeabilidad a las
demandas e intereses ciudadanos.
La consecuencia de este razonamiento plantea una conclusión clara: el factor legal
central en las políticas de participación ciudadana en los gobiernos locales no es la
legislación municipal nacional, sino fundamentalmente, la existencia y características
de la legislación municipal local. De allí la importancia de identificar y evaluar las
ordenanzas que promulgan las municipalidades sobre este tema. Ello no implica que
allí donde encontramos ordenanzas municipales de participación hay
necesariamente mayor participación. Simplemente significa que es en ellas donde
realmente encontramos los instrumentos legales más adecuados para la
participación. En términos jurídicos, puede por ello afirmarse que la fuente jurídica
primordial de los derechos ciudadanos de participación en los gobiernos locales, es
la propia legislación municipal local.
Ello tiene dos consecuencias importantes. Por un lado, la legislación municipal
general se convierte en una fuente, cuyo valor reside en la declaración del derecho
genérico de participación, el establecimiento de los derechos “mínimos” de
participación y la atribución –sobre la base del principio de la autonomía municipalde la capacidad de las municipalidades de establecer todas aquellas formas de
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participación que sean adecuadas a su propia realidad. La segunda consecuencia
es que no habrá “una sola legislación participativa a nivel municipal” sino una
“multiplicidad” de regímenes y normas aplicables cada una en su propia localidad.
Sin duda, ello implica una modificación de los patrones tradicionales de la legislación
peruana, en un sentido descentralista y democrático, y por ello, más adecuada a la
realidad de cada situación.
El balance permite afirmar que el marco legal de la participación ciudadana en la ley
de municipalidades es más bien restrictivo y que no ha cumplido un papel eficaz en
la promoción y dinamización de la participación vecinal. En el caso de la Ley 26300
que tuvo originalmente una orientación amplia en materia de participación, sus
limitaciones intrínsecas y las posteriores modificaciones orientadas a dificultar su
ejercicio, la han convertido en una norma casi inoperante. El factor más positivo y
promisorio es la legislación municipal local. Es en este ámbito donde son más claras
las posibilidades de avances significativos en materia de legislación participativa
como derechos ciudadanos efectivos, pero también donde el potencial
descentralista de esta legislación local se hace más evidente.
Las experiencias municipales de Participación Ciudadana: 1981-1997
A pesar del carácter en general, restrictivo de la legislación participativa municipal,
desde 1980 se ha producido en el Perú, una multiplicidad de experiencias de
participación ciudadana en los gobiernos locales, dotadas de una enorme variedad y
riqueza. El Cuadro 2 presenta una tipología de las principales modalidades de
participación que se han desarrollado. El anexo presenta esta misma información,
pero organizada en base a su base legal.
Estas experiencias no surgen en el vacío, ni tan sólo como mero ejercicio de
derechos declarados legalmente. Por ello resulta imperioso preguntarse por los
rasgos principales que las caracterizan. Queremos presentar los que consideramos
más importantes, enfatizando en aquellos que han otorgado mejores condiciones de
viabilidad y eficacia al objetivo de participación ciudadana.
La primera condición es que las experiencias de participación vecinal más
importantes y exitosas han sido aquellas que han ido más allá de la ley. Aquellas
que han asumido la ley, no como un corsé restrictivo, sino como un conjunto de
derechos y formas de participación mínimos, a partir de los cuales es posible
avanzar hacia modalidades más democráticas. Aquellas que interpretan el derecho
a la participación en sentido amplio, no como un modelo único y excluyente, sino
como un punto de partida desde el cual es posible incrementarla. A ello se añade,
la importancia de la producción legislativa local a que hemos hecho referencia.
Como se ha mencionado, el anexo presenta una tipología de las formas de
participación según tengan o no, base legal.
En segundo lugar, las experiencias participativas han partido de reconocer a las
organizaciones sociales realmente existentes, como los sujetos de la participación.
Es decir, que han reconocido la autonomía de las organizaciones sociales y no han
pretendido ni crear artificialmente organizaciones, ni desconocer la representatividad
de las organizaciones existentes. En este terreno se han logrado avances
significativos llegando a desarrollar normas legales para garantizar ese derecho: es
el caso de la ordenanza 192 de 1984 de la Municipalidad de Lima Metropolitana
(hoy renovada mediante la Ordenanza 088-95) que incluye la creación de una
-11-
categoría jurídica: la personería municipal. Es importante resaltar que un efecto
colateral de estas experiencias es que donde se han dado, han producido una
reestructuración orgánica de las organizaciones sociales: es el caso de la
mencionada ordenanza en los distritos de Lima Metropolitana donde se reconoció a
casi el 80% de las organizaciones existentes, el reconocimiento de la Federación de
Pueblos Jóvenes de Ilo, la constitución de la Comisión Mixta Pro Agua y Desagüe en
Carabayllo (1981), la constitución de juntas de vecinos en Miraflores y las “alcaldías
vecinales” en Cajamarca (1992).
En tercer lugar, las experiencias de participación han asumido muy diversas
modalidades y han cubierto una gran diversidad de ámbitos de la vida local:
participación en decisiones, información, comisiones mixtas, co-gestión o autogestión de programas municipales, formulación del presupuesto municipal,
planificación del desarrollo, descentralización, delegación y/o transferencias de
competencias a municipalidades distritales e incluso a organizaciones sociales,
iniciativa popular, derecho de petición y muchos otros. Esto significa que al
tradicional derecho de participación ciudadana en la elección a autoridades a través
del voto, se han sumado nuevas dimensiones y áreas de participación. Ello parece
demostrar: primero, que la participación ciudadana no se reduce a una sola forma o
modalidad posible, sino que pueden ser muy diversas; segundo, que no existe una
receta única aplicable a todas las municipalidades del país por igual, sino que en
cada caso, el criterio de eficacia y viabilidad es la adecuación a las condiciones
propias de cada realidad; y tercero, que prácticamente no existe territorio de la
acción municipal donde la participación ciudadana no se pueda ejercer.
Es interesante reconocer que, a lo largo de la vida democrática municipal, se han
producido ciclos de modalidades de participación que se han expandido entre
diversas municipalidades. Este fenómeno se ha producido en dos sentidos. De un
lado, parece haber una secuencia que va desde las formas de participación más
masivas y eventuales –cabildos abiertos, asambleas populares a inicios de la
década de los ochenta- a modalidades más estables y orgánicas desde el punto de
vista institucional como las comisiones de gestión (Ilo), comités de planificación del
desarrollo que se empiezan a generalizar a mediados de los ochenta y alcanzan
hegemonía en los noventa, y las mesas de concertación que partiendo de
Cajamarca se han expandido a buena parte de municipalidades de la sierra
(especialmente en el Cusco debido al impulso de PREDES a mediados de los
ochenta) y selva (resalta el caso del departamento de San Martín). Sechura es un
caso en el que el ciclo se ha dado linealmente: de la asamblea popular de inicios de
los ochenta, al comité de desarrollo estratégico a mediados de los noventa.
De otro lado, algunas modalidades han sido capaces de generar efectos de
replicación y expansión muy rápidos. Casos típicos son las mesas de concertación
inter-institucional para el desarrollo en municipalidades de provincias de sierra y
selva, o las juntas de vecinos que han adoptado el modelo más democrático (vale
decir, con dirigencias elegidas por la población y como organizaciones autónomas)
que empezó a implementar la municipalidad de Miraflores en Lima y que se han
expandido en los demás distritos de sectores altos y medios (Jesús María, Breña, La
Molina y otras, e incluso a municipalidades de provincias.
Quizás el aspecto más importante de las experiencias de participación es que se ha
incrementado la representatividad y el poder de negociación de los ciudadanos,
sobre todo a nivel colectivo. Ello ha sido especialmente notorio en las experiencias
-12-
de concertación inter-institucional y de creación de comités o comisiones
multisectoriales de desarrollo local. En ellas han participado el gobierno local y los
diversos actores de la localidad, incluyendo a organizaciones sociales, gremios
empresariales, sector privado empresarial, sector público, universidades, ONG,
Iglesias y demás con el objetivo de coordinar y articular acciones, recursos y
capacidades orientadas al desarrollo local y tomar decisiones en relación a esta
importante dimensión de la gestión municipal. La consecuencia es que las
organizaciones e instituciones ciudadanas han tenido la posibilidad de participar en
la toma de decisiones respecto del uso de recursos, incluso pertenecientes a otros
actores. En esta línea, las experiencias más avanzadas han supuesto la
participación ciudadana en la aprobación de presupuesto (Yavarí, Bellavista,
Caballococha y Ucayali) Ello ha sido posible a partir del incremento de su poder de
negociación, supuesto en la modalidad participativa. En ese sentido, la concertación
inter-institucional como modalidad de participación ciudadana ha avanzado más allá
incluso, llegando a convertirse en procesos de constitución de nuevos poderes
locales.
Por otra parte, la oportunidad abierta por nuevos derechos como la revocatoria (Ley
26300) ha permitido un mayor nivel de fiscalización de los ciudadanos respecto de la
performance de sus autoridades. No deja de ser significativo que el 83.8% de los
casos de revocatoria consultados en Octubre, 1997 se hayan producido en
municipalidades rurales y que el 47% de las motivaciones hayan tenido que ver con
problemas de déficit en gestión democrática de los alcaldes. Esto permite plantear
que en las municipalidades rurales existe una mayor sensibilidad frente a la gestión
municipal en la medida –probablemente- que en ellos, una de las tareas
democráticas más urgentes es el quiebre de los poderes locales tradicionales.
Complementario con lo anterior, las experiencias de participación han permitido
elevar la capacidad de gestión de los ciudadanos individualmente, y de sus
organizaciones de planes y programas económicos y sociales que antes eran
patrimonio exclusivo de la administración pública, la iglesia y las ONG. Ello se
evidencia además en el creciente interés de los ciudadanos –especialmente los
líderes sociales- de capacitación económica, gerencial y administrativa. Un caso
interesante de este rasgo se ha producido en el programa del vaso de leche en su
versión original (1984-1987) en la municipalidad de Lima.
Otro aspecto de las experiencias de participación ha sido que por lo general, han
implicado un proceso de comunicación entre el gobierno local y la ciudadanía a
través de diversos medios formales e informales. Ello se ha expresado a través de la
expansión de diversos mecanismos como las sesiones de concejo con participación
de representantes de organizaciones sociales (Ilo, Sihuas y Mato), boletines
(Cajamarca, Huancavelica, Morropón, Lima, Miraflores), radio y TV (Caballococha,
Juanjuí, El Collao, Cotarusi, Huaylas) y los llamados Comités Vecinales y
Comunales, especialmente en Espinar, Limatambo y El Collao). Es interesante que
una modalidad originalmente pensada como de participación en la toma de
decisiones como el cabildo abierto (como operó en Carabayllo entre 1983-86)
progresivamente con el tiempo, se ha convertido en un mecanismo de información
de la autoridad a la ciudadanía. Así opera en numerosas municipalidades del país.
El factor esencial de su viabilidad ha sido la información que la municipalidad ha
provisto a la ciudadanía tanto como transparencia en la gestión, como información
para la mejora de la gestión. En un país donde la incomunicación entre gobernantes
-13-
y gobernados y la transparencia ha sido determinante en su relación, este rasgo ha
implicado un factor importante de democratización.
Un rasgo importante es que estas experiencias han buscado aliviar los costos
mediatos e inmediatos de participar, así como garantizar beneficios concretos y
tangibles a quienes participan en las políticas municipales. En consecuencia, han
pretendido explícitamente incentivar e impulsar la propensión ciudadana a la
participación. En este terreno, si bien hay todavía un largo trecho por recorrer, se
han empezado a llevar a cabo experiencias que van generando modelos capaces de
ser replicados en diferentes escalas. Dos de los mecanismos clave en esta
perspectiva han sido los “convenios” (a menudo con elementos de cumplimiento de
obligaciones tributarias) que municipalidades como Villa El Salvador celebraron con
las organizaciones populares del distrito y las metodologías de identificación de
necesidades y priorización de obras como en buena parte de las municipalidades
que han optado por procesos de planificación estratégica, especialmente en la sierra
y selva.
Otro rasgo clave es que muchas experiencias participativas han tenido singular éxito
al haberse ligado a la intervención municipal en lo que podemos llamar “las nuevas
fronteras de la acción municipal”: desarrollo local (Cajamarca, Huanta, Morropón
San Marcos y muchas más), medio ambiente (Ilo, Piura, San Marcos, Limatambo, La
Encañada), planificación (Santiago, Nauta, Picota, Banda de Shilcayo, Morropón,
Cajamarca, Ilo), seguridad ciudadana (sobre todo a través de rondas campesinas,
destacándose el caso de Sihuas) y políticas sociales (las experiencias del vaso de
leche y apoyo a comedores populares, así como de salud, en muchas
municipalidades).
En estos casos se ha logrado definir una estrategia de
intervención que incorpora la participación como elemento crucial, lo que ha
significado no sólo una mayor convocatoria y legitimidad de la intervención, sino
garantía de viabilidad política y eficacia.
Otro rasgo importante de las políticas de participación es que a menudo han estado
articuladas a procesos de descentralización de la gestión a través de
municipalidades delegadas con autoridades elegidas por la población, así como de
delegación de capacidad de gasto de recursos municipales a organizaciones
sociales (el caso más saltante es Ilo donde el producto del impuesto predial
proveniente de los pueblos jóvenes se asigna a la Federación de Pueblos Jóvenes)
y de desconcentración a través de agencias municipales también con autoridades
elegidas por el pueblo. Estas experiencias que han ocurrido sobre todo en la sierra y
la selva han contribuido a fortalecer la gestión local de comunidades, caseríos y
centros poblados pequeños. El Cuadro 1 presenta una tipología de las principales
experiencias
Cuadro 1. EXPERIENCIAS DE DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN INTRA-MUNICIPAL
Estrategia
Desconcentración
Descentralización
Modalidad
Agencias municipales
Delegación municipal
Delegación de competencias de
municipalidades provinciales a
distritales
Juntas inter-distritales de
planificación
Municipalidades delegadas de
centros poblados menores


Base legal
Ley orgánica de
municipalidades
Ley orgánica de
municipalidades
-14-
Coordinadoras inter-distritales
Tradicionalmente se ha pensado que el aporte de mano de obra comunal ha sido un
instrumento de clientelismo y cooptación por la autoridad. Ello ha sido así cuando la
municipalidad ha decidido la obra y recurre al pueblo tan sólo para solicitar su
trabajo. Sin embargo, en los últimos años numerosas municipalidades han
implementado esta modalidad a partir de la decisión popular de la obra, así como de
la selección de tecnología y otros componentes.
Finalmente, un elemento recurrente que ha demostrado ser clave en la iniciativa y
difusión de las oportunidades de participación ciudadana en el gobierno local, ha
sido la presencia de las ONG como impulsoras de propuestas y proyectos de
desarrollo y democratización de la sociedad local. Parece ser que el rol que han
cumplido las ONG ha sido importante en el diseño de modalidades de participación,
pero además en la provisión de recursos económicos, profesionales y logísticos
para su implementación, así como en la provisión del marco institucional que
implican los proyectos de desarrollo local apoyados por la cooperación internacional.
Quizás el aspecto más importante de la contribución de las ONG en el largo plazo
ha sido la promoción de una cultura de participación basada en la autonomía de las
organizaciones populares. Planteada como exigencia confrontacional en una
perspectiva anti-estatal durante el ciclo de protesta de la década de 1970, se
transformó –aunque no en todos los casos- en una estrategia de promoción de
“toma de las municipalidades” por las fuerzas populares para desde allí plantear
políticas municipales de participación. Es significativo que la consigna de
participación y de autonomía de la organización popular forma parte del “capital
político” y la cultura del movimiento popular, incluso en los 80 y 90.
-15-
-16-
Cuadro 1. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN GOBIERNOS LOCALES 1980-2002
Derecho ciudadano
Elección de autoridades
Participación en toma de
decisiones
Modalidad
Elección de alcaldes y regidores
Forma de ejercicio
Voto
Sujetos
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes
Revocatoria de mandato de
alcalde y regidores
Firmas/ Voto
Elección de alcaldes delegados
de centros poblados menores
Voto/ Ternas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Elección de agentes municipales
Voto/ Ternas
Elección de “alcaldes vecinales”
Voto
Participación de representantes
de organizaciones sociales en
concejo municipal
Presupuesto participativo
Voz
Voz, negociación, concertación
Iniciativa legislativa
Firmas/ Voto
Referéndum
Firmas/ Voto
Comisiones mixtas ad hoc
Voz, negociación, concertación
Participación en Comisiones de
regidores
Voz, negociación, concertación
Cabildo abierto
Voz/ Voto a mano alzada
Base legal
 Constitución
 Ley orgánica de
municipalidades
 Ley de elecciones
municipales
 Constitución
 Ley 26300

Ley orgánica de
municipalidades
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Organizaciones sociales
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
 Constitución
 Ley 26300
 Constitución
 Ley 26300

Ley orgánica de
municipalidades
-17-
Concertación social
Petición
Control y fiscalización de
autoridades
Asamblea Popular
Voz/ Voto a mano alzada
Comités de gestión
Voz, negociación, concertación
Comités de planificación del
desarrollo
Voz, negociación, concertación
Convenios tributarios para
ejecución de obras públicas
Voz, negociación, concertación
Mesas de concertación
interinstitucional
Voz, negociación, concertación
Comités de planificación del
desarrollo
Voz, negociación, concertación
Solicitudes y peticiones
Documento escrito
Pliegos petitorios
Documento escrito
Audiencias públicas
Voz, negociación
Agenda ciudadana de campaña
electoral
Documento escrito
Denuncia penal contra
autoridades
Vacancia de cargo de alcalde y
regidores
Denuncia
Denuncia ante concejo municipal
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas, y candidatos
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales



Ley orgánica de
municipalidades
Código Penal
Ley orgánica de
municipalidades
-18-
Control y fiscalización de
servicios públicos
Información
Demanda de rendición de
cuentas
Firmas/ Voto
Remoción de funcionarios
Firmas/ Voto
Denuncia a Contraloría General
de la República
Denuncias por deficiencias en
servicios
Reclamos por simplificación
administrativa
Inspectores populares
Documento escrito
Documento escrito
Reclamos por simplificación
administrativa
Propuestos por organización
ciudadana controlan servicios
públicos
Denuncias
Comités de defensa del
consumidor
Comités de vigilancia de obras
Información cada 90 días
Vigilancia de calidad de obras
Informe escrito
Sesión de concejo con agenda
ciudadana
Petición a través de documento
escrito
Sesiones públicas de concejo
Asistencia a sesiones de concejo
Audiencias públicas
Asistencia a audiencias públicas
o privadas
Cabildos abiertos
Voz/ Voto a mano alzada
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Organizaciones sociales
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
 Constitución
 Ley 26300
 Constitución
 Ley 26300


Norma de Contraloría
Norma de simplificación
administrativa

Ley orgánica de
municipalidades

Ley orgánica de
municipalidades

Ley orgánica de
municipalidades

Ley orgánica de
municipalidades
-19-
Co-gestión de servicios
públicos
Obras públicas
Asambleas públicas
Voz
Medios de comunicación:
boletines
Boletines
Medios de comunicación: radio
Estaciones y/o programas de
radio
Medios de comunicación:
televisión
Estaciones y/o programas de
televisión
Programa del Vaso de Leche
Participación en gestión y control
Programas de vivienda popular
Titulación de lotes
Educación inicial
Participación en gestión y control
Participación en gestión y control
Participación en gestión y control
Administración de locales
deportivos
Servicios públicos a cargo de
microempresas
Priorización de obras
Cofinanciamiento de obras
Aporte de mano de obra
Participación en gestión y control
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Comités del Vaso de Leche y
otras organizaciones femeninas
Organizaciones de pobladores
Organizaciones de pobladores
Asociaciones de Padres de
familia, organizaciones
magisteriales
Organizaciones deportivas
Concesión
Microempresas
Voz y voto
Voz y voto
Trabajo
Pago de tributos municipales
mediante aporte de mano de
obra
Decisión sobre modalidad de
ejecución de obras
Trabajo contra pago de tributos
Organizaciones de pobladores
Organizaciones de pobladores
Individuos y organizaciones de
pobladores
Individuos
Voz y voto
Organizaciones de pobladores
 Ley del Vaso de Leche
 Decreto Supremo...

Hay Decreto Supremo

Hay Decreto Supremo
-20-
Otro rol importante de las ONG ha sido el intercambio y difusión de experiencias
participativas, lo que ha contribuido decisivamente a su expansión. El caso más
notable ha sido la concertación inter-institucional que surge en Cajamarca que ya
había sido intentada antes de 1990, en otras municipalidades; y lo que es más
notable aún, se había discutido como forma de relación entre estado y sociedad civil
a través del proyecto de ley del Sistema Nacional de Cooperación de 1989
presentado por el INP. En Cajamarca, el impulso municipal a la concertación
alcanzó relevancia por la difusión que hicieron las autoridades locales y las ONG del
entorno. La experiencia de Cajamarca abrió oportunidades para otras experiencias
similares en otras municipalidades.
Junto a estos rasgos positivos, las experiencias participativas han mostrado
importantes debilidades. Una debilidad crítica de las experiencias ha sido su falta de
institucionalización. Como se ha señalado, muchas experiencias exitosas de
participación se han quedado en meros hechos que en última instancia, han
dependido de la voluntad de la autoridad y/o de su permanencia en el cargo. En
estos casos, la participación no se ha llegado a convertirse en derecho ciudadano.
Es el caso de la gran mayoría de municipalidades aún de las más participativas.
Incluso en una municipalidad tan democrática como Ilo, la ciudadanía ha detectado
un déficit de legislación participativa como señala el informe de un taller de 1996.
En muchos casos, las experiencias de participación no son continuadas en el
tiempo, sino esporádicas y actos únicos, lo que incrementa su precariedad y crea un
caldo de cultivo para el clientelismo, especialmente en municipios rurales. Surge
aquí una cuestión central relativa al mínimo tiempo de duración continuada
requerida para que una experiencia se consolide institucional y culturalmente, y
pase a ser parte del “modo de vida cotidiano de la ciudadanía”. Las experiencias
participativas más democráticas han ido progresivamente avanzando hacia
mecanismos y modalidades más estables y orgánicas. Lo demuestra la
transformación de los cabildos abiertos en medios de información y consulta
ciudadana y no de toma de decisiones.
Otra importante debilidad es que a menudo, tras las políticas de participación
muchas veces se han escondido propuestas clientelistas y a menudo
manipulatorias, ya sea que se trate de objetivos explícitos de las autoridades o que
se haya caído en tal riesgo en el curso de la experiencia misma, como consecuencia
de la cultura política autoritaria. Este hecho pone de relieve que no basta con
implementar “experiencias” de participación para que sean realmente participativas y
democráticas: se requiere como condición, partir de reconocer la autonomía de la
ciudadanía, las organizaciones sociales y las instituciones de la sociedad civil. Como
han señalado muchos analistas existe un delgado hilo que diferencia la participación
de las formas tradicionales o remozadas de clientelismo.
Una debilidad que cobra cada vez mayor importancia es la falta de mecanismos de
participación de la ciudadanía en el control oportuno y eficaz del ejercicio del poder.
Todavía los alcaldes no han entendido que la participación debe ser un medio
eficiente de control ciudadano de la gestión e instrumento de corrección de la
acción municipal, cuando se desvía de los intereses del pueblo. De alguna manera,
el derecho de revocatoria y demás derechos de la Ley 26300 son mecanismos
importantes de control que hoy están disponibles.
-21-
Finalmente, uno de los problemas más graves encontrados en los procesos de
participación es la brecha entre las políticas y los impulsos a la participación, y las
estructuras administrativas de las municipalidades obsoletas y tradicionales. Los
gobiernos locales no han logrado sufragar el alto costo de adaptación de la
administración municipal a los estilos de gobierno con participación ciudadana. La
consecuencia es que muchas políticas tienen serias dificultades de implementación
debido a que la burocracia municipal se convierte en una traba.
Los rasgos mencionados se han deducido de los rasgos más característicos de las
experiencias desde 1981. Es a partir de este análisis, que podemos plantearnos el
reto de construir modelos prácticos de gestión de participación ciudadana en los
gobiernos locales.
Las estrategias de relación con las organizaciones sociales
Un elemento clave de las políticas municipales de participación ciudadana es la
estrategia de relación con las organizaciones sociales. Es evidente que éstas son
sujetos principales de la participación en la medida que son colectividades
constituidas formal o informalmente que representan los diversos intereses
concretos de la ciudadanía local. Estas organizaciones que han surgido sobre todo
en los sectores populares buscan generar condiciones de acceso a derechos,
bienes y servicios que no están en capacidad de adquirir a través del mecanismo
institucional del estado o del mercado, dada la estructura política y económica de la
sociedad global. Se trata de las organizaciones vecinales, las comunidades
campesinas, comunidades nativas, comedores populares, clubes de madres,
comités del vaso de leche, comités pro-obras, rondas campesinas, comités de salud
y demás.
Es importante señalar que estas organizaciones se han desarrollado tanto en el
ámbito urbano y rural y que, si bien tuvieron un período de auge en las luchas
políticas y sociales de las décadas de 1970 y 1980, han sufrido un duro golpe en
esta década como producto del ajuste económico neo-liberal, el autoritarismo del
gobierno de Fujimori y la violencia política. Hoy se encuentran en serios problemas
de funcionamiento orgánico y estructuración.
Desde el punto de vista de la participación sin embargo, las organizaciones sociales
son las únicas instancias de representación social capaces de constituirse en
referentes de la ciudadanía. Ello es especialmente importante en los casos de las
organizaciones de mujeres quizás las de mayor propensión a la participación en los
últimos años, y la gran diversidad de organizaciones surgidas en el curso de estos
procesos: comités pro-obras, comités de parques, y otras. Por ello, a pesar de la
situación crítica por la que atraviesan, los gobiernos locales no pueden dejar de
tomarlas en cuenta como sujetos de la participación. Más aún, si una propuesta
participativa plantea la superación de la democracia puramente individual.
Es importante además, porque la relación del gobierno con las organizaciones
permite racionalizar y ordenar las demandas ciudadanas, así como contar con
interlocutores válidos y legítimos de la ciudadanía. Ello permite enfrentar en mejores
condiciones para todos los actores, procesos de participación y concertación que
involucren identificación de necesidades y demandas y su priorización, así como la
planificación del desarrollo.
-22-
La condición para que las municipalidades incorporen explícitamente a las
organizaciones sociales como sujetos de la participación ciudadana son diversas.
Entre ellas, consideramos que las principales son las siguientes:
a. El reconocimiento como sujetos de participación ciudadana a las organizaciones
realmente existentes en la sociedad local.
b. La promoción municipal de formas de organización previstas en la legislación,
como las juntas de vecinos y los comités comunales en aquellas localidades
donde no exista organización previa. Destacan en relación a este punto, las
experiencias de promoción de juntas de vecinos con modelos democráticos que
se han venido generalizando en distritos urbanos de sectores medios y altos,
siguiendo la pauta que abriera Miraflores. En estos casos, la condición de
viabilidad democrática es que se debe garantizar la libre asociación de la
ciudadanía y el derecho a dotarse de sus propios reglamentos y el ejercicio real y
efectivo de la autonomía interna.
c. La aprobación de ordenanzas municipales explícitas para el reconocimiento
jurídico y dotación de personería jurídica municipal, fijando los procedimientos
legales para ello. Hemos mencionado como caso típico el de Lima con la
Ordenanza 088 (antes Acuerdo 192), pero normas similares se han dado en Ilo,
Trujillo, Tacna y una gran cantidad de municipalidades donde se han
implementado procesos de concertación inter-institucional para el desarrollo. Ello
se explica porque este reconocimiento organizacional es una condición de
legitimidad de la representación y la participación.
d. El establecimiento de normas que definan las formas y procedimientos para la
resolución de conflictos al interior de las organizaciones, partiendo del respeto a
su autonomía y garantizando la no-intervención de las municipalidades en sus
asuntos internos.
e. La aprobación de ordenanzas que estipulen como derechos ciudadanos, las
formas y modalidades de participación ciudadana de manera que la ciudadanía
tenga un claro y preciso conocimiento de sus derechos.
f. Establecimiento de una política de comunicación e información permanente de la
municipalidad con las organizaciones en su conjunto y no solamente con sus
líderes.
g. Establecimiento de una política de capacitación permanente
organizaciones, incluyendo a los cuadros dirigenciales y a sus bases.
a
las
No es menester relevar la importancia de este instrumento. Se trata de un elemento
clave para la viabilidad de una política de participación realmente democrática. No
es casual que, al mencionar las debilidades de las experiencias de participación
ciudadana en los gobiernos locales hayamos señalado la falta de reconocimiento
jurídico de las organizaciones, pues esta ausencia ha debilitado la eficacia y
sostenibilidad de las políticas participativas.
-23-
La inexistencia de políticas democráticas y horizontales de relación con las
organizaciones sociales ha generado en muchos casos conflictos de diversa
envergadura entre la población y la municipalidad, y por tanto, la movilización
ciudadana como protesta. Casos singulares de este tipo se han dado en Villa María
del Triunfo y San Juan de Miraflores por problemas de tributación excesiva;
Huancapi (Ayacucho) y Cusco por tala de árboles en la Plaza de Armas, Miraflores
por la construcción de un centro comercial presuntamente nocivo para el vecindario,
Barranco por la inconsulta remodelación del parque central del distrito y Punchana
por la ineficiencia de las autoridades.
La comunicación e información en las políticas de participación
En un país cuyo régimen político se ha basado en la exclusión y la dominación, la
“res pública” nunca fue ciertamente pública. El manejo del gobierno y la gestión
estatal se escudó tras un velo que aislaba a la ciudadanía del estado. Por ello, la
constitución de espacios públicos no se llegó a consolidar y en gran medida, el
estado fue “ajeno” para los ciudadanos. Uno de los rasgos más importantes del
régimen fue la ausencia de comunicación e información entre gobernantes y
gobernados. A lo más, se escuchó tan sólo la voz del gobernante, en las materias
que quería, cuando lo quería y como lo quería. Una política de participación
ciudadana no es congruente con este tipo de práctica y requiere transformar esta
situación.
La falta de comunicación e información, y por tanto de transparencia y
responsabilidad de la gestión estatal tuvo características agravadas en los gobiernos
locales, por la dependencia que tenían del gobierno central. Alcaldes y regidores no
tenían que responder ni informar a la población, porque su relación no era de
representación, sino más bien de dominación. Las consecuencias fueron evidentes:
pérdida de legitimidad y desconfianza ciudadana, así como escaso interés por
participar y por cumplir las obligaciones tributarias y de todo orden.
Cualquier política democrática de participación ciudadana tiene por ello que
plantearse una dimensión comunicativa entre municipalidad y ciudadanía. Esto
supone dos aspectos. De un lado, se trata de generar un proceso de información de
la municipalidad a la ciudadanía respecto de la gestión municipal, los ingresos y
egresos municipales, los planes y programas municipales, la determinación de las
obras públicas; en general, la rendición de cuentas permanente de las autoridades
sobre su acción y el manejo que hacen del poder y los recursos municipales. Del
otro lado, supone una permanente comunicación de ida y vuelta entre las
autoridades y la ciudadanía, de manera que pueda establecerse un diálogo en el
que la ciudadanía exprese sus necesidades, demandas y quejas, y la autoridad
plantee los problemas, las agendas y las alternativas. Ello permitirá que el diálogo
entre ambas sea creativo y permita encontrar caminos para garantizar la
gobernabilidad.
Ello supone la utilización de mecanismos explícitos de participación tales como los
cabildos abiertos, las asambleas populares, las sesiones de concejo con
participación de la ciudadanía, las reuniones de trabajo del alcalde y los regidores
en las localidades del municipio y así sucesivamente. Pero además, en el actual
contexto de explosión de las comunicaciones exige que se utilicen los más diversos
medios al alcance de la autoridad para que la comunicación sea eficaz, adecuada y
-24-
democrática. Ello implica el uso intensivo de la radio y la televisión; y una cada vez
mayor audacia en el uso de la informática, como en el caso de la experiencia de la
“Municipalidad Virtual” implementada en Villa El Salvador. De otro lado, plantea la
pluralidad de medios como estrategia para llegar de diversas maneras a la
población.
Los gobiernos locales han priorizado en los últimos años la dimensión informativa,
pero con dos importantes restricciones. De un lado, han mantenido el monopolio de
la decisión sobre qué, cómo y cuándo informar. En concreto, el acceso a la
información no ha sido propiamente un derecho de la ciudadanía, sino más bien,
una concesión de la autoridad. En el caso extremo, esta característica ha regido
incluso para los regidores de la oposición quienes, a pesar de su derecho
establecido en la ley, ha visto entrampada su función de control y fiscalización. En
este terreno es preciso avanzar críticamente en el sentido de: establecer el derecho
de la ciudadanía a tener el adecuado acceso a la información sobre la gestión
municipal. Este derecho debe a su vez, ser reglamentado por las municipalidades,
de manera de determinar claramente qué tipo de información es efectivamente
pública y cuál no, basado en el principio que sólo puede mantenerse en reserva la
información cuya divulgación amenace la viabilidad de la gestión municipal o la
honorabilidad de las personas.
Otra restricción ha sido que los alcaldes han privilegiado la provisión de información
a través de medios escritos: boletines, volantes y demás, que si bien son
importantes, no permiten un diálogo fluido entre las partes. De allí que a través de
ellos se conoce sólo aquello que el alcalde quiere que la población conozca: obras,
inauguraciones, éxitos, condecoraciones, sesiones solemnes, etc. De ese modo, los
boletines municipales parecen por lo general, vehículos de propaganda de la
autoridad, más que medios de comunicación.
Quizás sea por estas razones que las relaciones entre las autoridades municipales y
la oposición local –sobre todo en provincias- se centra tanto en torno de la cuestión
de la comunicación, la información y la transparencia; y que además, la oposición se
practique sobre todo desde los medios de comunicación, especialmente la radio y
los periódicos locales. La oposición busca de esta manera, contrarrestar la falta de
información, su veracidad o el uso de la información municipal como medio de
propaganda para el alcalde con un estilo agresivo de oposición basada a menudo en
el chisme, las medias verdades y la insinuación proterva.
Una política de participación ciudadana tiene como sostén fundamental, una
práctica de comunicación e información efectivas entre las autoridades y la
ciudadanía. Ello ha asumido en los últimos tiempos una enorme importancia pues
crecientemente la ciudadanía va considerándola como un derecho y no sólo como
una concesión. La mejor demostración de ello es que el 15.5% de las motivaciones
para las revocatorias de Octubre de 1997 haya sido la falta de comunicación e
información sobre la gestión municipal.
3. La Estructura de Oportunidades de la Participación Ciudadana en el
Gobierno Local
-25-
Los estudios sobre la participación ciudadana han tratado el tema desde muy
diversos enfoques. Han predominado los que desarrollan una crítica a las
concepciones liberales de participación que la centraban en el derecho al voto para
la elección de autoridades; aquellos enfoques teóricos que plantean argumentos
para fundamentar concepciones más democráticas y amplias de participación; junto
a ellos, los estudios que focalizan el análisis del marco jurídico, contrastándolos con
paradigmas teóricos del Derecho Público. Están finalmente, los estudios de caso
que presentan análisis de experiencias concretas a partir de los cuales se
pretendían deducir modelos de participación.
Sin embargo, son pocos –casi inexistentes- los estudios que se han preocupado por
plantear y discutir las condiciones sociales, económicas y políticas concretas que
operan sobre las políticas de participación ciudadana que pueden considerarse
como “requisitos” de viabilidad y eficacia. En esta sección, haremos un esfuerzo por
identificar aquellos factores y condiciones dentro de las que operan las políticas de
participación ciudadana.
La viabilidad y eficacia de las políticas públicas de participación dependen en gran
medida, de que se apliquen bajo determinadas condiciones que faciliten su
implementación. No se trata de factores aislados cuya sumatoria produce un
resultado positivo o negativo, sino más bien de un conjunto estructurado e
interactivo de factores que abren o cierran, total o parcialmente sus posibilidades de
viabilidad y eficacia. Puede decirse que la resultante es más bien, la definición de
las oportunidades para que los actores puedan maximizar sus beneficios en el
proceso. Por ello, el concepto de estructura de oportunidades es adecuado para
denominar este conjunto de condiciones cuya incidencia mayor o menor sobre las
políticas de participación abre el abanico de las posibilidades verosímiles de
resultado positivo.
El análisis de las políticas públicas por lo general, se ha limitado a describir el
proceso de toma de decisiones y el producto resultante, asumiendo que la voluntad
o los objetivos de quien tomó la decisión, por el hecho de ser un organismo público
dotado de poder político (y con mayor razón, si hay una norma legal de por medio),
garantizan ineluctablemente el efecto. En este trabajo partimos de la proposición de
que dicho supuesto es falso y que la política formulada no es sino la hipótesis que
se propone comprobar el organismo implementador: y que, por tanto, es razonable
que el objetivo se cumpla o no, por lo menos, en los términos que lo pensó quien
tomó la decisión. Ello es consecuencia del impacto de un conjunto de condiciones
concretas existentes en la sociedad y especialmente, de las relaciones entre los
actores sociales y políticos que intervienen en los procesos que dicha política
genera. La noción de estructura de oportunidades puede ser el instrumento
analítico de este proceso. Si el argumento es válido para las políticas públicas en
general, en el caso de las políticas de participación resulta de mayor relevancia.
La estructura de oportunidades de la participación ciudadana extrae los factores
actuantes de tres “espacios político-sociales”. Estos son:
a) El espacio político macro-societal: aquellas características estructurales de la
sociedad y aquellas que definen al régimen político de la sociedad global.
-26-
b) El espacio institucional: los aspectos relacionados con la agencia estatal
productora e implementadora de la política de participación. En nuestro caso, los
gobiernos locales;
c) El espacio social: las características sociales y económicas que definen a los
sujetos, individuales o colectivos a quienes está dirigida la política de
participación que configuran el perfil de la demanda de participación en la
sociedad local. Ello incluye a todo tipo de organizaciones sociales: desde
partidos y movimientos políticos hasta organizaciones representativas de
intereses de categorías sociales: comedores populares, organizaciones de
pobladores, organizaciones empresariales, comunidades campesinas, clubes
deportivos y demás.
Presentaremos los principales factores de cada uno de estos espacios, tratando de
ponerlos en juego y evaluar su incidencia. En esta versión nos limitamos a hacer
una breve descripción y a caracterizar su modo de intervención. La identificación de
los factores no resulta sólo del análisis teórico, sino que se deducen del análisis de
las experiencias municipales de participación expuestas, vale decir, que tienen una
sólida base empírica. (Ver Cuadro 3)
Cuadro 3. Estructura de Oportunidades de la Participación Ciudadana en los
Gobiernos Locales
Espacio político macrosocietal
Democracia/ Dictadura
Espacio institucional de los
gobiernos locales
Legalización de la participación
Cultura política
democrática/ autoritaria
Reconocimiento legal de los
sujetos colectivos de la
participación
Política municipal explícita de
participación ciudadana
Convenios u ordenanzas que
consignen los acuerdos de
participación
Estructura orgánica y recursos
asignados
Descentralización/
Centralismo
Crisis/ Estabilidad
Económica
Crisis/ Estabilidad Política
Espacio social de los actores
locales
Grado de conciencia cívica y
política del ciudadano individual
Grado de consolidación de las
organizaciones sociales
Grado de carencias y
necesidades de la ciudadanía
Análisis de costo-beneficio de
la participación
Carácter de la estrategia de las
organizaciones sociales
participantes
Política municipal de comunicación
El espacio político macro-societal
Hemos definido a los factores provenientes de esta esfera como aquellas
características estructurales de la sociedad y aquellos que definen al régimen
político de la sociedad global. Con relación a las políticas municipales de
participación ciudadana, identificamos los siguientes:
a) Democracia/ Dictadura: la primera y básica condición de viabilidad de las
políticas municipales de participación se refiere al carácter del régimen político.
La existencia de un régimen democrático es un factor positivo de viabilidad, de
donde se concluye que en tales condiciones habrá mayores oportunidades
positivas que en una dictadura. Sin embargo es importante hacer dos
precisiones.
-27-
En primer lugar, democracia y dictadura son conceptos polares y la realidad por
lo general, no es tan polar. Se pueden dar casos de democracias en los que el
régimen puede ser autoritario y rígido, pero guardando las formas democráticas.
Ellos por lo general, desestimulan las políticas de participación como ha sido
evidente en el Perú de los últimos años. Diversos factores se han conjugado en
este sentido: la militarización de la sociedad en el contexto de la lucha contra la
subversión y el terrorismo que prácticamente anuló a los gobiernos locales de
las zonas de emergencia. Otro factor importante ha sido el creciente
autoritarismo del régimen que ha pretendido copar todas las instituciones
estatales entre ellos los gobiernos locales. Si bien los resultados han sido
desiguales, es evidente que el régimen no ha cejado en su empeño de golpear a
los gobiernos locales, de dividirlos (perjudicando especialmente a las
municipalidades provinciales) y lesionando a su organización gremial, la
Asociación de Municipalidades del Perú –AMPE que ha sido permanentemente
atacada por voceros del gobierno.
Se dan por otro lado, situaciones que podrían definirse como dictaduras, en las
que los esfuerzos de legitimación del régimen podrían eventualmente abrir
espacios de participación y estimulando tales procesos. En cierto sentido, ese
fue el caso del gobierno militar “revolucionario” de 1969-1980. Es por ello, que
en cada caso, sólo el análisis riguroso de la situación definirá la categoría y
evaluará su capacidad de impacto.
En segundo lugar, si bien es claro que bajo situaciones de dictadura las
oportunidades son negativas para las políticas de participación, es probable que,
dadas ciertas condiciones, haya una alta tasa de participación desde abajo, es
decir, movilización ciudadana de protesta. Estas situaciones, que corresponden
a un concepto de participación definida como la irrupción de movimientos
sociales y políticos excluidos de la escena pública, fueron las modalidades de
acción colectiva predominantes en los ’60 y ’70 en América Latina. Se trata de
un tipo de participación de fuerte contenido anti-estatal, a diferencia de nuestra
propuesta que focaliza sobre las políticas de participación del Estado, en este
caso, los gobiernos locales.
b) Cultura política democrática/ autoritaria: el rol de la cultura política es clave
pues explica la posibilidad de que se adopten como políticas desde el gobierno
local y el marco probable de estrategias de quien la implementa, así como la
receptividad ciudadana. Es claro entonces, que en una sociedad con una cultura
democrática, las oportunidades de viabilidad serán positivas, mientras que en
una cultura autoritaria, serán reducidas.
Sin embargo, una vez más debemos prevenir el riesgo de la esquematización
rígida. La cultura política es además, un concepto elusivo y complejo. Su
utilidad depende del rigor del análisis de la situación concreta. De otro lado,
debemos recordar que uno de los medios para transformar una cultura
autoritaria en democrática, es precisamente la introducción de políticas de
participación que socaven el autoritarismo. En ese sentido, uno de los efectos
más evidentes de las experiencias exitosas de participación ciudadana en los
gobiernos locales ha sido el incremento de la cultura política ciudadana.
-28-
c) Descentralización/ Centralismo: en términos generales, en un estado
descentralizado, las oportunidades positivas para la participación son mayores
que en sociedades centralistas. Ello es más importante en los gobiernos
locales, ya que las oportunidades se incrementarán, cuando el régimen
municipal sea más sólido y está más consolidado.
Por ello, es importante que el análisis de este factor no se limite a evaluar el
marco jurídico político, sino que considere de modo especial, el grado de
fortaleza o debilidad de los gobiernos locales en la estructura del Estado en su
conjunto. La cuestión se concreta preguntando si las autoridades estarán
interesadas en ofrecer participación a la ciudadanía, sabiendo que gobiernan
órganos estatales débiles y sin poder, incapaces de distribuir beneficios
concretos a quienes participan. Y viceversa, si la ciudadanía estará interesada
en participar en estas condiciones.
El caso peruano ofrece una importante experiencia: muchas municipalidades
ante la ineficacia del gobierno central, o en respuesta a las demandas y
necesidades ciudadanas han incursionado en acciones en áreas que están
fuera de su ámbito legal de competencias, abriendo lo que hemos denominado
“nuevas fronteras de la acción municipal”. En otros casos, se detectan
crecientes procesos de asociación inter-municipalidades para la realización de
proyectos conjuntos en los que la participación es un componente clave
(Andahuaylas, municipalidades de sierra, especialmente en cuencas). En la
práctica, los gobiernos locales devienen en sujetos estatales que se van
construyendo desde abajo –algo atípico en los procesos de construcción estataly se convierten en actores de la descentralización que empieza a percibirse, no
sólo como un proceso impulsado por una ley, sino como un proceso que emerge
de la sociedad.
De otro lado, desde mediados de la década de los noventa, se ha empezado a
producir un fenómeno creciente de surgimiento de movimientos regionalistas y
descentralistas con liderazgo de los gobiernos locales y que tienen como base
institucional a las mesas de concertación, como es el caso de Paso, Ica,
Huancavelica y otros. Es interesante percatarse que estos movimientos son
diferentes a los que surgieron “desde la base” en los setenta. La presencia y el
liderazgo de las municipalidades les otorga una mayor legitimidad y una mayor
capacidad de arrastre.
d) Crisis/ Estabilidad Económica: las mejores condiciones para la viabilidad de
las políticas municipales de participación se dan cuando la situación económica
es relativamente estable; y que las oportunidades son negativas cuando se
atraviesa por una crisis. Sin embargo, la eficacia de este factor depende del
análisis de la situación concreta y de la manera como se articule el conjunto de
factores. Una vez más, es preciso evitar el riesgo de esquematizar rígidamente
el análisis.
Aquí debemos precisar que no siempre la crisis económica desalienta la
participación, sobre todo cuando el gobierno local define la participación
ciudadana como una estrategia para enfrentar la crisis económica. Y también
recordar que en situaciones de crisis económica pueden surgir otras formas de
participación: si se desarrollaran formas de solidaridad entre los ciudadanos
-29-
para enfrentar la crisis, estamos ante un incremento de la participación al interior
de la sociedad, como acción colectiva organizada de los sectores populares
para la satisfacción de necesidades en contextos de crisis. De otro lado,
podremos identificar también, altas tasas de participación ciudadana en
acciones de protesta “desde abajo”, como irrupción de movimientos sociales y
políticos excluidos. Si bien no implican participación en la gestión municipal,
estas formas de participación cooperativa tienden a ir constituyendo sujetos
colectivos para la participación.
En relación a esta problemática, las municipalidades han venido desempeñando
un activo papel, tanto en políticas de promoción de las microempresas, como de
parques industriales (Villa El Salvador, Ilo y otros), como en la promoción de
políticas sociales (alimentación, vaso de leche, salud –llegándose al caso de la
municipalidad de Sama donde se está implementando un sistema de “seguridad
social” local), y la activa participación en movilizaciones de protesta contra la
política económica del gobierno como lo demostró el último paro nacional.
e) Crisis/ Estabilidad Política: la existencia de una sociedad en crisis política es
un contexto en que las oportunidades de viabilidad de las políticas de
participación suelen ser negativas. Ya se trate de una crisis de representación
en la que los agentes políticos y los canales de participación atraviesan por una
profunda deslegitimación, o que se trate de una situación de violencia política
generalizada, los efectos de una crisis política tendrán siempre una alta
repercusión sobre las políticas de participación.
El espacio institucional de los gobiernos locales
Los factores institucionales son aquellos que aluden a los rasgos del gobierno local
que decide implementar la política de participación y las características de la política
misma. Identificamos como relevantes, los siguientes factores:
a) Legalización de la participación: a pesar que los regímenes políticos sean
democráticos, descentralistas y estables política y económicamente, no siempre
el terreno para la participación es propicio. Un factor que provee un elemento
de la explicación es que no siempre la participación ciudadana está consagrada
como un derecho.
Por ello sostenemos que allí donde el derecho, a través de la Constitución y las
leyes reconocen el derecho de participación directa e indirecta de los
ciudadanos en los asuntos públicos, las oportunidades para la viabilidad de
políticas de participación son positivas. Más aún, las probabilidades se
incrementan cuando las formas de participación están taxativamente estipuladas
en la ley, y cuando éstas se consideran como derechos mínimos, dejando
abiertas las posibilidades de que los gobiernos locales establezcan otras formas
más amplias y profundas de participación.
La cuestión de la legalización de la participación no sólo alude a la mera
existencia de normas legales, sino a las condiciones que las normas legales
deben para ser efectivamente viables y posibles de cumplimiento. Ello tiene que
ver con tres dimensiones: las condiciones formales (claridad y precisión del
derecho reconocido, precisión de los obligados a cumplirla, precisión de medios
-30-
de reclamación, instancias encargadas de resolver los conflictos y
reclamaciones, determinación de sanciones por infracción); condiciones de
acceso (costo accesible de ejercicio del derecho y de la reclamación);
condiciones de difusión (publicación de la norma, difusión de su contenido y
alcances a los diversos sectores involucrados). De no cumplir con estas
condiciones, las normas –por democráticas que sean- no tendrán las mínimas
condiciones de cumplirse.
Se podría asumir que las normas que legalizan la participación más importantes
son las de carácter nacional. Como hemos visto sin embargo, ello no es así. La
experiencia municipal ha demostrado que las normas más importantes y
eficaces en materia de participación son aquellas que a nivel local, aprueban las
propias municipalidades a través de ordenanzas. La oportunidad legal clave
para el despliegue de la participación ciudadana en los gobiernos locales es la
democratización municipal que ha abierto las puertas a la regulación local de la
participación. Aunque debe remarcarse que –como hemos mencionado- persiste
en las municipalidades una suerte de “inhibición legislativa” que desaprovecha la
oportunidad abierta.
b) Reconocimiento legal de los sujetos colectivos de la participación:
tradicionalmente, la participación ciudadana se ha visto como un derecho
individual.
Esta visión es hegemónica entre quienes sostienen que la
participación individual, es una condición constitutiva de la democracia liberal.
Sin embargo, cada vez cobran mayor importancia las organizaciones sociales
que congregan institucionalmente a personas que comparten características
sociales y económicas comunes para la promoción de sus intereses y la defensa
de sus derechos. Las organizaciones sociales han pasado a ser actores
centrales de la vida política en una sociedad democrática. En muchos casos,
han sido formas privilegiadas de la acción social en la escena pública de
ciudadanos que de no hacerlo por esta vía, no participarían en procesos
sociales.
No siempre sin embargo, el derecho ha provisto de instrumentos que permitan
que se les reconozca jurídicamente y obtengan personería jurídica, lo que
podríamos denominar “ciudadanía colectiva”. De allí la importancia de que ya
sea al nivel nacional, o local, la legislación establezca el derecho del
reconocimiento legal de estas organizaciones y la dotación de personería
jurídica.
La importancia de este derecho es crucial: garantiza que las
autoridades no las desconozcan arbitrariamente y que la posibilidad de
participar no esté sujeta a la voluntad del alcalde de turno.
En Perú, la mayor parte de organizaciones sociales carecen de este derecho
pues las leyes no contemplan sus particularidades. Es por ello que algunas
municipalidades –como se ha mencionado- han aprobado ordenanzas que lo
establecen, lo que es un sustantivo avance democrático y en la generación de
condiciones de viabilidad de las políticas municipales de participación. Sin
embargo, debemos reconocer que en la mayoría de los casos –incluso los
exitosos de participación- las municipalidades mantienen el patrón de un
reconocimiento informal, puramente político-administrativo que concentra en la
autoridad la discrecionalidad del reconocimiento.
-31-
c) Existencia de una política municipal explícita de participación ciudadana:
cuando se analizan las experiencias de participación no siempre encontramos
que son resultado de políticas o propuestas explícitas. Demasiado a menudo, se
trata más bien de acciones aisladas de un contexto programático y no pocas
veces, fruto de impulsos momentáneos. Ello ha propiciado que las políticas de
participación hayan sido en ocasiones, vehículos del clientelismo populista o de
cooptación.
Por ello, la existencia de una política explícita de participación es un factor que
incrementa las oportunidades positivas. El análisis supone temas complejos que
sólo señalamos: la relación con el plan de gobierno; la articulación de lo nuevo
con lo tradicional; el carácter instrumental de la participación; el gradualismo
como estrategia de implementación; su carácter integral, transversal e intersectorial; el costo/beneficio de la participación; y la minimización de los costos
individuales y colectivos de participar. Sin embargo, se constata una persistencia
de la brecha entre el discurso político y la realidad concreta, incluso en casos de
experiencias participativas que a veces no se diferencian netamente del
clientelismo tradicional y/o los intentos de control político.
d) Convenios u ordenanzas que consignen los acuerdos de participación:
muchas experiencias de participación han sido insuficientes y/o frustrantes pues
no siempre los acuerdos alcanzados a través de mecanismos participatorios han
sido formalizados o tenido obligatoriedad. Y es que se han caracterizado por la
informalidad de los procesos y de la toma de decisiones. Ello ha ocasionado que
las oportunidades de viabilidad de los acuerdos hayan sido muy pobres, cuando
no netamente negativos.
Por ello, una condición clave es que los acuerdos se consignen siempre en
convenios formales y en su caso, se expresen en ordenanzas que eleven dichos
acuerdos al rango de derecho ciudadano y de obligación de la autoridad. Y de
esa manera sean públicamente acuerdos democráticos formales, dotados de
obligatoriedad para las partes. En ese terreno una importante condición es que
incorporen reglas ad hoc para resolver conflictos entre las partes, ya sea de
aplicación o de interpretación. Quizás la experiencia prototípica es la de Villa El
Salvador (1984) donde un “acta de compromiso” selló el acuerdo entre las
nuevas autoridades y la organización representativa de la población, la
Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador –CUAVES. Otro
ejemplo interesante es el “acta de compromiso” entre la municipalidad de Lima y
los comités del Vaso de Leche de 1986 que reconoció a la Coordinadora
Metropolitana del Vaso de Leche y los términos de su participación en la gestión
del programa.
e) Existencia de una estructura orgánica y recursos asignados: una condición
clave de la participación es que sea una política integral, es decir, que se
aplique a todas las dimensiones de la gestión, y no sólo a un área o servicio. No
basta que haya una oficina de participación vecinal. Pero, cuando se cumplen
las otras condiciones institucionales, la existencia de una oficina dedicada a la
formulación de estrategias, la preparación de las decisiones, la promoción de la
política y su implementación, es un factor clave que incrementa las
oportunidades positivas de viabilidad de las políticas de participación.
-32-
Por ello es también crucial la asignación de recursos económicos a esta
dependencia y a la participación, por vía presupuestal. Importa que los recursos
asignados sean fijos y no aleatorios; que la ciudadanía, los funcionarios y las
autoridades conozcan el monto y el destino de estos recursos. Desde el punto
de vista de la eficacia de la participación y la asignación de recursos debe ser
percibida por las autoridades como inversión de mediano y largo plazo, no sólo
en popularidad y legitimidad, sino en la construcción de un gobierno local eficaz
y una sociedad democrática.
f)
Existencia de una política municipal de comunicación: la comunicación es
una condición fundamental para la viabilidad de las políticas de participación.
Ello supone dos aspectos: de un lado, la difusión de información sobre la
municipalidad; que no significa sólo publicar boletines con las obras que se
hacen, sino sobre todo, difundir información relevante para que la ciudadanía
conozca el manejo del gobierno, sus recursos, el presupuesto, los proyectos de
ordenanzas, los problemas y demás. Ello, por lo demás, es un derecho
ciudadano. Y en segundo lugar, supone el establecimiento de estructuras
formalizadas y estables para la comunicación y el diálogo entre las autoridades y
la ciudadanía, es decir, instancias de encuentro permanentes que garanticen el
desarrollo de procesos participativos.
El espacio social y económico de los actores sociales
Estos factores son aquellos referidos a las características sociales y económicas
que definen a los sujetos, individuales o colectivos a quienes está dirigida la política
de participación ciudadana y que permiten configurar el perfil de la demanda de
participación en la sociedad local. Ello incluye a todo tipo de organizaciones
sociales: desde partidos y movimientos políticos hasta organizaciones
representativas de intereses de categorías sociales.
Los factores de mayor incidencia identificados, son los siguientes:
a) Grado de conciencia cívica y política del ciudadano individual: la condición
clave de la participación es el grado de responsabilidad consciente del
ciudadano hacia la participación. La existencia de un alto grado de conciencia
cívica y política del ciudadano individual, permite oportunidades positivas para la
viabilidad de las políticas participativas. Sin embargo, la elusividad de esta
categoría nos previene respecto de su utilización, que debe ser muy cuidadosa y
rigurosa a fin que sea un eficiente instrumento.
Al mismo tiempo, debemos tener en cuenta que este fenómeno abarca más
dimensiones que lo que a primera vista se considera. Algunos aspectos que
deben ser cubiertos por el análisis son:
La expresión más clara del grado de conciencia cívica y política en una sociedad
democrática es el ejercicio del derecho al voto. En Perú, donde el derecho al
voto es obligatorio, su ejercicio no siempre ha sido un instrumento eficiente de
medición. Son las elecciones municipales las ocasiones donde se ha podido
manifestar con mayor claridad esta situación. Resulta crucial por ello, no
limitarse al análisis de la votación y el ausentismo como medios para medir la
-33-
conciencia cívica y política. Sin embargo, el dato de realidad es que a lo largo de
los años, el ausentismo en las elecciones municipales se ha ido reduciendo, lo
que parece indicar su creciente valoración por la ciudadanía.
Un segundo aspecto es que las formas de explicitar la conciencia cívica y
política son diversas y ello tiene que ver con la multiplicidad de esferas en las
que se desenvuelven los ciudadanos. Ello plantea el significado de la
participación en partidos y movimientos políticos como corrientes programáticas
y no como agrupaciones ocasionales, y muy especialmente, las formas de
participación a través de la presentación de iniciativas legislativas, referéndum,
revocatoria de las autoridades, remoción de funcionarios y la rendición de
cuentas, y otros derechos. También se deben considerar las modalidades no
formalizadas de expresión de la conciencia que no siempre pueden ser medidas
estadísticamente, pero que si merecen un riguroso análisis.
Finalmente, el ciudadano individual expresa su grado de conciencia a través de
su afiliación a organizaciones sociales para la defensa de derechos y la
promoción de intereses e instituciones similares, que es un fenómeno central de
la vida política local.
b) Grado de consolidación de las organizaciones sociales: la viabilidad de las
políticas de participación está determinada por el grado de consolidación de las
organizaciones sociales a quienes define como sujetos. Las oportunidades
serán positivas cuando haya organizaciones sociales consolidadas y tenderán a
ser negativas, cuando no lo sean. La cuestión no es sin embargo, simple. No
hay todavía una teoría de la organización social capaz de dar cuenta de su
complejidad.
Esto es más grave cuando comprobamos que en los últimos años debido a la
crisis económica y política, así como por el autoritarismo del régimen se ha
producido un debilitamiento general de las organizaciones sociales. Esta
situación ha llegado a afectar incluso a las organizaciones que habían logrado
sobrevivir a los embates de la crisis: las organizaciones femeninas que cada vez
enfrentan mayores dificultades para sostenerse.
En este contexto, nos limitamos a señalar algunas áreas a las que debe
responder cualquier teoría de ese tipo: el reconocimiento legal de la
organización, la formalización de sus estructuras internas, su vocación de
permanencia en el tiempo, su grado de autonomía con relación a otros agentes
de la sociedad (estado, gobiernos locales, partidos, iglesias), su
representatividad democrática, la legitimidad formal y sustantiva de sus
dirigentes y la articulación con otras organizaciones. Estas son las dimensiones
cuya definición es importante para determinar cómo la consolidación de las
organizaciones sociales es factor clave para la participación.
c) Grado de carencias y necesidades: la existencia de un alto grado de
carencias y necesidades insatisfechas de la población ha sido considerado un
factor importante para explicar la propensión a la organización. Sin embargo,
este factor no se explica por sí mismo, y mucho menos, garantiza que cuando
mayores sean las carencias y las necesidades insatisfechas, mayores serán las
oportunidades para la participación. Muchas veces se ha demostrado lo
-34-
contrario: a mayores carencias, menor propensión a organizarse y a participar.
Por ello es preciso manejar este concepto con mucha precisión.
Una forma de plantearlo es identificando los tipos de situaciones que conducen
a la decisión de organizarse. Tres parecen ser las más relevantes:
 Incapacidad económica de la población para adquirir bienes o servicios en el
mercado;
 Falta de acceso adecuado a bienes y/o servicios debido a la mala situación
de la agencia estatal encargada de prestarlos;
 Falta de acceso a bienes y/o servicios por la ineficiencia y/o corrupción de la
agencia encargada de proveerlos.
Frente a estas situaciones, los ciudadanos tienden a organizarse para superar
las carencias y satisfacer sus necesidades. Las estrategias más comunes han
sido: a) auto ayuda; b) cogestión con el gobierno local; c) protesta/reivindicación.
Una evaluación del impacto de este factor en la viabilidad de las políticas
participativas supone analizar estas dimensiones.
d) Análisis de costo-beneficio de participar: La participación no siempre supone
sólo ganancia neta para los participantes; de hecho, implica afrontar costos
inmediatos (pago de cuotas, papeleo, pago de transporte, materiales, coimas,
pérdida de salario o de la ganancia cuando no se asiste al trabajo, aporte en
trabajo no pagado, pérdida de tiempo libre, conflictos familiares, etc.) y costos
mediatos (riesgo de sanciones laborales, represión, conflicto en la comunidad,
incertidumbre del logro, el riesgo del fracaso, etc.).
Esta constatación plantea la necesidad de evaluar las políticas de participación
en función del análisis de costo-beneficio. Es decir, que la decisión de participar
va a tener oportunidades positivas cuando la política incorpora beneficios
superiores al costo implicado para los ciudadanos y/o cuando busca minimizar el
impacto de los costos.
Algunos puntos centrales del análisis son: la determinación de los costos de
participar; la determinación de beneficios superiores a los costos, cuando los
participantes sean muchos y diversos (y por tanto, que los costos pueden ser
diferenciales o pueden prorratearse); la minimización de costos y la diversidad
de medios para ello; la necesidad que la política tenga una oferta diversificada
de beneficios derivados de la decisión de participar como para satisfacer a los
diversos actores; la certeza que la autoridad proveerá efectivamente los
beneficios ofertados, y otros.
e) Carácter de la estrategia de las organizaciones sociales participantes: el
sentido de la participación para la ciudadanía está ligado a la capacidad que la
organización social, a través de su participación en el gobierno local, obtenga
para sí y sus miembros un conjunto de beneficios concretos. De allí que un
aspecto central de la cuestión sea la estrategia de la organización social.
Cuando se trata de participar a través de políticas municipales, la cuestión de la
estrategia es más importante aún, ya que de ella dependerá en gran medida, el
carácter de la relación y la resultante del proceso.
-35-
Identificamos tres estrategias que se definen en función de: a) el tipo de actitud
de la organización: pragmatismo, sujeción o ideologismo; b) el objetivo de la
organización: defensa de derechos y promoción de intereses, la defensa de
principios o el logro de concesiones; y, c) ámbito del objetivo de la organización:
politemática o unitemática. Los tipos de estrategias son: la Negociación, la
Confrontación y la Petición. (Ver Cuadro 4)
Cuadro 4. Estrategias de las Organizaciones Sociales
Factores/Estrategias
Actitud
Objetivo
Ambito de objetivo
Negociativa
Petición Subordinada
Pragmatismo
Sujección
Defensa de derechos y Logro de concesiones de
promoción de intereses
la autoridad
Politemática
Unitemática
Confrontación
Ideologismo
Defensa de principios
político-ideológicos
Unitemática
En principio, la opción por cualquiera de las estrategias negociativa y de
confrontación suponen siempre una alta propensión a la participación. No ocurre lo
mismo con la estrategia de petición subordinada, por cuanto implica una sujeción de
carácter clientelista a la autoridad. Lo que interesa para nuestros efectos, es la
forma de participar. Planteado así, en una sociedad democrática, parece ser en
principio, que la estrategia negociativa sería la más cercana a lo que las partes
esperan como la más adecuada para viabilizar un proceso participatorio. En ese
sentido, las oportunidades serán probablemente más positivas con la estrategia
negociativa que con la de la confrontación y de la petición.
De la discusión precedente podemos formular algunas proposiciones que a manera
de conclusiones provisorias, puedan contribuir a proporcionar una imagen más cabal
y adecuada de los procesos de participación ciudadana en los gobiernos locales.
La primera es que los factores provenientes de cada uno de los espacios no operan
por sí solos, ni en el vacío. Su capacidad explicativa depende de su estructuración y
de su acción conjunta. Cada caso plantea particularidades que modifican el valor de
cada uno de ellos. Por ello, no basta explicar los casos individuales por uno o más
de ellos, al margen del conjunto.
En segundo lugar, la diversidad de espacios y de factores que éstos producen
demuestra que las políticas de participación ciudadana y las estrategias de los
actores involucrados en los procesos subsecuentes son múltiples y muy variados. Y
que por ello, no es posible pensar que existe una receta válida para todos los casos.
Es en este punto que se abren las posibilidades de desarrollo de la utopía
democrática, a partir de la imaginación política de autoridades locales,
organizaciones sociales y ciudadanos individuales. La experiencia demuestra que
los casos más exitosos y democráticos, son aquellos que se han apartado de la ley y
ha dado lugar a la explosión de la creatividad ciudadana.
En tercer lugar, la diversidad de estrategias y la multiplicidad de formas de
participación ciudadana se explican por la existencia del conflicto que todo proceso
de participación supone. De allí que nuestra percepción sobre el conflicto, debe
enfatizar la importancia de la diversidad, su creatividad potencial y la necesidad de
-36-
contar con reglas para su resolución sobre bases consensuales. Debemos por ello
no desconocer el conflicto y más bien valorarlo como un aspecto a potenciar
positivamente.
En cuarto lugar, la relevancia de la cuestión de la institucionalización formal-legal de
la participación no es sólo un medio para expresar la voluntad participativa, sino
sobre todo, para constituir derechos ciudadanos exigibles, que prevalezcan frente a
la arbitrariedad y al cambio de autoridades. Esta proposición quiere resaltar de
manera muy especial, el rol del derecho en la participación.
Finalmente, la importancia de explorar esquemas analíticos para determinar las
condiciones positivas y negativas de viabilidad y eficacia de las políticas de
participación consiste en convertirlo en herramientas para la acción en este tema de
tanta importancia para la consolidación democrática de los gobiernos locales y del
país en su conjunto. De allí que el reconocimiento de estos factores y de su
impacto, permitirán potenciar los factores positivos y minimizar aquellos de carácter
negativo.
**********************************
En este texto hemos presentado los lineamientos básicos de una perspectiva teórica
alternativa sobre el tema de participación ciudadana: el análisis de las políticas
municipales de participación ciudadana y la identificación de las condiciones
de viabilidad y eficacia. Para ello hemos planteado conceptos que buscan
replantear la cuestión en nuevos términos. En segundo lugar, hemos revisado
críticamente el marco legal de la participación, enfatizando sus problemas y
limitaciones, lo que nos ha llevado a concluir que es muy pobre para estimular
procesos de participación y para impulsar a las municipalidades a implementar
políticas participatorias.
Ello nos ha llevado a revisar las experiencias de participación que han desarrollado
los gobiernos locales desde 1980. A partir de ello, hemos construido una primera
versión de lo que serían los componentes de un modelo práctico de gestión de las
políticas municipales de participación, buscando identificar los componentes de las
políticas municipales de participación ciudadana y la estructura de oportunidades de
la participación ciudadana, vale decir, los factores positivos y negativos que inciden
sobre su viabilidad y su eficacia.
Este texto es el primer resultado de un estudio de largo alcance que el autor lleva a
cabo y quiere poner en discusión algunos de sus primera conclusiones. Por ello,
muchos conceptos y análisis son aún iniciales. Otros son intuiciones que van
marcando un derrotero. Ponerlo en debate responde a la necesidad de alimentar la
discusión sobre el tema, y de someter a crítica, la validez y la consistencia de sus
argumentos.
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ANEXO
Cuadro 1. EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN GOBIERNOS LOCALES 1980-2002
Modalidad
Elección de alcaldes y regidores
Forma de ejercicio
Voto
Sujetos
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes
Revocatoria de mandato de
alcalde y regidores
Firmas/ Voto
Elección de alcaldes delegados
de centros poblados menores
Voto/ Ternas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Iniciativa legislativa
Firmas/ Voto
Referéndum
Firmas/ Voto
Cabildo abierto
Voz/ Voto a mano alzada
Petición
Solicitudes y peticiones
Documento escrito
Control y fiscalización de
autoridades
Denuncia penal contra
autoridades
Vacancia de cargo de alcalde y
regidores
Demanda de rendición de
cuentas
Denuncia
Derecho ciudadano
Elección de autoridades
Remoción de funcionarios
Denuncia ante concejo municipal
Firmas/ Voto
Firmas/ Voto
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales
Base legal
 Constitución
 Ley orgánica de
municipalidades
 Ley de elecciones
municipales
 Constitución
 Ley 26300

Ley orgánica de
municipalidades
 Constitución
 Ley 26300
 Constitución
 Ley 26300

Ley orgánica de
municipalidades

Ley orgánica de
municipalidades

Código Penal

Ley orgánica de
municipalidades
 Constitución
 Ley 26300
 Constitución
 Ley 26300
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Información
Co-gestión de servicios
públicos
Denuncia a Contraloría General
de la República
Reclamos por simplificación
administrativa
Información cada 90 días
Documento escrito
Reclamos por simplificación
administrativa
Informe escrito
Sesión de concejo con agenda
ciudadana
Petición a través de documento
escrito
Sesiones públicas de concejo
Asistencia a sesiones de concejo
Cabildos abiertos
Voz/ Voto a mano alzada
Programa del Vaso de Leche
Participación en gestión y control
Educación inicial
Participación en gestión y control
Administración de locales
deportivos
Participación en gestión y control
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, organizaciones
sociales
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Individuos, partidos políticos,
movimientos independientes,
organizaciones sociales,
instituciones sociales privadas y
públicas
Comités del Vaso de Leche y
otras organizaciones femeninas
Asociaciones de Padres de
familia, organizaciones
magisteriales
Organizaciones deportivas


Norma de Contraloría
Norma de simplificación
administrativa
 Ley orgánica de
municipalidades

Ley orgánica de
municipalidades

Ley orgánica de
municipalidades

Ley orgánica de
municipalidades
 Ley del Vaso de Leche
 Decreto Supremo...
 Hay Decreto Supremo

Hay Decreto Supremo
-39-